États-Unis – Europe – Maghreb : Nouveaux champs de forces

États-Unis – Europe – Maghreb : Nouveaux champs de forces

Rémy Leveau

Au Maghreb comme dans d’autres régions du globe les attaques terroristes du 11 septembre contre l’Amérique ont précipité des évolutions qui étaient déjà à l’œuvre depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Pour les Etats-Unis, cette région n’a de sens qu’en fonction de l’intérêt porté au Moyen et au Proche-Orient où les problèmes de sécurité d’Israël, d’un côté, le contrôle de la rente pétrolière, de l’autre, constituent les facteurs majeurs d’engagement américain. Après la guerre du Golfe, la conférence de Madrid constitue en 1991-1992 une tentative de résolution du conflit israélo-palestinien qui laisse à l’écart l’Europe. Dans une perspective de réévaluation globalisante après la guerre froide, l’ouverture à l’ensemble méditerranéen de l’initiative de partenariat stratégique de l’OTAN passe à peu près inaperçue en 1994. Elle apparaît alors comme un effort de stabilisation de la région qui rompt sans conflits ni états d’âme avec la répartition des rôles opérée avec l’Europe, au temps de la guerre froide. L’extension hors champ de l’OTAN est perçue comme une tentative de récupération dans un réseau clientéliste géré par les États-Unis d’élites militaires (et politiques) devenues orphelines depuis l’effondrement de l’Union soviétique. Dans des pays comme l’Égypte avant 1973, la Syrie, l’Algérie, les armées avaient envoyé pendant des dizaines d’années des cadres supérieurs se former à Moscou. Les achats de matériel et les liaisons organiques des réseaux de renseignement avaient suivi cette évolution. L’effondrement du système et le lâchage de l’Irak par la Russie en 1990 entraînent alors des réévaluations réciproques.
Pour les États-Unis, cette démarche n’est guère ciblée et ne se fixe pas d’objectifs à court terme. Elle vise à prévenir les conflits comme sources potentielles de dérives vers les programmes nucléaires, chimiques ou biologiques susceptibles d’entraîner des risques de sécurité. En tant qu’ancien État client de l’Union soviétique, l’Algérie occupe une place particulière dans ce champ. La montée en puissance de l’islamisme, la guerre civile qui s’installe à partir de 1992-1993 avec des effets qui auraient pu toucher indirectement Israël, suscitent des craintes au moment où la rumeur associe ce pays avec un projet de construction d’armes de destruction massive en association avec la Chine. Par ailleurs, l’Algérie constitue un partenaire prometteur pour les compagnies américaines dans le domaine pétrolier et les liaisons gazières fixes construites avec l’Europe du Sud vont lui assurer progressivement un quart du marché européen du gaz (jusqu’à 40% pour l’Europe du Sud). Toutes ces raisons peuvent entraîner une attention particulière du côté américain, qui ne doit pas pour autant susciter de conflits majeurs avec l’Europe ni d’inquiétude du côté des voisins de l’Algérie. Cette ouverture vers un État dont la diplomatie s’était illustrée dans la défense du tiers-mondisme trouve un accueil discrètement enthousiaste du côté des dirigeants militaires algériens. Le rapprochement avec l’OTAN rompt leur isolement technique à un moment où l’armée souhaite utiliser une part significative de la rente pétrolière au profit de son effort de modernisation. Suivant les propos d’un responsable, il ne faudrait pas chercher autre chose dans le rapprochement avec l’OTAN que l’accès à un catalogue du Chasseur français adapté à leurs besoins. De façon plus subtile, ce rapprochement entre l’Algérie et les États-Unis met fin à l’accusation adressée aux Américains d’avoir envisagé tranquillement l’arrivée au pouvoir des islamistes au lendemain des élections interrompues de décembre 1991. Ce changement d’attitude constitue donc une forme de soutien politique, pouvant servir à contrebalancer d’éventuelles pressions européennes au moment où se met en place le processus de Barcelone. Plus subtilement, les dirigeants algériens préfèrent, dans un contexte de globalisation, établir un contact direct avec le centre (américain) que devenir les protégés des protégés (européens). Cela est pour eux plus honorable et moins contraignant. Accessoirement, ils auront aussi le sentiment de « doubler » leurs voisins et concurrents marocains en construisant des liens sécuritaires avec le Pentagone et la CIA.
Les Américains, qui n’ont pas d’objectifs précis au Maghreb, peuvent s’accommoder de ce flou à condition que les changements n’entraînent pas trop de réactions conflictuelles, ni à l’intérieur de la région ni dans leurs relations avec l’Europe. Bien au contraire, ils vont plutôt y trouver des moyens d’influence supplémentaires dans l’organisation d’un système régional sécuritaire centré sur le Proche-Orient, qui constitue leur objectif principal. À l’inverse, cette attitude distancée contraste avec celle des pays d’Europe du Sud, en particulier la France, qui voient au Maghreb un domaine d’influence susceptible de renforcer leur position sur la scène internationale. Or, le poids politique de l’Europe au Maghreb est loin d’égaler sa présence économique et culturelle en dépit des efforts collectifs faits dans le cadre du processus de Barcelone depuis novembre 1995. Son influence sur des questions majeures, comme la crise algérienne ou le conflit du Sahara occidental, qui freinent le développement économique, la stabilité politique et l’établissement de relations confiantes entre les deux rives de la Méditerranée, est pratiquement nulle. Il faudrait y ajouter le problème des droits de l’homme en Tunisie et la stabilisation de la succession monarchique au Maroc pour dresser un tableau des questions dont l’évolution contribuera, dans la décennie à venir, à remodeler la région.
Mise à part l’affaire du Sahara occidental, ces questions concernent avant tout la stabilité intérieure des États maghrébins. Mais les tensions qu’elles engendrent impliquent ou influencent les pays voisins et peuvent avoir des prolongements dans l’espace européen par l’implication des populations d’origine maghrébine qui y sont installées à demeure. Sur tous ces points, le poids de l’histoire, l’absence d’une politique extérieure commune, la pusillanimité des dirigeants, à commencer par les responsables français, rendent l’action politique européenne inexistante. Est-il possible, à partir de ces données, de tenter une comparaison entre les modalités d’implication des États-Unis dans la région et leur articulation avec les efforts européens ?
Si le modèle d’une coopération euro-américaine calquée sur modèle balkanique vient à l’esprit, de nombreuses différences existent avec ce schéma. Tout d’abord, l’absence de la Russie comme partenaire actif est un fait durable. En revanche, la présence américaine est demandée par les États du Maghreb pour faire contrepoids à la crainte d’une intervention européenne dans leurs affaires. L’image d’un processus de Barcelone visant à détruire les secteurs protégés et à assainir les circuits d’économie souterraine et délinquante, en contrepartie d’une aide de mise à niveau dans un cadre libéral, crée une réaction diffuse d’inquiétude. Par là même, cette vision amplifiée des objectifs européens menace les réseaux clientélistes liés aux différentes équipes au pouvoir dans les trois pays et entraîne des réactions de défense jouant sur ce qui est perçu comme un antagonisme européo-américain consécutif à la fin de la guerre froide. Dans ce contexte, les Américains ont l’avantage de la puissance et d’un quasi non-engagement. Ils interviennent sans s’impliquer à l’échelon fédéral, soit dans le cadre des Nations Unies, soit par le biais de leurs entreprises ou de leurs ONG. Mais globalement, leur présence est perçue symboliquement comme étant dictée par Washington. L’idée d’une remise en perspective des rapports américano-européens au Maghreb peut donc être envisagée sous cet angle. Elle n’est pas sans rapport avec la demande de présence européenne au Machreq où les États de la région cherchent à équilibrer une influence américaine dominante. Au Maghreb à l’inverse, un processus d’action collective européenne, même timidement esquissé, entraîne notamment de la part de l’Algérie et de la Tunisie une réaction destinée à contrer des politiques qu’ils considèrent comme attentatoires à leur souveraineté et dangereuses pour les élites au pouvoir.
Dans les conflits du Maghreb, les initiatives européennes sont le plus souvent neutralisées par des dirigeants locaux qui continuent à exercer une sorte de chantage fondé sur l’opprobre héréditaire de la période coloniale. Le mécanisme a longtemps fonctionné avec succès dans le cadre bilatéral, notamment avec la France. En revanche, depuis l’effondrement du bloc communiste, les États-Unis ont retrouvé dans la région une marge de manœuvre qu’ils peuvent faire jouer sans courir le risque de voir les conflits maghrébins se projeter dans leur propre espace politique. Le coût de leur intervention est minime, dans la mesure où les acteurs locaux, notamment les Algériens, sont demandeurs d’une présence américaine destinée à équilibrer l’influence par le biais de la conditionnalité de l’aide. Contrairement à l’hypothèse d’une méfiance renouvelée des dirigeants maghrébins à l’égard des Américains après la guerre du Golfe, c’est la réaction inverse qui se produit. Les foules ont certes pu manifester leur hostilité à l’égard de l’Occident et leur solidarité envers Saddam Hussein, les dirigeants des trois pays, notamment les militaires algériens, vont chercher à se rapprocher des États-Unis, d’abord directement à l’occasion des conférences internationales de lutte contre le terrorisme islamique (Charm-El-Cheikh 1996), puis par l’intermédiaire de leurs relais saoudiens et, enfin, par leur adhésion officielle en mars 2000 au partenariat méditerranéen de l’OTAN.
Certes, ce rapprochement veut rester discret car il doit tenir compte d’une tradition de non-alignement ainsi que des réactions de populations qui restent violemment hostiles aux États-Unis, en raison de leur soutien à Israël et de leurs interventions répétées contre l’Irak ou aujourd’hui en Afghanistan. Ce rapprochement tient toutefois compte du nouveau rapport de forces qui existe à l’échelle régionale et internationale. À la limite, le retrait américain au Maghreb, dû au fait qu’il n’y a plus pour eux d’enjeux découlant de la guerre froide, entraîne de la part des dirigeants locaux un désir plus grand d’impliquer les États-Unis.
L’effondrement soviétique et le retrait américain donnent à ces dirigeants le sentiment d’une dépendance accrue à l’égard d’une Europe soucieuse de les impliquer dans son périmètre de sécurité et dont ils ressentent et amplifient la capacité d’action collective en matière notamment de visas, de contrôle de l’espace économique et de lutte contre la drogue et l’immigration illégale. La crainte de la domination d’une Europe qui pourrait être tentée soit de conditionner le rééchelonnement ou l’annulation de la dette à des mesures d’ouverture politique soit d’utiliser les populations d’origine maghrébine pour accroître son influence sur la rive sud de la Méditerranée fait rechercher de préférence le soutien du seul facteur d’équilibre encore disponible : les États-Unis. Les réactions de Hassan II au discours de François Mitterrand évoquant, en 1983, à La Baule une possible conditionnalité de l’aide française anticipent celles des dirigeants militaires algériens rejetant, en 1997, l’idée d’une commission d’enquête internationale sur les massacres. À la suite des attentats contre le World Trade Center, la solidarité avec les États-Unis s’exprime ouvertement et discrètement au niveau des services de sécurité qui, du côté algérien, mettent à la disposition des États-Unis leur connaissance des milieux « afghans » du FIS liés à Ben Laden. Mais les dirigeants algériens peuvent difficilement aller au-delà d’une coopération discrète des « services ». Un soutien ouvert et une participation à une coalition seraient mal vus par une opinion publique qui pourrait saisir l’occasion de démonstrations anti-américaines pour manifester son opposition à ses propres gouvernants.
Dans l’imaginaire collectif, le poids de l’Union européenne est amplifié par la perception de l’impuissance de l’UMA ou de la Ligue arabe. En revanche, la guerre du Golfe, puis le débat sur le commandement sud de l’OTAN, ou sur l’élargissement du champ de ses missions aux Balkans, et éventuellement à d’autres secteurs, ont attiré l’attention des dirigeants maghrébins sur la prééminence stratégique des États-Unis dans la région, symbolisée par la présence de la VIe flotte. Leur intervention dans le conflit yougoslave et dans les efforts de règlement du conflit gréco-turc sur Chypre les a convaincus qu’ils étaient les acteurs essentiels de la gestion des crises, y compris de celles qui pourraient les concerner directement. À partir de là, une relation directe avec le principal partenaire du système mondial permet aussi d’échapper, au moins provisoirement, à un dialogue stratégique régional où les exigences européennes se traduiraient en demandes inacceptables. En ce sens, la construction d’une identité européenne de défense et de sécurité au sein de l’OTAN ou de l’Union européenne apparaît aux pays du Maghreb comme un effort pour se doter des moyens collectifs capables de mettre en œuvre des intérêts stratégiques qui les menacent directement. Ils craignent au moins qu’ils ne se traduisent par des pressions en faveur d’une ouverture économique et, le cas échéant, d’une démocratisation de leurs structures politiques.
Devant ce qui pourrait apparaître comme un redéploiement européen dans la région, le dialogue direct avec les États-Unis se fait à moindre coût et permet de neutraliser un éventuel accord euro-américain sous-traitant à l’Europe, dans un partage des responsabilités mondiales, le contrôle de la sécurité commune en Méditerranée occidentale. Les pays du Sud, qui se sentent visés par ce qu’ils considèrent comme un renforcement d’une action militaire de l’OTAN au service de l’Europe, préfèrent donc parler directement des questions de sécurité qui les concernent avec l’OTAN ou les États-Unis. Pour eux, l’Europe n’a pas les moyens de concurrencer les États-Unis en Méditerranée et les demandes américaines ont des chances d’être moins contraignantes que les fantasmes européens à l’égard d’États maghrébins qui seraient susceptibles de développer une politique d’identité conflictuelle s’appuyant sur la mise au point d’armes de destruction massive.
Devant ces ouvertures maghrébines qui ne sont pas construites collectivement, mais où l’Algérie joue maintenant un rôle central en raison de ses ressources en énergie et d’un héritage diplomatique actif et contradictoire, les réponses américaines restent limitées et prudentes. L’engagement le plus important se situe autour de l’arbitrage de James Baker dans le règlement du conflit du Sahara occidental. Son objectif vise à stabiliser la situation politique après la prise de contrôle du terrain par l’armée marocaine, en organisant un référendum confirmant la souveraineté marocaine dans des conditions acceptées au départ par les parties en présence de façon à compléter le processus de paix. Mais pour que la sortie du conflit soit avalisée par l’Algérie, il convient que le Maroc accepte une « troisième voie » de large autonomie locale qui suppose une modification de la constitution et dont le bénéfice sera aussitôt réclamé par d’autres régions (Rif, Souss…). L’engagement officiel américain derrière l’intervention de Baker est réel. Cela explique pourquoi le Maroc n’ose pas se dégager de ses obligations, en dépit de ses craintes, quant à l’issue d’un référendum qui ne suivrait pas le schéma officiel d’élections sans risques auquel il est accoutumé. Cet engagement américain est soutenu par la présence d’ONG ayant l’appui du pouvoir fédéral, l’une dépendant du Parti démocrate, l’autre du Parti républicain et la troisième spécialisée dans le contrôle du déroulement des élections . Leurs observateurs sont présents sur le terrain et portent une grande attention à la composition des listes électorales. Cette présence marquée des États-Unis ne les implique pas directement dans le processus, dans la mesure où le mandat de Baker émane des Nations Unies. S’il réussit, Washington pourra en tirer tout le bénéfice et exercer une influence accrue sur la stabilité interne des deux pays. S’il échoue, il pourra toujours incriminer l’inefficacité de l’ONU.
Mais les États-Unis n’ont pas intérêt à voir le mandat s’exécuter dans des conditions qui mettraient en péril la monarchie marocaine. Ils peuvent être intéressés par une sortie de crise qui s’effectuerait par la recherche d’un consensus auquel l’Algérie serait associée compte tenu de l’influence qu’elle exerce sur le Polisario. Pour s’engager dans l’exploration de cette voie qui verrait se réaliser la constatation d’un consensus et non une épreuve de force hasardeuse, les Américains devraient logiquement avoir besoin de soutiens extérieurs. Un processus qui les engagerait plus directement en association, cette fois, avec des partenaires européens et les parties réellement concernées par la sortie de crise, serait envisageable sur un modèle voisin de celui des accords de Dayton. Si l’opération réussit, l’enjeu de l’étape suivante résiderait dans la recomposition de l’espace maghrébin, ce qui éviterait de jouer sur l’exaspération des sentiments nationalistes qui opposent depuis leur indépendance l’Algérie et le Maroc.
Les États-Unis sont beaucoup moins impliqués dans l’affaire algérienne. Ils sont incontestablement favorables à une ouverture économique large qui s’étendrait au secteur de l’énergie. Leur intervention en vue du rétablissement de la paix au Sahara constitue un premier volet visant à stabiliser l’environnement régional de façon à sécuriser des investissements lourds dans l’exploration et le transport du pétrole et du gaz. Par la suite, une réforme de l’économie s’écartant du modèle socialiste, l’ouverture large de l’accès à la propriété foncière aux nationaux comme aux étrangers et l’instauration de règles du jeu claires pour les entrepreneurs leur semblent naturellement aller de pair avec un changement politique pluraliste . C’est en ce sens qu’ils ont pu, un moment, paraître accepter l’idée d’une arrivée au pouvoir des islamistes par des voies légales et manifester leur soutien à l’initiative de la communauté San Egidio en novembre 1994 et janvier 1995. Depuis lors, l’attitude américaine s’est rapprochée des positions européennes, et le chaos relatif dans lequel le pays reste plongé n’est guère favorable aux partisans du FIS. Les États-Unis croient plutôt à la politique de réconciliation du président Bouteflika et ont apporté leur soutien aux projets de commission d’enquête internationale sur l’Algérie pour sensibiliser le gouvernement algérien à ses devoirs de protection envers sa population. Le président Bouteflika a rencontré George W. Bush en juillet dernier, avec un agenda de discussion consacré au Moyen-Orient, au Sahara occidental et à la situation intérieure algérienne. Mais les États-Unis ne souhaitent pas s’engager au-delà du soutien apporté, en septembre 1997, par leur ambassadeur à Alger au président Zeroual en butte aux critiques des éléments durs de l’état-major avec pour axe, cette fois, un appui à la politique de réconciliation nationale visant les islamistes repentis. La hausse du prix du pétrole a libéré l’Algérie des pressions collectives qui auraient pu être exercées à l’occasion d’un rééchelonnement de la dette. Sauf à envisager une baisse importante, on s’en tiendra au statu quo, à une coopération sécuritaire poussée qui contrastera avec des positions officielles affichées qui rejoindront les réticences de l’Égypte à l’égard des actions américaines en Afghanistan. Cela n’empêchera pas les États-Unis de rester un partenaire majeur dans la gestion de la rente pétrolière.
Dans le cas tunisien, pour lequel les États-Unis, comme l’Europe observent une certaine prudence due au succès économique et à la stabilité politique du régime du président Ben Ali, la principale question concerne le respect des droits de l’homme. Les analyses des partenaires extérieurs de la Tunisie concluent à l’inutilité des politiques intensément répressives.
Pour toutes ces questions, les États-Unis se placent davantage dans une perspective de « monitoring » que d’intervention qui devrait s’accommoder d’un partenariat avec les Européens. Attirés dans le champ par les États maghrébins à la recherche, surtout dans le cas algérien, d’un contrepoids à la construction de l’Union européenne, ils n’ont pas intérêt à s’y engager seuls dans la mesure où l’Europe dispose encore, à l’égard du Maghreb, d’une capacité réelle d’influence, d’aide et de pressions. À partir de ces constatations, une division équilibrée du travail entre les États-Unis et l’Europe pourrait s’établir. La spécificité de l’action des États-Unis au Maghreb consiste à saisir des opportunités et à les gérer au moindre coût de façon à en faire une action construite sur quelques principes simples. La faiblesse de l’Europe vient d’abord de son incapacité à définir une politique extérieure commune, qui se fonderait sur autre chose que les paralysies cumulées des États qui composent l’Union. Cette situation de faiblesse suffit à laisser aux États-Unis le champ libre dans la recomposition d’un sous-système régional moyen-oriental qui impliquerait à la fois l’Union européenne et l’OTAN, avec très certainement des retombées au Maghreb. L’idée est clairement exprimée dans un article de Zbigniew Brzezinski qui voit une complémentarité entre l’action des deux ensembles, avec une prépondérance consentie à l’OTAN pour gérer les crises importantes situées dans l’environnement immédiat de l’Europe, comme le Moyen-Orient, Chypre et les Balkans. Sa vision d’une Europe confédérale, axée sur le marché, n’exclut pas une dimension politique évolutive dans la mesure où il estime que la stabilisation de cet environnement à risque supposerait à terme une incorporation à l’OTAN et à l’Union européenne de ces régions. Une telle évolution amènerait logiquement l’Europe à définir une politique extérieure commune concernant ces nouveaux champs et à se doter de moyens de puissance. Elle ne peut pas pour autant songer à concurrencer les États-Unis, mais à faire valoir ses orientations propres.
À l’égard du Maghreb la coordination entre l’Europe et les États-Unis devrait viser à consolider un système de sécurité accepté par les différents partenaires. Personne ne songe aujourd’hui à une ingérence extérieure, impliquant l’usage de la force dans les affaires maghrébines. Mais une action politique menée par des partenaires divisés sans projet clair et sans crédibilité dans le domaine militaire est condamnée à l’inefficacité.
Toutes les conditions semblent donc réunies pour que l’image de puissance que produit l’Europe ait, au Maghreb, un effet contraire aux objectifs recherchés. En revanche, une intervention associant les États-Unis, l’OTAN et l’Union européenne devrait avoir du sens. Elle pourrait éviter à l’avenir à l’Algérie et au Maroc de se situer dans une logique de confrontation proche de celle des États européens au XIXe siècle. L’association avec les États-Unis, grâce à l’image que l’on se fait de leur puissance après la guerre du Golfe et la riposte à Ben Laden, rend le recours à la force crédible et par là même inutile. Une telle configuration pourrait favoriser l’émergence, au cours de ce siècle, d’un marché commun maghrébin dépassant les 100 millions d’habitants. L’Europe comme les États-Unis y trouveraient un intérêt avec comme objectif la stabilisation du système régional dans un cadre qui devrait dépasser les exigences sécuritaires, en s’étendant à l’économie et aux sociétés.
Cela supposerait, en partant des acquis des réseaux de gazoducs, un élargissement à l’agriculture et à une circulation modulée des personnes entre pays maghrébins, comme dans les relations Maghreb-Europe. Sur le plan politique, tout appui insistant sur des réformes démocratiques, qui apparaîtrait avant tout comme une remise en cause des réseaux clientélistes par le biais d’élections échappant au contrôle du pouvoir, serait voué à l’échec. Dans un premier temps, la conditionnalité pourrait plus facilement porter sur des formes de transition par consensus, suivant le modèle mis en place en 1998 au Maroc. La stabilisation de l’ensemble maghrébin pourrait s’effectuer plutôt en œuvrant à la protection des droits de l’homme et à des avancées au niveau des sociétés autant dans leur dimension individuelle que collective ou régionale, sans remettre en cause le cadre territorial des États. La protection des libertés économiques constituerait aussi une étape vers une transition politique dans un cadre méditerranéen dont les États-Unis ne seraient pas exclus. Le souci de lutter contre le terrorisme et la prolifération nucléaire ne peut fonder seule cette orientation que légitime le recours à l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord. Certaines formes d’articulation entre les actions collectives (Nations Unies, OTAN, Union européenne) et les politiques devraient en résulter. Les acteurs régionaux peuvent être tentés de jouer sur les rivalités pour augmenter leur marge de liberté. Mais tous les partenaires anciens et nouveaux peuvent avoir intérêt à une gestion coordonnée des risques comme des perspectives de co-développement.