Du pouvoir exécutif : vers une présidence moderne

Du pouvoir exécutif : vers une présidence moderne

Nicolas Tenzer

Les trop rares débats qui ont précédé le scrutin référendaire du 24 septembre 2000 ont éludé la question qui aurait dû être en leur centre : que peut et que doit être le président d’une République comme la France ? L’objet même de la réforme, la présidence, s’est pour ainsi dire dérobé comme s’il était brûlant ou trop sacré. Les débats, certes essentiels, sur la dyarchie compétitive au sommet, sur la configuration en général de nos institutions, sur la quasi-immunité du chef de l’État, sur la mise en phase des rythmes parlementaire et présidentiel, ne prennent pourtant leur sens qu’en fonction de cette interrogation première. Celle-ci renvoie à la nature même de la politique, c’est-à-dire au pouvoir et à l’action, d’un côté, et à la traduction de la volonté populaire, de l’autre. La question, secondaire dans l’ordre des raisons, de la durée du mandat présidentiel, a empêché de trancher le problème de la dimension symbolique, surchargée d’affects, de la tradition présidentialiste française, et conduit à écarter celui, extrêmement concret, du pouvoir exécutif, angle obscur de la réflexion politique .

Renoncer à la présidence symbolique

Reprenons quelques instants les attendus de la philosophie gaullienne. Le président de la République, tel que le concevait le général de Gaulle, était certes la clef de voûte de l’organisation des pouvoirs, celui par lequel tout ce qui, dans le pays, détenait une quelconque capacité de faire, était habilité à agir, mais c’était aussi, voire surtout, un personnage à part. Il était garant et arbitre — comme l’exprime l’article 5 de la Constitution —, fort d’une faculté d’incarnation. La magie de son unité en faisait le correspondant symbolique du peuple, comme uni par l’acte solennel de désignation de son chef. Il éradiquait et rédimait une diversité scandaleuse : celle du corps social divisé en intérêts, celle du corps politique concassé en partis, c’est-à-dire, dans la mythologie gaullienne, en factions. Il fallait que le peuple et la nation se rassemblassent autour d’un homme pour que l’intérêt général pût exister. Dépositaire de l’autorité autant que du pouvoir, il modifiait l’adage royal en un « le Président ne peut mal faire ». Irresponsable au quotidien, ce n’était que par une montée aux extrêmes, autrement dit le risque de représailles massives — un référendum qui, dans l’esprit du Général, valait question de confiance posée directement au peuple —, que sa responsabilité pouvait être engagée. La mythologie présidentialiste appelait le tout ou rien, l’amour ou le rejet.
Un régime démocratique moderne rend cet appareillage symbolique caduc et inopérant. L’arbitrage se déplace vers le jeu normal des pouvoirs et des contre-pouvoirs ; il est, au sens strict, politique, au double sens de partisan et de gouvernemental. Quant aux garanties, elles passent par le bon usage de l’office du juge, essentiellement constitutionnel, et non par l’exercice aléatoire de la sagesse présidentielle. Structurellement mal élu — et cette tendance ne peut que croître avec la multiplication du nombre de candidats et la division politique de la gauche et de la droite —, le Président ne peut plus apparaître , sauf par une opération de magie noire, comme l’homme de tous les Français. Il est, comme c’est normal, le héraut d’un parti et d’un camp, ce que la cohabitation achève de rendre tangible. Il n’est pas, ce qui peut être salutaire dans une démocratie, l’homme plébiscité par une majorité enthousiaste. Il doit constamment, par ses actes, prouver sa légitimité à un peuple sceptique et versatile, prompt à la lui retirer.
Plus encore, l’idée même qu’il pourrait y avoir quelque chose comme un intérêt général perçu comme tel et la production politique d’une unité de la société relèvent d’une vue de l’esprit, si l’on excepte les circonstances exceptionnelles d’un conflit sur le sol national ou d’un drame abominable qui suscite l’émotion de tout un peuple . En aucun cas, l’unité et le consensus ne peuvent être durables. La vie politique moderne repose au contraire sur le jeu de la diversité, la prise en compte des intérêts minoritaires et l’acceptation des conflits. L’image du rassembleur correspond à un artifice rhétorique que peuvent utiliser des candidats, non à la pratique politique réelle et souhaitable. Historiquement, les grands hommes d’État ont été ceux qui ont accepté les divisions, joué sur elles et accepté de les montrer à tous, pour mieux faire comprendre la force de leur dessein. Le pouvoir exécutif apparaît pour ce qu’il est : un pouvoir de contrainte, la manifestation d’une volonté qui est tout sauf représentative — même si elle doit parvenir à être acceptée.
Enfin, un jeu présidentiel qui reposerait d’abord sur la dramatisation devient nuisible dans la perspective de l’action : la dédramatisation des référendums elle-même n’est pas tant une renonciation méprisable à la pratique gaullienne qu’une forme de sagesse, inspirée par la prudence et la modération. L’appel au peuple n’est qu’une forme parmi d’autres de la prise en compte de ses aspirations. Au demeurant, on ne saurait y voir une forme normale de gouvernement, sauf à signifier une érosion régulière du pouvoir exécutif. Le choix ne se résume pas à l’alternative entre un modèle de démocratie directe, plébiscitaire ou autogestionnaire et la recherche perpétuelle d’une adéquation par le biais de la démocratie représentative. On peut sans doute concevoir un pouvoir exécutif distant et autonome en même temps que démocratique.
Concluons donc sur ce point : sur le plan des symboles, l’institution présidentielle paraît vide de sens. Il est impossible d’y voir une « autorité morale » — ce que peuvent être des présidents sans pouvoir ou des monarques constitutionnels — : leur participation directe au jeu politique l’empêche, quand bien même une vertu exceptionnelle y contribuerait. Le président français ne possède aucun des attributs des sages qui lui permettraient d’être le garant d’un système institutionnel, sans même parler des droits fondamentaux. Au demeurant, l’histoire constitutionnelle américaine révèle, plus encore que la française, plus courte et ambiguë, qu’une institution, y compris l’institution présidentielle, se définit toujours et s’affirme par compétition avec les autres — aux États-Unis, le Congrès et la Cour suprême . Enfin, si une certaine « émotion » peut entourer l’institution présidentielle, cela tient moins à celle-ci qu’à un rapport de son détenteur avec l’histoire de France (de Gaulle) ou au jeu pervers de l’occupant de l’Élysée, par la mise en scène, avec sa propre personnalité (Mitterrand) . Cette émotion est d’ailleurs précaire, momentanée, liée à l’avènement ou au trépas, et n’a pas concerné tous les présidents de la Ve République. Enfin, pour qu’il y ait symbole, il faut qu’il y ait quelque chose à symboliser — c’est-à-dire étymologiquement à unir. L’homme d’un camp ne peut symboliser la nation, au mieux est-il capable de la représenter, en un sens affaibli du mot — et la nation, de fait, ne se représente pas, en un sens exact, sinon dans la figure juridique de l’État. Et il peut de moins en moins symboliser un peuple, sinon par une opération d’évidement de la politique sous les auspices d’une image monarchique, que la médiocrité ou la banalité de l’homme-président autorise de moins en moins.

La question du leadership

Reste donc une autre dimension, apparemment symbolique, exprimée par la notion de leadership. Mais là aussi, le leadership apparaît comme l’exact antonyme du symbolique pour des raisons parallèles à celles qui font que la mythologie de l’incarnation s’oppose au politique. Il convient préalablement de lever toute ambiguïté sur l’emploi de la notion. Celle-ci est comme déportée vers d’étranges contrées, où le sens des mots « politique » et « démocratie » sont détachés de leur histoire, tant concrète que philosophique. La démocratie résiderait dans une correspondance miraculeusement produite entre l’opinion du peuple et du chef et non dans le débat. Il n’y aurait pas de politique sinon dans la supériorité d’un chef capable de faire voir la « grandeur » d’une cause. La démocratie passerait par l’accord intégral et la politique serait celle des desseins sublimes. Pour résumer, la démocratie serait logée en dehors du jeu des partis et la politique à l’extérieur des institutions. Dans une démocratie, créer de telles conditions pour un leadership passerait inéluctablement par la mise en scène d’un personnage hors du commun — qui n’a rien à voir avec le législateur rousseauiste et ne rencontre par la conception arendtienne de l’autorité — : le président, investi démocratiquement, responsable de la « grande politique » et, pour ce faire, singularisé dans le temps électoral.
L’idée de leadership a été ainsi souvent mise en avant pour vanter les mérites du septennat et singulariser le président à la française — au moins tel qu’on en rêve. Rappelons les attendus de cette plaidoirie : le septennat offrirait une meilleure vision du temps long en autonomisant le Président du rythme médiatique, il détacherait le moment de l’élection présidentielle de celui des autres suffrages, il permettrait d’imprimer une « marque », ce dont seraient incapables des hommes élus pour un trop court laps de temps, il conférerait une stabilité indispensable à la confection d’une stratégie pérenne dans un monde voué à la tyrannie de l’instant. Bref, l’institution septennale pourrait fabriquer des leaders, c’est-à-dire des êtres exceptionnels que la fonction permettrait de sortir du lot. Les faits obligeraient certes à reconnaître que l’institution a rarement créé la personne. Parfois, elle a même suscité des apparences de leadership d’autant plus pernicieuses qu’elles ont paru autoriser un comportement extralégal . Qu’à cela ne tienne, la défense avait conclu sur le mode du pari pascalien : avec le quinquennat, la chance serait nulle ; il aurait fallu donc jouer et misé tout sur le septennat ! L’argument, on le sait, n’a pas convaincu, peut-être en raison du décalage trop grand entre les ambitions et les hommes. Surtout, il paraissait dérisoire d’attendre le « grand homme », alors que, sans celui-ci, le septennat ne paraissait pas s’inscrire dans une donne institutionnelle susceptible de répondre aux attentes de gouvernement du pays. Les Français avaient compris que le septennat fabriquait des apparences de leadership et pouvait conduire à ce qu’il ne survienne jamais.
Ces avocats du leadership s’étaient trompé de réponse et ont perdu la bataille référendaire — comme d’ailleurs tout le monde. Mais ils avaient soulevé avec une insigne maladresse deux vraies questions : qu’est-ce qu’un bon dirigeant aujourd’hui dans une démocratie comme la France ? comment faut-il définir institutionnellement la fonction de direction politique du pays ? Chacun s’emploie encore à refouler cette question. On a beaucoup invoqué, sans en mesurer la portée, la démocratie pour mieux écarter le problème du pouvoir. Or, non seulement la fréquence de l’élection n’est pas plus un signe de maturité démocratique que le suffrage universel ne constitue la garantie suffisante de la démocratie, mais surtout les impératifs de l’action et de la décision doivent gouverner les réformes institutionnelles avant les considérations de procédure. Ou plutôt, celles-ci doivent être intégrées dans ceux-là. C’est l’ordre du pouvoir qui est premier par rapport à celui de la démocratie — car il n’y a démocratie que pour autant qu’il y ait un pouvoir à organiser. Et l’on pourra démontrer sans peine que le pouvoir le plus efficace dans la réalisation de ses fins, celui qui est le moins perturbé par des considérations extérieures à l’action, est aussi le plus démocratique, c’est-à-dire le mieux contrôlé, le plus soumis à l’obligation de rendre compte, le plus soucieux et contraint de se justifier, le moins soumis à des phénomènes de connivence, d’entente et de cour. Et c’est peut-être ce qui fait, comme j’ai tenté de le montrer , que la restauration gaullienne de l’État, si nécessaire par ailleurs, n’avait pu, pour ces raisons, aller à son terme et que, faute de démocratie, c’était le pouvoir même, dans la pratique de la Ve République, qui s’était érodé.
Sur la question du leadership, il faut écrire avec de Gaulle contre de Gaulle. Prenons donc au sérieux — car elles le méritent — les questions de puissance , de souveraineté, de latitude d’action, de prééminence d’un seul, de responsabilité suprême et de clarté dans la volonté. Y répondre supposait-il le maintien du septennat ? Ces notions sont-elles compatibles avec le régime actuel ? Comment peut-on leur donner corps dans des institutions modernes, en prenant en compte l’esprit public de la France d’aujourd’hui ? Parce que la tradition française repose sur le mythe, qu’elle est encline à révérer ce que La Boétie appelait le charme du « nom seul d’Un » , elle place le leadership dans le domaine du symbolique — associé à une bonne dose de raison d’État que l’irresponsabilité nourrit — plus que dans le registre de l’action. Reconnaissons d’abord qu’en raison de sa position institutionnelle actuelle, le président de la République est tout sauf un leader, faute de prise directe sur les événements. Il n’y a pas de leadership sans responsabilité intégrale et celle-ci est intolérable sans organes chargés de vérifier de manière impitoyable le pourquoi des actes du pouvoir. Je ne reviendrai pas en détail sur la réponse que j’ai déjà apportée à cette équation : un régime présidentiel aménagé de telle manière que le face à face entre le Président et l’Assemblée nationale soit corrigé par une possibilité de dissolution automatiquement accompagnée de la remise en jeu par le chef de l’État de son propre mandat. Un tel régime est le seul à conjuguer la faculté d’agir et la liberté politique, qui est principalement menacée par l’obscurité des raisons qui fondent les décisions. Il est tout le contraire d’un régime « autoritaire », contrairement à ce que d’aucuns affirment pour invalider a priori cette perspective, précisément parce que le président n’aurait aucune autorité, mais serait exclusivement détenteurs de pouvoirs . Il ne serait pas « bonapartiste », comme on en invoque parfois le spectre, parce que le Parlement y gagnerait en prérogatives et le président perdrait toute forme de privilège immunitaire. Parce que, enfin, serait supprimée toute ambiguïté et toute confusion entre des fonctions de représentation symbolique, de garantie et de conduite des actions, il n’aurait qu’à répondre de ses actes, sans pouvoir exciper de pouvoirs de nature supra-politique.

Vers des institutions présidentielles

Le régime d’inertie, sinon d’entropie, qu’est devenue la Ve République repose sur un jeu de compromis et de dissimulation structurels, une combinaison d’autoritarisme et de dérive politicienne et un évidement de la capacité d’agir des deux institutions maîtresses de la République. Certes, la pratique de la Constitution du 4 octobre 1958 a institué un régime de partage, mais ce partage et cette division du pouvoir n’obéissent à aucune règle claire et transparente. Tout, dans le système actuel, dévalorise la décision et suscite l’incantation, avantage la procrastination et s’oppose à la publicité, institutionnalise l’irresponsabilité et entrave le contrôle démocratique. C’est à quoi conduit la dualité absurde entre un Premier ministre, englué dans une action qu’il ne peut souvent conduire à son terme en raison d’une rivalité par construction avec le chef de l’État et la perspective d’une compétition future, et un Président, soi-disant en charge du temps long, qui n’est jamais comptable des décisions concrètes, défense et affaires étrangères exceptées. Le mélange de ridicule et d’abus qu’entraîne cette irresponsabilité ne peut être combattue par des votations plus fréquentes et par un potlatch institutionnalisé au sommet.
À la combinaison actuelle d’une dualité du pouvoir au sommet et d’une faiblesse des contre-pouvoirs, il faut préférer la configuration qui consacre d’autant mieux l’unité du pouvoir qu’elle s’accompagne d’une diversité et d’une réalité des contre-pouvoirs. Concrètement, cela signifie un Président qui décide et dispose seul de l’exécutif, un Parlement qui vote la loi et en contrôle et évalue l’application par l’administration, une autorité judiciaire ayant la capacité effective de remplir son office, des institutions d’appui — y compris produisant conseil au Prince et débat public — capables simultanément de mieux comprendre la société et le monde et de mobiliser l’ensemble des institutions politiques et civiles qui créent l’intelligence et la prospérité. Les contrepoids indispensables à tout pouvoir exécutif seront aussi ses contreforts.
Le Président ne peut être un homme seul, entouré de quelques conseillers, souvent de grande valeur, mais agissant dans l’ombre. Il a besoin d’organes qui produisent la compréhension nécessaire à la décision et qui permettent à son action d’être diffusée dans le corps social. La rénovation de la présidence passe par la constitution d’institutions présidentielles spécifiques. En matière de défense et de politique étrangère, le schéma américain du National Security Council pourrait donner des idées quant à une évolution possible. La France pourrait utilement étendre un tel modèle aux questions dites « de société », en créant un Conseil d’analyse de la société, qui pourrait être plus proche du Conseil d’analyse économique créé par Lionel Jospin. Le rattachement de ces institutions à la présidence de la République, logique dans le cadre d’un régime présidentiel, pourrait être également de nature à décloisonner les mondes de la politique, de l’administration, des entreprises et de la recherche, dont la séparation constitue un travers français .
Ce modèle d’une présidence éclairée sera mieux à même qu’un régime parlementaire, que la tradition française créerait affaibli, ou que le régime mixte actuel, foncièrement ambigu en raison de la différence de densité politique des deux principales institutions qu’il introduit, de porter des projets et d’engager des réformes. Un Président qui gouverne et qui n’est pas responsable devant le Parlement aurait cet avantage sur un Premier ministre d’être indépendant des différentes composantes de sa majorité, même si son programme aura dû en tenir compte pour qu’il soit choisi, puis élu. Il pourrait décider sans veiller de manière obsessionnelle aux équilibres internes à son camp dont il n’est pas besoin de souligner combien ils perturbent inutilement l’action gouvernementale et offrent à l’opinion le spectacle d’arrangements permanents qu’aucune raison de fond ne justifie. Sa marge de manœuvre s’en trouvera accrue et les débats partisans, qui auront lieu comme il se doit au Parlement, n’entraveront pas l’action de l’exécutif. Le gouvernement ne saurait être un lieu de compromis, qui y est toujours implicite et secret ; au Parlement, où il est institutionnalisé, il a plus de chances d’être public et visible. L’administration sera alors moins rongée par d’incessants, trop rapides et aléatoires arbitrages et mieux gouvernée par une impulsion directe de la tête. Les éclairages publics produits par les institutions présidentielles ne pourront que donner une substance politique plus grande aux choix essentiels et aux programmes d’action.
Le quinquennat sec, tel qu’il a été adopté en septembre, ne peut donner corps à une telle réforme de l’institution présidentielle. Il ne mérite ni excès d’honneur, ni indignité. Contrairement à ce qui a été écrit, tel quel il ne modifie pas substantiellement les équilibres, mais ne conduit qu’à des adaptations, sibyllines pour l’opinion, des tactiques d’appareil. Ce ne sera pas une évolution inutile si, après 2002, il conduit à aller plus loin — vers un régime présidentiel qui donne à la France un exécutif plein et entier en même temps qu’un Parlement ayant récupéré toutes ses prérogatives. Au sommet comme à l’Assemblée nationale, la politique y sera plus claire et peut-être plus dense. Si ce n’est pas le cas, le quinquennat n’aura peut-être pas affaibli le régime, à peine banalisé une présidence qui l’avait progressivement déjà été, mais il aura révélé un art consommé de perdre son temps. Le quinquennat était une réforme nécessaire pour ceux qui souhaitaient un président actif et responsable et qui percevaient dans ces deux termes les caractéristiques essentielles de tout exécutif démocratique. Qu’il reste « sec », et l’on n’aura, par rapport à la situation actuelle, ni surcroît d’activité, ni augmentation de responsabilité. On aurait pu aussi bien conserver un septennat si l’on restait attaché à un président irresponsable et qui, selon la formule que La Rochefoucauld appliquait au cardinal de Retz, « s’éloigne du monde qui s’éloigne de lui » . Si l’on choisit la responsabilité, acceptons le quinquennat, dont on a eu raison de dire qu’il seyait mieux à un président acteur plus qu’arbitre . Donc, c’est une lapalissade, ne conservons pas l’irresponsabilité qui, dans l’ordre politique, s’assimile au touché des écrouelles et, dans l’ordre judiciaire, au bon plaisir. Pour retrouver le pouvoir, achevons la révolution !