Briser le moule

Briser le moule

État de l’enseignement supérieur après le communisme

Roman Frydman, Marek Hessel, Kenneth Murphy et Andrzej Rapaczynski

Lorsque l’université d’État de Moscou fut déménagée en 1953 dans un de ces gratte-ciel de style gothique stalinien, la faculté de physique dominait les autres facultés. À ce jour encore, le doyen de la faculté de physique siège dans un immense bureau meublé dans le lourd style du parti communiste, mais il règne un silence de mort dans les corridors attenants. Le nombre de candidats dépasse à peine le nombre de places dans cette discipline. Les ministres ne proposent jamais de nouveaux projets de recherche d’une certaine importance.
À quelques centaines de mètres de là, dans un bâtiment en ruines, la faculté de droit de l’université d’État de Moscou est une ruche d’activités. Evgeny Sukhanov, son doyen, refuse une douzaine de candidats pour un qui est retenu. En outre, il doit veiller à ce que les entreprises privées et les universités de province, qui créent leurs propres écoles de droit, ne débauchent pas ses enseignants. En ces rares moments de loisirs, Sukhanov collabore à la révision du code civil russe.
Les étudiants non plus ne ressemblent plus à ce qu’ils étaient. Au début de l’hiver dernier, quatre mille étudiants de Moscou ont manifesté bruyamment devant la « maison blanche » russe en demandant des bourses plus importantes et davantage d’argent pour leurs instituts et universités démunis. « Nous ne pouvons étudier quand nos enseignants gèlent. Nous ne pouvons recevoir un enseignement correct si nos professeurs n’ont pas de quoi manger », scandaient-ils. Dix mille de plus ont fait écho à leurs protestations à Saint-Pétersbourg, six mille autres à Vladivostok.
Le gouvernement Eltsine, craignant les mêmes genres de troubles estudiantins violents qui, il y a une génération, ont perturbé les universités à travers l’Europe et l’Asie, a rapidement promis de régler en priorité les dettes en matière de subventions, dans la même foulée que le paiement des arriérés de salaires de l’armée et de la police.
De tels changements, et les promesses non tenues qui les accompagnent, sont un microcosme de ce qui se passe dans le monde post-communiste où l’enseignement est un maillon faible de la transition. Comme le prophétisait Lord Brougham devant le Parlement britannique en 1828, « l’enseignement rend un peuple aisé à diriger, mais difficile à mener, facile à gouverner mais impossible à asservir ». Un siècle après, les dirigeants des soi-disant « républiques populaires » ont tenté de répéter cette maxime de bon sens, mais ont fini par échouer. Leur tentative, cependant, a laissé de profondes cicatrices à travers la région sur les systèmes d’enseignement.
Guérir et supprimer ces cicatrices demande mieux que de prodiguer des cours obligatoires sur l’histoire du parti communiste et sur la théorie marxiste-léniniste, ou d’écarter les professeurs qui n’ont d’autres qualifications que leur loyauté au parti. Il faudra faire plus aussi que renflouer le système financièrement. Même si la crise financière qui affecte les universités est réelle — certaines institutions autrefois choyées doivent à présent mendier —, les problèmes ne tiennent pas seulement à des idéologies discréditées et à un maigre financement.
C’est que la chute du communisme a libéré toutes sortes de libertés, y compris la liberté universitaire, celle-ci impliquant non seulement la liberté de penser, mais aussi celle d’entreprendre. Le plus néfaste pour l’enseignement supérieur dans les anciens pays socialistes est l’absence d’une stratégie cohérente de renouvellement de la part des pouvoirs publics. Cela contribue à rendre les institutions diffuses et incertaines. Beaucoup sont obligées de vivre dans des systèmes d’administration désespérément inefficaces. En outre, les fonds sont refusés à ceux qui pourraient le mieux les utiliser alors que des institutions se voient attribuer des largesses sans pouvoir les utiliser de manière productive.
Il ne sera pas aisé de modifier cet état de choses. Redéfinir les missions de l’université, tout en faisant face aux épreuves de la transition, imposera de nouvelles exigences complexes tout à la fois aux institutions luttant pour survivre et aux politiques qui les contrôlent. Telles sont les questions que le présent article s’efforce d’explorer.

Former pour le chômage

Les pays en transition ont hérité de leur passé communiste non seulement les distorsions des économies dirigées, mais aussi les déformations d’un enseignement imposé. Tout comme les planificateurs au centre décidaient les allocations de ressources et les quotas de production de souliers ou d’acier, ils allouaient les ressources et imposaient des quotas aussi bien de mathématiciens que d’avocats. L’enseignement supérieur étant lié à l’emploi automatique et à vie, les étudiants faisaient la queue.
Aussi récemment qu’en 1980, plus des deux tiers des étudiants universitaires en Russie étudiaient des sujets prônés par le système soviétique — ingénierie, médecine, agriculture et les sciences fondamentales et appliquées convoitées par les militaires. Avec le déclin du communisme, le lien entre l’enseignement universitaire et l’automatisme de l’emploi disparut et, concomitamment, l’avenir pour des masses d’ingénieurs, agronomes, physiciens, sans parler des « politologues » et autres « sociologues » formés par l’État.
Il n’est donc pas étonnant que le nombre d’étudiants de l’enseignement supérieur ait plongé dans les années où le communisme était en proie à la mort. Le reste du monde connut une considérable augmentation des populations étudiants au cours des deux dernières décennies. La diminution des effectifs constatée dans la plupart des pays en transition pendant les dernières années du communisme, déclin qui continua brièvement après le début de la transition, est l’équivalent à plus petite échelle de la baisse de la production industrielle qui a marqué la perte de contrôle de l’économie dirigée.
Les jours glorieux de l’emploi garanti ayant disparu à jamais, les changements intervenus dans la structure des inscriptions vont se maintenir. De nos jours, les sondages montrent qu’une majorité des lycéens de quatorze ans à Moscou voudraient entrer dans les affaires, et le faire en tant que professionnels : un sur cinq comme économiste ou comptable, un sur cinq comme avocat et encore un sur cinq comme financier.

Des nouvelles figures sur le marché

Ces lycéens ont raison : ce qu’ils souhaitent est simplement ce que l’économie requiert. La progression et le succès de la transition reposent sur la réponse positive à ces demandes. Or, les universités d’État éprouvent des difficultés à faire face à des changements radicaux. Là où les institutions existantes pataugent, de nouveaux intervenants viennent accaparer leur terrain — et prendre leurs étudiants.
Ainsi, par exemple, la Roumanie, avant 1989, n’avait pas de précédent en matière d’enseignement universitaire privé. Une loi de 1990 ouvrit la possibilité de créer des institutions privées et non gouvernementales d’enseignement supérieur. Il en apparut près de soixante-dix presque du jour au lendemain, toutes pratiquement revendiquant le statut universitaire. En Pologne, plus de cent institutions furent enregistrées à la suite du décret sur l’enseignement supérieur autorisant l’établissement d’un secteur d’enseignement privé.
En Pologne, les écoles privées d’enseignement supérieur ont fait démarrer de manière foudroyante les plans du gouvernement en vue d’augmenter le désastreux pourcentage des 18-21 ans dans l’enseignement supérieur : depuis le début des années 1990, la proportion de la classe d’âge de 19 ans qui fait des études a presque doublé jusqu’à atteindre plus de 20%.
En Ukraine et en Russie, on a aussi vu apparaître comme par magie de nouvelles institutions d’enseignement supérieur. En Ukraine, six écoles privées de droit défient à présent la vieille et assoupie université de Kiev. Il y a dix ans, il n’existait à Moscou que deux vraies université. Aujourd’hui, on peut lire dans les journaux et dans le métro de la publicité pour plus de quarante écoles post-secondaires qui rivalisent férocement pour s’attirer les étudiants.
À Prague, tant d’écoles de commerce et professionnelles (homologuées ou non) se sont ouvertes que le ministère de l’éducation ne peut même pas commencer à en deviner le nombre. Même au Belarus, de loin le plus en retard de la région sur le plan économique, des dizaines d’écoles privées de commerce, de droit, de finance, se sont ouverte malgré l’hostilité du gouvernement du président Alexandre Lukashenka.

Maîtres de leur univers ?

Il existe de très nombreuses possibilités et les étudiants sont assoiffés de changement, mais les universités d’État ont du mal à les exploiter, en quelque sorte comme les firmes d’État devant la nouvelle économie de marché, et souvent pour les mêmes raisons. La politisation de la prise de décision joue un rôle, comme d’habitude. Cependant, même là où les influences politiques diminuent, de vieilles idées et les intérêts des « inclus » (insider) s’ingèrent dans les réformes. De plus, des budgets d’État rigides ne fournissent pas une incitation suffisante au changement.
Les bureaux des universités, dans beaucoup de pays post-communistes, sont encore composés, non pas d’éminentes personnalités extérieures (outsiders) ou de diplômés reconnus, mais d’amis politiques des partis dirigeants. Les recteurs sont souvent choisis selon le même processus politisé qui a marqué l’ère communiste. Il en va ainsi en Roumanie où les nominations de recteurs font partie d’un marchandage, comme pour tout autre poste politique, entre les partis membres de la coalition gouvernementale. C’est dire que, pour devenir recteur ou président d’université, il faut posséder un esprit de souplesse politicienne, mais non le zèle qui pousse à entreprendre ou des talents d’organisation.
Et encore, même lorsque les universités disposent de la liberté de réformer, les résultats sont souvent décevants. Par exemple, en Pologne, la loi de 1990 relative à l’enseignement supérieur donnait aux instances dirigeantes de l’université une large autonomie, mais peu ont saisi cette chance. Pourquoi ?
Une partie de la faute en incombe aux nostalgiques du communisme. À certains endroits, les apprentis réformateurs étaient des gens qui, dans le passé, étaient aptes à se conformer à la ligne idéologique, et à pas grand-chose d’autre. Leur motivation allait au maintien de leurs privilèges (cette fois sans les chaînes de l’idéologie communiste) et ils manquaient et d’intérêt et de compétence pour effectuer de réels changements.
Le problème toutefois est plus profond. Ce qu’il peut y avoir de traditions non communistes dans les pays en transition se réfère aux temps anciens où les universités étaient fières de leur autogestion. Cette autonomie tant vantée de l’université, qui remonte au Moyen Âge lorsque les universités étaient des corporations détentrices de leurs propres chartes, jalousement défendues comme les incursions de l’État, a été souvent invoquée en Pologne contre les communistes avec succès lorsqu’ils tentaient de se débarrasser de professeurs indésirables ou de décider qui n’aurait qu’un humble poste de professeur assistant.
Il n’est pas surprenant que le premier modèle des réformateurs post-communistes de tendance démocratique ait été l’autonomie des facultés avec un sénat et un recteur élu par les professeurs. Toutefois, si la participation de la faculté à la gestion est souhaitable, une université conduite par les facultés sur le modèle des traditions médiévales n’est pas nécessairement la mieux armée pour faire avancer l’université du communisme vers le XXIe siècle.
Ce qui est nécessaire, c’est l’équivalent universitaire de l’esprit d’entreprise, c’est-à-dire un esprit d’innovation qui en finit avec la possession exclusive des chaires par les professeurs à vie, laquelle éloigne les étudiants des amphis où les mêmes cours ronronnent année après année, et qui les mette en contact avec des instructeurs qui acceptent le questionnement et encouragent l’esprit critique et d’ouverture. Il y a lieu de rechercher un financement novateur, de cultiver le monde des affaires, afin d’aider à placer étudiants et diplômés et de susciter de nouvelles sources de soutien.
Il est peu probable toutefois que la responsabilité soit confiée à des entrepreneurs, car il est rare que de nouvelles idées soient récompensées. Ceux qui en ont doivent convaincre non seulement des administrateurs impuissants, mais leurs camarades professeurs aussi avides de privilèges que n’importe quel syndicat, avec en outre la sanction d’un énorme prestige social. La plupart des recteurs doivent avancer leurs propositions de réforme par le truchement de myriades de niveaux administratifs avec le risque de les voir rejetées au niveau politique. Si des entreprises privées dans le monde post-communiste recrutaient leurs cadres de manière similaire, elles seraient vite dépassées par la concurrence et devraient fermer boutique.
Les fantômes du passé subsistent encore ailleurs : les budgets restent rigoureusement indifférents aux besoins réels ; les droits d’inscription sont déterminés par arrêté ministériel ; les chaires ne sont pas créées par les bureaux des universités, mais par des fonctionnaires des ministères ; les cursus ont tendance à être gravés dans la pierre, parfois par les parlements. Il est rare que les recteurs et les universités soient libres de créer de nouveaux départements. Peu d’universités dans la région sont officiellement libres de fixer leurs politiques d’admission. Et la liste est longue…
Là où les facultés sont susceptibles de vraies réalisations, la camisole de force de budgets centralisateurs s’en mêle. Bien que les budgets publics pour l’enseignement secondaire paraissent modestes, leur attribution amplifie le problème en poursuivant la direction pathétique de l’ère communiste, c’est-à-dire des budgets sans relation aucune avec la probabilité de bénéfices ; quant à la subvention aux facultés, elle n’est pas liée à la performance.
Enfin, se consacrer aux réformes, même pour ceux qui devraient s’en réjouir des réformes, présente un coût d’opportunité trop élevé. Les universitaires de la période post-communiste comme d’habitude sont mal payés, mais ils jouissent d’un statut professionnel et social qui leur donne des occasions de rémunérations substantielles comme consultants d’un nombre grandissant, dans la région, d’agences internationales, d’organisations non gouvernementales, d’entreprises du secteur privé, et comme enseignants dans d’autres écoles. Il n’est pas surprenant qu’ils se saisissent avec empressement de ces opportunités.
Bien sûr, en Occident aussi, des universitaires font la même chose. Cependant, dans les pays en transition, les bas salaires des universitaires les incitent à se consacrer à des activités extérieures plus que ne le font leurs collègues d’autres contrées. Les meilleurs et les plus doués passent souvent plus de temps à l’Ouest que chez eux, pas nécessairement parce qu’ils estiment leurs pairs occidentaux plus brillants ou les étudiants meilleurs, mais simplement parce qu’ils y sont mieux payés. La traditionnelle absence de responsabilité — faibles exigences en termes de présence, de productivité académique ou de qualité d’enseignement — facilite cet état de choses.
Cela revient à une certaine forme d’aide sociale pour les professeurs dont l’État ne semble pas se soucier puisque un revenu extérieur modère les revendications salariales. Ainsi persiste un des héritages les plus corrosifs du passé communiste : la conception qui, hélas, reste conçue comme socialement acceptable, selon laquelle « ils font semblant de nous payer, nous faisons semblant de travailler ». En Pologne, de plus en plus de parents — l’an dernier, la moitié de ceux qui ont été sondés — préféreraient que leurs enfants aient une position dans le secteur public tout en faisant marcher en même temps leur propre affaire. Et pourtant, la Pologne est plus avancée sur le sentier de la transition que la plupart des autres pays.

Apprendre à payer

La preuve la plus criante de la crise de l’enseignement supérieur dans les pays en transition est la situation financière critique des universités. Même les universités les plus prestigieuses ont des difficultés à joindre les deux bouts. C’est ainsi que résumait la situation Victor Afanisiev, cet ancien homme politique qui se trouvait avec Eltsine, en août 1991, sur ce fameux tank et qui est à présent à la tête de la nouvelle université d’État de Russie pour les humanités : « Aujourd’hui, pour survivre dans l’enseignement, il faut devenir un débrouillard ».
Des combines, certaines recteurs en sont les adeptes. En mal de ressources, la faculté de médecine de l’université de Poznan offre aux étudiants américains qui ne peuvent entrer dans les écoles de médecine des États-Unis un programme de quatre ans. L’université d’État de Moscou offre des cours de commerce et loue ses installations à des firmes privées qui organisent leurs propres cours ; ses facultés peuvent faire des affaires, offrant des cours lucratifs, fournissant des services comme des sondages, et agissant comme consultants juridiques ou autres pour des firmes étrangères. (20% des profits vont à l’administration centrale de l’université, le reste sert à payer les traitements du département). L’université de Zagreb et celle de Vilnius en font de même.
Ces « débrouillardises » permettent de gagner du temps et de survivre, mais elles n’assurent pas la santé à long terme de l’enseignement universitaire. Certains imaginent comme solution de rendre l’enseignement payant. En 1995, la Hongrie a introduit des frais de scolarité dans les institutions publiques d’enseignement supérieur pour les étudiants à temps complet des programmes de licence et de doctorat. Un programme de prêt garanti aux étudiants a été examiné en Hongrie en 1997. Deux des plus importantes banques commerciales ont manifesté leur intérêt pour la création d’un système de prêts avec garantie de remboursement émanant d’agences autonomes semi-privées.
Ailleurs, les frais de scolarité ont été introduits de manière plus aléatoire et injuste, contournant parfois les limitations constitutionnelles courantes dans les anciens pays socialistes. En Pologne, la Constitution déclare l’enseignement supérieur « gratuit » pour tous les étudiants réguliers. La loi de 1992 sur l’enseignement supérieur en Russie affirme que l’enseignement gratuit est un droit constitutionnel pour tous les étudiants admis pour la première fois à l’issue du concours d’entrée. Dans ces deux pays, des échappatoires autorisent les frais d’inscription pour des étudiants « irréguliers », de telle façon que nombreuses sont leurs universités pour qui « l’irrégulier » devient régulier.
L’école de droit de l’université de Varsovie, par exemple, a accepté, depuis 1994, des étudiants qui ne répondaient pas aux normes des concours, pour peu qu’ils payent le coût total de leurs études. En 1997, quelque 40% des étudiants à l’université de Varsovie étaient répertoriés comme étudiants « du soir » ou « extra muros » — un euphémisme pour le statut de payeur de frais de scolarité. Au moins 20% des étudiants inscrits à l’université de Moscou ne remplissent pas tout à fait les critères réglementaires d’admission, mais sont admis sur la base du versement d’une cotisation.
Divers autres schémas de frais de scolarité sont présents en Slovénie, Roumanie et dans les États baltes. À l’université de Sofia, les cours les plus suivis — commerce, économie, droit, comptabilité — sont de plus en plus payants. Seulement, 20% des étudiants du Kazakhstan reçoivent un enseignement universitaire intégralement gratuit. En Ukraine, l’université de Kharkov n’a pas institué de frais de scolarité, mais il paraît que les professeurs les réclament à qui veut suivre leurs cours (ce qui n’a rien d’étonnant si l’on sait que les professeurs de Kharkov n’ont pas perçu leurs salaires pendant des mois).
Il est sûrement attrayant pour certains stratèges politiques (policymakers) et administrateurs d’université d’imposer des frais de scolarité pour couvrir certains coûts. Les frais de scolarité peuvent aussi engendrer des avantages non financiers. Avoir des « clients » qui payent déplace l’influence des facultés et des ministères vers les étudiants et leurs familles, qui peuvent protester si des diplômes pour lesquels ils ont payé ne leur apportent pas les compétences et les emplois qu’ils souhaitent. De tels cris devraient aider à améliorer la gestion des universités en rendant les enseignants plus conscients des signaux du marché que les étudiants entendent.
Mais si certaines formes d’enseignement sur une base payante apparaissent, leur acceptation est loin d’être universelle. Pourquoi, disent certains l’accès à l’enseignement doit-il dépendre de la faculté de payer ? Cela ne devrait pas être le cas, en effet, mais cela ne signifie pas que le principe d’un enseignement payant soit erroné. Il est plus efficace et pas nécessairement injuste, pourvu que l’accès en soit assuré pour ceux dont la famille ne peut pas se le permettre. En réalité, l’enseignement gratuit n’est aujourd’hui qu’une illusion dans la plupart des pays post-communistes.
Tant que l’enseignement est gratuit pour la plupart des étudiants « réguliers », sans considération de moyens, le subventionner de la sorte pour un si grand nombre épuise de rares ressources dont une partie pourrait être mieux employée à fournir logement et assistance à ceux qui en ont vraiment besoin. Dans la plupart des pays en transition, les traitements et les prêts de l’État n’ont à présent presque aucune valeur et n’ont que bien peu de rapports avec les besoins de ceux qui les reçoivent. Cela signifie que ce sont les parents qui payent le reliquat et, pour beaucoup, ce n’est pas possible, surtout s’ils n’habitent pas dans une ville universitaire et doivent encore payer pour leurs enfants des logements dont les prix montent en flèche.
Il en résulte que le gros des étudiants sont des citadins. À l’université de Bucarest, plus des trois quarts des étudiants aujourd’hui sont originaires de la capitale, alors qu’en 1989 ils n’étaient que la moitié. Selon le recteur de l’université de Minsk, les étudiants des zones rurales auraient pratiquement « disparu ».
L’absence de véritables bourses d’études, jointe à la faible valeur accordée à l’enseignement gratuit, conduit de nombreux étudiants à considérer leurs études comme une occupation à temps partiel Une enquête menée en 1995 auprès d’étudiants à Varsovie révélait que deux tiers d’entre eux percevaient déjà des rémunérations en moyenne équivalentes à celles de salariés à plein temps de l’industrie. De plus en plus d’étudiants indiquent qu’ils préfèrent travailler pendant la journée et payer des frais d’études comme étudiants à mi-temps plutôt qu’étudier à temps complet. Ceci explique peut-être, en Pologne et dans les autres pays d’Europe centrale, les protestations sérieuses à propos des conditions de vie et des bourses d’études.
Une fois les pauvres assurés d’un égal accès, l’enseignement payant peut se révéler plus, et non moins, juste que l’enseignement prétendument « gratuit ». Aux yeux de beaucoup d’économistes d’ailleurs, le fait de déplacer certains coûts des contribuables vers les étudiants et les parents constituerait un pas vers une plus grande équité et une coïncidence plus raisonnable entre ceux qui payent et ceux qui retirent un avantage de l’enseignement supérieur. Pourquoi, disent-ils, un mineur de Silésie ou du bassin du Donetz devrait-il payer plus d’impôts pour permettre aux fils et aux filles plus aisés d’être scolarisés gratuitement ?
La résistance envers un enseignement payant pourrait diminuer si de bons programmes de prêts étaient introduits ; de tels prêts constitueraient une véritable aide (au-delà du seul coût de l’enseignement) à un plus grand nombre d’étudiants et diminuerait le fardeau financier de familles des classes moyennes (qui se font le plus entendre politiquement). L’expérience des pays développés laisse cependant à penser que de nombreux étudiants perçoivent l’aide financière comme un « prêt acquis » (unpayable loan) ; aussi les programmes de prêts étudiants largement accessibles sont souvent marqués par de hauts taux dus aux défaillances, spécialement lorsqu’ils sont accordés sans caution.
Dans ce domaine, les pays en transition devront faire des expériences. Certaines formules pourraient marcher, comme par exemple la délégation à des agences privées du soin de recouvrer les sommes dues, l’exigence de garanties des prêts, ou encore le fait de tenir l’instance qui est à l’origine des prêts — l’université — et l’agence qui les récupère chacune comme partiellement responsables du remboursement.
L’imposition, même généralisée, de frais de scolarité, outre qu’elle est perçue comme injuste et discriminatoire, est peu susceptible de résoudre le problème de financement des universités. Les droits d’inscription dans les institutions publiques sont habituellement plus bas que dans les institutions privées : elles sont bien en dessous des coûts et destinées à n’être qu’un complément au financement public.
Comme nous l’avons vu, 40% des étudiants de l’université de Varsovie payaient des frais de scolarité en 1997, mais ces ressources ne représentaient que 12% du budget. Si de telles « recettes » sont habituelles, on peut toutefois relever que, en 1994-1995, les droits d’inscription acquittés par 10% des nouveaux inscrits dans les universités publiques de Russie s’élevaient à moins que cela encore. Quoi qu’il en soit, même des contributions modestes peuvent représenter une importante source complémentaire de revenus.
Donc, les frais de scolarité peuvent un peu aider, mais ce n’est pas un remède miracle. La mise en place d’organisations fondées sur des frais de scolarité dans les pays en transition ne pourrait permettre de recouvrer qu’une fraction des coûts et laisserait le système public au même point, c’est-à-dire trop peu d’argent, trop de gens dans le besoin. Le budget pour 1994, tel qu’il fut présenté par le ministre russe de l’éducation, couvrait à peine les salaires, les traitements, les services, et il fut réduit de moitié par le gouvernement. Malgré les déclarations d’Eltsine de soutien à l’enseignement supérieur, il n’y a pas trace de réel sauvetage.

Expansion et faillite

Des demi-mesures ne seront pas suffisantes, d’autant plus que le déclin de l’enseignement supérieur peut empirer. À travers le monde, des proportions croissantes de diplômés du secondaire souhaitent poursuivre des études. Les universités ne sont plus réservées aux élites, mais deviennent l’affaire des masses. L’essor de l’enseignement (« education boom ») est là, mais les systèmes d’enseignement supérieur dans les pays en transition sont mal préparés pour y faire face.
Contrairement à la croyance populaire, les systèmes d’enseignement supérieur étaient hautement élitistes dans de nombreux pays en transition. Ainsi, en Bulgarie, en Tchécoslovaquie, en Hongrie et en Roumanie, les effectifs étaient bien plus proches de ceux de l’Amérique latine que de l’Europe occidentale. Cette situation est en train de changer, maintenant que les générations nouvelles (« education boomers ») viennent frapper à la porte des universités.
En Pologne, après le vif déclin des dernières années du communisme et la première ou deuxième année de la transition, le nombre des jeunes de 19 ans dans l’enseignement supérieur a doublé pour atteindre 20%. De pareils sauts se retrouvent en Roumanie et en Ukraine, où 11% de la classe d’âge des dix-huit ans vont aujourd’hui à l’université, contre 5% en 1992. En Hongrie, le gouvernement compte doubler la proportion des 19-22 ans inscrits dans l’enseignement supérieur de manière à atteindre un taux de scolarisation qui rejoigne la moyenne de celle des pays d’Europe occidentale. C’est ce à quoi aspirent aussi les Tchèques.
L’augmentation des inscriptions mettra encore davantage à l’épreuve les maigres ressources publiques. Il est vrai que, partout les États rencontrent des difficultés à financer la rapide expansion de l’enseignement public supérieur. Cette misère financière est l’une des principales raisons qui sous-tendent la déclaration faite par la Banque mondiale en 1994, selon laquelle l’enseignement supérieur était « en crise à travers le monde ».
Cette crise est aiguë dans les pays post-communistes. Dans beaucoup d’universités, la qualité est lamentable, les caisses publiques sont vides et le besoins publics en concurrence immenses. Plus gravement, les systèmes post-communistes restent tout aussi monolithiques qu’auparavant, alors que, dans le reste du monde, on fait face à cet afflux par toute une série d’institutions d’enseignement moins coûteuses, différenciées dans leurs missions, leurs fonctions et leurs modes de fonctionnement.
Il est improbable que les pays en transition puissent résoudre leurs problèmes d’enseignement supérieur sans briser ce monolithe. Il n’y a pas assez d’argent pour soutenir le système entier, et tenter de le faire éparpillerait les moyens, donnant trop peu à un trop grand nombre et avec peu d’attention à la qualité.
Un remède prometteur pourrait consister en un financement sélectif, c’est-à-dire une politique qui assortirait les rares ressources aux besoins les plus urgents des économies en transition. Les responsables des politiques dans ces pays doivent déterminer où il convient d’investir les ressources de façon à retirer le plus grand fruit de l’argent dépensé.
Quels objectifs faut-il viser ? Un enseignement universitaire de grande qualité doit être soutenu parce qu’il pose les fondations du bien-être d’un État. Y répondre relève du domaine des universités traditionnelles, et seul un petit nombre remplit les conditions requises pour cette mission. Celles qui le font sont les laboratoires de recherche et développement d’une nation, et c’est par elles que les sociétés améliorent leur « capital humain » dans tous les domaines, ce qui est le meilleur moyen d’être compétitif dans un environnement globalisé. Si on les laisse dépérir, c’est tout l’avenir de la société qui risque de s’étioler.
Certaines anciennes universités bien établies — l’université Charles à Prague, Jagiellon à Cracovie, Eötvös Loránd à Budapest, Comenius à Bratislava, Saint-Pétersbourg en Russie — restent des joyaux de la couronne, et tout incite à proposer que leur gloire passée (et leur sélectivité) soient restaurées. Quelques autres institutions plus récentes — telle l’université de Lettonie à Riga — peuvent se qualifier pour un même statut. Une politique conçue avec soin pourrait prévoir, au lieu d’universités complètes, la création de facultés ou de programmes spécifiques à certaines universités, donnant ainsi existence à des centres d’excellence à travers le pays.
Il faudrait prévoir un deuxième groupe d’institutions qui répondraient aux besoins les plus urgents des économies en transition. Au début, il n’est pas nécessaire qu’elles soient d’excellente qualité — les améliorations viendront en temps utile —, mais elles devraient être suffisamment bonnes pour former des professionnels compétents, qualifiés, capables de répondre à l’immense demande non satisfaite dans tous les pays en transition. D’une importance spéciale sont des spécialistes en gestion, finances, comptabilité, économie, systèmes d’information, etc. ainsi que des enseignants du primaire et du secondaire.
Il n’est pas nécessaire que ces institutions prennent la forme de l’université traditionnelle ; leurs missions, programmes et structures devraient être suffisamment diversifiés pour s’adapter à une large gamme d’étudiants : de jour ou du soir, ceux qui débutent dans l’enseignement supérieur, ceux qui, simplement, ont besoin de mettre leurs qualifications à niveau, ceux qui peuvent suivre un programme à temps fixe, ceux qui ont besoin d’une formation intensive, mais plus courte, etc. Des institutions ciblées ne doivent pas se limiter à celles de l’État ; encourager des institutions privées pourrait se révéler très bénéfique.
Soutenir deux types d’institutions d’enseignement public — celles qui forment les meilleurs universitaires et celles qui fournissent des professionnels qualifiés — permet de concentrer les ressources sur les besoins les plus pressants et promet les meilleurs résultats. Mais cela laisse aussi un grand nombre d’institutions d’enseignement avec des moyens trop clairsemés pour assurer leur existence, tout au moins sous leur forme actuelle. Certaines institutions peuvent bien mourir sans que la société verse une larme. Purs produits des ambitions communistes, celles qui s’amenuisent ou disparaissent n’avaient, en tout état de case, probablement jamais été viables. Certaines peuvent avoir rempli une certaine fonction éducative — mais à un coût social qui dépasse les bénéfices sociaux. Resserrer les budgets de telles institutions peut les obliger à fournir un enseignement post-secondaire à moindres frais, semblable à celui des collèges de communauté (community colleges), des programmes de formation continue pour adultes ou des institutions d’enseignement à distance tels qu’on en trouve dans les pays occidentaux.

Des universités pour tous ?

Fixer de tels objectifs n’est peut-être pas « politiquement correct » — cela « rationne » l’accès à un enseignement de grande qualité tout en créant des substituts de moindre qualité —, mais ce n’est pas sans solides justifications. De nombreux économistes estiment que l’enseignement supérieur est une espèce de passoire intellectuelle destinée à identifier les meilleurs et les plus intelligents des futurs employés au lieu de pourvoir chacun de compétences productives. On en vient à soutenir ce point de vue quand on voit les conditions académiques rigides qu’imposent certains pays en matière de programmes d’enseignement en médecine, ingénierie et droit.
D’autres ne partagent pas ce point de vue, faisant valoir qu’un solide enseignement est un « investissement » qui construit un « capital humain » rendant chacun plus productif et bénéficiant à tous. Ils montrent en exemple les pays industrialisés où 30 à 45% du groupe en âge de rejoindre l’université bénéficient d’une scolarité post-secondaire ; dans certains pays à hauts revenus, la proportion excède les 65%, soit une participation presque « universelle ». (Il est habituel de situer à environ 15% de la classe d’âge pertinente la limite de l’enseignement d’une élite).
Sans aucun doute, un investissement considérable dans l’enseignement primaire et secondaire vaut la peine, surtout dans les pays en développement. De nombreuses preuves indiquent que des pays qui investissent peu dans l’enseignement supérieur fonctionnent mal. Faut-il en déduire que « plus il y en a, mieux cela vaut », surtout lorsqu’il s’agit d’universités et non des formations de base ?
Assurément, les pays développés investissent beaucoup dans l’éducation. Cependant est-ce le fait d’avoir ouvert l’enseignement supérieur à tous qui a créé la richesse dans ces pays ? Ou est-ce la richesse qui les a autorisés à en ouvrir l’accès à tous ? Dans quelle mesure une demande sociale — par opposition à la demande individuelle — d’enseignement supérieur peut-elle être massive ?
Personne ne le sait. Dans de nombreux pays, une demande considérable émane de bureaucrates d’État pléthoriques plutôt que d’activités socialement productives. Dans bien des cas, les vrais coupables sont à trouver dans des institutions étatiques en position de quasi-monopoles plutôt que dans des entreprises privées soumises à un environnement compétitif. Ailleurs (et l’on pense aux États-Unis), l’explosion de l’enseignement post-secondaire semble être une réponse — et une réponse chère — à la détérioration du niveau des collèges.
Peu de pays (s’il en existe) peuvent ouvrir l’accès à l’enseignement supérieur à tous tout en gardant un haut niveau. Aucun ne peut se permettre de perdre ce niveau. La plupart des pays occidentaux ont trouvé la solution en créant un système différencié dans lequel quelques institutions d’élite, concurrentielles, coexistent avec un grand nombre et une variété d’écoles assez facilement accessibles aux étudiants et dont ils peuvent aussi facilement sortir.
Les systèmes français et américains en donnent les exemples les mieux connus, avec les grandes écoles et les écoles de l’Ivy League, d’une part, et les universités à l’admission ouverte, d’autre part. La Grande-Bretagne, avec Oxford et Cambridge et toute une hiérarchie d’universités « en briques rouges », entre aussi dans ce schéma. Les institutions d’élite sont des universités au sens strict ; d’autres écoles, moins sélectives — mais concurrentielles — les suivent de près. Beaucoup d’autres écoles de moindre niveau, souvent ouvertes à qui le souhaite, répondent aux besoins individuels plus que sociaux. Leur existence peut découler de la croyance que l’enseignement a une valeur non économique. Cela ne peut pas faire de mal si elles éloignent les gens du marché du travail et si elles offrent une solution de rechange au chômage.

Concurrence de la salle de classe

Pour que les objectifs de financement de l’enseignement public soient efficaces, encore faut-il choisir des objectifs « corrects ». Il y a des risques évidents à laisser les bureaucrates effectuer ce travail. L’élitisme, par exemple, fait courir le risque que le gouvernement écrème la part du lion du financement en faveur des institutions qu’il préfère. Il faut courir ce risque, mais pas imprudemment.
Ce risque peut être considérablement limité par une bonne dose de concurrence. Dans les économies planifiées, la compétition était synonyme de gaspillage et la duplication des institutions inutiles (excepté évidemment pour les institutions de contrôle). Cette façon de voir a heureusement disparu en ce qui concerne l’activité économique ; il est indispensable qu’elle cesse aussi d’influencer la politique d’éducation.
La concurrence entre institutions académiques n’est évidemment pas une panacée puisque les diplômes universitaires ne sont pas consommés comme des écrans de télévision ou des voitures. Le consommateur n’apparaît d’ailleurs pas toujours clairement : un étudiant peut être content de ses professeurs qui sont distrayants et peu exigeants ; mais cela signifie-t-il qu’il reçoit plus pour son argent (ou celui de l’État) que des étudiants d’institutions plus sévères ?
On ne peut non plus considérer les employeurs des diplômés que produisent les universités comme des « souverains » dont les goûts devraient être satisfaits sans réserve ; parce que, dans ce cas, aucun département enseignant les humanités ne pourrait rivaliser avec une école de comptabilité. Qu’il s’agisse de la recherche fondamentale (dont les retombées peuvent prendre des décennies), de la « demande » de la société pour des artistes, des écrivains ou, simplement, des citoyens cultivés. Toutes ces choses ne sont pas facilement distinguées par un « marché » identifiable pour des grades ou des diplômés d’université.
Et pourtant, il est essentiel que des institutions d’enseignement supérieur soient affrontées à la concurrence. L’aspect le plus important de celle-ci est l’encouragement à donner, avec peut-être un soutien financier public, aux établissements privés d’enseignement supérieur. En effet, des politiques qui encouragent un pendant privé aux universités d’État fait d’une pierre deux coups : les institutions privées recueillent ainsi une importante part de la demande et introduisent une perspective bien nécessaire de « marché » dans les critères d’enseignement.
À ce jour cependant, les institutions privées se heurtent encore à des obstacles injustifiés dans beaucoup de pays en transition. Certaines universités les combattent bec et ongle, se prenant pour les défenseurs des remparts contre les barbares. Malheureusement, le succès leur est souvent acquis.
En Slovénie, par exemple (mais aussi ailleurs), la définition légale des appellations « collège » et « université » rend la fondation de nouvelles institutions presque impossible. Le retard apporté à la codification du statut de financement non lucratif constitue un barrage additionnel. En Hongrie, la loi sur l’enseignement supérieur énumère explicitement les institutions qui peuvent s’intituler « université » ou « collège ». C’est un vrai cauchemar pour les novateurs d’obtenir que les bureaucrates inscrivent leur nouvel établissement et qu’ensuite le Parlement l’approuve.
Les écoles de moindre qualité se montrent encore plus féroces en conduisant des actions d’arrière-garde. Les écoles polytechniques créées pendant l’ère communiste empêchent partout et chaque fois que c’est possible la création de nouvelles institutions telles que les collèges de formation aux affaires, se voyant directement menacées par l’avalanche de ces écoles professionnelles privées et payantes.
La création de ces obstacles est facilitée par l’intuition que l’enseignement supérieur privé n’est pas de qualité et qu’il ne pourrait en tout cas se maintenir sans d’énorme subventions publiques. (Tant pis si la composante privée du système d’enseignement supérieur américain — Harvard, Yale, Stanford, et d’autres, ainsi qu’Oxford et Cambridge au Royaume-Uni — sont les meilleures universités au monde, sans exception).
Il faut admettre que les écoles privées sont de qualité très inégales — mais il n’est pas sûr qu’une diversité similaire ne soit pas aussi une caractéristique de l’enseignement public. Le rapport 1997 de la Banque américaine de développement intitulé Document stratégique pour l’enseignement supérieur en Amérique latine et dans les Caraïbes notait qu’il y avait peu de différences en termes de qualité académique entre les secteurs public et privé, sauf pour les écoles tout à fait éminentes où prédominent de toute façon les universités publiques.
Ce qui aide les universités existantes dans leur lutte contre des institutions privées nouvelles venues est l’argument souvent spécieux selon lequel la certification est d’une extrême importance et que seul l’État peut attester la qualité des institutions d’enseignement. Pourtant, le marché, en de nombreux domaines (assurément pas les humanités ou la musique) peut faire aussi bien, peut-être avec l’assistance d’instances privées d’accréditation.
Même si les écoles privées sont plus variées que leurs équivalentes publiques, cela n’a pas beaucoup de sens de donner pour mission à des bureaucrates de séparer le bon grain de l’ivraie dans des matières commerciales. Sur ces sujets, les employeurs sont leurs agences d’accréditation ; laissons donc les consommateurs décider. Et même si les écoles de commerce requièrent des subventions publiques, c’est le marché qui fournira les meilleures indications quant à celles où les subventions se justifient et celles où elles s’apparentent à du gaspillage (indépendamment du fait que leurs bénéficiaires soient publics ou privés).
Si des fonds importants sont accordés à certaines institutions (et non d’autres), celles qui sont favorisées doivent être rendues responsables de leur utilisation. C’est plus facile à dire qu’à faire, car les sommes investies dans un programme sont relativement simples à mesurer, tandis que les bénéfices sont à la fois multiples et difficiles à évaluer. Cette appréciation doit être faite ; il faudrait établir des directives claires d’utilisation des fonds alloués ; des mesures fiables de la performance devraient être mises en place et les récompenses individuelles et institutionnelles s’y conformer.

Il y a aussi de l’argent ailleurs

Il y a lieu d’ouvrir l’accès à d’autres sources de fonds, publiques et privées. Une grande partie de l’argent de la recherche publique produit en dehors du système éducatif devrait (au moins en partie) retourner à qui de droit. L’argent privé, aussi, est probablement disposé à s’ajouter à d’importants engagements de fonds publics.
Enlever aux bureaucrates le contrôle centralisé de la recherche et développement (R & D), par exemple, pourrait considérablement renforcer les universités. Le secret paranoïaque du système soviétique a isolé les activités de R & D hors des universités, les mettant parfois en quarantaine, à l’instar de cette fameuse « Akademgorodok », siège de la vieille Académie soviétique des sciences, et d’autres instituts de recherche, situés dans la lointaine Novosibirsk en Sibérie. (Des milliers de ses meilleurs scientifiques fuient vers l’Ouest, non seulement pour y trouver des emplois mieux payés, mais pour mettre fin à ce brutal éloignement de leurs familles).
Si les configurations soviétiques sont toujours extrêmes, un trait commun à tous les pays communistes est cette séparation entre les institutions de recherche et les universités. L’exemple le plus notoire en fut la transformation des académies de science — normalement instances honorifiques d’association de scientifiques à travers le pays — en institutions séparées de recherche disposant de leurs propres budgets et de leur personnel et… ne dispensant aucun enseignement.
La dissimulation, la division et la mauvaise administration non seulement ont empêché les échanges féconds entre disciplines, mais ont entraîné une considérable duplication bureaucratique. Un rapport interne de l’Union européenne sur l’enseignement supérieur dans les pays de l’ancienne URSS considère qu’on pourrait économiser jusqu’à 13% des budgets des universités de l’ère post-soviétique si l’on taillait dans les hordes de scribouillards (pencil pushers) au sein d’institutions encore très à part dans les sociétés nouvellement industrialisées.
Le partage encore en vigueur entre la R & D et le secteur de l’enseignement exclut la possibilité de liens significatifs entre l’université et l’industrie, privant ainsi les universités de sources potentiellement importantes de revenus. En Occident, ces liens deviennent chose courante. Ils y sont surtout développés aux États-Unis où l’association entre des universités comme Stanford et des centres industriels telle la galaxie informatique de la Silicon Valley fournissent de grandes — et croissantes — sources de revenus. D’autres universités américaines retirent des millions de dollars de brevets d’inventions produites par des facultés qui utilisent des laboratoires universitaires.
L’association entre universités et entreprises est moins courante en Europe occidentale, mais elle commence à se développer là aussi, comme on le voit à Cambridge (qui a attiré Microsoft dans un investissement de 500 millions de dollars), Bordeaux, Copenhague, où les dirigeants d’universités tentent de promouvoir leurs propres liens entre campus et sociétés commerciales.
Des programmes éducatifs sur commande répondant aux besoins de l’industrie sont aussi susceptibles d’attirer de l’argent en provenance d’entreprises nationales ou étrangères. Le « collège invisible » à Budapest se présente comme un complément aux programmes universitaires existants en offrant des travaux dirigés adaptés à chaque étudiants, suivis par des enseignants tuteurs, aussi bien dans les arts libéraux que sur des matières techniques ou les affaires. La première année de son fonctionnement, ses ressources provenaient presque toutes (98,2%) des banques hongroises, essentiellement la Banque de la Poste et la Caisse d’épargne. Depuis, ces sources de revenus se sont diversifiées, pour inclure la ville de Budapest qui le subventionne à hauteur de 25%.
De l’argent étranger pour l’enseignement est susceptible de suivre là où opèrent déjà des entreprises étrangères, à condition que s’y joigne un engagement formel et sans ingérence des fonds publics. Un exemple en est l’École d’économie de Stockholm, à Riga, école commerciale fondée par le gouvernement suédois et 34 entreprises suédoises, qui couvre les États baltes. Elle est à présent détenue à 51% par l’École d’économie de Stockholm (privée) et à 49% par le gouvernement letton.
De l’argent privé peut même servir à aider les réformes dans des secteurs non commerciaux, à condition d’y être encouragé et de disposer d’assez d’autonomie. L’université de Saint-Pétersbourg et le collège américain Bard ont ensemble créé, en associant argent public et privé, dans l’ancien siège bolchevique de Lénine, l’Institut Smolny, un nouveau collège pour les arts libéraux destiné à un millier d’étudiants.

Inventer l’avenir

Dans bien des cas, les universités des pays en transition, malgré leur pauvreté, commencent à faire face aux défis mentionnés dans la présente étude. L’essor d’universités privées, l’émergence de programmes nouveaux et inventifs, l’acceptation d’étudiants payants et le nombre grandissant de liens entre la ville et les campus concourent à pousser les universités post-communistes dans la bonne direction.
Des institutions traditionnelles également commencent à innover avec des programmes qui complètent leurs offres traditionnelles. Un rapport de l’Institut pour les sciences de l’homme de Vienne intitulé Innovation institutionnelles dans l’enseignement supérieur en Europe centrale décrit huit institutions nouvelles et novatrices créées comme des « éléments d’institutions plus traditionnelles et plus importantes telles les académies des sciences ou les universités à la réputation établie ».
Parmi les novateurs, on peut citer l’Académie Istropolitana à Bratislava. Sa réforme de base est d’avoir confié la surveillance académique et administrative à des conseils consultatifs composés de partenaires universitaires nationaux et étrangers, d’agences gouvernementales et de membres de l’académie nationale, contribuant ainsi à briser la poigne de fer de l’administration universitaire centrale.
Le Centre d’études théoriques de Prague, établi en 1990 par l’université Charles, est exceptionnel en ce qu’il s’est restructuré de façon à ressembler aux types de centres d’études avancées que l’on trouve à présent dans les meilleures universités occidentales. Il attire ainsi une large gamme d’érudits en provenance de l’université. La Graduate School for social research à Varsovie, ouverte en 1992, met fin à la traditionnelle séparation entre recherche et enseignement par un programme de doctorat en sciences sociales systématique impliquant dans le processus d’enseignement pour la première fois des chercheurs de l’Académie des sciences de Pologne.
La jalousie fait rage contre de tels « parvenus ». Selon le rapport de l’Institut des sciences de l’homme, la plupart ont à faire face à de rudes batailles à cause d’un environnement « légal, financier et administratif instable » et d’un « manque de règles rigoureuses dans l’attribution des diplômes ». Les dirigeants d’institutions novatrices, privées ou constituées au sein d’universités existantes, sont soumis à des pressions pour qu’ils se moulent sur des structures académiques nationales rigides et hiérarchiques.
Tout de même, petit à petit, émerge un système d’enseignement supérieur multiforme — universités d’élite privées et publiques, instituts universitaires de technologie, écoles professionnelles — et tout cela est pour le mieux. Des motifs d’optimisme résident dans le fait que les universités sont obligées d’aller trouver leurs avantages comparatifs. Si on ne les empêche pas de répondre aux forces du marché, si, au contraire, elles se préparent à s’y attaquer au lieu de les affronter, comme à présent, en improvisant, il y a des chances qu’ils puissent dépasser l’angoisse actuelle.
Les universitaires et les hommes politiques sont-ils prêts à accepter ces changements ? Il est probable que des professeurs satisfaits d’eux-mêmes et des politiques médiocres diront que les universités sont quelque chose de particulier, qu’on ne peut les considérer comme de vulgaires commerces rivalisant ente eux pour attirer étudiants et argent. Ce n’est évidemment pas le cas. Rien n’est trivial dans l’enseignement supérieur ; c’est bien pourquoi les universités de la région doivent s’élever au-dessus de normes à bon marché.
Les administrateurs d’université devraient se souvenir d’un bref et lumineux moment au début de l’ère socialiste. En 1918, les bolcheviques renvoyèrent des facultés universitaires tous les professeurs qui avaient dix ans et plus d’expérience. Le recteur de l’université d’État de Moscou défia le Parti et réengagea quatre-vingt-dix membres de son personnel ; tous, semble-t-il, sauf l’unique communiste de la faculté. Une telle manifestation d’insubordination ne survécut évidemment pas à l’époque stalinienne, mais c’est précisément cette sorte d’indépendance et d’audace dont les universités de la région ont besoin.
Le courage n’est pas suffisant, parce que ce à quoi il faut résister n’est pas le gouvernement, mais l’inertie au sein même des universités. De nos jours, les dirigeants d’université doivent avoir la sagesse de soutenir les gouvernements qui cherchent à réformer (même si cela signifie renvoyer du personnel et décentraliser une partie de leur propre pouvoir), et la volonté de pousser au changement si les gouvernements sont indifférents ou inactifs. Car les universités ont grand besoin de politiques publiques qui tiennent compte des normes de qualité que la société peut et doit appuyer. Il appartient aux gouvernements élus d’inventer ces politiques.
Partout dans le monde, les universités montrent la voie et sont les précurseurs de l’avenir. Sans des réformes qui rompent avec l’ancien système au lieu de simplement bricoler, les universités dans les pays en transition resteront embourbées dans le passé et leur société avec elles.

Traduit de l’anglais par Marthe Tenzer