Manager l’État, gouverner le management

Manager l’État, gouverner le management

Par Henry Mintzberg

« Le capitalisme a triomphé ». Cette formule à l’emporte-pièce accompagnait la célébration de la chute des pays communistes. Cette conclusion est devenue un article de foi qui rend aveugle. Une telle croyance entraîne des conséquences négatives voire dangereuses car l’affirmation « le capitalisme a triomphé » est fausse. A mon avis, nous nous trompons sur les liens entre le monde de l’économie marchande et l’État. Clarifions d’urgence ces rapports.

La victoire de l’équilibre

Le capitalisme n’a pas triomphé, l’équilibre des forces a gagné. Dans les pays occidentaux nous avons vécu au sein de sociétés équilibrées agençant un secteur privé et un secteur public forts, et un secteur intermédiaire également puissant. Les pays communistes étaient, quant à eux, totalement déséquilibrés. L’État contrôlait pratiquement toutes les activités et quasiment aucune force ne lui faisait contrepoids. Du reste, la première fissure à l’Est est apparue dans un seul pays, la Pologne, où une force opposée à l’État avait survécu, l’Église catholique.

Aujourd’hui la croyance selon laquelle le capitalisme a triomphé risque d’ébranler l’équilibre atteint par les pays de l’Ouest, notamment le Royaume-Uni et les États-Unis. Ce déséquilibre profitera au secteur privé aux dépens du secteur public quitte à réduire le bien-être de nos sociétés. Milton Friedman se fourvoie quand il se délecte à comparer ce qu’il appelle « la libre entreprise » au socialisme dit « subversif ». Affirmer qu’une organisation, sans égard pour les personnes qui la constituent, puisse être libre, est antinomique avec l’idée d’une société démocratique. Lorsque les entreprises sont totalement libres, le peuple des citoyens ne l’est plus guère.

Dans nos sociétés, les organisations remplissent des rôles spécifiques comme celui de fournir des services de recherche, d’éducation et de santé. Le capitalisme des entreprises privées excelle à produire des biens et des services soumis à la discipline des marchés concurrentiels. Les livres publiés par M. Friedman et ses collègues appartiennent à cette catégorie de produits : peut-on en dire autant de leurs activités de recherche ? Ou bien encore les soins médicaux reçus par les voisins, très pauvres, des bureaux des professeurs de l’université de Chicago relèvent-ils de l’économie de marché ?

Au-delà du public et du privé

Nous nous enlisons dans un débat sans fin à propos de l’allocation des ressources entre le secteur privé et le secteur public. Les antinomies entre capitalisme et communisme, privatisations et nationalisations, libre entreprise et étatisation opposent les forces privées et indépendantes aux forces publiques et collectives. Il est temps de reconnaître les limites d’une telle pensée dichotomique.

Des organisations privées sont détenues par des individus ou par le public, sous la forme de titres en bourse. Certaines organisations sont publiques, bien qu’elles méritent d’être appelées étatiques puisque l’État agit au nom du public. Les citoyens ne contrôlent pas plus les entreprises publiques qu’ils ne contrôlent les entreprises privées en tant que clients ou au titre de petits actionnaires. D’autres types d’entreprises méritent de retenir l’attention.

En premier lieu, des organisations revêtent des formes de propriétés coopératives — qu’elles soient contrôlées par les fournisseurs (les coopératives agricoles), par leurs clients (les sociétés d’assurance mutualistes ou certaines chaînes de distribution) ou par les employés d’entreprises commerciales comme Avis. En fait, tous les pays de l’Ouest, y compris les États-Unis, possèdent des organisations coopératives. Selon le National Cooperative Business Association, près de la moitié de la population américaine est directement desservie par une ou plusieurs coopératives et un Américain sur trois est membre d’une coopérative. J’ai récemment travaillé pour une grande compagnie mutualiste américaine. Celle-ci est largement compétitive malgré sa forme de coopérative. Sa direction s’empresse de faire remarquer l’importance que revêt l’absence des pressions du marché boursier pour pouvoir développer une stratégie à long terme.

En second lieu, nous avons des organisations sans propriétaires (non-owned organizations) dont les membres des conseils d’administration, au demeurant fort divers, s’auto-choisissent. Ces institutions non lucratives correspondent aux organisations non gouvernementales (O.N.G.) mais aussi aux organisations sans propriétaires qui ne sont ni des entreprises privées ni des coopératives. Nous sommes entourés par de tels types d’organisations. Parmi elles, on trouve nombre d’universités (dont celle de Chicago), d’hôpitaux, d’œuvres de charité, des sociétés de volontaires et « d’activistes » telles que la Croix Rouge ou Greenpeace.

La tentation est grande de placer ces quatre types de sociétés sur une ligne droite. A gauche, les organisations détenues par l’État, à droite, les sociétés privées et au milieu les coopératives et les organisations sans propriétaires. Cette représentation est une erreur. Ici comme ailleurs, les ex­trémités se rejoignent : les sociétés aux deux extrémités se ressemblent. Par exemple, au regard des structures, les entreprises privées ou publiques sont étroitement et directement contrôlées par une hiérarchie — pour les unes, la hiérarchie émane des propriétaires, pour les autres elle appartient aux autorités étatiques. En d’autres termes, il faut plier la ligne droite et y voir la forme d’un fer à cheval.

Le saut du statut de société publique à celui de société privée est plus facile à réaliser que le passage vers l’organisation coopérative ou sans propriétaires. Dans cette situation réside la popularité de la mise en parallèle des nationalisations et des privatisations. Le saut est vite fait : il s’agit simplement d’acheter la partie adverse, de changer des directeurs et de continuer comme avant. Le système interne de contrôle hiérarchique demeure inchangé. En Russie, ces changements ont été trop simples : le contrôle par l’État semble avoir laissé place à une régulation par le secteur privé tout aussi dévastatrice. Une démarche plus judicieuse pour d’atteindre une société équilibrée, bien qu’elle soit difficile à mettre en œuvre malgré des réussites en Europe de l’Est, suggère de faire un usage plus important des quatre formes de propriété disposées autour du fer à cheval.

Malheureusement, l’Occident réussit mal à utiliser pleinement toutes les ressources des formes disponibles d’organisations. Le capitalisme a triomphé, affirme-t-on, dès lors le secteur privé est le « bon » secteur, le secteur public, le « mauvais ». Les coopératives et les organisations sans propriétaires apparaissent douteuses. Des experts revendiquent même que l’État soit à l’image du monde des affaires. Cette proposition mérite d’être contestée. Si nous voulons diriger l’État correctement, nous devons aussi apprendre à gouverner le management.

Consommateurs, usagers, citoyens, sujets

« Nous avons des consommateurs », annonçait le vice-président Al Gore au début de la présidence Clinton, « le peuple américain ». Mais doit-on qualifier les citoyens de consommateurs, pour devoir les traiter décemment ? Nous ferions mieux d’étudier les significations de cette expression à la mode telle qu’on l’entendait avant que les Japonais ne nous donnent quelques leçons.

Les plus grandes sociétés américaines — l’industrie automobile par exemple — ne traitaient pas très bien les consommateurs. Les constructeurs ont pendant longtemps et de façon délibérée poursuivi des stratégies de produits à obsolescence rapide — un euphémisme pour éliminer la qualité. De même, au moins l’une des grandes chaînes de distribution utilisait systématiquement des tactiques de « prix d’appel », attirant les clients par des prix bas pour leur vendre en fait des produits très onéreux. Une autre histoire très connue est celle d’une célèbre entreprise qui, afin d’augmenter le volume des ventes de ses dentifrices, a commencé par les commercialiser dans des tubes à larges orifices. La même firme a ensuite commercialisé des brosses à dents avec des têtes plus longues avant de les raccourcir !

L’économie marchande tente de faire consommer le plus possible, par l’intermédiaire de relations entre consommateurs et fournisseurs contrôlées par la loi de l’offre et de la demande. Ces pratiques ne me gênent pas en ce qui concerne les automobiles, les machines à laver ou le dentifrice. En revanche, j’y suis opposé pour le service des soins médicaux. Quand ils achètent une voiture, une machine à laver, un dentifrice, la plupart des clients intelligents sont « vigilants » selon l’expression consacrée. Et du reste des systèmes de régulation permettent parfois de protéger les clients qui n’en seraient pas capables. Mais le principe du caveat emptor est une philosophie dangereuse pour des produits tels que les soins médicaux ou d’autres services professionnels complexes. Inévitablement, les vendeurs sont mieux informés que les consommateurs qui ont des difficultés à trouver ce qu’ils recherchent. En d’autres termes, si le modèle de la propriété privée offre aux consommateurs des marchés attrayants, il n’est pas exempt de limites.

Dieu merci ! Je ne suis pas un simple consommateur de mon gouvernement. J’en attends plus qu’une banale relation commerciale et moins qu’un simple encouragement à consommer. Lorsque je consomme un service fourni par l’État, l’éducation par exemple, le terme d’usager (« client ») semble plus approprié. La firme General Motors vend des automobiles à des consommateurs, Ernst and Young fournit des services de conseil à des « clients »/usagers. En fait, nombre de services que je reçois de l’État appartiennent à la catégorie des services professionnels.

Plus encore, je suis un citoyen avec des droits qui s’étendent au-delà de ceux d’un consommateur ou d’un usager/client. La plupart des services fournis par l’État — les autoroutes, la sécurité sociale, la politique économique — recouvrent des échanges complexes entre des intérêts concurrents. Tom Peters a intégré cette idée lorsqu’il raconte l’histoire de l’obtention d’un permis de construire pour agrandir sa maison. « Je ne veux pas que des bureaucrates de City Hall m’ennuient », écrit-il dans l’une de ses lettres d’information. Je veux que le dossier soit traité de façon convenable, rapide et commerciale. Mais qu’en est-il si mon voisin veut également un permis pour agrandir sa maison ? Qui sera le consommateur de la City Hall ?

J’ai des droits en tant que citoyen, j’ai aussi des obligations en tant que sujet. Les Britanniques ont naturellement un statut officiel de sujets de la Royauté réminiscent de l’époque où les individus échangeaient une bonne part de leur indépendance par suite du « malheur et de la brutalité de leur courte vie » comme dit Thomas Hobbes, en contrepartie de la protection de l’Etat. Britanniques ou pas, d’une façon ou d’une autre, nous sommes tous sujets de l’État — nous payons des taxes et nous respectons les règlements publics afin de sauvegarder le bien-être collectif.

Consommateur, usager, citoyen et sujet : voici les quatre « casquettes » que nous devons porter pour vivre en société. En tant que consommateurs et citoyens nous entretenons des relations de réciprocité avec l’État. Les consommateurs de l’État reçoivent des « services directs ». Les citoyens profitent aussi mais de façon plus indirecte des infrastructures publiques. Néanmoins une grande différence apparaît entre les actions publiques orientées vers les consommateurs et celles à l’intention des citoyens : leur fréquence d’apparition. Regardez les activités du secteur public — par exemple feuilletez un annuaire téléphonique des services de l’État — et vous trouverez relativement peu d’activités qui correspondent à la catégorie « des purs consommateurs » — ce qui y correspond est plutôt fâcheux, par exemple les loteries publiques. Attendons-nous réellement que l’État, à la manière du fabricant de dentifrice, joue au camelot ? Le malaise actuel ressenti à propos de l’État ne proviendrait-il pas justement du fait qu’il singe par trop « le monde des affaires » bien que selon un stéréotype courant il en serait trop éloigné ?

En contrepoint, sous la catégorie « citoyen », nous rencontrons un nombre important d’activités d’infrastructures publiques : infrastructures sociales (les musées), infrastructures matérielles (les routes et les ports), infrastructures économiques (les politiques monétaires), infrastructures de médiation (tribunaux civils), infrastructures « offshore » (les ambassades), infrastructures nécessaires au fonctionnement de la démocratie (la logistique électorale).

En tant que sujets et usagers, nous avons des relations avec l’État qui sont plus unilatérales. Quitte à paraphraser J. F. Kennedy, on peut se poser la question de savoir ce que nous devons faire, en tant que sujets, pour respecter les contraintes imposées par l’État. A l’inverse, en tant qu’usagers recevant des services professionnels, le problème est de savoir ce que l’État met à notre disposition. L’annuaire de l’État révèle mille et une activités susceptibles d’appartenir à la catégorie du « sujet » — la police, l’armée, les autorités de régulation, les prisons. Le plus surpre­nant est la prédominance des services professionnels que l’État fournit directement ou indirectement grâce à des fonds publics. Dans certains pays, tous les soins médicaux y ont recours, dans d’autres en partie ; l’éducation en profite aussi ainsi que d’autres services comme la météorologie.

Naturellement, tous les services de l’État ne peuvent être rangés dans une seule des quatre catégories. Les parcs nationaux fournissent par exemple des services à des consommateurs (les touristes) ainsi que des services professionnels aux usagers (par exemple, des secours aux touristes perdus en montagne). Les parcs constituent également des infrastructures publiques dont nous bénéficions en tant que citoyens, mais que nous devons parallèlement respecter. Un autre exemple est celui des détenus qui sont de toute évidence des sujets, mais qui n’en demeurent pas moins des citoyens avec un certain nombre de droits ainsi que des usagers si l’on prend en compte leur réhabilitation. J’ai introduit ces quatre notions (consommateur, usager, citoyen, sujet) moins comme un exercice de classement qu’afin de mieux appréhender la variété des missions de l’État.

Relions à présent ces quatre notions au débat précédent. Les consommateurs sont dans l’ensemble bien servis par les firmes privées bien que des coopératives — comme les compagnies d’assurance mutuelle — soient aussi performantes. Dans quelques domaines circonscrits, l’État fournit des services directs à des consommateurs. S’écarter de la forme publique pour la fourniture de services aux citoyens et aux sujets nécessite une grande prudence. Les trade-off imposés par les intérêts conflictuels des citoyens et le recours inéluctable de l’autorité pour contraindre les sujets obligent l’État à tenir des rôles uniques.

Les relations avec l’usager sont sans doute plus complexes. Rien n’assure que les services professionnels, dont beaucoup pensent qu’ils relèvent du secteur public — par exemple, des niveaux minimum d’éducation ou de soins — soient ipso facto efficaces lorsqu’ils sont offerts directement par l’État ou à l’inverse totalement par le secteur privé. Ni le « public », ni le « privé » ne réussissent seuls à fournir la palette des services professionnels requis. Les marchés sont imparfaits, les hiérarchies publiques trop standardisées. Dans ce cas, des organisations non lucratives et des coopératives, semblent plus à même d’offrir de meilleurs services sous réserve qu’elles reçoivent des fonds publics nécessaires à l’équité sociale. Remarquons-le, les organisations coopératives ne sont pas inconnues dans le secteur des services. Des professions réputées (comptabilité, cabinet de conseil) y recourent sous la forme de « partenariats professionnels ».

Les mythes du management

Une société nécessite une variété de formes de propriété et de contrôle. Au sein du secteur public, l’État dispose d’une panoplie de rôles. Comment manager l’État ? Répondre à cette question nécessite d’étudier le management ou tout au moins les mythes populaires qui s’y rapportent. Les discussions sur le management font fureur. Je devrais dire plutôt Management avec un M majuscule pour faire suite à ce qu’a écrit, il y a quelques années, Albert Shapero de l’Ohio State University dans un article intitulé « What Management Says and What Managers Do » (Fortune, mai 1976). Nous faisons référence au Management avec un grand M qui, selon les recherches que j’ai pu effectuer, est un phénomène éloigné du travail réel des managers. Néanmoins ce management-artefact envahit les librairies, les programmes des M.B.A. et les séminaires de formation. Ce management s’accorde-t-il avec les rôles de citoyens, de sujets, d’usagers et parfois de consommateurs d’activités publiques ? A mon avis, rarement.

Trois présupposés sous-tendent « le Management ».

1) Des activités bien circonscrites peuvent être isolées, tout à la fois les unes par rapport aux autres mais aussi vis-à-vis de l’autorité centrale. Ce principe provient du secteur privé qui souvent organise les firmes en divisions autonomes. Chaque unité possède une mission claire : fournir des produits ou des services bien définis. Si les unités remplissent les objectifs fixés par les sièges sociaux, elles peuvent se débrouiller par elles-mêmes.

2) Les performances peuvent être évaluées avec précision par rapport à des critères objectifs. Les objectifs à atteindre doivent être quantitatifs. Les coûts et les bénéfices sont mesurables — dans le monde des affaires, les critères sont financiers, les coûts et les bénéfices sont conjointement utilisés pour fixer des standards de profit et de retour sur investissement. L’évaluation des performances devient objective et, partant, d’une nature apolitique. Un tel système ne peut se permettre de laisser libre cours aux nuances et aux ambiguïtés.

3) Des managers professionnels autonomes, responsables des performances, dirigent les activités. « Laissez les dirigeants diriger », dit-on. Nombre de personnes font confiance aux gestionnaires qui se présentent comme des managers professionnels. « Rendez-les responsables, dit-on, s’ils réussissent à atteindre les performances escomptées récompensez-les. S’ils n’y parviennent pas, changez de managers ».

Ces trois hypothèses ne sont guère compatibles avec le fonctionnement réel ou souhaitable des organisations publiques. Isoler les activités du contrôle hiérarchique comme le prescrit le Management, requiert que les décideurs politiques formulent des programmes clairs, sans ambiguïté, pour être mis en œuvre par les administrations. En d’autres termes, les politiques formulées nécessitent d’être stables et les hommes politiques sans oublier les directeurs des administrations doivent avoir des idées claires sur l’exécution des programmes. Est-ce une pratique commune ? Les activités publiques qui s’y conforment sont-elles nombreuses ? Assurément les opérations de loterie en font partie, mais quoi d’autre ?

De nombreuses activités gouvernementales sont interconnectées et ne peuvent être isolées les unes des autres. La politique extérieure par exemple, ne peut pas être concentrée au sein d’un même département ou d’une même administration. Naturellement, certaines activités du secteur public peuvent être plus ou moins séparées horizontalement les unes des autres : les services de police ou les prisons par exemple. Mais peuvent-elles être isolées verticalement du processus politique ? Des réformes tentent d’y parvenir. Le Royaume-Uni transforme l’administration des prisons en une agence affichant son autonomie. Un manager réputé a été placé à la tête de l’agence. Ce dirigeant a été mis à pied parce que, semble-t-il, il refusait de licencier un gardien ayant laissé échapper trois détenus. L’histoire fit la une des journaux. Lors de son départ, l’ancien patron déclara à la presse que le contrôle politique s’était renforcé depuis la création d’une agence « autonome » !

Y a-t-il beaucoup d’hommes politiques prêts à lâcher du lest sur le contrôle de leurs programmes ? En principe, nombre de politiques formulées dans un service sont mises en œuvre par d’autres services au lieu d’être « façonnées » au cours d’interaction entre les « politiques » et les fonctionnaires — ceux qui décident et ceux qui exécutent. L’apprentissage est une formule managériale à la mode. L’élaboration des politiques publiques est un phénomène d’apprentissage mais appliquer ces dernières avec automatisme est étranger à l’apprentissage. La croyance selon laquelle la politique puisse être séparée de « l’administratif », à la manière de la formulation et de la mise en oeuvre de la planification des entreprises, est un vieux mythe méritant une belle mort.

L’évaluation quantitative est aussi un mythe, une idéologie de plus, embrassée avec une ferveur quasi religieuse par les supporters du Management. Quelles en sont les conséquences pour l’action publique ? Certes des activités doivent être mesurées, notamment les coûts. Mais peut-on mesurer avec précision l’ensemble des bénéfices produits par l’action publique ? Des activités simples, telles que le ramassage des ordures, peuvent être évaluées notamment au niveau communal. Mais qu’en est-il des autres ?

Le célèbre système P.P.B.S. créé par Robert McNamara échoua pour cette raison : les mesures étaient inadéquates voire erronées comme l’illustre l’histoire bien connue du décompte des morts au Viêt-nam. Sommes-nous condamnés à répéter l’anecdote ? De nombreuses activités appartiennent au secteur public précisément en raison des problèmes soulevés par leur évaluation. Ces activités seraient dans le secteur privé depuis longtemps, si la distribution des bénéfices pouvait être conduite sans difficultés.

Voici un exemple emprunté au système britannique de santé publique. Un chirurgien spécialisé dans la transplantation du foie opéra dix patients. Deux moururent. L’un des huit qui survécut, qui avait un cancer quelques années auparavant, rechuta. La transplantation d’un autre échoua et il fallut le réopérer. Sur les six patients restants, seuls trois furent capables de reprendre une vie normale. Interrogé au sujet de la performance de ses opérations, le chirurgien affirma avoir réussi huit transplantations sur dix. Lorsqu’il réimplanta le malade dont la première opération avait échoué, il était même prêt à déclarer avoir réussi neuf implantations sur onze. En réalité, il comptabilisait les foies et non les malades. Un immunologiste évalua la performance à sept sur dix. Selon ce spécialiste le chirurgien n’aurait pas dû opérer le patient ayant un cancer. Un administrateur de l’hôpital avança le chiffre de six sur dix, les infirmières proposèrent un score de trois sur dix en tenant compte de la qualité de vie après l’opération chirurgicale.

A présent, évaluez vous-mêmes la performance. Quel serait, selon vous, le bon chiffre ? Aucun ne convient parfaitement. L’évaluation des actions publiques nécessite des jugements pleins de nuances inaccessibles aux mesures quantitatives « dures ». Lorsque le Management s’empare de telles activités, chacun perd le nord et la première victime n’est autre que le « consommateur ».

Enfin, il y a le mythe selon lequel un manager professionnel peut tout résoudre. « Embauchez un professionnel, dit-on, et il réussira ». Nous sommes tellement séduits par ce culte du « leadership » héroïque que nous ignorons ses contradictions les plus voyantes. Par exemple, la mode de l’empowerment renforce en pratique la hiérarchie. L’empowerment est un cadeau des patrons qui conservent leurs pouvoirs. De telles pratiques engendrent le cynisme. L’angoisse de ne pas atteindre les performances escomptées entraîne les managers à réorganiser à tout bout de champ et finalement à créer du désordre. En effet, le Management s’oppose aux véritables besoins. Cette pratique perturbe des activités dont témoigne, par exemple, l’évolution de systèmes scolaires publics américains. Ces derniers ont été souvent détruits par le pouvoir de hiérarchies managériales qui n’ont jamais enseigné.

Modèles pour manager l’action publique

Considérons cinq modèles. Chacun d’entre eux possède une configuration propre pour répartir les fonctions d’autorité — la superstructure — et d’exécution — la microstructure. Les autorités budgétaires appartiennent à la première catégorie. Une agence de protection de l’environnement relève de la seconde catégorie.

1) L’État « machine ». Dans ce modèle, l’État est considéré comme une machine soumise à des lois, à des règlements et à des standards de toutes sortes. Ni la superstructure ni les microstructures n’y échappent. Chaque administration contrôle son personnel et ses activités, et elle-même est contrôlée par l’appareil étatique central. L’État revêt la forme d’un hologramme : examinez chacune de pièces, elles sont toutes identiques. Ce modèle a dominé l’organisation administrative. Comme le modèle taylorien, le schéma est devenu populaire dans les années trente grâce à Luther Gulick et Lyndall Urwick. Sa devise pourrait être « le contrôle, encore le contrôle, toujours le contrôle ». En fait, le terme « bureaucrate » utilisé pour désigner les fonctionnaires est issu de ce modèle. Le modèle fut développé pour faire contrepoids à la corruption et à l’arbitraire des hommes politiques. Ces raisons expliquent sa popularité au début du siècle. Le modèle prône des politiques publiques cohérentes et bien exécutées. Le modèle manque de flexibilité et d’adaptabilité aux initiatives individuelles. Aujourd’hui, il n’est plus en vogue. Cependant, sous une forme ou sous une autre, le modèle continue de dominer l’organisation des administrations.

2) L’État « réseau ». Ce modèle s’oppose à celui de la machine : souple au lieu d’être rigide, autonome plutôt que contrôlé, interactif au lieu d’être segmenté. L’État est un système d’entrelacs, un réseau complexe de relations temporaires façonnées pour résoudre les problèmes lorsqu’ils apparaissent, un système lié par des réseaux informels de communication. Au niveau de la microstructure, le travail est organisé autour de projets — par exemple un projet de développement d’une nouvelle politique de santé publique, la construction d’un nouveau bâtiment. La devise pourrait être « connectez-vous, communiquez et collaborez ». Ironiquement, comme le modèle précédent, celui-ci correspond à la forme d’un hologramme dans la mesure où les différentes entités fonctionnent comme un tout : chaque projet fonctionne à l’intérieur d’un système de projets reliés les uns aux autres.

3) Le modèle du contrôle de la performance. Le Management légitime ce modèle dont la devise pourrait être « isolez, ordonnez et mesurez ». Le modèle ambitionne de transformer l’État en une entreprise commerciale, mais pas n’importe quelle firme. Ce modèle pose une hypothèse, pas toujours très explicite, selon laquelle la structure divisionnelle popularisée par les conglomérats serait la formule idéale. L’entreprise est divisée en centres de profit auxquels sont assignés des objectifs de performance pour lesquels les dirigeants sont tenus responsables. Organisée sous cette forme, la superstructure planifie et contrôle, les microstructures exécutent. L’ensemble est bien ordonné, mais il n’est pas nécessairement efficace.

D’une part, les vertus des conglomérats ont perdu de leur audience. Si les activités ont peu de chose en commun pourquoi les assembler au sein d’une même structure ? Quelle est la valeur ajoutée produite par des sièges sociaux lointains, chargés uniquement de contrôler la performance financière des différentes entités ? D’autre part, la priorité donnée à la planification et à la mesure des performances renforce le contrôle hiérarchique sur les microstructures. Les managers sont tenus responsables pour des objectifs qu’ils n’ont pas fixés. Ce mode d’organisation, paradoxalement, consolide le modèle de la « machine ». En d’autres termes, le modèle décentralise afin de centraliser, il relâche des liens pour mieux les resserrer. Dès lors, la flexibilité, la créativité et l’initiative individuelle se raréfient. Ce nouveau type de management public finit souvent par ressembler à l’ancien Management. Un simple échange d’étiquette. Le modèle fonctionne bien dans les situations où le type « machine » était performant — parfois même un peu mieux, mais la figure du contrôle et de la performance n’est guère efficace dans les autres cas.

4) L’État virtuel. Étendez le modèle du contrôle et de la performance à l’extrême et vous obtiendrez un modèle qui pourrait être qualifié d’État virtuel. Populaire dans des pays comme le Royaume-Uni, les États-Unis ou la Nouvelle-Zélande, le modèle présuppose que la situation idéale est l’absence d’État. « Supprimez-le », affirme-t-on, ou bien encore : « Tout au moins supprimez tout ce qu’il est possible de supprimer ». Dans le monde de l’État virtuel parfait, les microstructures disparaissent, leurs activités sont transférées au secteur privé. Le rôle de la superstructure se limite à organiser les biens et les services publics offerts par des firmes privées. La devise du modèle devient « privatisez, sous-traitez et négociez ». Le modèle est la grande expérience proposée par des économistes bien qu’ils aient rarement eu une expérience managériale.

5) Le modèle du contrôle normatif. Aucun des modèles ne réussit à structurer l’action collective publique avec réalisme. Serait-ce parce que l’action publique n’est pas un simple problème de structures ? « C’est tout simple, Anjin-San », dit l’amante japonaise au capitaine anglais de Shogun échoué dans un monde étrange, « change seulement ta façon de voir le monde ». Le modèle du contrôle normatif requiert aussi la vision d’un autre monde. Le modèle ne se préoccupe pas de systèmes, il s’intéresse aux esprits et aux mentalités. Les attitudes importent, pas les chiffres. Le contrôle est normatif, enraciné dans des valeurs et des croyances. Aujourd’hui, le modèle rencontre peu de succès dans les sociétés occidentales. Le Japon ne s’en plaint pas, mais plus les japonais montrent la supériorité du contrôle normatif dans la concurrence avec les pays de l’Ouest, plus ceux-ci se retranchent derrière le modèle de l’État « machine », ou derrière des versions aménagées, bien qu’il fonctionne exactement en sens inverse. A l’époque où le concept de service public était encore vivant, le modèle du contrôle normatif permettait à l’État-machine de fonctionner. En d’autres termes, les idées de service et de dévouement effaçaient les effets pervers de la bureaucratie. Aujourd’hui ces attitudes n’existent plus ou tendent à disparaître.

Les traits caractéristiques du modèle normatif sont les suivants :

1. Sélection : les gens sont sélectionnés en fonction de valeurs et d’attitudes et pas simplement au titre des compétences ;

2. Socialisation : il s’agit d’assurer la cohésion sociale des membres de l’organisation ;

3. Les directives correspondent à des principes acceptés par tous remplaçant les plans imposés, les objectifs précis font place à des visions ;

4. Responsabilité : tous les acteurs la partagent. Ces derniers savent que les autorités leur font confiance et les soutiennent. Le management est de type artisanal, fondé sur l’expérience. L’enthousiasme remplace le fameux empowerment ;

5. Jugement : les performances sont évaluées par des personnes compétentes en la matière notamment par des utilisateurs des services, représentés à l’occasion dans des comités de surveillance.

La devise du modèle pourrait être « sélectionnez, socialisez et jugez ». La clef du modèle normatif est la dévotion. Cette dernière joue dans les deux sens : dévotion de l’agent public, et dévotion à fournir un bon service. Les producteurs de services sont traités décemment et par suite ils agissent en conséquence. Les microstructures peuvent toujours être isolées horizontalement, mais le contrôle vertical par la superstructure est normatif plutôt que technocratique. Ce modèle favorise l’existence de microstructures radicalement différentes : plus missionnaires, plus égalitaires et plus dynamiques, moins hiérarchiques, éloignées des « formes-machines ».

En fait, aucun modèle n’est supérieur à l’autre. Nous les utilisons tous. Le système de recouvrement des impôts et des taxes ne saurait exister sans l’aide du modèle « machine », la politique étrangère suit le modèle du « réseau ». De même, aucun État ne fonctionne efficacement sans l’aide des contrôles normatifs. Aucun État ne peut ignorer la nécessité de se débarrasser d’activités qui ne dépendent plus nécessairement du secteur public. En d’autres termes, l’État est un énorme système éclectique.

Cependant des modèles réussissent mieux que d’autres et méritent d’être encouragés. Le modèle « machine » est l’objet d’une attention excessive, mais il faut être conscient de sa résurgence sous la forme du modèle de la « performance ». Celui-ci n’est pas intrinsèquement mauvais. Le modèle de la performance s’avère approprié pour des services simples et apolitiques tels que l’émission de passeports. Soyons conscients de ses limites et n’y voyons pas un nouveau « best way ».

Le modèle « réseau » mérite d’être valorisé. Le modèle est nécessaire pour nombre d’activités complexes et incertaines : l’élaboration des politiques, les activités de la haute technologie ou de la recherche. Le modèle du réseau est susceptible d’excès. En France, le secteur public et le secteur privé sont aux mains de réseaux d’élites puissantes jouissant de ressources de mobilité et d’influence qui finissent par étouffer ce pays. Donner davantage d’autonomie aux acteurs permettrait d’y remédier.

Personnellement, je suis favorable à une activation urgente du modèle normatif. Les Japonais en témoignent, rien ne vaut le dévouement des hommes. A l’Ouest les entreprises privées devraient en être convaincues. Le message est encore plus vrai pour l’État condamné à gérer des intérêts conflictuels. Une organisation dans laquelle le personnel est peu impliqué est comme une personne sans âme. Le squelette, la chair, le sang survivent mais la force intérieure fait défaut. L’État a éperdument besoin de force de vie.

Cette conclusion s’applique en particulier aux services professionnels orientés vers les usagers, tels que la santé et l’éducation, et dont la qualité dépend étroitement des personnes qui les fournissent. Nous devons impérativement libérer les professionnels du contrôle direct exercé par les bu­reaucraties gouvernementales ainsi que des pressions excessives exercées par des marchés concurrentiels. Ces raisons expliquent pourquoi, dans certains cas, les coopératives et les organi­sations non lucratives semblent plus adaptées.

Gouverner le management

Si de telles idées sont plausibles, nous devons les rendre applicables en commençant par tempérer l’influence des idées du Management sur des secteurs de la société. En d’autres termes, l’État a certainement besoin de management mais ce dernier devrait lui-même être un peu gouverné. Considérez les propositions suivantes :

Le monde des affaires n’est pas totalement bon, et l’État n’est pas totalement mauvais. Chacun a sa place dans une société équilibrée aux côtés des coopératives et des organisations non lucratives. Je ne souhaite pas plus acheter ma voiture à l’État qu’utiliser des services de police fournis par la General Motors. Je souhaiterais que le secteur privé et le secteur public renoncent dans une large mesure à s’occuper de la santé publique au profit des coopératives et des organisations non lucratives. Les sociétés ont les services publics auxquels elles s’attendent. Si les citoyens croient que l’État est bureaucratique et incohérent, ils l’obtiendront. A l’inverse, si nous voyons dans le service public une valeur collective riche, les chances d’obtenir un bon État s’élèvent. Aucune nation ne peut se permettre aujourd’hui de ne pas avoir un bon État. N’est-il pas urgent aux États-Unis d’arrêter l’avalanche de critiques faciles à l’égard du government ? Citoyen canadien, habitant une bonne partie de l’année en France, je peux témoigner que cet anti-État est contagieux et qu’il ne nous fait guère de bien.

Le monde des affaires peut autant apprendre de l’État que l’État du monde des affaires, et tous deux ont beaucoup à apprendre des coopératives et des organisations non lucratives. Le service public affronte des problèmes qui lui sont propres : des objectifs conflictuels, des partenaires multiples, de fortes pressions politiques. Ces problèmes ont tendance à devenir similaires à ceux du secteur privé. De nombreux managers brillants, efficaces et indépendants que j’ai rencontrés, travaillent pour l’État. Malheureusement, ils cherchent peu à faire connaître leurs idées. Les gens du monde des affaires apprennent beaucoup en les écoutant. Les coopératives utilisent des moyens sophistiqués pour traiter avec des publics et avec des consommateurs hétérogènes. Enfin, les organisations qui ont le plus recours au modèle normatif sont des organisations non lucratives et nous avons beaucoup à apprendre d’elles.

Nous avons besoin d’un État puissant et fier de lui. Les attaques excessives contre l’État sapent le tissu social de nos sociétés. Certes chacun d’entre nous a des besoins individuels, néanmoins une société qui laisse miner les besoins collectifs s’auto-détruit. Nous attachons tous de l’importance aux biens privés, mais ils ne nous sont d’aucune valeur sans l’aide de biens publics — la police, la régulation économique — pour les protéger.

Les nominations politiques sont un phénomène courant dans le système politique américain. Cela n’a pas toujours été le cas : les nominations sont proportionnellement trois fois plus nombreuses aujourd’hui qu’elles ne l’étaient dans les années trente. Chaque nouvelle administration remplace les échelons supérieurs des départements. Il est temps de reconnaître qu’il s’agit d’une corruption politique qui, certes, n’est pas techniquement illégale, mais n’en détruit pas moins un service public expérimenté et dévoué. Ces pratiques proviennent de la croyance erronée selon laquelle quelqu’un qui aurait dirigé quelque chose est susceptible de diriger n’importe quoi.

Si les nominations politiques ont autant de qualités, pourquoi ne pas y recourir dans l’armée ? Imaginez un président américain remplaçant les meilleurs généraux de l’armée par des nominations politiques. Quel scandale ! Les gens diraient : « vous ne pouvez pas diriger l’armée de cette façon ». « Vous devez avoir des gens dévoués et expérimentés ». Pourquoi en serait-il autrement pour les départements du commerce, de l’éducation ou des affaires étrangères ? D’autres pays ont réussi à mettre en place un contrôle politique sans pour autant recourir à une administration politisée.

Mais par-dessus tout, nous avons besoin d’un équilibre entre les différents secteurs de la société. Le principe s’applique tant aux attitudes qu’aux institutions. Les valeurs marchandes envahissent toute la société. L’État et d’autres secteurs devraient examiner de près les emprunts au monde des affaires. Celui-ci n’a sans doute jamais été aussi influent qu’aujourd’hui. Aux États-Unis, les comités d’action politique, les activités de lobbying, les intérêts institutionnels (et pas seulement les intérêts patronaux) exercent de fortes pressions sur le système politique, réduisant ainsi l’influence des citoyens. Le système se dérègle. Ces arguments ne sont pas anti-business, l’enjeu est d’assurer l’équilibre entre les quatre secteurs et entre les exigences de biens collectifs et les demandes privées.

Aujourd’hui, l’esprit du temps est favorable à la privatisation des services publics. Ce mode de pensée est en partie valable, mais souvent il devient déraisonnable. Nous semblons avant tout disposés à réduire le périmètre de l’action publique. Ne serait-il pas judicieux de s’interroger aussi sur les activités n’appartenant pas au secteur privé ? Prenez la presse, par exemple. Existe-t-il une société démocratique qui puisse se permettre d’avoir tous ses journaux dans le secteur privé notamment lorsque ceux-ci sont concentrés dans les mains d’un petit nombre de personnes qui pourraient, si elles le désiraient, avoir une grande influence politique ? D’autres formes de propriété existent comme celle du Guardian en Angleterre, ou du Monde à Paris.

Ne l’oublions pas : l’ambition d’une démocratie est de rendre les citoyens libres, elle n’est pas de rendre des organisations libres. Bref, étudions dès à présent et en profondeur l’équilibre de nos sociétés avant que l’économie marchande ne triomphe sans mesure.