Actualité de la mondialisation : quelques réflexions sur l’A.M.I. et le N.T.M.

Actualité de la mondialisation : quelques réflexions sur l’A.M.I. et le N.T.M.

Charles Lembo

Il est difficile aujourd’hui d’échapper au thème de la mondialisation. Le débat public a d’abord été alimenté par la réflexion théorique : entre L’horreur économique (Viviane Forrester), L’illusion économique (Emmanuel Todd), La mondialisation n’est pas coupable (Paul Krugman) ou encore La mondialisation heureuse (Alain Minc), opposants et partisans de la « globalisation » économique ont pu fourbir leurs armes. Depuis quelques mois, l’opinion publique est passée aux exercices pratiques : avec l’accord multilatéral sur l’investissement (A.M.I.) et la nouveau marché transatlantique (N.T.M.), il s’agit de façonner concrètement le cadre juridique international de demain.
Ces deux projets ont suscité des polémiques d’une ampleur médiatique rare. Les contempteurs se sont exprimés avec force. La théorie du complot a été invoquée sans nuance : « La machine infernale à déstructurer le monde avance inexorablement dans les coulisses des organisations internationales », prophétisait Jack Lang, pourtant président de la commission des affaires étrangères et donc appelé à gérer la ratification de ces accords .
Le torrent médiatique s’est provisoirement apaisé avec la suspension de la négociation A.M.I. et l’abandon du N.T.M. lors du sommet transatlantique de Londres. Le moment paraît donc propice pour s’interroger, à froid, sur la réalité de ces accords : que faut-il objectivement penser de l’A.M.I. et du N.T.M.? L’étude du contenu des deux projets aboutit à des conclusions paradoxalement opposées.

L’A.M.I.

Pour pouvoir faire une évaluation rationnelle de l’A.M.I., il est nécessaire de se poser trois questions : qu’est-ce que l’A.M.I.? Les critiques qui lui sont adressées sont-elles fondées ? L’accord présente-t-il un intérêt pour notre pays ?

Qu’est ce que l’A.M.I.?

La négociation sur l’A.M.I., qui a débuté en mai 1995 à l’O.C.D.E., vise à établir un corps de règles multilatérales contraignantes pour la libéralisation et la protection des investissements internationaux. La première question qui se pose est celle de la portée de l’accord : s’agit-il, comme l’affirme Lori Wallach, juriste de Public Citizen et figure de proue de la coalition anti-A.M.I., du « nouveau manifeste du capitalisme mondial » ou a-t-on affaire au contraire à un de ces accords internationaux classiques, qui ne mérite pas un tel excès d’attention ?
De ce point de vue, la réponse est sans ambiguïté : l’A.M.I., s’il devait voir le jour, constituerait un pilier de l’organisation économique internationale. L’A.M.I. deviendrait, dans le domaine de l’investissement, l’équivalent de l’Organisation mondiale du commerce (O.M.C.) pour le commerce. Son champ possède en effet la même prétention universelle : tous les secteurs économiques ont vocation à être couverts. Il érige de la même manière la libéralisation des flux internationaux en principe, au travers de disciplines identiques (clause de traitement national, clause de la nation la plus favorisée). Il assure une mise en œuvre similaire de ses obligations par un mécanisme de règlement des différends, dont la portée est quasi constitutionnelle : les panels tant de l’O.M.C. que de l’A.M.I. ont le pouvoir de contrôler la conformité d’une loi nationale au regard de l’accord et de sanctionner l’État fautif en cas de non-conformité. Les flux économiques internationaux seraient donc régulés par le duopole A.M.I./O.M.C.
Mais l’A.M.I. fait plus que combler à l’identique le vide laissé par l’O.M.C. sur l’investissement. L’architecture juridique de l’A.M.I. est plus ambitieuse que celle de l’O.M.C. Deux innovations principales méritent d’être soulignées.
En premier lieu, le mécanisme de règlement des différends de l’A.M.I. est ouvert aux investisseurs. A l’O.M.C., seul un État peut poursuivre un autre État signataire. Dans l’A.M.I., le règlement des différends est accessible non seulement aux États, mais également aux investisseurs : tout investisseur d’un État signataire pourra saisir directement le panel de l’A.M.I. pour résoudre son litige. Il faut donc s’attendre à un contentieux beaucoup plus nourri. On tend ainsi à passer du classique arbitrage international à l’instauration d’une juridiction supra-étatique.
En second lieu, les dérogations aux disciplines de l’accord sont plus strictement encadrées. Aucun État ne peut adhérer totalement aux obligations très générales de l’O.M.C. et de l’A.M.I. : des dérogations sont prévues. Trois éléments rendent l’A.M.I. plus contraignant que l’O.M.C.
En premier lieu, l’approche top down. A l’O.M.C., le système des dérogations est relativement souple. Il repose sur l’approche dite bottom up : chaque État signataire ne soumet aux obligations de l’accord que les secteurs économiques pour lesquels il a réalisé une démarche active de dépôt d’une offre (« secteurs offerts ») ; il ne prend aucun engagement sur les autres secteurs de son économie (« secteurs non offerts »). Un secteur économique est donc présumé non offert. Dans l’A.M.I., la méthode retenue est inverse (bottom up) : tous les secteurs économiques sont offerts, sauf retrait explicite.
Ensuite, la prohibition des réserves de précaution. Sur les secteurs offerts, les engagements ne sont pas absolus : tout État peut assortir son offre de réserves, afin notamment de protéger ses législations existantes non conformes. Ces engagements relatifs sont en revanche consolidés : l’État ne peut pas, dans le futur, accroître le niveau de discrimination de sa législation nationale au-delà de ces engagements. Mais la technique de consolidation est différente dans chacun des deux accords. A l’O.M.C., les engagements sont ceux inscrits dans l’offre : cela signifie que les réserves nationales peuvent être plus importantes que ce qui est nécessaire pour protéger les législations non conformes existantes. Il s’agit de réserves de précaution : l’État fait une offre, mais il n’offre pas le niveau de libéralisation atteint par sa législation nationale . Dans l’A.M.I., les réserves de précaution sont impossibles : les États s’engagent obligatoirement au niveau de leur législation réelle et seules les mesures non conformes existantes peuvent être réservées (effet de cliquet).
Enfin, l’évolution automatique des réserves. A l’O.M.C., le niveau des engagements est figé. Seule l’offre déposée engage l’État signataire : une réforme interne ne crée des engagements supplémentaires que si l’offre est modifiée en conséquence. Dans l’A.M.I., le niveau des engagements est au contraire évolutif. La liste de réserves nationales répond uniquement à un objectif de transparence. Les États sont directement engagés par leur législation nationale : ainsi, toute réforme interne est automatiquement consolidée dans l’accord, dès son entrée en vigueur.
Au total, l’A.M.I. fait donc bien partie de cette « constitution d’une économie mondiale unifiée », annoncée par le directeur général de l’O.M.C., Renato Ruggiero, et rejetée par les opposants à la mondialisation. L’A.M.I. mérite donc le débat public que réclamaient les O.N.G. Il constitue une machine à réduire le protectionnisme, relativement « révolutionnaire » au regard des standards juridiques existants. Est-il pour autant la machine infernale dénoncée par ses contempteurs ?

Les critiques contre l’A.M.I. sont-elles justifiées ?

Rares sont les méfaits dont l’A.M.I. n’a pas été accusé. L’A.M.I. détruirait les droits des travailleurs, saboterait l’environnement, s’attaquerait aux droits de l’homme — et même aux droits des femmes ! Ainsi, à lire Jack Lang, « serait balayé un siècle de lutte pour le progrès social et l’établissement d’une société plus juste : que restera-t-il de la garantie du salaire minimum, des aides aux régions défavorisées, des subventions à l’emploi ? ». Mieux encore, à en croire la propagande des O.N.G les plus extrémistes (Sierra Club, Alliance For Democracy), le régime d’embargo contre l’apartheid sud-africain aurait dû être aboli avec l’A.M.I. et Nelson Mandela serait encore en prison. On n’est plus très loin du scénario des X-Files.
Ces accusations concernent en réalité un point nodal unique : la souveraineté nationale. L’A.M.I. constituerait une atteinte absolue à la souveraineté des États, en annihilant toute norme nationale imposant des contraintes aux investissements étrangers.
Ces accusations sont naturellement erronées. En premier lieu, elles reposent sur une erreur fondamentale quant à la signification du terme « libéralisation ». L’A.M.I. est certes un accord de libéralisation. Mais libéralisation ne veut pas dire déréglementation : les États demeurent libres de réglementer de manière souveraine dans tous les domaines — économique, social, environnemental. Libéralisation signifie non-discrimination : l’A.M.I. oblige simplement à ce que ces réglementations ne discriminent pas entre investisseurs nationaux et investisseurs étrangers. Toute réglementation non discriminatoire est conforme à l’A.M.I. Ainsi, tout État demeure libre d’établir un salaire minimum au niveau qu’il juge approprié. En revanche, l’A.M.I. lui interdit d’imposer un S.M.I.C. plus élevé pour les entreprises étrangères que pour les entreprises nationales. De même, rien dans l’A.M.I. n’empêche un État d’imposer aux usines chimiques installées sur son territoire une obligation de traitement des eaux usées. Ce que l’A.M.I. interdit, c’est d’imposer une telle obligation aux seules entreprises étrangères, alors que les entreprises nationales seraient autorisées à polluer librement les rivières. En second lieu, ces accusations se concentrent sur les obligations générales du texte et oublient le système de réserves nationales : même les réglementations discriminatoires peuvent être sauvegardées par inscription sur la liste de réserves nationales. Ainsi, les États signataires peuvent intégrer l’A.M.I. à législation constante.
Mais ces excès ne doivent pas porter le discrédit sur l’ensemble des critiques qui ont été soulevées à l’encontre de l’A.M.I. Certaines apparaissent, à l’analyse, justifiées.
La première critique concerne l’insuffisance du débat public. La négociation n’est certes pas clandestine : l’O.C.D.E. a réalisé des dossiers de présentation, organisé des conférences de presse et, fait unique, publié le texte intégral du projet sur internet. Mais elle est longtemps demeurée confinée au niveau technique. Étant donné l’importance qu’est appelé à jouer l’A.M.I. dans le paysage multilatéral, l’absence de débat politique en amont est anormale. Elle explique sans doute la surréaction postérieure. S’il n’y a pas eu complot technocratique (qui peut croire de telles fariboles ?), il y a bien eu déficit démocratique. A cet égard, le gouvernement français a marqué des points : il a demandé et obtenu la suspension de la négociation, afin de corriger cette défaillance en organisant des consultations nationales avec les « forces vives » de l’opinion. Le Premier ministre a confié une mission en ce sens à Catherine Lalumière, qui doit remettre un rapport à l’automne.
La deuxième critique a trait au déséquilibre du contenu de l’accord : il ne comporte que des droits, et aucune obligation, pour les investisseurs. Cette remarque est exacte mais concerne tous les accords économiques existants. Il est toutefois permis de se demander si, avec l’irruption des syndicats et des O.N.G sur la scène internationale, les négociations multilatérales n’entrent pas dans une nouvelle phase : les futurs accords économiques devront être plus « globaux », plus intégrés, en prenant en compte les préoccupations non économiques, en particulier en matière sociale et environnementale. Cette évolution se heurte à une difficulté : les États sont seuls sujets de droit international, il est donc difficile de créer directement des obligations pour les entreprises. La négociation A.M.I. s’est toutefois orientée dans cette voie, avec des clauses « anti-dumping » et l’annexion des Principes directeurs de l’O.C.D.E. à l’attention des entreprises multinationales. Si des disciplines contraignantes pouvaient, pour la première fois, être introduites, il s’agirait d’une avancée majeure du cadre économique multilatéral.
La troisième critique concerne l’ouverture du règlement des différends aux investisseurs. Les négociateurs avancent qu’il s’agit d’une simple transposition des accords bilatéraux de protection de l’investissement que la France signe et ratifie en nombre (près de cent) et depuis longtemps (près de quarante ans). Cet argument est une illusion. D’une part, les panels des accords bilatéraux sont juges du contrat. Le dernier exemple en date est le contrat de concession de la Compagnie générale des eaux, dont l’exécution n’est pas respectée par la province argentine de Tucuman. Un arbitre international a été saisi, en application de l’accord bilatéral franco-argentin, pour vérifier le respect par Tucuman de ses engagements contractuels. À l’inverse, les panels de l’A.M.I. sont quasi constitutionnels. Ceci est naturellement beaucoup plus intrusif en termes de souveraineté. D’autre part, les accords bilatéraux sont des instruments du « fort au faible », signés exclusivement avec des pays en développement. Ce sont des accords de type « néo-colonial » : ils visent à dresser un cordon sanitaire autour de tout investissement français dans le pays hôte et d’exterranéiser les litiges au niveau d’un arbitre international. Mais cette approche devient intenable si les flux d’investissements sont réciproques. Il suffit d’imaginer l’hypothèse d’une législation importante — le S.M.I.C., par exemple — invalidée par la chambre de commerce internationale. La possibilité donnée aux investisseurs étrangers de court-circuiter les juridictions nationales au profit d’une instance aussi illégitime constituerait une atteinte significative à l’un des attributs de la souveraineté — la justice.
Au total, les contraintes que développe l’A.M.I. sont réelles et nécessitent débat. Elles doivent toutefois être mises en balance avec les avantages que la France est susceptible de tirer de cet accord.

Quel intérêt l’A.M.I. présente-t-il pour la France ?

La première interrogation concerne les intérêts économiques nationaux. Sur ce plan, la conclusion est claire : l’A.M.I. est un instrument puissant au service des intérêts économiques français.
La France n’a pas, en effet, de réels intérêts défensifs à protéger. La législation française respecte très largement les disciplines de l’A.M.I. La France est certes un pays réglementé ; mais ses réglementations n’opèrent aucune discrimination contre les étrangers. Ceci s’explique notamment par le cadre juridique de l’Union européenne, qui impose le respect de règles autrement plus contraignantes que l’A.M.I. depuis plusieurs décennies. Cette conformité globale se traduit par la modestie quantitative et qualitative de la liste de réserves nationales de la France : elle a déposé une liste qui compte une dizaine de mesures nationales non conformes, aucune d’elles n’ayant de réelle portée économique. Cet accord met ainsi au jour une réalité aux antipodes des discours : la France se pense protectionniste ; elle est en réalité l’un des pays les plus libéraux du monde.
Le seul secteur sur lequel la France a des intérêts défensifs est la culture. Tous les mécanismes de subventions en matière culturelle (notamment le fonds de soutien au cinéma) sont contraires à l’A.M.I., car ils sont réservés aux nationaux. On peut s’interroger au passage sur le bien-fondé culturel d’une telle discrimination : elle aboutit à financer Le cinquième élément, parce que Luc Besson est français ; à l’inverse, le National Heritage, le ministère de la culture britannique, a financé le très british Full Monty, alors même qu’il est produit par un Major d’Hollywood. S’il s’agit de soutenir le niveau de vie des milieux culturels, la stratégie française est valide. S’il s’agit de promouvoir la culture française, elle mérite débat. Mais la question, il est vrai, n’est pas là : ce n’est certainement pas à l’occasion de la signature de l’A.M.I. que doivent être bouleversés les mécanismes de soutien culturel français. Or de ce point de vue, la situation semble claire : les États-Unis ont annoncé officiellement, dans le communiqué de la réunion ministérielle de l’O.C.D.E. d’avril, qu’ils ne chercheraient pas à remettre en cause les résultats du G.A.T.S. La vigilance est certes de mise, mais l’exception culturelle française paraît sauvegardée.
Si la France n’a pas de réels intérêts défensifs, elle possède en revanche de solides intérêts offensifs. Elle est en effet le troisième exportateur mondial d’investissement direct.
La première cible concerne la zone nord-américaine (États-Unis, Canada). Contrairement, là encore, à une idée reçue, ces deux pays sont protectionnistes. Deux exemples sont significatifs. Le premier concerne les subventions : aux États-Unis, toutes les subventions sont réservées à des entreprises détenues par des Américains. Ainsi, Zénith perd l’accès aux subventions de recherche et de développement dès lors qu’il est racheté par Bull. Le second exemple est relatif aux marchés publics : le Buy American Act permet aux collectivités territoriales de retenir un soumissionnaire américain sur la seule base de la nationalité si son offre est jusqu’à 50% moins bonne que le soumissionnaire étranger. Cette législation vient d’être mise en œuvre récemment : lors du marché pour le train rapide Kennedy Airport/Manhattan, la ville de New York a rejeté l’offre du consortium GEC-Alsthom, pourtant moins chère de 20% et bénéficiant de la technologie T.G.V., au bénéfice du concurrent américain. Cette réalité juridique se traduit dans l’A.M.I. par une quantité très importante de réserves nationales : près de 500 lois américaines sont ainsi contraires aux obligations de l’accord. L’A.M.I. permettra de combattre ces discriminations. Il revient aux négociateurs d’obtenir des concessions pour aboutir à des offres plus équilibrées. Surtout, même en cas d’entrée dans l’A.M.I. à législation nationale constante, la dynamique de l’accord érodera de manière continue les discriminations américaines : l’évolution autonome de la liste de réserves nationales garantit un processus permanent de libéralisation.
La deuxième cible est le Japon. Les discriminations massives opérées sur le marché japonais sont difficiles à appréhender, car non juridiques. L’A.M.I., qui couvre les discriminations de fait, permettra de les attaquer.
La dernière cible vise les pays émergents membres de la négociation (Mexique, Corée, pays de l’Est). En face de ces pays, l’architecture juridique de l’A.M.I. permettra une libéralisation accrue. A titre d’exemple, des pays comme la Corée du Sud ou le Mexique ont refusé d’offrir, dans l’accord sur les services financiers de l’O.M.C., le niveau de libéralisation atteint par leur législation actuelle : ils ont ainsi conservé des réserves de précaution. Dans l’A.M.I., les réserves de précaution sont impossibles : ce que ces pays ont refusé dans le cadre de l’O.M.C. sera mécaniquement offert dans l’A.M.I.
Les pays émergents constituent sans doute, à terme, la cible la plus stratégique pour nos entreprises. Se pose dès lors la question de l’opportunité du forum retenu, l’O.C.D.E., dont le tour de table est limité aux vingt-neuf pays les plus développés. Le Brésil, l’Argentine ou les pays de l’A.S.E.A.N. ne sont pas présents dans cette enceinte. Il est déraisonnable de penser que ces pays accepteront de signer après coup un accord qu’ils n’ont pas négocié. A l’inverse, transférer la négociation à l’O.M.C. signerait la fin des intérêts offensifs de nos entreprises : certaines grandes nations en développement (Inde, Égypte) refusent toute idée de négociation sur l’investissement et c’est d’ailleurs pour cette raison que le directeur général de l’O.M.C. avait demandé le dépaysement à l’O.C.D.E. de la négociation, dont le lancement était pourtant prévu à Genève en 1994 à la suite des accords de Marrakech. La solution optimale serait sans doute d’ouvrir l’enceinte O.C.D.E. aux pays émergents : ces pays pourraient être susceptibles de sacrifier une partie de leurs intérêts économiques (en acceptant d’adhérer à un accord contraignant) au bénéfice politique de leur participation au « club des riches ».
Les enjeux d’un accord sur l’investissement sont avant tout économiques, mais ne s’y limitent pas. Un second enjeu est juridique. Une constante de la diplomatie française est le renforcement du cadre juridique multilatéral. L’objectif est de contrôler la domination exclusive des États-Unis sur la scène internationale. Cela passe par l’inscription des États-Unis dans un maillage juridique fin, afin de limiter les risques de dérapages unilatéraux. L’A.M.I. participe de cette approche : il contribuerait à compléter et renforcer le multilatéralisme commercial développé avec l’O.M.C.
Le dernier enjeu est un enjeu d’image. A l’opposé des préventions contre le capital international exprimées par la coalition anti A.M.I., les États sont engagés dans une concurrence pour attirer sur leur sol les investissements étrangers. La France, second importateur mondial d’investissement direct, est très bien placée et se bat pour conserver ce rang. Les efforts déployés pour attirer Eurodisney ou Toyota sur notre territoire en sont la preuve. L’A.M.I. permettrait de renforcer l’attractivité du territoire français en démystifiant le discours convenu sur le protectionnisme hexagonal et en démontrant quels sont les vrais pays ouverts. A l’inverse, prendre la responsabilité de l’échec de la négociation ne manquerait pas d’avoir des conséquences négatives en termes d’image.
En conclusion, le questionnement sur l’A.M.I. est justifié et il faut en savoir gré aux O.N.G et aux hommes politiques qui ont suscité le débat public, ainsi qu’au gouvernement qui a ouvert une fenêtre de consultation. Le bénéfice technique que la France pourrait retirer de l’accord apparaît manifeste. A l’inverse, l’A.M.I. a un coût politique réel. La balance coûts-avantages semble toutefois pencher nettement en faveur de l’accord, surtout si les principes points de crispation sont renégociés favorablement. Il apparaît dès lors nécessaire de réaliser un travail explicatif, afin de désamorcer les arguments erronés qui ont incendié les milieux culturels et associatifs.

Le N.T.M.

Une grille d’analyse similaire peut être appliquée au New Transatlantic Marketplace. Elle aboutit à une conclusion opposée.

Qu’est-ce que le N.T.M.?

Le nouveau marché transatlantique est une initiative de Sir Leon Brittan, le Commissaire européen pour les relations économiques extérieures, lancée à la fin 1998. Sir Leon justifiait son initiative par l’enlisement du nouvel agenda transatlantique, né en 1995. Cet instrument avait permis la création d’une enceinte de discussion bilatérale entre la Commission et l’administration américaine : le « groupe transatlantique ». Ce groupe transatlantique avait piloté quelques réalisations intéressantes (accords de reconnaissance mutuelle, création d’un forum de contacts entre les communautés d’affaire — le T.A.B.D. ). Mais son élan s’essoufflait et les crises euro-américaines se multipliaient : législations extraterritoriales américaines, boycott européen du boeuf aux hormones et des organismes génétiquement modifiés, démantèlement de la filière européenne de la banane…
Le N.T.M. devait répondre à cette dégradation. Il s’agit d’un projet de traité entre l’Union européenne et les États-Unis, qui devait comporter quatre axes : un engagement politique de démantèlement des tarifs industriels, sur la base de la clause de la nation la plus favorisée, à l’horizon 2010 ; un accord de libre-échange dans le secteur des services ; un accord de libéralisation sur les « nouveaux sujets » des négociations internationales (marchés publics, propriété intellectuelle, investissement) ; un large démantèlement des obstacles techniques aux échanges, à travers un processus extensif d’harmonisation réglementaire. Le projet prévoyait de doter ces obligations d’une structure institutionnelle ambitieuse : un mécanisme de règlement des différends ouvert, comme l’A.M.I., aux entreprises ; et une commission mixte chargée de superviser la mise en oeuvre de l’accord au niveau technique.

Le N.T.M., à l’inverse de l’A.M.I., est contraire aux intérêts français. L’intérêt économique d’une approche bilatérale avec les États-Unis n’apparaît pas clairement. En termes défensifs, nos intérêts étaient fragilisés par le N.T.M. La première difficulté concernait les risques d’extension du champ de l’accord à deux domaines sensibles : l’audiovisuel et l’agriculture. La Commission exprimait initialement la volonté de les exclure. Or l’administration américaine, n’étant pas demandeuse de la négociation, a immédiatement exigé des gages pour y participer. Il s’agissait naturellement de l’inclusion de ces deux sujets, priorités économiques américaines, nécessaires pour obtenir le feu vert du Congrès. Un compromis a été atteint en éludant la question : la couverture de l’accord devait être arrêtée en cours de négociation. La seconde difficulté concernait l’approche retenue dans le domaine industriel : le traitement de la nation la plus favorisée (N.P.F.). Cette approche revient à étendre à tous les membres de l’O.M.C. les concessions accordées en bilatéral. Or les pics tarifaires qui subsistent aux frontières de l’Union portent sur des secteurs sensibles (textiles, chaussures, automobiles) dans lesquels l’approche N.P.F. reviendrait à ouvrir sans contrepartie le marché européen aux concurrents des pays tiers, asiatiques notamment.

En termes offensifs, il est illusoire de penser que le cadre bilatéral permettra des avancées supplémentaires. Si, à l’O.M.C. ou à l’O.C.D.E., les États-Unis limitent leurs offres de libéralisation, ce n’est pas à cause de la présente de Trinité et Tobago ou de la Turquie dans l’enceinte de négociation : c’est la présence de l’Union européenne, principal concurrent économique, qui limite sa marge de manoeuvre. Dès lors, réduire la négociation à un cadre bilatéral ne débloquera pas les verrous américains. Au surplus, l’absence de marge de manœuvre des négociateurs américains s’explique par des facteurs internes (compétence des États fédérés, rôle du Congrès, pouvoirs propres des agences, puissances des lobbies), indépendants de l’enceinte de négociation.
Si les avantages économiques du projet sont incertains, ses inconvénients juridiques sont patents. La clef de voûte de la politique étrangère française est, on l’a vu, le multilatéralisme. La perspective d’un accord bilatéral entre les deux premières puissances commerciales, représentant près de 60% des échanges mondiaux, affaiblirait les institutions multilatérales que la France cherche à bâtir, et ce à la veille d’échéances importantes (lancement du prochain « round » de négociations, préparation des adhésions de la Chine et de la Russie à l’O.M.C.).
Un dernier élément mérite d’être souligné : les enjeux institutionnels. C’est dans ce domaine que le bilan du projet N.T.M. est sans doute le plus négatif. Le lancement de l’initiative a mis au jour les dysfonctionnements de l’Union européenne. Il est inacceptable qu’un Commissaire européen puisse lancer unilatéralement un projet politique majeur, ne correspondant pas aux priorités de l’Union, sans mandat du Conseil, en entamant des consultations préalables avec les États-Unis avant même d’en référer aux États membres. Surtout, les motivations réelles de cet accord ne sont pas toutes légitimes. Outre la motivation individuelle de Sir Leon Brittan, désireux de faire un « coup » avant son départ, les manœuvres institutionnelles de la Commission tiennent une place prépondérante. En externe, pour exister sur la scène internationale, sa stratégie première est de monopoliser le dialogue transatlantique : c’est la logique du groupe transatlantique, d’où sont exclus les États membres ; c’est également la logique du N.T.M., qui lui aurait conféré une légitimité accrue grâce à une négociation en face-à-face avec la première puissance du monde et à la participation à des institutions bilatérales permanentes. En interne, au sein de la Communauté, la Commission cherche à s’attraire, via une communautarisation rampante, toujours plus de compétences nationales. Elle vise notamment à revenir de facto sur les décisions de droit prises lors de la conférence intergouvernementale de 1997, qui a rejeté l’extension de sa compétence commerciale à des sujets connexes — investissement, propriété intellectuelle, marchés publics.
Au total, il peut être affirmé que le projet N.T.M. desservait les intérêts techniques de la France. Dans ce contexte, les critiques politiques contre le N.T.M. ne pouvaient revêtir qu’une prégnance accrue.

Les critiques contre le N.T.M. sont justifiées

La première critique concerne la philosophie de la construction communautaire qui sous-tend le N.T.M. Il s’agit d’une philosophie contraire à la vision française de l’approfondissement de l’Union européenne. Le projet correspond à la conception britannique de zone de libre-échange, ayant vocation à se diluer dans un ensemble transatlantique élargi. Il fait écho aux tentatives similaires antérieures qui, depuis le Comité Maudling, chargé dans les années cinquante de dégager un projet alternatif à la C.E.E., à l’Association européenne de libre-échange (A.E.L.E.) jusqu’à la récente initiative, avortée, de Transatlantic free trade agreement (T.A.F.T.A.), ont cherché à saper le développement politique et institutionnel de l’Union. Pour ce courant de pensée, l’Union européenne n’est pas un objectif politique mais une étape économique vers le libre-échange mondial.
La seconde critique a trait à la souveraineté. L’analyse des disciplines du N.T.M. révèle une différence fondamentale par rapport à l’A.M.I. Le principal volet du N.T.M. concerne le démantèlement des obstacles non tarifaires aux échanges, qui doit être obtenu par un processus d’harmonisation technique. L’exercice serait ainsi gouverné par le principe de la « convergence réglementaire », qui conduit chaque partenaire à faire évoluer son propre dispositif normatif interne. C’est dire si, contrairement à l’A.M.I., il ne s’agit pas simplement d’un accord de non-discrimination : il s’agit au contraire d’un accord de réglementation, qui touche au cœur même de la souveraineté législative des États.
Cette intrusion dans la souveraineté nationale serait accrue par un dispositif institutionnel novateur : les projets législatifs et réglementaires feraient l’objet de procédures de notification préalable et de consultations bilatérales au sein d’une commission mixte. Ainsi, les États-Unis se verraient dotés d’un invraisemblable droit de regard sur la production normative européenne. Certes, le dispositif pourrait en théorie fonctionner en sens inverse, mais les envergures politiques respectives de la Commission et de l’administration américaine ne militent guère pour une telle croyance.
Au total, le bilan du N.T.M. est sans appel. Défavorable aux intérêts français, coûteux en termes de souveraineté, dangereux pour la construction communautaire, il justifie le tir de barrage dont il a été l’objet. Le sommet transatlantique de Londres, le 18 mai dernier, a fini par mettre un terme à cette initiative, convertie en Transatlantic economic partnership (T.E.P.). Ce plan d’action vise principalement à développer les contacts euro-américains au niveau des sociétés civiles : renforcement du T.A.B.D. pour les communautés d’affaires et création de fora de dialogue pour les communautés scientifiques, les O.N.G, les syndicats, les Parlements. Le T.E.P. n’a plus rien à voir, donc, avec un projet de traité transatlantique, mais la vigilance reste de mise : la Commission peut être tentée d’utiliser ce cadre pour réintroduire par « appartement » les éléments du N.T.M.

La mondialisation économique est un fait. Le commerce mondial croît plus vite que les produits nationaux bruts. Les investissements internationaux ont connu un accroissement spectaculaire : leur volume a été multiplié par six entre 1985 (50 milliards de dollars) et 1997 (300 milliards de dollars). Ce sont les flux internationaux qui tirent la croissance mondiale. C’est également leur fuite brutale qui a provoqué la crise asiatique et qui menace aujourd’hui la Russie.
Devant cette donnée, les États s’organisent en créant des cadres juridiques globaux, seuls capables d’appréhender ces flux. Depuis quelques années, les instruments juridiques internationaux se multiplient : conclusion du cycle de l’Uruguay, des accords sur les télécommunications et sur les services financiers à l’O.M.C., du traité sur la Charte de l’énergie, développement des accords bilatéraux de protection de l’investissement, négociation de l’A.M.I., émergence des accords régionaux (A.L.E.N.A., Mercosur, A.S.E.A.N.) et interrégionaux (A.P.E.C., A.S.E.M., groupe transatlantique).
Quelle approche la France doit-elle adopter en face de cette création normative internationale ? Car si la mondialisation économique est une donnée extérieure, la mondialisation juridique est une construction que la France peut promouvoir ou contrecarrer. Il n’y a pas de doute à avoir : la France doit développer une stratégie de leader sur ce sujet.
C’est en tout premier lieu son intérêt économique. Il ne faut pas être dupe de l’argument selon lequel les accords économiques de type O.M.C. ou A.M.I. permettent d’imposer des règles du jeu là où existait la « loi de la jungle ». L’objectif de ces accords n’est pas de réguler les flux internationaux, mais au contraire de supprimer les obstacles qui les entravent : il est en quelque sorte de garantir la loi de la jungle. La réalité est avant tout économique. La France est un pays ouvert, au sein de la zone la plus libérale du monde — l’Union européenne — : elle n’a donc rien à craindre de la libéralisation économique internationale. Les marchés extérieurs présentent à l’inverse, à des degrés variables, des barrières protectionnistes : les accords de libéralisation permettent d’ouvrir ces marchés aux entreprises nationales.
C’est en second lieu l’intérêt diplomatique de la France. Nous ne sommes pas capables d’imposer notre volonté de manière unilatérale ; les États-Unis le peuvent. La juridicisation des relations internationales permet de substituer des règles de droit, égales pour tous, aux rapports de force, où le plus puissant prévaut.
Mais le réalisme économique et diplomatique ne doit pas entièrement obérer le message particulier que peut faire entendre la France, notamment par rapport aux nations à idéologie libérale. La France doit promouvoir l’insertion d’éléments régulateurs au sein de ces cadres juridiques multilatéraux. Elle le fait déjà : elle a poussé à l’adoption de normes sociales et environnementales à l’O.M.C. et dans l’A.M.I. ; elle est à l’initiative de la prochaine conférence ministérielle de l’O.M.C. sur le commerce et l’environnement. Mais le moment paraît aujourd’hui propice. Les O.N.G n’ont jamais été aussi présentes sur la scène internationale. La crise asiatique a ébranlé les convictions : le F.M.I. lui-même prône la libéralisation « ordonnée » des mouvements de capitaux. Il faut toutefois être conscient que cette politique mène rapidement à une contradiction. La régulation des marchés internationaux passe par le renforcement du dispositif normatif international. Le contrôle de l’économie mondialisée implique le développement de la mondialisation juridique, et donc un affaiblissement de la souveraineté nationale. Entre maîtrise de la mondialisation économique et souveraineté juridique nationale, il faudra faire un choix.
Tous ces arguments militent en faveur d’une stratégie nationale active. Mais la spécificité de la France doit être l’absence d’approche dogmatique. Les accords internationaux ne sont pas bons en soi. Ils ne sont bons pour nous que s’ils répondent à nos intérêts objectifs. Ainsi, le bilan coûts/avantages de l’A.M.I. penche du côté positif ; celui du N.T.M. du côté négatif.