Immigration : les méandres de la réforme

Immigration : les méandres de la réforme

Par Catherine Withol de Wenden

À l’heure des débats parlementaires sur la réforme du code de la nationalité et sur la nouvelle législation relative à l’entrée, au séjour et à l’asile et parallèlement au traitement de 150 000 dossiers de régularisation, il semble que le débat se soit installé dans une grande confusion. Du projet de modification consensuelle des législations sur la nationalité et l’immigration qui ressortait du rapport Weil remis à Lionel Jospin le 31 juillet 1997 aux dissensions actuelles sur les projets Guigou et Chevènement au sein de la majorité et à la mobilisation d’intellectuels et d’associations, la nouvelle politique de l’immigration risque de s’enliser à nouveau dans une politique d’opinion. Comment en est-on arrivé là ? Quels en sont les axes porteurs d’idées neuves et, au-delà, les grands enjeux ?

La genèse : de 1945 à 1997

La frénésie législative sur l’immigration consistant à modifier les textes au gré de l’alternance des majorités est récente : elle remonte à la décennie 1980, quand l’immigration est devenue un enjeu politique et est passée de la périphérie au centre des joutes politiciennes depuis l’émergence du Front national. Est-il besoin de rappeler que, pendant trente-cinq ans, entre 1945 (modification du code de la nationalité et ordonnance sur l’entrée et le séjour) et 1980 (loi Bonnet), aucune loi sur l’entrée et le séjour des étrangers n’a vu le jour ? L’immigration de travailleurs salariés était suspendue depuis juillet 1974 et des circulaires, coups de téléphone, télex réglaient le sort des étrangers (la plus connue étant la circulaire Marc Ellin-Fontanet de 1972). C’était l’infra-droit.

Depuis plus de quinze ans, la politique de l’entrée et du séjour a suscité au contraire une abondante législation (loi de 1981 sur l’entrée et le séjour, loi de 1984 accordant la carte de dix ans aux résidents, loi Pasqua de 1986 instaurant les visas, loi Joxe de 1989 sur l’entrée et le séjour, loi Pasqua d’août 1993 sur l’entrée et le séjour, loi Debré du printemps 1997 visant à modifier certains effets pervers de la législation précédente), couplée à la lutte contre l’immigration clandestine (régularisation des clandestins de 1981 et sanctions contre les employeurs entre 1981 et 1989, loi Joxe régularisant les séjours de longue durée et nouvelle politique de lutte contre le travail clandestin entre 1989 et 1997, rapport Philibert-Sauvaigo sur l’immigration clandestine du printemps 1996) et à la réforme de l’asile (réforme de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides — O.F.P.R.A. — en 1989 et modification constitutionnelle de 1993), sur un fond de débats sur la réforme du code de la nationalité (commission des sages de 1987 et loi Méhaignerie de juillet 1993). L’actualité récente (printemps-été 1996) sur l’affaire des sans-papiers a offert un raccourci des difficultés de maîtrise des flux dans un contexte de pression migratoire continue : parents d’enfants français, en situation irrégulière tout en étant non expulsables, déboutés du droit d’asile sans droit au séjour ni au travail, mais parfois difficiles à reconduire dans un pays où ils risquent la mort, travailleurs clandestins de longue durée montrant des présomptions d’intégration, familles dont l’un ou plusieurs des membres sont en situation irrégulière en raison des cas mentionnés dans la loi de 1993.

L’accélération des textes à partir de 1980 peut apparaître paradoxale dans un contexte où la marge de manœuvre des décideurs est assez faible, sauf symboliquement, car ils se trouvent pris entre le carcan du dispositif européen (accords de Schengen, de Trevi et de Dublin) et une opinion publique qui s’est chargée, en quelque sorte, de contrôler le contrôle. À chaque alternance, ou presque, on remet à plat le droit des étrangers et, à intervalles plus espacés, le code de la nationalité, sous la houlette de l’extrême droite qui donne le ton : interrogations sur l’identité française et les « allégeances » à propos du volontariat dans l’adhésion au contenu de la nationalité, crise du droit d’asile, menacé par la crainte de vagues venues du sud et de l’est et par une jurisprudence frileuse, usage du pouvoir discrétionnaire dans l’arbitraire des politiques de guichet, failles de la législation qui s’est enlisée dans l’affaire des sans-papiers de l’église Saint-Bernard, sans que la statut du plus grand nombre ait été réglé, sur un fond d’amalgames grossiers entre ceux qui sont durablement installés et les nouveaux entrants.

Le rapport Weil ou la recherche d’un « consensus républicain »
Contrairement aux pratiques antérieures qui consistaient à « défaire ce qui avait été fait » selon les termes du Premier ministre pour décrire ce qu’il voulait éviter, mais aussi au programme du Parti socialiste qui prévoyait la suppression des lois Pasqua et Debré, le rapport remis par Patrick Weil à Lionel Jospin le 31 juillet 1997 cherche à proposer une démarche plus consensuelle dans le double champ de la nationalité et de l’immigration. Il s’articule autour de deux parties :

— la réforme du droit de la nationalité (« Des conditions d’application du principe du droit du sol pour l’attribution de la nationalité française ») ;

— la réforme de l’entrée et du séjour (« Pour une politique de l’immigration juste et efficace »).

Mais était-il possible dans ce cas de faire autre chose qu’un simple toilettage des lois Pasqua-Debré sans remplacer les textes de 1993 par une législation nouvelle qui marque une rupture avec la situation antérieure ?

La nationalité

En substance, le rapport Weil prend acte d’un siècle de débats sur l’équilibre entre droit du sol et droit du sang. En effet, le droit français de la nationalité, fondé sous l’Ancien Régime sur le droit du sol, a ensuite, par la volonté de Napoléon 1er, été consigné dans le code civil sous le sceau du droit du sang. Puis la France, manquant de bras, mais surtout de soldats à la suite d’un déficit démographique précoce, a progressivement réintroduit le droit du sol, en voulant « faire des Français avec des étrangers ». De multiples modifications du droit de la nationalité (1851, 1867, 1889, 1927, 1945, 1973) sont allées dans ce sens, à l’exception de la loi Méhaignerie de juillet 1993 qui, à la suite de débats passionnés et de la nomination d’une commission des sages présidée par Marceau Long en 1987, puis du retour de Charles Pasqua au gouvernement en 1993, a introduit une conditionnalité dans l’acquisition de la nationalité issue du droit du sol : il faut désormais manifester un acte de volonté pour devenir français et les condamnés à une peine supérieure à six mois de prison en sont exclus. Cette disposition concerne les jeunes nés en France de parents étrangers (à l’exception des enfants d’Algériens, bénéficiaires du double droit du sol si leurs parents sont nés en Algérie avant 1963), ayant vécu de façon ininterrompue sur le sol français entre 13 et 18 ans. Alors qu’auparavant, en vertu de l’article 44 de la loi de 1973, ils acquéraient automatiquement la nationalité française à l’âge de 18 ans (sauf s’ils y renonçaient entre 17 et 18 ans), ils peuvent désormais opter pour la nationalité française entre 16 et 21 ans, par un acte de volonté auprès d’une administration habilitée. Parmi les autres traits de la loi de 1993, figure la suppression de la possibilité, pour les parents étrangers, de demander la nationalité française au nom de leur enfant mineur né en France, la restriction des conditions d’accès à la nationalité par mariage (les six mois de mariage requis précédemment pour acquérir la nationalité française passent à deux ans, sauf en cas de naissance d’un enfant). Aucun étranger ne peur devenir français s’il est en situation irrégulière (cette mesure a été introduite pour lutter contre les mariages « blancs », laissés à l’appréciation du maire). Enfin, le double droit du sol, qui concerne notamment les enfants d’Algériens, est conditionné à la justification par les parents de cinq ans de résidence au moment de la naissance de leur enfant. Pour les ressortissants des autres anciens territoires français, la loi de 1993 supprime le droit du sol (Afrique de l’Ouest) à compter du 1er janvier 1984. Un aspect positif est toutefois à mentionner : l’obligation pour l’administration de motiver le refus de naturalisation, qui fait partie de ses pouvoirs discrétionnaires.

La principale proposition du rapport Weil sur la nationalité est la suppression de l’acte de volonté. On en revient à la tradition républicaine du droit du sol, non pas du droit du sol pur (comme aux États-Unis et, à un moindre degré, au Royaume-Uni), mais à sa version française, subordonnée à la naissance et à la durée de séjour sur le sol français. En effet, la loi de 1993 a demandé un considérable effort d’information des jeunes sur la nécessité de se porter volontaire, ce qui a pu écarter ceux qui n’ont pas eu accès à l’information et soumettre des jeunes à la pression pour le non ou à des conditions variables d’octroi de la nationalité en fonction de zones géographiques. Enfin, ce volontariat, salué par une partie de la droite et de la gauche comme une forme moderne de « contrat social », a d’abord satisfait ses adeptes, puisque les manifestations de volonté ont été nombreuses lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi (1er janvier 1994), mais a cessé de séduire quand elles ont commencé récemment à chuter. Est-il alors nécessaire de maintenir la manifestation de volonté ? Pour répondre à cette interrogation, le rapport Weil propose trois voies de réforme possibles :

— améliorer l’actuelle procédure en conservant le système actuel (mais au risque de faire des « étrangers sans le vouloir », pour retourner l’expression du Front national qui parlait, à propos de l’automaticité de « Français sans le vouloir, sans le savoir », de « malgré eux ») ;

— revenir au système précédent antérieur à la loi de 1993 ;

— reprendre les principes de la loi de 1889 tout en intégrant les apports bénéfiques de la législation actuelle : « À dix-huit ans l’État constate que l’enfant né en France d’un parent étranger est français s’il réside toujours en France et s’il y a résidé pendant son adolescence ». Mais le jeune peut manifester auparavant sa volonté entre 16 et 18 ans pour devenir français et, après 18 ans, il dispose d’un an pour décliner la qualité de Français. Ainsi, selon Patrick Weil, « on ne pourrait plus être français sans le vouloir ni sans le savoir et on ne resterait pas étranger sans le savoir ni sans le vouloir ».

C’est cette dernière option qui a été retenue dans le projet de loi Guigou : devant les propositions en faveur d’un droit du sol absolu, il abaisse à 13 ans la possibilité d’opter, étant mineur, pour la nationalité française. Si cette position apparaît comme un compromis pour les partisans du droit du sol, elle évite néanmoins à certains mineurs (de sexe féminin notamment) d’être renvoyés au pays sans leur consentement pour un mariage arrangé. Contrairement à la période précédente (1987-1993) où la réforme du code de la nationalité avait soulevé bien des passions, le projet de loi actuel a suscité beaucoup moins de mobilisation et de prises de position que le projet de réforme sur l’entrée et du séjour. On peut toutefois souligner la déception de certaines associations, comme S.O.S. Racisme, devant la non-adoption d’un droit du sol intégral ou comme la Ligue de Droits de l’Homme constatant l’absence de possibilité pour les parents d’opter pour la nationalité française de leurs enfants mineurs nés en France.

L’entrée et le séjour

La seconde partie du rapport Weil intitulée « Pour une politique de l’immigration juste et efficace » s’inscrit, en effet, dans un débat sur la maîtrise des flux migratoires enraciné depuis plusieurs années dans un paysage politique français marqué par l’alternance. Plutôt que de mettre à bas la législation précédente dans sa philosophie même (contrôle suspicieux et répressif des flux migratoires), le rapport Weil s’inscrit dans le registre des améliorations à apporter à « la gouvernance » et dans les remèdes à la « mal-administration ». Il inclut, ce qui est nouveau, le droit d’asile, auparavant traité à part.

Rappelons l’esprit de la loi Pasqua d’août 1993 et de la lutte contre le travail clandestin : l’objectif annoncé est « l’immigration zéro », l’accent est mis sur les contrôles aux frontières, sur les vérifications d’identité et sur la limitation du regroupement familial, qui devra être effectué en une seule fois avec des conditions de revenus et de logement très strictes. Les maires se voient confier des pouvoirs étendus en matière de délivrance des certificats d’hébergement. La délivrance des titres de séjour est subordonnée à l’ordre public et à la régularité de l’entrée et du séjour en France, sans tenir compte des attaches personnelles ou familiales en France. Certaines catégories d’étrangers perdent le bénéfice de la carte de résident lors du renouvellement de celle-ci de plein droit : étrangers établis en France depuis plus de quinze ans, résidents depuis plus de dix ans mais à titre étudiant, étrangers entrés en France avant l’âge de dix ans en dehors du regroupement familial, étrangers et leurs épouses vivant en état de polygamie. D’autres catégories se voient différer dans le temps l’octroi de la carte de résident : conjoints de Français pour lesquels le mariage doit avoir eu lieu depuis plus d’un an, avec l’exigence d’une communauté de vie. Le regroupement familial est soumis à des conditions plus strictes de délai, de ressources, de logement, de composition de la famille. Les garanties de procédure sont affaiblies (avis consultatif de la commission de séjour et de la commission d’expulsion), l’éloignement du territoire est élargi à de nouveaux cas, les protections restreintes et les pratiques de rétention légalisées, tandis que le système de la double peine frappant les étrangers condamnés pénalement permet au ministre de l’Intérieur de ne pas pratiquer l’expulsion, mais de s’en remettre à la justice. Il s’agit donc d’une loi inscrite sous le signe de la dissuasion, qui tend à abonder dans le stéréotype de l’étranger délinquant, fraudeur (au séjour, au mariage, à l’asile, aux études), clandestin et polygame, fortement préjudiciable à l’objectif d’intégration par ailleurs proclamé.

Le rapport Weil propose :

— de redonner son statut au droit d’asile : à l’asile politique s’ajoutent l’asile constitutionnel destiné à protéger les combattants de la liberté et l’asile territorial pour ceux qui courent des risques vitaux ou sont exposés à des traitements inhumains ou dégradants dans leur pays d’origine, notamment quand l’État n’est pas l’auteur de la persécution ;

— de supprimer les contrôles inutiles pour mieux garantir le droit et soulager l’administration des tâches superflues : allégement du système des visas, du certificat d’hébergement et du statut des vieux travailleurs pour qu’ils puissent circuler entre la France et leur pays d’origine, limitation des situations de clandestinité induites par la loi Pasqua, garantie d’accès aux soins, statut des étudiants et chercheurs étrangers, renouvellement des titres de séjour et création du titre de séjour « vie privée et familiale » pour ceux qui n’entrent pas dans les catégories du regroupement familial ;

— de changer l’approche de la lutte contre l’immigration irrégulière en renforçant les dispositifs de lutte contre l’emploi irrégulier et en améliorant les dispositifs d’éloignement des étrangers en situation irrégulière ;

— de replacer la politique de l’immigration au cœur d’une politique internationale plus dynamique par un meilleur accueil des étudiants, universitaires, investisseurs et experts étrangers et par un lien plus étroit entre immigration, développement et aide au retour.

Au lendemain du rapport Weil, la presse d’information y voit « un document sérieux et équilibré » (Le Monde, 2 août 1997). Mais le projet Chevènement qui s’en inspire (sur les 30 articles, 25 sont directement inspirés du rapport Weil) est vite considéré comme trop laxiste pour les uns, trop répressif pour les autres. Il apparaît que le Premier ministre renonce à l’abrogation des lois Pasqua et Debré.

La mobilisation : pour une alternative aux lois sur le séjour et la nationalité

Contrairement aux vœux de son auteur et à ceux du gouvernement, le rapport Weil et le projet Chevènement qui le durcit un peu ne font pas l’unanimité. À droite, il apparaît inefficace pour assurer une véritable maîtrise de l’immigration (« Non à la porte ouverte à l’immigration. Non à la banalisation de l’immigration clandestine. Non à l’acquisition automatique de la nationalité française », lit-on au R.P.R. à la veille du vote du projet de loi). De son côté, le Haut Conseil à l’intégration a approuvé le projet malgré les réserves de Simone Veil sur l’abolition de l’acquisition volontaire de la nationalité. À gauche, une polémique plus ardue s’est engagée entre les défenseurs du projet et la « gauche plurielle » : des intellectuels, des membres du Parti communiste, de la Ligue communiste révolutionnaires, des Verts et surtout d’une grande partie du mouvement associatif civique tourné vers la défense des droits des étrangers : G.I.S.T.I., Ligue des Droits de l’Homme, M.R.A.P., S.O.S. racisme, F.A.S.T.I., C.I.M.A.D.E., Droits devant, ainsi que des syndicalistes et la Coordination nationale des sans-papiers. Ils reprochent au texte d’être le reflet d’une politique de méfiance et de répression, critiquent l’idée même d’un consensus en cette matière, ne partagent pas le dogme de la fermeture et se demandent si l’on ne va pas chasser les étrangers non régularisés. Ils demandent une véritable alternative à la politique des lois Pasqua, Méhaignerie et Debré, considérée comme le reflet du climat de suspicion responsable de la précarisation volontaire de certaines catégories d’étrangers et de la « fabrication » de clandestins.

Ainsi, la procédure de régularisation annoncée par la circulaire du 24 juin 1997, en réponse à l’« affaire des sans-papiers » ne répond pas à leurs attentes : sur 150 000 dossiers déposés, 6 200 titres de séjour ont été délivrés et 12 0000 récépissés ayant vocation à le devenir ; 4 900 refus ont été délivrés à ce jour. L’opération se poursuit jusqu’au 31 mars 1998. Va-t-on expulser, sous couvert d’un accompagnement au retour « dans la dignité », ceux qui ont fait cette démarche de bonne foi et se trouvent ainsi fichés dans les préfectures ? La plupart de nos voisins européens qui ont procédé à la régularisation pour éponger une part de leur immigration clandestine (Italie, Espagne, Portugal) ont écarté peu de candidats, comme la France l’avait fait en 1982-1983 (près de 140 000 régularisés sur 150 000 dossiers déposés).

De son côté, le texte relatif à l’entrée et au séjour ne modifie pas en profondeur l’esprit de la législation antérieure, malgré quelques avancées. Dans son avis, le Conseil d’État a dénoncé le délai de rétention administrative prolongé de 10 à 14 jours, ce qu’a aussi vivement critiqué l’ancien garde des sceaux, Robert Badinter. La Commission nationale consultative des droits de l’homme a également mis le doigt sur quelques points précis, outre le délai de rétention allongé pour les cas les plus graves, le maintien du certificat d’hébergement, la suppression de la commission de séjour comme instance de recours, les deux ans requis pour obtenir une carte de résident pour le conjoint étranger, le maintien de la double peine (prison puis expulsion des délinquants), le silence sur la protection sociale. Plus globalement, les adversaires du texte actuel dénoncent le parti pris d’avoir cherché un consensus là où un débat national était jugé nécessaire. D’autres enfin, comme les Églises, demandent d’inscrire le débat dans une logique plus large, celle de la mondialisation des migrations, tandis que le G.I.S.T.I. souhaite ouvrir un plus large débat sur l’ouverture des frontières et le bien-fondé de la fermeture. Le Parti communiste, quant à lui, dit que le texte fait le jeu du Front national en acceptant la philosophie des lois de 1993 et 1997. Ainsi, le gouvernement s’interdirait toute nouvelle réflexion sur une nouvelle politique de l’immigration, pourtant hautement proclamée il y a un an, par le Collège des médiateurs.

Certes, des situations inextricables induites par la loi Pasqua ont été améliorées : suppression pour les parents d’enfants français de la justification de l’entrée régulière, liberté d’aller et venir facilitée pour les mineurs. On intègre les acquis de la jurisprudence européenne et du Conseil constitutionnel : création d’une carte de séjour temporaire de plein droit pour ceux qui n’entrent pas dans les catégories prévues par la loi (jeunes venus hors regroupement familial, parents d’enfants français) dès lors qu’ils ont des liens personnels et familiaux en France. Une carte de séjour temporaire de plein droit est aussi prévue pour ceux qui acquièrent l’asile territorial. Des titres de séjour sont créés pour les scientifiques et les retraités. Le regroupement familial connaît, lui aussi, quelques améliorations : enfants nés d’un premier lit d’un membre du couple sollicitant le regroupement familial, suppression de l’exigence d’un regroupement familial pour l’ensemble de la famille. On ne peut éloigner un étranger du territoire tant que le délai de présentation au juge délégué n’est pas expiré. L’interdiction du territoire est précédée d’une rétention portée, dans le compromis actuel, à douze jours. Les visas d’entrée doivent être motivés en cas de refus. L’asile constitutionnel est légalisé dans le cas de personnes persécutées par des tiers et non par l’État d’origine, l’asile territorial s’applique aux personnes risquant des traitements inhumains ou dégradants dans leur pays, qui peuvent se voir délivrer un titre de séjour par le ministère de l’Intérieur. Mais la question des zones d’attente dans les aéroports n’est pas abordée, les dispositions les plus critiquables des lois Pasqua et Debré ne sont pas abrogées dans leurs principes fondamentaux (certificats d’hébergement, expulsion, rétention administrative, sanctions pénales aggravées pour l’aide à l’entrée irrégulière quand il s’agit de bandes organisées). Les célibataires qui demandent leur régularisation ont peu de chances d’aboutir.

La Commission des lois de l’Assemblée nationale a introduit quelques amendements de compromis : rétention administrative portée de 14 à 12 jours, abaissement à 13 ans de l’âge à partir duquel on peut procéder à une déclaration volontaire de nationalité, possibilité de réintégration dans la nationalité française par simple déclaration des personnes nées dans l’ancien empire français.

L’ensemble de ces textes, malgré la volonté innovatrice du rapport Weil et quelques atténuations de la précarisation des populations induites par les lois Pasqua et Debré, ne peut que susciter la perplexité : qu’en est-il de l’annonce d’une nouvelle politique de l’immigration fondée sur le respect des droits de l’homme, du rétablissement du droit du sol, d’une ouverture de l’asile politique (le taux de refus dépasse aujourd’hui les 90%) ? Le débat sur la maîtrise de l’immigration en face du dogme européen de la fermeture des frontières, créatrice d’effets pervers, n’a pas eu lieu, ni celui sur l’information des Français sur les limites de celle-ci. De même, la complexité des liens entre immigration et codéveloppement n’a pas été remise en cause. Pourtant, l’observation sur le long terme de la pression migratoire nous enseigne deux choses aussi iconoclastes l’une que l’autre :

— plus les frontières sont fermées, plus les flux migratoires auront tendance à s’installer et plus on rigidifiera ainsi la mobilité de la circulation alors que plus elles sont ouvertes, plus la rotation est rapide et plus une autorégulation s’opère dans un contexte de libéralisation des échanges. Aurait-on imaginé de bloquer la circulation des personnes dans la république de Venise ou dans les grands ports de la Hanse ? On en est là aujourd’hui, mais à une échelle européenne et mondiale et l’Europe est la seule grande région migratoire du monde à être campée sur ses positions quant à la fermeture des frontières. Les États-Unis, le Canada, l’Australie appliquent, avec des modalités qui diffèrent entre elles, des systèmes de quotas, pratiqués d’ailleurs parfois chez nos voisins européens de façon non dite et souterraine ;

— le co-développement ne constitue pas, à court terme, une alternative durable à la migration et a même plutôt tendance à l’accélérer car il multiplie les réseaux, crée une envie d’Europe, déjà alimentée par le commerce et les médias. Il serait erroné de penser, comme on le croyait lors de la suspension des flux migratoires de main-d’œuvre au milieu des années 1970, que l’ère des grandes migrations est terminée. Peut-on imaginer un consensus sur ces propositions ?