Fin des institutions de la Ve République ?

Fin des institutions de la Ve République ?

Nicolas Tenzer

À propos de Jean-Marie Donégani et Marc Sadoun, La Ve République. Naissance et mort, Paris, Calmann-Lévy, 1998

Autant le dire d’emblée : cet ouvrage est l’un des plus intelligents et profonds consacrés aux institutions françaises depuis longtemps. Il donne à comprendre comment les logiques constitutionnelle et politique se croisent pour rendre un régime viable ou le précipiter dans un état de crise. Parcourant l’ensemble de la Ve République, analysant tant les institutions mises en place par le général de Gaulle que la pratique de celles-ci par ses successeurs, montrant de manière brillante comment les idéologiques politiques ont joué sur l’équilibre entre les pouvoirs et modifié l’esprit des lois, Donégani et Sadoun réussissent à démontrer que nous nous trouvons dans une phase de transition institutionnelle et politique dont nous ne pourrons sortir seulement soit par l’élaboration d’une nouvelle doctrine, soit par une nouvelle donne institutionnelle. La question est bien là : « Une des raisons du malaise politique actuel et des débats récurrents sur la réforme des institutions tient dans cette interrogation sur l’existence ou non d’un accord entre la société et l’État, d’une coïncidence entre l’esprit public et les institutions » (p. 300). Pour sortir de cette recherche, stérile dans les conditions présentes, il convient d’abord de montrer comment les institutions ne nous donnent pas la possibilité de produire une telle concordance. Elles ont produit un style de rapports entre les gouvernants et les gouvernés tels que la politique paraît vouée à la plus grande irréalité et à l’absence de prise sur les événements.

Le mythe d’un président en dehors de la politique

À l’origine de leur analyse, se trouve la contradiction, remarquablement décortiquée, interne à la pensée constitutionnelle et politique du général de Gaulle. On sait, pour aller vite, que celui-ci avait entendu refonder l’État, donner à la France un garant suprême en la personne du Président de la République, situé, selon son idée, au-dessus des partis et de la vie politique normale, et aspirer à faire sortir la vie politique française de sa soumission traditionnelle aux partis. Or, Donégani et Sadoun montrent que, à partir de la réforme constitutionnelle de 1962 qui a instauré l’élection du président de la République au suffrage universel direct, le gaullisme entre dans le cycle majoritaire et le président ne peut se prévaloir de l’unanimité, même à l’état de fiction, qui était censé lui conférer son caractère incomparable parmi les institutions politiques. Le président, au-dessus des partis, devient forcément l’homme d’une majorité et d’un camp. Ainsi, « de Gaulle […] a préservé la logique de son projet, mais il en a abîmé aussi la pureté lorsqu’il a voulu assurer le caractère démocratique de la Constitution. Pollué par la logique représentative et les implications d’un scrutin qui est à la fois ferment d’une division des forces dans son déroulement et source d’un pouvoir absolu dans ses conséquences, le circuit présidentiel incarnatif a perdu tout autonomie. […] Entièrement pris dans la logique de la division majoritaire, le pouvoir présidentiel n’avait plus les moyens de se hisser au-dessus des divisions politiques pour retrouver l’unité fondatrice. Il n’était plus qu’une force parmi les autres forces » (p. 292).
Le pendant de cette réalité institutionnelle sur le plan politique s’analyse, quant à lui, comme une banalisation du gaullisme : « L’un des paradoxes de la destinée du gaullisme tient […] dans le fait qu’il soit devenu par la force des choses un courant idéologique parmi les autres, tenu dans un parti, tandis que l’inspirateur de l’unité nationale et de l’unanimité sociale se trouvait par la logique même de la réforme institutionnelle ramené à diriger une majorité, choisi par une minorité de l’opinion. La réforme introduite en 1962 visait à établir sur des fondements incontestables la légitimité du président de la République, à donner une assise légale et rationnelle à une autorité jusque-là charismatique et historique, mais la dynamique majoritaire du second tour a très certainement ébréché la dimension unitaire et unanimiste du pouvoir qu’il avait exercé et qu’il cherchait à renforcer » (p. 83). Mais alors même que le gaullisme ne pouvait exister, sur la scène politique, dans sa dimension extrapolitique, il continue à produire le mythe d’un dépassement de son inclusion politique triviale. Illusion, en effet, puisque, dès 1965, comme l’écrivent Donégani et Sadoun, « le ballottage, l’élection au second tour, avec un score étriqué […] consacraient la survie du régime, mais ils marquaient aussi la fin de l’illusion unanimiste, l’entrée de la Cinquième dans le cycle majoritaire ; le président n’était plus que le chef de la majorité présidentielle et de la majorité législative qui accompagnait son action. L’élu d’une France contre une autre France » (p. 292). Certes, il ne pouvait en être autrement dans un système à la fois démocratique et qui conférait au président d’importantes prérogatives : le président ne peut être effectivement le garant qu’il prétend être en vertu de la Constitution que s’il renonce à agir sur le système — mais alors il n’est plus le président. Mais là où la contradiction reste entière, c’est que l’interprétation officielle des institutions n’a pas changé, qu’on maintient la fiction de l’intérêt général et de la légitimité en quelque sorte apolitique du Président alors qu’il n’a plus les moyens de les porter.

L’impossible unité nationale

Pis encore, tout le système institutionnel de la Ve République a fonctionné selon la logique suicidaire d’une séparation entre une unité porteuse de légitimité — que devait incarner le sommet de l’État, habité de la grandeur de l’intérêt supérieur de la nation — et une diversité, nécessairement riche en conflits, qui participait d’un scandale originel de la politique. En pratique, cet échange entre deux unités devait connaître un nécessaire échec.
Donégani et Sadoun constatent justement que « comme les autres républiques, [la Cinquième] a perdu dans le règlement de ces épreuves une part de sa superbe et de son identité. Son fondateur […] voulait à la fois restaurer la volonté et la légitimité politiques, placer à la tête de l’État un chef qui impulse et dirige, qui dans une relation fusionnelle avec le peuple retrouve la mission éternelle et universelle de la France. Il n’avait pas de mots trop beaux et trop grands pour dire ce que seul lui sans doute pouvait encore dire et croire dans ces temps de relativisme et d’individualisme : la valeur des collectifs, la richesse du passé, le prix de la tradition associée à la modernité, la force de la parole, le sens de la décision. […] De Gaulle ne trouvait pas sa place dans les catégories de la pensée politique. Il associait ce que celle-ci disjoint, il conciliait ce qui passe pour exclusif et contradictoire. Il voulait à la fois considérer les contraintes de la vie politique et les dépasser ; il n’ignorait pas le réel, ses petitesses et ses divisions, mais il pensait aussi que la volonté soutenue par le peuple pouvait assurer l’unité sans laquelle rien de grand ne peut se faire » (p. 290). Mais cette unité ne pouvait connaître aucun relais dans les institutions et les forces politiques concrètes. La volonté une ne pouvait habiter une pluralité. Les grandes tirades et les idéaux gaulliens ne pouvaient recevoir une traduction dans les conflits politique contemporains. En ont résulté la délégitimation des partis, du système parlementaire et de la représentation des intérêts, au profit de la noblesse et de la légitimité supérieure d’une représentation unifiée du peuple un dans la personne, une également, du président, doté d’un pouvoir d’incarnation.
Ainsi, le régime mis en place en 1958 repose sur la conception d’une « …République qui, loin de considérer que l’unité politique est le produit de la diversité sociale, opposait terme à terme la division et le rassemblement, l’intérêt particulier et l’intérêt général, la décadence et le renouveau » (p. 10). Les combles de l’édifice institutionnel, dont on ne conçoit que par réalisme qu’elles doivent exister, ce sont les gens réels, avec leurs intérêts et leurs passions. Il faut qu’ils soient entendus et représentés, certes, mais ils ne participent pas, dans le schéma gaullien originel, de la nature de l’État. Les étages nobles sont illuminés par l’unité supérieure de la nation et d’un peuple transfiguré dans la figure légitime, responsable devant ce peuple unifié, mais non devant les instances représentatives de la diversité, du monarque démocratique. On peut ainsi résumer la situation : « La Constitution de 1958 est originale par la dualité des pouvoirs qu’elle met en place : le pouvoir d’État dont la primauté tient à sa capacité d’exprimer l’unité et l’avenir de la collectivité ; le pouvoir du peuple où s’affrontent les classes et les familles spirituelles. Le premier incarne la figure de l’ordre, le second celle de la démocratie. Ces deux pouvoirs ne sont pas étrangers l’un à l’autre. Tous deux procèdent de la même volonté du peuple souverain. Mais alors que le pouvoir d’État considère le peuple des citoyens qui, dans la tradition de Rousseau, travaillent à l’expression d’une volonté générale, homogène et unanime, le pouvoir du peuple intègre les divisions sociales, convoque l’homme situé, défini par sa condition d’ouvrier ou de commerçant, d’intellectuel ou de paysan. […] Entre les deux pouvoirs, il y a bien une hiérarchie, qui tient à la place que l’État occupe dans l’ordre politique » (pp. 41-42). Autrement dit, en voyant dans le président l’incarnateur suprême, on en fait l’expression d’un peuple mythique et on rabat dans les confins incertains d’une représentation impossible le peuple réel qui ne trouve pas d’institution à sa mesure.
Ce mythe gaullien a perduré au-delà de la mort du Général et de l’abolition de sa capacité à être cru par la réforme de 1962. Il a dominé la conception sous-jacente de l’ensemble des partis pour lesquels « le respect de la pluralité ne se comprend que dans la recherche de l’unité, les clivages politiques et sociaux sont toujours une contrainte à laquelle on se plie par nécessité provisoire. L’horizon est celui de la France une et éternelle » (p. 291). Ou, inversement, pourrait-on ajouter, si la pluralité est acceptée et doit aboutir à un consensus faible qui élimine, comme chez Rawls, les oppositions entre doctrines substantielles, c’est parce qu’on considère que la puissance, l’État et la souveraineté sont des réalités caduques. En somme, on ne parvient pas à tenir ensemble l’État et la relativité de son pouvoir, la souveraineté et le caractère toujours partisan des actions qu’elle devrait permettre.
Cette mystique de l’unité, cette montée aux extrêmes de la politique, la légitimité littéralement extraordinaire donnée au président, devaient concourir, plus encore que ne le disent Jean-Marie Donégani et Marc Sadoun, à affaiblir le pouvoir présidentiel, apparemment le plus fort, à empêcher l’émergence d’une légitimité ordinaire, faute sans doute de responsabilité, et à annuler de plus en plus manifestement les vertus en termes d’action des institutions de la République.
On peut certes partir de cette remarque, triviale mais décisive, selon laquelle l’hypertrophie présidentielle sous la Ve République est adaptée aux temps de crise et impropre aux temps courants. Il en va de même du dialogue dramatique qu’elle implique entre le président et le peuple : « L’accord permanent que les promoteurs de la Constitution avaient voulu installer entre l’opinion et le pouvoir d’État, notamment par la remise en jeu constante du mandat présidentiel, est un objectif qui a été délibérément abandonné. […] Certes, l’opinion n’a jamais été autant sollicitée que ces dernières années, elle n’a jamais autant parlé, mais peut-on dire pour autant qu’elle dispose aujourd’hui du pouvoir de décision que les dispositifs institutionnels de la Cinquième originelle se proposaient de lui donner ? Sans doute non. Pour des raisons qui tiennent à la fois au déplacement des lieux du pouvoir et à la déstructuration de cette opinion elle-même, beaucoup moins tenue aujourd’hui que naguère dans les cadres sociaux et culturels qui orientaient traditionnellement les comportements et les attitudes politiques » (pp. 286-287). Cette observation pointe les dilemmes essentiels de la stérilité institutionnelle contemporaine : le « dialogue » au sommet entre le président et l’opinion n’est pas propre à faire émerger un corps politique par le biais de la mise en cause régulière et pratique de la responsabilité.

Un régime où la légitimité se délite

Tel est l’échec des institutions : avoir permis que se crée une opinion qui ne trouve pas à s’exprimer par les canaux normaux du jeu politique, suscitant par là même une distance entre le pouvoir et les citoyens. Les auteurs écrivent aussi que « De Gaulle avait souligné le rôle de la volonté lorsqu’était en jeu la puissance de la France […] et il avait, à l’inverse, montré en mai 1968 que le plus politique des régimes — au sens de Schmitt —, celui qui concentre le plus de pouvoirs entre les mains du politique, ne suffit pas à donner à la personnalité exceptionnelle la même latitude dans les situations qui relèvent moins du conflit que des procédures de délibération et d’échange » (p. 207). De fait la Constitution n’a pas organisé des capacités d’action, investies d’une légitimité quotidienne, dans des moments non critiques. Comme le soulignent encore Donégani et Sadoun : « Que pourrait bien signifier la mise en œuvre d’une telle disposition [le recours aux pouvoirs exceptionnels] dans des conjonctures qui permettent une pluralité de solutions, dont aucune n’ouvre sur un conflit irréductible avec l’ennemi ? Le politique ne souffre pas dans ces conditions d’une absence ou d’une insuffisance de ressources ; ses ressources sont plutôt mal adaptées à une transaction avec des partenaires du même camp. Le pouvoir d’incarnation, conçu pour affronter l’imprévu et l’exceptionnel, ne vaut alors pas mieux que le pouvoir de représentation » (p. 208). Autrement dit, et pour prolonger la réflexion, le système mis en place en 1958 et 1962 n’a pas été à même de redonner une place plus légitime à la politique. La croyance en une alternative binaire entre le régime actuel et le régime parlementaire classique, tout aussi incapable de produire une légitimité (la représentation, dans ce cadre ou tout autre, n’étant pas un facteur de celle-ci en tout état de cause), est l’un de ces dilemmes dans lequel nous a enfermés la donne institutionnelle gaullienne.
Peut-être était-ce aussi parce que les forces politiques, chacune pour ce qui la concerne, estimaient possible de surmonter le déficit de légitimité conférée par les institutions par une légitimité liée à leur projet substantiel. Sur ce point, il faut aller encore plus loin que Donégani et Sadoun. Certes, ils ont raison de souligner le mouvement d’ensemble : « La constitution d’un gaullisme partisan, législatif, majoritaire marque la fin du rêve unanimiste des débuts d’un régime qui puisait dans l’histoire même de son fondateur et dans les origines héroïques de son mythe une légitimité charismatique sans doute encombrante pour des jours moins glorieux et des heures moins sombres » (p. 107). Mais le gaullisme, de plus en plus illusoirement, et parfois non sans un certain grotesque, après la disparition du général du Gaulle, a fait semblant de déplacer la légitimité historique du Général, et la croyance qu’elle emportait d’une proximité avec l’intérêt général, dans une forme de légitimité partisane tenant à un « héritage » ou à une assimilation de son programme avec les intérêts supérieurs de la nation. Fiction qui ne pouvait évidemment tenir, mais modèle qui fut, en d’autres termes, épousé par les autres partis. Chacun, à sa manière, entend tirer sa légitimité d’une unité et d’une adéquation, pour la gauche avec le peuple, pour le gaullisme avec la nation. « Le gaullisme insiste sur l’éminence du politique, le socialisme et le communisme veulent fondre le politique dans le social. Les sources de l’explication ne sont pas les mêmes, mais les trois traditions aspirent à surmonter les frontières artificielles que le libéralisme pose entre la société civile et la société politique. Ensemble, elles développent une lecture où le dirigeant ne se borne pas, en simple mandataire, à représenter les opinions dans leur diversité et leur relativité, mais exprime le groupe dont il prétend porter la parole » (p. 155). Et cette absence de distance est habilitante et ne requiert nulle vérification. Tous les partis ont essayé de conjurer ce que la volatilité de la légitimité démocratique avait de terrifiant, en essayant de contourner par un artifice idéologique et une fiction la mise en jeu permanente de la responsabilité — que ce soit en invoquant un contrat avec le peuple, comme Mitterrand en 1981, la nécessité et l’efficacité, ce que firent tour à tour socialistes et libéraux ou conservateurs, ou le respect des engagements comme Jospin en 1997.
Mais sur le fond, l’idée dominante dans les esprits est celle d’une légitimité substantielle du politique qui tient au bien qu’il incarne et qu’il promeut. On peut certes repérer le cynisme de nombreux hommes politiques, leur indifférence et leur amateurisme. Mais sur le fond, ils estiment qu’une forme d’intérêt supérieur existe, irréductible aux appréciations portées par les électeurs. Sur ce point, Donégani et Sadoun ont aussi raison de rappeler la tradition de l’Église catholique, dont on trouve la transposition dans la théorie gaullienne : « Est légitime dans cette tradition tout pouvoir qui de fait assure le bien commun d’une société, et ce critère finaliste permet de justifier en certaines circonstances l’insurrection et la désobéissance » (p. 55). Cette conception continue à gouverner l’appréhension commune de la politique, et même les discours politiques qui justifient tel ou tel choix par l’idée d’un bien (ou d’une rationalité), ce qui éloigne d’autant plus de nous la conception, pourtant seule démocratique, d’une légitimité qui ne tient que sur l’accord momentané du peuple, donc ni sur la représentation, ni sur la fusion, ni sur le bien commun.
Cette conception fonde évidemment le rôle du chef de l’État. En même temps, elle empêche de comprendre ce que pourrait être, en démocratie, la nature d’un tel chef. Jean-Marie Donégani et Marc Sadoun partent avec raison de la situation de base : « Le critère de l’intérêt national détermine seul le pouvoir d’évocation du chef de l’État et l’interprétation que l’on peut donner de ses prérogatives. […] [Le président] est littéralement au-dessus des lois, seulement instruit par sa relation intime à la nation. C’est là qu’il “tient la lumière” de la France. Quand il envisage ses liens avec le peuple, de Gaulle parle d’accord fondamental. […] Il n’agit pas alors comme un vulgaire dictateur qui joue, lui aussi, en permanence sur la métonymie ; il est d’autant plus justifié à glisser indifféremment de la France à son chef qu’il sollicite l’accord du peuple et vérifie l’intimité de leurs liens » (p. 45). Mais précisément, d’une part, cette vérification se fait par une montée aux extrêmes (accord et latitude d’action laissée au Président ou démission à la suite d’un référendum favorable, dans l’esprit du Général), et non par un exercice quotidien de la responsabilité sans sanction aussi définitive, d’autre part, elle n’implique aucune discussion sur ce qu’est cet intérêt. Dès lors, le régime qui paraissait requérir le plus d’engagement politique finit aussi par être celui où la discussion politique est la plus faible, la plus dénuée d’intérêt, la plus caricaturale et la plus remplie d’anathèmes.

La délégitimation des partis et des institutions

Pour comprendre cette situation, il faut faire porter l’analyse sur deux points : l’ensemble institutionnel lui-même et l’expression des partis. L’architecture générale du système institutionnel a été bien décrite par Jean-Marie Donégani et Marc Sadoun : « Cette entièreté et cette unicité de la souveraineté et de l’autorité s’opposent avec hauteur à la conception, traditionnelle dans les démocraties libérales, du pouvoir comme un lieu vide et de son exercice comme résultat d’un échange équilibré entre des organes dont aucun n’a la faculté d’agir seul, mais dont chacun a celle d’empêcher les autres. […] C’est un schéma unitaire du pouvoir qui repose sur cette dualité de la souveraineté : l’autorité vient d’en haut et la confiance d’en bas » (p. 57). Schéma unitaire, tel est bien le mot : la Constitution a refusé le pluralisme institutionnel égal, autrement dit a tout fait pour délégitimer les institutions autres que présidentielle.
La conséquence de ce refus a été double : d’une part, la légitimité n’a pas été accordée aux institutions en tant que telles, mais à l’une d’entre elles, ce qui n’est certainement pas un facteur d’acclimatation des institutions et d’acceptation du jeu politique. Jean-Marie Donégani et Marc Sadoun constatent à ce propos justement qu’« une légitimité au moins équivalente à la souveraineté populaire est attribuée aujourd’hui à l’État de droit notamment identifiée au contrôle juridictionnel de cette volonté » (p. 282). Cette légitimité serait même supérieure, et en fait totalement politique, mais sa source est décalée dans le temps. Toutefois, elle ne remplace pas l’absence de fixation, aujourd’hui, de la légitimité sur un gouvernement en raison de ce qu’il fait — d’autant plus nécessaire lorsque la légitimité a déserté le président, seul en principe, dans un tel régime, à pouvoir la porter. Comme s’il en avait peur, la plupart des gouvernements cherchent un ailleurs de la légitimité, qui devient introuvable. D’autre part, en l’absence d’une forme de confiance supérieure accordée au Président, soit en raison de sa corruption, réelle ou supposée, soit en raison de sa faiblesse personnelle, nulle autre institution, y compris le gouvernement, ne peut prendre le relais et avoir le ressort suffisant pour engager une action ambitieuse. Ne serait-ce d’ailleurs que parce que tout, dans le système idéologique de la Ve République, a fini par requérir du pouvoir une légitimité absolue. Ce qu’on désigne souvent comme une attente, spécifique à la France, en matière de politique s’analyse plus simplement comme une croyance qu’il faut une situation exceptionnelle d’accord pour agir.
Or, et l’on retrouve ici la délégitimation du jeu partisan, tout est fait pour que cet accord ne soit jamais donné, pour que, autrement dit, la politique réelle soit toujours en deçà de la politique rêvée dont on se plaît à attendre l’impossible avènement . Pour de Gaulle, les partis ne pouvaient concourir au processus central qui assurait la légitimité du pouvoir. Ainsi, Donégani et Sadoun remarquent que, pour de Gaulle, les partis « deviennent un obstacle à la défense de l’intérêt national quand leur activité se résume à la défense d’intérêts nécessairement partisans, parcellaires, diviseurs. Mais l’inspiration qui a présidé à leur naissance n’est pas condamnable en ce qu’elle peut révéler au contraire une attitude généreuse qui se préoccupe de l’ensemble et s’anime de passion » (p. 82). Cela dit, cette inspiration n’est que de peu de poids dans la réalité concrète : si de Gaulle a fini par adopter un comportement partisan, il a toujours considéré que lui-même était au-dessus des partis, que même le sien n’avait aucune influence sur ses actes en tant que chef de l’État. Mais en plaçant ainsi la politique à un niveau extrême d’unité, en affectant de mépriser le jeu partisan, il a fait en sorte que ce jeu ressemble à la caricature qu’il s’en faisait : les partis se sont évidés de toute capacité de proposition, ou presque. Ils se sont cantonnés à leur rôle de distribution des investitures. En somme, l’opinion n’y a plus vu l’expression de la politique telle qu’elle l’attendait. Et la politique a déserté la sphère publique au seul lieu où elle pouvait se faire — essentiellement au Parlement — et par les seuls instruments qui pouvaient y concourir.
Nous sommes dès lors devenus prisonniers de ces mythologies funestes qui ont pour nom l’intérêt général, l’unité et le rassemblement. Le conflit a été assimilé au mal et a été refoulée l’idée, pourtant de bon sens, que l’homme politique qui agit dans l’histoire est un diviseur bien plus qu’un rassembleur. Pour la vulgate commune, la division, c’est la politique vulgaire ; l’unité, c’est la politique quintessenciée. Le président ne devrait exprimer que la seconde, tandis que le parlement démocratique ne pourrait que gérer tant bien que mal la première. Donégani et Sadoun notent d’ailleurs avec finesse que « de Gaulle voulait assurer la séparation des pouvoirs, moins entre le législatif et l’exécutif — dans un régime majoritaire, le gouvernement est toujours étroitement relié à sa majorité — qu’entre l’espace de conflit et celui de l’unité » (p. 293). Cette politique de l’unité, quoique contradictoire en ces termes mêmes, allait dominer les esprits. De fait, la différence institutionnelle est moins importante à comprendre que la différence idéologique : les bonnes institutions doivent produire de l’unité, alors que les mauvaises propagent le conflit. Dès lors, n’était pas envisagée la possibilité que les conflits puissent créer de la décision, permettre au pouvoir de s’exercer, s’accompagner d’un exercice de la responsabilité politique plus constant que dans un régime où tout remonte à un sommet simultanément potentiellement tout puissant, mais pratiquement fragile et virtuellement impotent.

Une Constitution créatrice de la faiblesse de la décision

Les conséquences de cette idéologie ont été considérables pour le général de Gaulle et pour ses successeurs. Le discours orienté vers l’unité, le refus du président de faire de la politique, ont été la source de nombreux déboires. Pour de Gaulle, Donégani et Sadoun sont lucides : « Le pouvoir gaulliste a sans doute […] trop parlé de la France et de son rang, trop insisté sur l’effort à tenir et l’avenir à soumettre, trop peu expliqué quelles retombées prosaïquement tangibles cette politique était susceptible de procurer aux habitants du pays. […] Le politique façonne une société nouvelle sans lui donner les mots nécessaires à son identité. Le progrès est insu. La volonté politique se délite dans l’inconscience sociale » (p. 122). Comme nous l’avons montré ailleurs, le refus gaullien de la politique classique l’a empêché de féconder la vie politique ultérieure et de devenir une tradition politique explicite. L’unité ne crée pas un courant ; pour avoir une postérité politique, il faut accepter préalablement de diviser.
Retenons aussi de ce livre que la Constitution du 4 octobre 1958 a surtout été une Constitution qui a combiné les éléments de force et de faiblesse. Force, en ce que le Président peut beaucoup, y compris tétaniser le reste du corps politique, semer la corruption, désorganiser, et qu’il a des pouvoirs propres, sans doute plus d’empêchement que d’action. Mais sans lui, sauf en cohabitation, rien ne peut se faire. Mais en même temps, le Président est un personnage structurellement creux : il peut faire illusion par la magie de son verbe et l’énoncé de beaux principes. Mais s’il n’a pas de légitimité historique propre, il est une sorte de licorne boiteuse, personnage sur lequel les Français continuent, tant bien que mal, de faire converger leurs regards, mais dont ils ne savent quoi attendre. Il les fascine, concentre toutes leurs passions, mais il se révèle vide. Il occupe la place, et même la seule place, mais cette occupation peut être dévastatrice. Donégani et Sadoun soulignent justement que, « régime ultra-présidentiel lors des concordances, la Ve République ne ressemble en rien au dispositif initial, la logique majoritaire interdisant l’expression de l’unanimité incarnative. Régime semi-représentatif lors des discordances, elle est encore plus loin des origines, puisque le pouvoir présidentiel est alors condamné à une impuissance politique qui le vide en grande partie de sa force d’initiative et de décision » (p. 298). Il faut aller encore plus loin et s’interroger sur la signification inquiétante pour la maturité politique d’un symbole aussi dénué d’effectivité, d’un personnage quasi intouchable et irresponsable, au centre des investissements politiques et en dehors du jeu politique habituel — en somme de la division d’un exécutif qui en affaiblit les deux pôles.

Une nouvelle Constitution pour une politique nouvelle

On pourrait encore donner mille exemples de réflexions qu’appelle ce livre riche et passionnant, à méditer et à commenter régulièrement. L’analyse de la vision de Chaban-Delmas et de Pompidou, de la tentative libérale de Giscard d’Estaing et des mythologies unitaires de Mitterrand pourrait être aussi la source de maints développements. Leur compréhension du phénomène de « l’opinion », appelée par l’impossible fonctionnement de la Constitution et non pas en contradiction avec elle, est particulièrement bienvenue. Il faut, dans cette perspective, dépasser l’alternative sans réconciliation sur laquelle insistent Donégani et Sadoun : « L’histoire de la Cinquième, c’est aussi, du côté du pouvoir, la reviviscence de la figure du chef et du guide dont l’identité réside dans la décision. Le chef de l’État est celui qui décide, d’abord dans les circonstances exceptionnelles, mais aussi dans les grandes orientations économiques et sociales destinées à donner corps à une société et voix à un État. Le règne de la décision, qui est celui de la politique, appelle à la fois le guide et le citoyen ; le règne de l’opinion, qui est celui de la société, appelle l’individu et ses porte-parole, système sans obligation ni sanction, monde sans projet ni volonté » (p. 302). On ne sortira du règne de l’opinion que lorsque l’extériorité de la décision par rapport au peuple aura cessé de produire ses effets pervers. Lorsque, aussi, la décision ne sera pas conçue sous les auspices du surinvestissement affectif, de la charge héroïque ou de l’incantation à la volonté. Lorsque, enfin, la décision aura pu recevoir une meilleure compréhension par le corps politique — ni projection dans l’utopie, ni ajustement marginal.
Reprenons pour finir leur conclusion : « Les canaux d’expression du peuple ont été multipliés et l’exécutif renforcé, mais cette réforme n’avait de sens que dans le cadre d’une conception du politique où était reconnu aux dirigeants le pouvoir de réformer la société et de déterminer son inspiration rectrice. Dans un temps où l’État n’est plus en mesure d’imposer une volonté aux fonctionnements épars et autonomes des rouages économiques, il lui reste à réaliser la vocation nouvelle du politique dans cette fin de siècle : donner corps à la nation, redéfinir les conditions d’une identification du citoyen au régime. […] Vient sans doute le temps où la question du régime se repose dans les termes de la souveraineté traditionnelle : organiser l’autorité, poser les conditions de l’appartenance civique, répondre aux intermittences de la mobilisation » (p. 303). C’est en somme à une redécouverte de la faculté d’agir et de décider de l’État qu’il convient de s’employer : la puissance doit s’unir au droit, l’État à la concurrence, la souveraineté à la démocratie. Mais pour cela il faut revoir les institutions de la Ve République, dont la mort idéologique devra être suivie de leur refonte effective.