La gouvernance ou comment s’en débarrasser

La gouvernance ou comment s’en débarrasser

Stratégies de corruption

Jean-Gustave Padioleau

« La gouvernance peut être considérée comme le contraire d’un voilier : elle arrive encore à tailler la route sans le moindre gouvernail »
p.c.c. J. Sternberg
Dictionnaire des Idées Revues
Paris, Denoël, 1985

Bien sûr, le clin d’œil du titre est théâtral et montre d’entrée le parti de cet essai. Les débats sur le néologisme de gouvernance évoque le problème d’Amédée dans la comédie d’E. Ionesco, Amédée ou comment s’en débarrasser (1954). Rappelons : Amédée doit trouver une solution au « cadavre » présent dans la chambre à coucher qui grandit sans cesse. Des publicistes s’inquiètent-ils de la gouvernance ? Des experts instruisent-ils le dossier de la gouvernance ? Les efforts semblent dérisoires. La gouvernance prospère au-delà de l’Île de Beauté — nonobstant la formule audacieuse d’un éditorial du Monde, « La gouvernance corse du préfet Bonnet » (12 août 2000). Son audience n’épargne pas des cercles universitaires. Très agile, la gouvernance distille entre autres choses une perversité aimable et gaie apte à jouer des tours à la longue expérience des savants.
L’adresse se manifeste par exemple à l’occasion d’un essai de Patrice Duran . Des propos quintessenciés convenant au genre de l’essai académique interpellent la gouvernance. Néanmoins cette dernière se tire de l’embarras, comme dirait Cyrano, à la fin de l’envoi : « Pour aussi peu précise que soit l’idée de gouvernance, juge P. Duran, les travaux faits en son nom ont participé d’un questionnement renouvelé de l’action publique qui débouche sur des pistes de recherche essentielles tant au plan théorique que pratique ». En somme, les polices d’assurances universitaires et les warrants scientifiques mettent la gouvernance en sûreté.
Le sauvetage œcuménique-corporatiste de la gouvernance ne répond pas au problème d’Amédée. Faute de mieux, à titre de réponses, cet essai propose des stratégies de corruption raisonnables et réalistes pour affouiller la gouvernance, attenter à son industrie, la soumettre à des concurrences darwiniennes. Une première stratégie invite à soumettre la gouvernance aux « débats » et aux « combats » de la critique sociale. Une seconde propose de s’en remettre aux « jeux » prosaïques des investigations scientifiques.

L’art pratique de la critique sociale : débats et combats

Risquons une approximation de la gouvernance à l’œuvre dans l’univers de l’action publique, publiée sous le titre « Les gogos de la gouvernance » dans Libération (1er juin 2000). « Le mixage égalitariste d’une kyrielle d’intérêts publics, marchands, caritatifs, sociaux et tutti quanti pour produire des biens et des services collectifs ». Ainsi évoqués, soumis à dessein à une facture journalistique les phénomènes de gouvernance collent au lexique contemporain, précis, réflexif de la science politique. Non sans malice, P. Duran remet en mémoire une description canonique de la gouvernance glissée dans des mémentos populaires : « Un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres, discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains » . Ajoutons pour être complet « sans le primat accordé à l’État souverain ».
L’idée journalistique de la gouvernance s’empare de ce jugement et le traduit par un cliché, « le mixage égalitariste ». Un mixage égalitariste dont la grande affaire est de modeler, voire de subvertir, l’autorité publique des formes du républicanisme-libéral : locales, nationales, entre États-nations . Au moins à un double titre. D’une part à l’hégémonie légitime du politique la gouvernance imagine d’y substituer, pour reprendre une expression du tribalisme postmoderne, « l’échangisme » des protagonistes de l’action publique. « Tout peut désormais se négocier parce qu’il n’y a plus de règles » observe avec une ironie perspicace J.-M. Offner. D’autre part la gouvernance revendique d’être une entreprise réduite à des outputs produits et jugés par la discipline des « 3E » (Économies, Efficience, Efficacité). La grande aventure à laquelle convie la gouvernance est celle de la nouvelle frontière de « l’action collective » récemment découverte par la politologie officielle. Cette apparition de l’action collective sied à l’approche journalistique qui, sensible aux faits, diagnostique dans la gouvernance un « art pratique ».

La gouvernance prise à son jeu

Empruntons librement l’idée d’art pratique au Penser la guerre, Clausewitz de R. Aron . L’art pratique correspond à la conduite « de l’usage de moyens disponibles en vue d’une fin que l’on se propose ». À la nature et au projet instrumental de l’art pratique s’oppose la quête de la science guidée par la connaissance produite par l’analyse de concepts et de propositions. « Penser » la gouvernance comme nous le proposons ultérieurement au titre d’une stratégie corruptrice, nécessite des ruptures avec l’objet et les fins de l’art pratique. Toutefois le statut d’art pratique permet de décrire une première stratégie de corruption en prenant la gouvernance à son jeu d’art pratique.
L’art pratique de la gouvernance mérite d’être pris au sérieux. « La gouvernance, avertit Y. Papadopoulos, ne fait pas partie d’un quelconque programme de démocratisation du fonctionnement des institutions mais résulte de nécessités fonctionnelles » et est « passablement instrumentale » . L’art pratique s’exerce sur les actes très particuliers de pouvoir et de puissance dans nos sociétés. Ces domaines d’exercice mettent à part la gouvernance des formules imagées comme celle de la « complexité » bien qu’elle y soit souvent associée. Les images, les métaphores de la complexité traduisent, interprètent des phénomènes mais n’affichent pas ou peu des desseins d’affaiblir des configurations d’autorité ou d’en promouvoir de nouvelles . Dès lors la gouvernance est soucieuse de produire des raisons fortes à l’action collective par l’intermédiaire, aurait pu dire A. Gramsci — Écrits de Prison — de manœuvres de « consensus actifs » dont l’une des plus voyantes est assurément de promouvoir une « novlangue » afin « de rendre impossible tout autre mode de pensée » (G. Orwell, 1984) .
Toutes ces propriétés autorisent de soumettre la gouvernance aux débats et aux combats d’un autre art pratique : la critique sociale . D’un bord, la critique sociale poursuit des visées instrumentales : mises à jour, révélations, dénonciations de phénomènes d’injustices, de pouvoirs jugés maléfiques, trompeurs au nom de principes intransigeants, de grandes causes universelles ou locales, d’opinions communes ou originales, de valeurs traditionnelles ou conformes à l’esprit du temps. De l’autre, avec moins de fréquence la critique sociale promeut des doctrines correctrices, des idéologies salvatrices, des promesses d’alternatives institutionnelles. Qualifions ces compétences et ces pratiques, pour suivre M. Weber, de « prophétiques » et dignes d’estime. « Il [le prophète] peut (et doit faire) ce que son Dieu ou démon lui commande, par les voies de la presse, des réunions publiques, des associations, ou de l’essai littéraire, bref sous une forme qui est également accessible à n’importe quel autre citoyen » .
L’art pratique de la critique sociale partage en commun avec la gouvernance une ligne de conduite : l’efficacité. Une bonne critique sociale est radicalement stratégique. Elle porte des coups et fait des coups en vue de subvertir et de gagner. La critique sociale fait feu de tout bois : segmenter des cibles, formater les messages dans des genres opportuns, combiner les styles et les règles d’expression, miner, manipuler et détourner des principes et des règles du journalisme d’enquête ou des protocoles scientifiques… « Anything goes », sous réserve d’être performant, est la « bottom line » de la critique sociale. « Communication impressive », la critique sociale, aimerait dire F. Chazel à la suite de T. Parsons, mobilise un double registre d’incitations. Le premier appartient à la persuasion — « Écoutez-nous », répètent les prophètes-critiques sociaux aux audiences XYZ. Le second recourt à l’activation des engagements — « Voilà les chemins sinon XYZ vous êtes floués, des gogos », ou mieux encore, « vous ferez le bien ». Le titre de l’ouvrage, Le nouvel esprit du capitalisme, condense à merveille les habiletés de la critique sociale.

Un « crobart » gouvernantaliste

Voici une tentative de critique sociale illustrée (cf. figure 1). Le crobart est tout à fait gouvernantaliste. Inachevé, incomplet, le kit ci-joint convie à l’action collective : on peut y ajouter des labels et des patronymes, faire tourner les positions et les dispositions, segmenter les champs, voyager à la manière de Gulliver découvrant la Grande Académie de Lagado.
Soit un objectif modeste de critique sociale : attirer la gouvernance dans l’ère du soupçon.
figure 1

Des constats, seraient-ils impressionnistes, ne trompent pas. La gouvernance est une affaire de positions. Des intérêts — citons pêle-mêle : J. Bové, J.-M. Messier, ATTAC, « Bruxelles », « Davos », Le Monde Diplomatique, Greenpeace, etc. — voient dans le gouvernance des technologies de pouvoir à leur avantage. Pour tous elle correspond à l’image d’un attracteur, d’une fusée prometteuse de chances d’occupation et d’exercice de pouvoirs. D’autres acteurs surpris, désarçonnés, à vau-l’eau (réformateurs professionnels de l’État, administrations centrales, etc.) ou soumis à des questionnements vifs dans les arènes et les forums de la scène publique sur leurs raisons d’être et missions se saisissent de la gouvernance comme d’une planche refondatrice de survie et de salut (conseils économiques et sociaux, DATAR, CCI, etc.).
Le couple d’attracteurs fusée/planche se conjugue avec des rapports de dispositions pratiques. D’aucuns, disons J.-M. Messier, sont aux prises avec des matérialités praxéologiques — des activités pratico-pratiques. D’autres acteurs manufacturent, manipulent, manutentionnent des artefacts réflexifs, prospectifs (études, conseils, audits, rapports, etc.) distants des exigences de l’action concrète (mass-médias, think-tanks, consultants, etc.). L’instrumentalisme de la gouvernance et de la critique sociale rendent légitimes d’imputer aux protagonistes la discipline de conduites utilitaristes fortes — la prise de pouvoirs — productrices de tactiques et de stratégies dont celle des rapports de forces.
Cette fiction inachevée de critique sociale contraint à juger. La patine de garantie scientifique de la gouvernance craquèle. L’imagerie éclaire des traits familiers de la gouvernance. La variété des intérêts disparates, les antagonismes des positions appellent pour les taire des idées de gouvernances nébuleuses et des images pantins et glissantes . La gouvernance n’ignore pas aussi les divisions du travail. La force de travail des opérateurs ès qualités en artefacts contribue souvent aux ambitions et aux intérêts d’acteurs réalistes pratico-pratiques.
Le portefeuille de la critique sociale est plein d’options stratégiques et tactiques. À chacun de suivre ou de ne pas suivre, quitte à citer une fois de plus M. Weber, « ce que son Dieu ou démon lui commande » pour œuvrer à l’essor des mouvements sociaux critiques de la gouvernance… Néanmoins les amateurs et les professionnels en critique sociale ne doivent pas perdre de vue trois évidences. En premier lieu, bien qu’en principe régi par l’efficacité, l’art pratique de la critique sociale se déploie dans des milieux riches d’asymétries et d’inégalités — fonds nécessaires aux enquêtes, accès aux mass-médias. Dans ces circonstances les performances de la critique sociale sont d’ordinaire plutôt contingentes et volatiles. En second, un dérapage piège souvent la critique sociale. De l’état de moyen cette dernière se transforme en une fin. La critique sociale s’autonomise et les « pros » activistes oublient l’obligation de résultats. Enfin des acteurs puissants souteneurs des entreprises gouvernantalistes occupent et laissent la bride sur le cou à des intellectuels organiques critiques, spéculateurs en futurisme, afin de les garder à bonne distance des affaires concrètes et sérieuses de l’agir collectif (urbanisme, environnement, aménagement du territoire, etc.).

Les jeux de l’enquête scientifique

L’enquête scientifique serait-elle de quelque secours pour répondre au problème d’Amédée ? L’appel au magistère de la Science n’offre pas de garanties. Des cercles de spécialistes membres d’organes de recherche sont des partenaires officiels des entreprises gouvernantalistes. Soyons clairs : quelques principes disciplinent, nous semble-t-il, l’enquête scientifique. Les démarches scientifiques sont en quête de connaissances, les arts pratiques se préoccupent de problèmes et de réussites instrumentales. Familières, les attentes et les exigences de la connaissance sont sévères : rendre intelligibles des phénomènes construits par la raison critique, recueillir des observations, soumettre des interprétations contestables et conjecturales, suivre des principes et des pratiques de jugements collectifs réservés à des audiences de pairs. Le labeur scientifique se soumet à des censures, au contrôle scientifique de soi-même aimait dire M. Weber. Quiconque s’aventure à explorer les phénomènes de corruption éprouve des tensions entre les emportements de dénonciation « vertuistes » (V. Pareto) et la discipline d’une intelligence rationaliste des pots de vin et autres échanges corrompus . Quoi qu’il en soit, malgré l’abondance des travaux vertuistes, la science sociale contemporaine témoigne de réussites, comme le bel ouvrage de D. Gambetta sur les mafias siciliennes , soumises à l’impératif de la connaissance.

Premier jeu

Un premier jeu scientifique concourt à répondre au problème d’Amédée. Rendre intelligible la gouvernance construite en tant que phénomène pratique empirique d’activités collectives. Des travaux sociographiques et interprétatifs documentent, dissèquent, analysent les arts pratiques du management et de leur évolution . Ces derniers sont des phénomènes sociaux soumis aux cadres d’observation et d’analyse de l’histoire, des sociologies des sciences et des techniques, des professions et des institutions. L’empirisme des démarches offre des constats dont l’un des avantages est de corriger des images et des lieux communs. Le positivisme raisonnable des enquêtes ne juge pas les arts pratiques du management. Les interrogations se préoccupent d’en rechercher les audiences, les réseaux d’influence, les instruments et d’identifier des réalisations et des résultats. L’art pratique de la critique sociale, quand elle nourrit et active des controverses sur la gouvernance, invite à des traitements similaires et conjoints.
Parmi d’autres, l’enquête de M. Power, The Audit Society , explore les activités d’écoute, d’évaluation, de surveillance et de contrôle dans le secteur public du Royaume-Uni. Ces phénomènes appelés audits correspondent à des procédures constitués de rituels et de cérémonies (certification, codes de déontologie, professionnalisme, etc.). Ces appareillages revendiquent de produire de la confiance par l’intermédiaire de dispositifs de surveillance et de punitions. Selon cette perspective les audits constituent des systèmes de micro et de macro-pouvoirs qui déclenchent à maintes reprises des spirales inflationnistes de conduites cyniques ou d’actions clandestines dans les couples d’« audités » et d’« auditeurs » et peu propices à l’émergence de la confiance. De même, l’examen positif de l’art pratique de l’aménagement du territoire découvre un champ d’enquête de l’action publique « performative » au cours de laquelle tout se passe comme si les énonciations transformaient la réalité. Les activités de labeur stratégique d’intellectuels organiques affichant des statuts universitaires manufacturent des croyances et des représentations conformes aux attentes empressées et intéressées de l’aménagement du territoire . Des croyances et des représentations tout à fait fonctionnelles. Ces dernières importent dans la mesure où, bien que fabuleuses, ces fictions saisies comme telles réussissent à apparaître confondues avec le réel. Le tout venant des « opérateurs » en aménagement du territoire ne sont guère dupes des bricolages et des tours de passe nécessaires pour les fonder. À proprement parler, les praticiens de l’aménagement du territoire n’entretiennent pas avec ces objets des rapports de croyance — c’est-à-dire un assentiment parfait à leur vérité. Les opérateurs remplissent sur les scènes publiques des jeux de rôles intérimaires de « croyants ». Des « croyants » un peu particuliers puisque le système de vérité ne requiert pour fondement qu’une conviction pratique : croire au pouvoir de « faire croire » (Machiavel). L’ouverture de tels champs d’enquête remet à leur juste place les activités « scientifiques » des co-producteurs et des sous-traitants en gouvernance. Ces intérêts ne méritent pas la vindicte. À la manière mais à rebours des critiques sociaux, ces travaux produits par des scientifiques offrent des services aux acteurs de l’art pratique de la gouvernance. Souhaitons simplement le respect d’une règle modeste pour la bonne marche des cercles scientifiques : la distinction entre l’expertise ès qualités en art pratique et la recherche de connaissances.

Second jeu

Cette morale professionnelle du « savant qui, souligne M. Weber, s’en tient à sa matière » annonce un second jeu scientifique. L’ouverture de l’essai de P. Duran y participe avec efficacité. L’instruction serrée de P. Duran ne laisse guère d’échappatoire aux avocats de la « scientificité ». Réduite à une étiquette pour labéliser des marques voyantes de l’action publique contemporaine (complexité, abondance de protagonistes, urgences, idéologies des performances, etc.), la gouvernance correspond tout simplement à un abrégé, à un « digest » descriptif à portée de main d’activités qui ne sont ni nouvelles, ni originales. La gouvernance représente une « icône » de « Mac » éloignée des prétentions conceptuelles. Ainsi, l’article de G. Stoker, bien qu’annonciateur d’une « théorie de la gouvernance », résume fort bien quelques traits morphologiques de la gouvernance : « La gouvernance fait intervenir un ensemble d’institutions et d’acteurs qui n’appartiennent pas tous à la sphère du gouvernement. […] En situation de gouvernance les frontières et les responsabilités sont moins nettes dans le domaine de l’action sociale et économique. […] La gouvernance traduit une interdépendance entre les pouvoirs des institutions associées à l’action collective. […] La gouvernance fait intervenir des réseaux d’acteurs autonomes. […] La gouvernance part du principe qu’il est possible d’agir sans s’en remettre au pouvoir ou à l’autorité d’État. Celui-ci a pour rôle d’utiliser des techniques et des outils nouveaux pour orienter et guider l’action collective » .
Ces indicateurs présentent néanmoins le risque de glisser du statut de constats à celui du faire valoir d’un art pratique, exemplaire de modernisme et port d’arrivée d’évolutions contemporaines inéluctables.
Rapporter les considérants qui motivent l’instruction de P. Duran suffit, tant les attendus portent des coups réguliers et justes : « […] L’art de la formule [la gouvernance], pour utile qu’il puisse être dans sa capacité d’évocation, n’en a pas moins ses limites dont la plus manifeste est qu’il se prête aisément à un usage plus rhétorique que réellement scientifique. Le succès d’une notion est souvent, paradoxalement en apparence, inversement proportionnel à la fermeté de sa définition. Elle est d’autant plus utilisée en effet qu’elle présente l’avantage de s’appliquer facilement à un état de choses, des suggérer commodément un état des choses, sans qu’il soit nécessaire pour autant de spécifier la singularité de celui-ci. Si la sociologie ne peut se développer que par comparaison comme l’ont superbement démontré tant Durkheim que Weber, ce n’est que par l’élaboration exigeante de concepts dont la puissance analytique permet justement de restituer et d’expliquer la diversité sociale en rendant la comparaison possible. […] Un concept introduit logiquement une intelligibilité comparative. À défaut, le risque est de perdre en consistance, de traiter la réalité sociale par approximation et de rester dans le registre de l’entendu et de la simple connivence ».
Bienveillant, P. Duran poursuit : « À l’évidence, l’évocation trop facile de la gouvernance pour caractériser les évolutions récentes de l’action publique nous autorise à manifester quelques craintes dans la portée véritablement explicative, ou tout simplement informative, de la notion. C’est bien là ce à quoi le déficit d’élaboration conceptuelle conduit, qui ne peut manquer d’induire une indétermination de la notion et l’absence de stabilité de son usage. Sans lui renier pour autant tout capacité heuristique, faut-il aussi rappeler qu’une intuition juste n’est pas une vérité scientifique, de même que l’on peut avoir globalement raison et analytiquement tort. Le succès du terme appelle au moins un minimum de précaution. Construire des concepts exige toujours des choix précis de perspective d’analyse et que l’on s’y tienne. En l’occurrence, on est moins dans l’ordre de l’élaboration conceptuelle que, comme nous l’avons dit, dans un essai de caractérisation globale d’un type de conjoncture de l’action publique ».
Fort à propos, P. Duran découvre dans le rationalisme critique de l’enquête conceptuelle une réponse au problème d’Amédée. Pour ce faire, il propose une idée éminemment instrumentale de l’action publique centrée sur l’analyse de ses conséquences. Cette inspiration n’est pas sans entretenir des rapports étroits avec des écrits gouvernantalistes. Les outputs constituent le cœur de l’action publique et tout naturellement, selon P. Duran, les technologies d’audit et d’évaluation doivent subvertir l’action publique moderniste . Ce réductionnisme instrumental transparaît dans une remarque évocatrice glissant que « la pertinence théorique […] de la différenciation entre gouvernement et gouvernance […] paraît bien mince ». Sur le coup la réplique de P. Duran étonne. Les avocats de l’art pratique de la gouvernance apprécient un slogan bien frappé : « Less government, more governance »…
Ce « brief », pour parler comme les publicitaires, encourage plutôt à interpréter les phénomènes de gouvernance par des efforts conceptuels. À cet effet, parmi d’autres, proposons, en contrepoint, un modèle simple de l’agir public collectif dans les sociétés libérales pour mettre à jour un type-idéal du gouvernement politique et de son principe de domination légitime . Selon le modèle du gouvernement politique, les phénomènes de gouvernance représentent des activités stratégiques et tactiques pour mettre à l’écart, voire pour rendre illégitime, tout du moins pour mettre en concurrence la légitimité de la domination libérale du politique. L’enquête analytique décompose, « bio-dégrade » les phénomènes de gouvernance pour faire voir leur appartenance au problème classique des luttes et des guerres de pouvoir.
Penser le gouvernement politique contraint à offrir un type idéal dans lequel s’insèrent les « principes », les ressorts des sociétés politiques libérales — entre autres celui de la domination politique légitime — sans pour autant les juger, mais au titre de phénomènes factuels et de pratiques. Les gouvernantalistes et leurs compagnons de route s’en désintéressent ou les ignorent. À les lire, l’action publique moderniste engendre et entretient ses légitimités par des outputs de performances de biens et de services . Personne n’en doute. Avec non moins de force, l’action publique libérale est aussi une grande affaire d’inputs et de conformité à des principes — concurrences et décisions électorales, alternances majorité/opposition, domination du politique. Certes ces inputs sont loin de garantir des performances instrumentales réussies mais leur rectitude active aussi des critères axiologiques. Par suite de leur nature d’art pratique dominé par les outputs les doctrines et les conduites gouvernantalistes mettent entre parenthèses et réduisent à des décors d’arrière-scène les constituants libéraux de l’action publique… C’est aussi dire que les jeux sobres et distants de la connaissance collaborent à répondre au problème d’Amédée. À leur mode et à contre-vent des lieux communs.

Épilogue

L’ultime rapport de la Banque Mondiale Attacking Poverty, World Development Report 2000/2001 accouche d’une nouvelle formule-mère pour « booster » la gouvernance, l’« empowerment » pour « restructurer l’ordre politique et social des pays pauvres ». L’ironie de la chronique de Martin Wolf du Financial Times, « The Power to banish Poverty » est un modèle de critique sociale… Financial Times, 13 septembre 2000.