Les emplois-jeunes, un pari sur l’avenir pour tenter d’échapper au traitement social du chômage

Les emplois-jeunes, un pari sur l’avenir pour tenter d’échapper au traitement social du chômage

Par Bernard Gomel · Bernard Simonin

La création des emplois-jeunes représente un nouvel épisode dans la succession, depuis près de vingt ans, de diverses formes d’emplois aidés dans le secteur non marchand. L’originalité de ces mesures de politique de l’emploi qui, sans être spécifiques à la France, ont pris dans notre pays une ampleur rarement égalée à l’étranger, tient à la volonté exprimée par les pouvoirs publics de combiner deux objectifs : faciliter le recrutement de catégories de publics connaissant des difficultés particulières d’emploi et favoriser l’émergence d’activités nouvelles dont l’utilité sociale est reconnue, mais dont le développement semble entravé par la faiblesse d’une demande solvable que ni le libre jeu du marché, ni l’action publique traditionnelle ne parviennent à faire progresser. L’analyse des mesures d’emploi appuyées sur l’utilité sociale doit rendre compte de ces deux dimensions et de leurs évolutions.

La première est l’histoire d’une dynamique propre à des formes particulières d’emploi destinées à lutter contre le chômage de masse. Des travaux d’utilité collective (T.U.C.) au contrat emploi solidarité (C.E.S.), on passe du statut de stagiaire de la formation professionnelle à celui de salarié ; du C.E.S. au contrat emploi consolidé (C.E.C.), on assouplit les contraintes de durée (temps de travail hebdomadaire et temps passé sous cette forme d’emploi) ; du C.E.S.-C.E.C. à l’emploi-jeune, on se rapproche encore du contrat de travail standard. Le moteur interne est l’amélioration progressive des revenus et du statut de l’emploi. La figure du « petit boulot », dénoncée du temps des T.U.C., est remplacée par celle du « vrai emploi utile au développement économique du pays » mise en avant pour les emplois-jeunes. Mais le salarié en emploi-jeune accédera-t-il pour autant à la reconnaissance sociale et aux droits procurés par le travail ? Pourra-t-il se prévaloir d’être un travailleur comme un autre ?

La seconde dimension réside dans les tentatives répétées pour que ces différentes mesures constituent un appui efficace à la création de nouvelles activités. Les évolutions sont, sur ce champ d’action, beaucoup moins linéaires et les pouvoirs publics ont éprouvé des difficultés manifestes à tirer parti des expériences accumulées. En mettant aujourd’hui l’accent sur le projet d’activité et en impliquant fortement les ministères ayant la charge des politiques sectorielles, le programme des emplois-jeunes (dénommé officiellement « nouveaux services, nouveaux emplois ») privilégie cette dimension, qui avait paru négligée dans les dispositifs précédents (C.E.S. et C.E.C.). Il renoue ainsi avec l’esprit des toutes premières mesures (emplois d’utilité collective, emplois d’initiative locale). Mais l’intervention publique pour répondre à des besoins non satisfaits reste soumise, dans le cadre des emplois-jeunes, à de fortes contraintes : non-concurrence avec le secteur marchand, non-substitution à des emplois permanents du secteur non marchand, justification d’une utilité collective, reconnaissance de nouveaux métiers. La politique de l’emploi peut-elle, dans ces conditions, constituer une réponse efficace au déficit de création d’emplois qui semble caractériser la situation française ?

Des T.U.C. aux emplois-jeunes : un lent chemin vers le contrat de droit commun
L’idée de lier lutte contre le chômage et création de nouveaux emplois justifiés par leur utilité sociale est pratiquement contemporaine en France du développement quantitatif de la politique de l’emploi et de sa transformation en politique « réparatrice » visant à corriger les déséquilibres les plus criants du marché du travail, afin de tenter d’endiguer la montée du chômage.

En novembre 1978, Robert Boulin, ministre du Travail, déclarait : « Nous ne pouvons pas du tout nous satisfaire, ni pour aujourd’hui, ni pour demain, d’une espèce de résignation devant le chômage […]. Seulement, il ne suffit pas de dire qu’on n’est pas résigné, il faut apporter des éléments de réponse en adaptant les créations d’emplois à un nouveau modèle de société. La création d’emplois d’intérêt collectif , la réduction de la durée du travail, le travail à temps partiel, une meilleure organisation des loisirs sont les premières réponses de caractère structurel que nous apportons au défi du chômage ».

Quelques dispositifs furent créés dans les années suivantes, mais ils restèrent marginaux en comparaison des sommes consacrées aux actions de formation professionnelle et d’incitation à l’embauche en entreprise dans les différents programmes en faveur des jeunes demandeurs d’emploi. Il fallut attendre la création des travaux d’utilité collective (T.U.C.) en 1984 pour qu’apparaisse la première mesure de traitement de masse du chômage fondée sur une aide à l’embauche dans le secteur non marchand.

En prenant en charge une très large partie du coût de ce type de mesure pendant toute sa durée, l’État accorde aux employeurs potentiels (collectivités territoriales, établissements publics, associations) un avantage financier important, sans équivalent pour les aides à l’emploi dans le secteur marchand, et qui n’est assorti d’aucune contrainte très forte. Ceux-ci sont censés agir spontanément en vue du bien public, dans la mesure où ils ne dispensent pas de services marchands et où ils ne cherchent pas à dégager des profits, contrairement aux entreprises. En l’occurrence, le bien public auquel l’organisme employeur doit concourir peut être qualifié de « bien commun local » : apporter sa contribution à l’amélioration de la situation d’habitants connaissant des difficultés professionnelles et sociales particulières, orienter grâce à la mesure son activité vers la satisfaction de besoins collectifs jusqu’à présent non ou mal assurée sur le territoire. La relation entre les services de l’État et les employeurs est donc avant tout fondée sur la confiance.

Les T.U.C., une tentative pour assurer la transition entre l’école et l’entreprise vite rejetée par l’opinion

La campagne d’information qui a accompagné le lancement des T.U.C. fut l’une des plus importantes que les pouvoirs publics aient organisée pour une mesure en faveur de l’emploi. Ce dispositif ne constituait pourtant que l’un des volets du nouveau programme pour l’emploi des jeunes, puisque parallèlement étaient créées, sur la proposition des partenaires sociaux, des formules de formation en alternance dont certaines ont connu une longévité remarquable et représentent encore un élément central de la politique de l’emploi (contrat d’adaptation, contrat de qualification). Pourtant, les futurs T.U.C. furent présentés au public, et perçus par une partie des membres du gouvernement, comme la principale nouveauté du programme. Les médias, à l’exception de la presse communiste, ont bien relayé dans un premier temps l’argumentation fournie par le gouvernement pour justifier la création des T.U.C. : faire face au problème central du chômage des jeunes par une mesure originale permettant de répondre à des besoins collectifs non satisfaits et susceptible d’engager une dynamique nationale et de mobiliser des ressources locales encore inexploitées.

L’accueil favorable aux T.U.C. dans l’opinion peut surprendre rétrospectivement. La situation qui était offerte aux jeunes n’avait, en effet, rien de très attractif : un statut de stagiaire de la formation professionnelle procurant des droits bien inférieurs à ceux d’un contrat de travail, une rémunération de 1 200 francs par mois pour un mi-temps, assez éloignée du niveau du S.M.I.C. Le T.U.C. n’est pas un emploi, c’est une mise en activité qui se veut une réponse aux risques de marginalisation des jeunes provoqués par l’inactivité forcée. Sont ainsi célébrées, dans une certaine mesure, les « vertus du travail » par rapport à l’oisiveté. Il n’est donc pas surprenant de trouver ici ou là dans la presse de l’époque des références aux chantiers de jeunesse de Vichy ou aux ateliers nationaux de 1848.

Le gouvernement a justifié la faiblesse de cette offre de plusieurs façons. Initialement, la mesure s’adressait aux jeunes de 16 à 21 ans et le T.U.C. se présentait comme un nouveau mode de transition entre la formation initiale et l’emploi standard en entreprise. Il était supposé correspondre aux attentes exprimées par les jeunes d’une forme souple de première expérience professionnelle. La durée de travail réduite au mi-temps devait permettre de disposer du temps nécessaire pour reprendre une formation et de rechercher un emploi. Pour ses promoteurs les plus optimistes, la réussite du T.U.C. se mesurerait aux mutations favorables qu’il ne manquerait pas de provoquer dans un système scolaire et dans des modes d’accès à l’entreprise beaucoup trop rigides.

D’autre part, le T.U.C. prenait la suite, comme mesure centrale d’aide à l’insertion professionnelle des jeunes peu qualifiés, des stages de formation créés en 1982 par Marcel Rigout, alors ministre de la Formation professionnelle. Le T.U.C. ne faisait que s’aligner sur le statut offert précédemment, mais au regard des résultats décevants des stages comme moyen de faciliter l’accès à l’emploi, on pouvait espérer que l’expérience professionnelle procurée par le passage en T.U.C. se révélerait plus efficace.

Cette argumentation n’a pas empêché que, dès l’origine de la mesure, certains experts en aient dénoncé les principaux risques : renforcement du « dualisme » du marché du travail, éclatement du S.M.I.C, officialisation de la gestion sociale du non-emploi. Les pouvoirs publics, conscients des problèmes posés par le prolongement de ce type de mesure vont d’ailleurs tenter de la justifier autrement. Fin 1986, les interventions de Philippe Séguin, nouveau ministre du Travail et des Affaires sociales, assimilant les T.U.C. à une forme de « petits boulots » que le gouvernement semblait vouloir considérer comme un mode de fonctionnement normal du marché du travail dans le secteur des services de proximité, confirmèrent ces craintes et eurent un effet très négatif sur l’opinion. Avec la reprise progressive de la croissance économique, la politique de l’emploi put se réorienter sur les aides à l’embauche et à la formation des jeunes en entreprise et les entrées en T.U.C. commencèrent à stagner, signe d’une relative désaffection des jeunes.

Les menaces de radiation des chômeurs refusant l’entrée dans la mesure accentuèrent encore, début 1988, la dégradation de l’image du T.U.C. qui ne fut pas revalorisée par les tentatives ultérieures de réorientation vers une forme de formation en alternance pour les jeunes en difficulté. A l’automne 1989, la disparition des T.U.C. fut discrète et ne suscita guère d’échos, contrairement à leurs débuts. Jean-Pierre Soisson, alors ministre, déclara que « pour les T.U.C., l’usure du temps a fait son œuvre ».

Le C.E.S., un contrat de travail accumulant les marques de la précarité

Prenant la suite des T.U.C. et de mesures de moindre importance réservées à certains publics adultes, le contrat emploi solidarité (C.E.S.) fut présenté comme une réponse aux principales faiblesses des dispositifs antérieurs. Il est donc logique que, outre l’ouverture aux adultes (chômeurs de longue durée, allocataires du R.M.I.), les modifications, en définitive peu nombreuses, apportées aux T.U.C. aient porté en priorité sur le statut accordé aux personnes. La référence au contrat de travail, l’alignement sur le S.M.I.C horaire et la prolongation du contrat jusqu’à deux ans pour certains publics « prioritaires » avaient pour but d’arracher le C.E.S. à l’enfer des « petits boulots ». Si ces évolutions ont été plutôt bien accueillies, le C.E.S. est pourtant resté profondément marqué par sa filiation avec les T.U.C. et il n’a jamais bénéficié, y compris à ses débuts, d’une image positive dans les médias. L’obligation du mi-temps, le niveau uniforme du salaire quelles que soient les tâches effectuées, l’interdiction de cumul avec des revenus d’autres activités et la durée limitée d’un contrat de travail de type particulier confèrent au C.E.S. tous les attributs de la précarité.

Pourquoi en être resté à cette forme de contrat lors de la création du C.E.S.? Les considérations de coût ont certainement joué : le C.E.S. est une mesure de politique de l’emploi assez peu coûteuse au regard de son effet sur la diminution du chômage. Toute augmentation du temps de travail et de la rémunération aurait eu pour conséquences d’alourdir sensiblement ce coût. Surtout, le C.E.S. restait officiellement une mesure de transition, un « sas vers l’emploi » et il n’apparaissait donc pas indispensable d’assurer au bénéficiaire un niveau de revenus qui pouvait être considéré comme convenable pour un salarié. En matière de ressources mensuelles procurées par le C.E.S., la référence était le montant des minima sociaux, et en premier lieu celui du R.M.I. L’alignement sur le S.M.I.C situait le C.E.S. dans la sphère de l’emploi salarié, mais parallèlement, l’obligation du mi-temps le ramenait à celle de l’assistance.

En huit ans d’existence, le C.E.S. n’a connu aucune modification majeure et rien n’a été changé aux conditions statutaires offertes aux bénéficiaires. Malgré sa mauvaise image dans l’opinion, le C.E.S. apparaît donc comme une mesure beaucoup plus stable que les T.U.C. Son succès quantitatif ne s’est jamais démenti (670 000 entrées ou renouvellements de contrats en 1994). La diminution du nombre des entrées constatée depuis juin 1995 n’est pas due à une baisse de la demande de la part des chômeurs, mais à une politique volontariste du ministère, tendant à réduire l’offre de places après avoir constaté qu’une gestion « à guichet ouvert » de la mesure entraînerait une augmentation continue des effectifs en C.E.S. Il n’est pas rare aujourd’hui que des demandes d’entrée en C.E.S. ne soient pas satisfaites alors que les personnes remplissent les conditions réglementaires pour y accéder.

Manifestement, le manque d’emplois a entraîné la constitution d’un volant de demandes régulières, en particulier dans les régions les plus touchées par le chômage et dans les zones rurales, où l’espoir de trouver un autre type d’emploi à proximité de son domicile disparaît pour certains. Les salariés en C.E.S. interrogés se déclarent en général contents de leur période en C.E.S. parce qu’ils n’en attendaient pas énormément. La mesure leur offre le minimum de ce qu’il est : une remise au travail, une reprise d’activité et de vie sociale, le bénéfice d’un petit revenu, des conditions de travail correctes. Les personnes parent souvent au plus pressé, ont peu d’exigences et, de ce fait, le C.E.S. leur donne « satisfaction » quant à l’ambiance de travail, la nature et le contenu de l’activité, le niveau de la charge de travail, les possibilités d’utiliser leurs compétences.

Pourtant, ces personnes sont soumises à une forte tension quand elles travaillent dans un organisme public (cas le plus fréquent). Proches des autres salariés par le contenu de leur travail quotidien, elles en sont éloignées par la nature de leur contrat, dans un univers marqué par l’emploi statutaire et les garanties qui l’accompagnent. Ce constat est moins vrai lorsque l’employeur est une association. Dans certains secteurs (la culture par exemple), l’emploi précaire sous toutes les formes est ancien et le C.E.S. n’en constitue qu’une figure parmi d’autres. Beaucoup choisissent de résoudre cette tension en revendiquant d’être des salariés comme les autres. Ils soulignent qu’ils sont soumis aux mêmes contraintes et bénéficient des mêmes facilités « pour bien faire leur travail ».

Forts de ce constat, les pouvoirs publics auraient pu faire du C.E.S. la mesure centrale de politique de l’emploi dans le secteur non marchand. Mais l’État pouvait-il se contenter de prendre acte de la détérioration des conditions d’existence d’une partie de la population active prête à accepter ce type de mesure, tout en sachant par ailleurs que, faute de moyens en personnel suffisants, le mode de gestion du C.E.S. par le service public de l’emploi ne permettait pas de préparer efficacement la sortie de la mesure ? Le C.E.S. est, en effet, organisé de manière standard comme une mesure de « partage du chômage » et l’avenir de ses bénéficiaires ne se distingue pas significativement de celui de l’ensemble des chômeurs de longue durée. En rester à cette seule mesure revenait à entériner l’existence d’un marché du travail spécifique associé à des conditions de vie très précaires, où risquait d’être reléguée durablement une fraction de la population active rejetée par les entreprises.

Le C.E.C., ou le paradoxe de l’emploi pour les inemployables

La création du contrat emploi consolidé (C.E.C.) fin 1992 a visé précisément à proposer une nouvelle forme de sortie du C.E.S. qui paraisse socialement acceptable. L’employeur du salarié en C.E.S. (ou un autre employeur du secteur non marchand) peut lui offrir, avec le C.E.C., une autre forme de contrat de travail plus attrayante à l’issue du temps normal du C.E.S. Les conditions de prise en charge par l’État du coût de la rémunération de la personne en C.E.C. ont, en effet, été déterminées de manière à inciter les employeurs à la garder au moins 5 ans, à lui proposer une durée hebdomadaire de travail plus longue (30 heures), à la rémunérer éventuellement un peu au-dessus du S.M.I.C. La conclusion du C.E.C. est aussi censée s’accompagner d’un engagement moral de l’employeur à faire passer à terme le bénéficiaire sur un contrat de travail normal. Mais ce passage n’est pas nécessairement lié à la pérennisation et à la solvabilité des activités effectuées en C.E.S. par la personne. Il s’agit de résoudre des difficultés particulières d’emploi plus que de contribuer à la consolidation d’activités nouvelles.

Avec le C.E.C., les pouvoirs publics abandonnent implicitement une partie du modèle d’action à l’origine du T.U.C. et du C.E.S. On admet que ces mesures peuvent n’avoir d’effet systématique ni sur la capacité des bénéficiaires à accéder par la suite à l’emploi en entreprise, ni sur le développement de nouvelles activités dans le secteur non marchand. Toutefois, cette acceptation ne peut être que partielle, sauf à officialiser le diagnostic selon lequel ce type de mesures a pour seule utilité d’organiser des périodes hors du chômage pour les personnes ne trouvant pas d’emploi.

Le C.E.C. a donc été réservé officiellement à une partie seulement des personnes passant en C.E.S. : celles pour lesquelles n’existe aucune solution alternative d’emploi ou de formation. Mais comment apprécier le « degré d’employabilité » des personnes dans l’état actuel du marché du travail ? Le fait d’être en C.E.S. n’est-il pas en lui-même le signe de grandes difficultés à trouver un emploi et peut-on refuser une chance d’insertion durable à une personne passée par ce dispositif ? Les textes réglementaires ont, certes, fixé des catégories administratives prioritaires, mais des possibilités d’appréciation ont été laissées aux agents des services déconcentrés du ministère. Et ceux-ci semblent prendre leur décision non pas seulement en fonction d’un jugement sur l’employabilité des demandeurs, mais aussi en fonction de la situation sociale des personnes ou de la qualité du C.E.C. proposé : contrat à durée indéterminée, durée hebdomadaire d’au moins trente heures ou bonnes perspectives de transformation rapide en emploi permanent.

Bien évidemment, en l’état actuel du marché du travail, la perspective du C.E.C. est apparue attractive pour beaucoup de salariés en C.E.S. et l’usage de la mesure est loin de correspondre toujours à l’hypothèse faite à sa création : un emploi pour les moins « employables ». Pour être admis en C.E.C., il faut souvent avoir fait la preuve de son efficacité dans l’accomplissement des tâches confiées au cours du C.E.S.

Avec le C.E.S. et le C.E.C., plus encore qu’avec les T.U.C., on peut considérer que les pouvoirs publics se sont enfermés dans une contradiction qu’ils n’arrivent pas à surmonter pour ce qui est de la situation proposée aux bénéficiaires et de la capacité de ces mesures à maintenir ou à restaurer un « lien social global » où l’individu se voit reconnaître une place dans la société. En même temps qu’elles offrent un contrat de travail censé être le symbole que le salarié a bien une place, qu’il n’y fait pas figure de « surnuméraire », ces mesures, par leur définition réglementaire, contribuent fortement à nier cette appartenance. Lorsque les règlements insistent sur le fait que le C.E.S. « ne saurait se substituer à un emploi permanent de l’organisme », ils placent immédiatement le salarié à sa périphérie, remettent en cause son utilité en ne lui accordant au mieux qu’une utilité provisoire, en contradiction d’ailleurs avec ce que l’on sait du travail des personnes en C.E.S., qui couvre très souvent un besoin permanent. Quant au salarié en C.E.C., il est d’emblée rangé, de par la définition des publics qui peuvent accéder à la mesure, dans la catégorie des personnes en grande difficulté et à la limite de la marginalité, ce qui, là encore, apparaît très exagéré au vu des bénéficiaires réels de la mesure.

Les améliorations continues du statut offert à la personne depuis la création des T.U.C. n’ont pas permis de lever cette contradiction, bien au contraire. Initialement, l’entrée en T.U.C. n’était soumise qu’à une condition d’âge et reposait donc sur un libre choix proposé à tout jeune sans emploi. Aujourd’hui, le prix à payer pour accéder avec le C.E.C. à une certaine stabilité de l’emploi et à des revenus un peu plus importants est d’accepter d’être classé comme inemployable. Les liens personnels que la personne peut établir avec ses supérieurs hiérarchiques, ses collègues de travail ou les usagers de l’organisme permettent certainement d’atténuer les effets négatifs d’une telle stigmatisation, mais permettent-ils de les effacer ?

L’emploi-jeune et les garanties d’un « vrai emploi »

L’un des grands mérites du dispositif emplois-jeunes est de vouloir éviter à tout prix ce type d’effets et d’offrir une amélioration sensible du contrat de travail tout en cherchant à valoriser fortement les futurs bénéficiaires :

— il s’agit en principe d’un contrat de travail de droit privé à temps plein, soumis aux règles du droit du travail. Une embauche à temps partiel est conditionnée par une dérogation accordée par le préfet ;

— les jeunes disposent d’une garantie d’emploi de cinq ans (durée de l’aide de l’État), avec des protections importantes pour éviter toute rupture abusive de la part de l’employeur. On devrait éviter ainsi les non-renouvellements fréquents constatés à l’issue de chaque C.D.D. annuel pour les C.E.C. ;

— la rémunération peut être supérieure au S.M.I.C. Toutefois, l’aide de l’État étant calculée sur la base du S.M.I.C, il est peu probable que les employeurs utilisent fréquemment cette possibilité ;

— l’entrée en emplois-jeunes n’est conditionnée par aucun signe d’inemployabilité. Il n’y a pas de limite au niveau de formation, pas d’obligation d’être au chômage, même si les jeunes sans emploi doivent en bénéficier en priorité ;

— le programme met l’accent sur la professionnalisation des jeunes en cours d’emploi, sur l’élaboration de référentiels de métiers qui rendront compte des fonctions exercées, sur la nécessaire pérennisation de ces activités à l’issue de la période de 5 ans.

Le salarié en emploi-jeune accédera-t-il pour autant à la sphère du travail ?

On peut avancer avec Robert Castel la distinction entre utilité économique et reconnaissance sociale. Le travail dépasse l’utilité économique et accède à la reconnaissance sociale par le droit : « C’est le travail abstrait qui fait se connecter l’utilité économique et la fonction sociale du travail. Le travail devient clairement une activité publique collective, c’est-à-dire non domestique, non privée et à la limite même pas personnalisée. » Le travailleur est une personne publique, et « le droit du travail reconnaît l’utilité générale de l’activité du travailleur, comme le droit civil reconnaît l’appartenance générale du citoyen à la communauté. »

Dans les mesures qui ont précédé les emplois-jeunes, le cadre d’emploi est premier ; et c’est à l’intérieur de ce cadre que le travail s’invente, si l’on se réfère au discours officiel en tout cas. La volonté d’assimiler les emplois-jeunes au contrat de travail de droit privé, les références constantes à la professionnalisation et au métier, sont les signes évidents d’un souci de faire accéder le salarié en emploi-jeune à l’état de travailleur.

Toutefois, ce contrat de travail de droit privé conserve, pour les emplois-jeunes, un caractère très particulier. Il ne fixe pas seulement les règles de l’échange entre une personne et un employeur sur un marché du travail où la première subordonnerait son activité au second qui la rémunérerait en compensation. Le contrat de travail pour l’emploi-jeune est fondé, en effet, sur l’intervention d’un tiers, l’État, qui fournit la part principale de la rémunération. Or, les attentes de l’État à l’égard du travail de la personne ne sont pas celles d’un employeur qui conclut un contrat de travail de droit privé. L’État attend de l’emploi-jeune qu’il soit au service de l’intérêt général, qu’il permette au salarié de se former, de se réaliser. Comme le note Alain Supiot, ces aspirations correspondent à des valeurs autres que la valeur marchande, relevant de la sphère publique et du bénévolat. Elles éloignent l’emploi-jeune de la définition institutionnelle du travail retenue jusqu’à présent par le droit du travail.

Cette dissociation entre source de rémunération et employeur reste aujourd’hui un obstacle majeur à la reconnaissance de la valeur du travail effectué dans le cadre des contrats aidés du secteur non marchand. Quelle valeur marchande peut être reconnue à un salarié en emploi-jeune pratiquement gratuit pour son employeur et rémunéré sur le budget de l’État sans être pour autant un agent de l’État ? Cet obstacle ne peut être levé que par une évolution du droit du travail beaucoup plus générale, qui conduirait à l’émergence de « droits de l’homme au travail » concernant toutes les formes d’activité personnelle au service d’autrui et prenant ainsi en compte les transformations actuelles du travail.

Des modes de développement d’activités nouvelles difficiles à penser
La référence à l’émergence de nouveaux secteurs d’activité économique constitue l’originalité des emplois-jeunes par rapport aux mesures qui les ont précédés. En insistant sur le fait que ce programme n’est pas une nouvelle forme d’aide à la personne, mais un financement forfaitaire d’activités, le ministère entend marquer une rupture symbolique avec les expériences précédentes jugées peu concluantes par l’opinion : « Le ministre de l’Emploi a, surtout, voulu rompre avec la logique des T.U.C., S.I.V.P. et autres C.E.S., des contrats temporaires qui correspondent rarement à des besoins, à des activités ou à des métiers bien définis, mais servent surtout à dégonfler les statistiques du chômage ».

Les futurs salariés sont présentés comme de « véritables agents du développement économique ». « En quelque sorte, il s’agit d’un investissement de la part des pouvoirs publics pour entraîner l’émergence de nouveaux secteurs d’activité économique, à la fois très utiles socialement et très créateurs d’emplois. Le développement de ces nouveaux secteurs permettra sur le moyen et le long terme, de façon durable, un net enrichissement de la croissance en emplois ».

Les premières expériences et la réflexion sur le « troisième secteur »

L’accent mis sur les secteurs d’activité rejoint l’esprit de la première mesure créée à titre expérimental à la fin des années soixante-dix, les emplois d’utilité collective (E.U.C.). Ceux-ci étaient inspirés des programmes d’initiatives locales. qui avaient été introduits au Canada à une période où l’on pensait que la crise serait de courte durée. Il s’agissait alors d’intervenir contre le chômage sans modifier les mécanismes traditionnels de l’économie de marché ou du secteur public, en créant des emplois temporaires dans des structures intermédiaires. Lorsque les E.U.C. se sont mis en place en France, la permanence des dysfonctionnements du marché du travail interdisait de penser que ces programmes et ces emplois seront temporaires. Aussi a-t-on cherché à les pérenniser, grâce aux initiatives des associations, dans des activités qui n’avaient été prises en compte ni par les services publics ni par des entreprises à but lucratif.

L’ambivalence profonde des objectifs était déjà là : dispositif à la fois de lutte contre le chômage et de création de valeur utile à la collectivité. Mais pour ce programme expérimental de faible ampleur, l’objectif de lutte contre le chômage s’effaçait au profit de la création de nouvelles formes d’activités aptes à déterminer une réorientation des stratégies de développement local et d’emploi.

Ces expériences ont permis de nourrir la réflexion qui s’était engagée parallèlement, autour de Jacques Delors sur un « troisième secteur »complémentaire des deux autres et coexistant avec eux, qui serait susceptible « de couvrir des activités économiques (production de biens et services vendus sur le marché) aussi bien que les activités sociales entendues au sens large (services non marchands) ». Elles seraient « organisées en unités de petite taille et créées à l’initiative de groupes de base, qui souhaiteraient expérimenter d’autres formes de travail en commun, mettre en œuvre des procès de production différents s’appuyant sur des énergies ou des technologies nouvelles, tester de nouveaux rapports de vie permettant plus d’échanges réciproques ». Pour son financement, le troisième secteur pourrait faire appel à des subventions publiques (de lancement et de fonctionnement), mais il pourrait aussi tirer des revenus de la vente des biens et services sur le marché et/ou des cotisations des membres bénéficiaires de ses prestations.

Les E.U.C. ont vite été remplacés, en 1981, par un programme d’emplois d’initiative locale (E.I.L.) aux objectifs quantitatifs plus ambitieux. Mais en ouvrant ces emplois aux collectivités locales et aux organismes para-administratifs, on s’éloignait déjà considérablement du grand projet « d’entreprises d’intérêt collectif » (la demande sociale vecteur d’une démarche d’entreprise) articulé à la lutte contre le chômage dans un même dispositif de politique d’emploi. L’appel à de nouveaux secteurs est remplacé par l’appel au « local », à qui l’on confie l’intégration, au sein d’une politique (macro-)économique, de politiques micro-économiques de l’emploi.

Les emplois-jeunes reprennent une partie de l’organisation administrative des E.I.L. : aide accordée à un emploi créé à plein temps, non-cumul avec un autre type d’aide à l’emploi, mobilisation de nombreux ministères, instruction des dossiers au niveau départemental en fonction de la conformité des projets aux priorités locales, appui sur les élus locaux et sur un vaste réseau d’organismes, pilotage du programme par les services du ministère chargés de la promotion de l’emploi et non par les services spécialisés dans l’insertion des publics en difficulté.

Le choix pour les emplois-jeunes d’un financement sur 5 ans et l’insistance mise aujourd’hui sur la nécessité de vérifier la viabilité économique des projets et les possibilités de pérennisation à terme des activités tirent aussi les leçons du passé. Les E.I.L. bénéficiaient d’un financement pour une année seulement, et les organismes avaient eu beaucoup de mal à trouver ensuite des relais financiers. Les E.I.L. n’ont pas disparu avec la création des T.U.C., mais ils ont subi un lent déclin avant leur suppression en 1988.

Une sous-estimation des effets positifs des T.U.C. et des CES sur l’activité des organismes

Comme on l’a dit, l’amélioration des réponses aux besoins collectifs et le soutien au développement local étaient aussi des dimensions très présentes initialement dans les T.U.C.. La valorisation du dispositif s’est beaucoup appuyée en 1985 sur des monographies d’initiatives exemplaires dans ces domaines. Mais les évaluations réalisées n’ont jamais permis de savoir précisément si le programme avait finalement permis de bien répondre à des besoins collectifs non satisfaits. Les dommages causés par cette absence de clarification sont apparents lorsqu’on examine l’évolution des médias sur les T.U.C. De la présentation initiale des exemples les plus intéressants, on passe progressivement à l’image du tuciste « piégeur de ragondins », sans que les évaluations permettent de contrecarrer, ou de confirmer, ces critiques sur le mauvais usage de la mesure. De même, les premières études évaluatives ont porté des jugements plutôt négatifs quant aux effets du dispositif sur le développement local et la création d’emplois nouveaux dans la sphère non lucrative. Il était clair pour tous les responsables que cette évaluation arrivait trop tôt, alors que le dispositif n’était pas encore stabilisé et qu’elle devait être renouvelée par la suite. Or il n’y eut pas d’autre programme d’évaluation sur ce thème.

Avec le C.E.S. et le C.E.C., la référence à l’utilité collective des activités exercées disparaît dans l’intitulé des mesures et leur caractère social (fournir un emploi à des personnes en difficulté) apparaît dominant. Dans les textes, ces dispositifs sont toujours censés répondre à des besoins collectifs non satisfaits, mais le ministère a suscité très peu d’études sur ce sujet et le contenu de l’activité exercée en C.E.S. et en C.E.C. n’a plus été objet de débat public. Avec le temps, cette question semble avoir été renvoyée à la seule responsabilité de l’employeur, avec les multiples usages qu’il peut faire de la mesure, encadrée par les quelques contrôles de conformité réglementaire effectués par les services du travail. Elle n’a plus été évoquée, dans sa généralité, que pour rappeler ce qu’il ne fallait pas faire du C.E.S. : le substituer à un emploi permanent du secteur non marchand, développer des activités entrant en concurrence avec le secteur marchand.

L’appréciation négative sur leur utilité économique, qui semble perdurer faute de débats, ne rend pas justice aux millions de personnes qui sont passées dans ces mesures et qui ont contribué efficacement au bon fonctionnement de dizaines de milliers de structures. Il est difficile de prétendre que le problème essentiel du contrat emploi solidarité vient du manque de consistance de l’activité réalisée. Toutes les enquêtes auprès des employeurs indiquent qu’au contraire, dans leur grande majorité, les C.E.S. sont considérés comme utiles, voire indispensables à l’activité de l’organisme. Les salariés en C.E.S. et en C.E.C. participent à l’amélioration de services collectifs dont l’utilité est manifeste (mieux entretenir les équipements collectifs et le cadre de vie, faciliter le travail de professionnels et de bénévoles).

Dans un secteur comme la culture, ces mesures sont bien souvent un instrument de la politique de développement culturel d’une ville. Elles peuvent être un outil d’expérimentation d’une nouvelle organisation interne des équipements culturels et d’ouverture à un public élargi, avec une offre de nouveaux services. C’est aussi, pour les associations, un moyen de s’inscrire dans les nouvelles orientations municipales. Toutefois, y compris dans ces cas favorables, le C.E.S. reste un contrat à durée déterminée qui se transforme rarement en un emploi durable pour la personne concernée. Les intégrations progressives de personnes « en mesure », que des collectivités territoriales et des établissements publics réaliseraient volontiers, se heurtent à la nécessité de passer des concours pour accéder à un emploi stable et à l’absence de postes non qualifiés (correspondant à l’ancienne catégorie D). Quant à l’intégration dans les associations, elle est rendue difficile par la faiblesse et l’instabilité des moyens financiers dont celles-ci disposent. La participation de la personne en mesure à l’activité de l’organisme n’est donc en général que temporaire. Il lui faut définir un projet personnel et ses intérêts propres ne rejoignent pas nécessairement ceux de l’employeur, d’autant que ce dernier ne fait pas toujours preuve d’une grande sollicitude à l’égard de ce projet.

Reconnaître l’utilité économique de ces mesures amène aussi à signaler la possibilité d’effets de substitution entre celles-ci et des emplois permanents ou moins précaires au sein des organismes utilisateurs. Les modèles macro-économiques cherchant à mesurer l’effet global des mesures sur le niveau de l’emploi et du chômage ont toujours considéré que le taux de substitution était faible. Ils ont fait l’hypothèse que les organismes utilisateurs devaient respecter des contraintes budgétaires de masse salariale et que, le coût d’une mesure étant très bas par rapport au coût d’un emploi non aidé, les employeurs n’auraient pas pu créer directement, avec les sommes qu’ils consacrent à la rémunération des personnes « en mesure », un nombre conséquent d’emplois. Si cette hypothèse est certainement juste à court terme pour la plupart des organismes employeurs, elle est moins assurée à moyen terme. On peut, par exemple, penser qu’en l’absence de ces mesures, les pouvoirs publics auraient été obligés, sous la pression de la demande, de faire des arbitrages budgétaires permettant la création de nombreux postes de catégorie C dans les établissements d’enseignement et dans les hôpitaux. Toutefois, aucune étude rigoureuse n’a jamais été menée sur cette question et on ne peut donc pas proposer une estimation réaliste quant à l’ampleur de ces phénomènes de substitution.

Les emplois-jeunes entre rupture et continuité

L’accent mis dans les emplois-jeunes sur le développement de nouvelles activités ne fait que reconnaître et qu’accentuer les possibilités d’évolution de l’offre de service dans le secteur public et associatif permises par l’existence des contrats aidés. Et c’est l’un des atouts majeurs du programme de trouver un appui très précieux dans l’expérience de gestion « économique » des mesures de la politique de l’emploi accumulée par une multitude d’organismes depuis plus de dix ans. Il n’est donc pas surprenant de constater que la plupart des « nouveaux métiers » (médiation, accompagnement, coordination, etc.) présentés, lors du lancement du programme, comme des exemples d’activités utiles qui devraient être proposées aux jeunes ont déjà commencé à être développés grâce aux mesures existantes.

Pour une part, les emplois-jeunes sont l’occasion de tirer le bilan des expériences menées en T.U.C., C.E.S. et C.E.C. : l’éducation nationale intègre des emplois concernant par exemple l’amélioration de la qualité de vie des élèves, le renforcement de la présence d’adultes dans l’univers scolaire ou une meilleure insertion dans l’environnement. De même la police, avec des activités de médiation, hier testées par les municipalités, les transports collectifs et les grands bailleurs de logements sociaux, et aujourd’hui considérées comme nouvelle modalité de maintien de l’ordre ou d’amélioration de la sécurité des personnes et des biens.

Toutefois, ces activités restaient minoritaires par rapport aux tâches d’entretien, de nettoyage ou de secrétariat réalisées par la plupart des salariés sur contrat aidé. Le nouveau programme veut se recentrer sur ces activités et marquer ainsi une coupure nette avec les tâches traditionnelles, et moins nobles, qui continueraient à être assurées par des personnes en C.E.S. ou en C.E.C., avec un risque évident de dévalorisation encore plus forte de ces mesures. Or, la grande majorité des personnes en C.E.S. n’est pas concernée par le programme « nouveaux services, nouveaux emplois » : en 1996, 70 % des salariés en C.E.S. avaient plus de 25 ans.

Alors, pourquoi un plan réservé aux jeunes ? Les arguments en faveur d’un programme ciblé sur les jeunes sont forts : l’insertion sociale, l’importance pour l’avenir professionnel d’une bonne entrée dans l’emploi, la moins bonne protection sociale des jeunes. Mais il est difficile de parler du chômage des jeunes en général. Et avant de retrouver un travail, un jeune chômeur attend en moyenne huit mois, un chômeur de plus de 50 ans presque deux ans. Les conditions de l’emploi-jeune serviront de référence pour les nécessaires modifications du contrat emploi solidarité qui est maintenu. Le C.E.S. et le C.E.C. vont, en effet, continuer à accueillir aussi des personnes parfaitement employables et d’ailleurs souvent employées selon leurs compétences, et assumant des responsabilités importantes, notamment dans des petites structures.

Il restera à vérifier que les créations d’emplois-jeunes vont bien se limiter au développement de nouvelles activités dont la pérennisation paraît réalisable à terme. Les services départementaux de l’État, qui auront à prendre la décision de conventionner ou non un organisme dans le cadre du programme, risquent, en effet, d’avoir à gérer plusieurs types de contraintes.

Il est possible que ces services soient soumis, comme cela a été souvent le cas dans le passé, à une forte pression de l’administration centrale pour atteindre des objectifs quantitatifs ambitieux et qu’ils soient amenés de ce fait à assouplir leurs critères de choix des projets. Surtout, ils auront à convaincre une bonne partie de leurs partenaires locaux, et notamment les maires, que les emplois-jeunes rompent avec la logique sociale des mesures précédentes et qu’il n’est pas possible, par exemple, de transformer les C.E.S. occupés par des jeunes en autant d’emplois-jeunes, sans justification sur le contenu innovant des activités exercées. Les textes précisent en effet que, pour les collectivités territoriales, les emplois-jeunes « doivent correspondre à des emplois autres que ceux relevant de leurs compétences traditionnelles ». Dans les zones rurales ou à fort taux de chômage, les sollicitations de la population ont toutes chances d’être insistantes, accentuant de ce fait la volonté des élus d’obtenir de l’État un nombre suffisant d’emplois-jeunes. Si la dimension « activités nouvelles » venait à s’estomper dans le programme, la coexistence des C.E.S., des C.E.C. et des emplois-jeunes serait encore moins justifiée.

Peut-il y avoir une place entre l’emploi public et l’emploi dans le marché ?

Comme pour les mesures précédentes, les pouvoirs publics soumettent leur aide aux emplois-jeunes à la condition d’une absence de concurrence avec des activités existantes, marchandes ou non marchandes. L’expérience des mesures T.U.C., C.E.S. et C.E.C. est utilisée pour dénoncer soit la mise en place « d’une fonction publique bis, donc au rabais » (Gérard Delfau, sénateur P.S.), soit la concurrence déloyale aux entreprises privées prestataires de collectivités locales qui menacerait « 100 000 emplois » selon Georges Drouin, représentant les entreprises de service au sein du C.N.P.F. Celui-ci dénonce également la concurrence des 120 000 associations employeurs qui, pour beaucoup d’entre elles, « se livrent à du paracommercialisme. Elles peuvent pratiquer des prix inférieurs à ceux du secteur privé de 30% dans le secteur de la propreté, de 35% dans l’hôtellerie et de 50% pour le secteur sportif ou l’ingénierie. Le projet prévoit de leur affecter une partie des emplois-jeunes, main-d’œuvre bon marché, ce qui ne fera qu’aggraver le problème. » Considérant néanmoins que l’intention du projet est louable, il souhaite « que les jeunes soient recrutés par une collectivité puis, comme dans les emplois de ville, mis à disposition des entreprises qui s’engageraient à les encadrer et à les former. Baignant dans une culture d’entreprise, ceux-ci seraient mieux à même de préparer la sortie de leur C.D.D. de cinq ans ».

Nous devons prendre au sérieux ces dénonciations croisées, sans les réduire à des oppositions traditionnelles droite/gauche ou privé/public. Il est patent que la frontière marchand/non marchand ne résiste pas aux pratiques actuelles d’interventions collectives dans l’économie. Les emplois-jeunes pourraient être l’occasion de redéfinir les conditions d’exercice d’une activité commerciale sous statut « non marchand ». Le rapport du Conseil économique et social indique bien les difficultés de la nécessaire refonte réglementaire des façons d’entreprendre. Il s’agit d’abord de préciser ce qu’on entend par entreprise à but non lucratif. En France, cette forme d’activité ne peut s’exercer, au sens strict du terme, que sous le statut d’association régie par la loi de 1901 dont l’objectif initial est bien marqué dans la loi (article 1 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association « dans un but autre que de partager des bénéfices »). Pourrait-on, par exemple, à côté de la forme classique d’entreprise (statut de société), définir une autre forme : l’entreprise en association ?

De plus, les interventions publiques ont une influence importante sur la structure de l’emploi et sur celle de la population active. On peut faire l’hypothèse qu’un flux d’embauche supplémentaire de 350 000 jeunes en moins de trois ans dans le secteur non marchand aura des répercussions inévitables sur les recrutements de jeunes dans les entreprises, dont le volume n’a cessé de baisser au cours de ces dernières années. Pour la première fois, le statut proposé aux jeunes pour un contrat aidé du secteur non marchand apparaît supérieur (rémunération, garantie d’emploi à moyen terme) à celui des contrats de formation en alternance en entreprise (apprentissage, contrat de qualification). Or, ceux-ci s’adressent en majorité à une population ayant un niveau scolaire assez bas ou moyen qui constitue aussi la principale cible des emplois-jeunes.

Il n’est donc pas étonnant que, pour réduire les critiques sur la substitution possible des emplois-jeunes aux emplois publics et aux emplois marchands, l’État fixe aux porteurs de projets une série de contraintes formelles impressionnante censées représenter autant de garde-fous pour empêcher ces effets de substitution, tout en garantissant la valeur économique et sociale du projet. Ainsi, la demande de convention adressée au préfet devra être conforme à un cahier des charges comportant les éléments suivants : caractéristiques de l’activité envisagée au regard des besoins à satisfaire, de l’environnement social et économique dans lequel elle s’inscrit et de l’offre déjà existante ; perspectives de développement du projet à court et moyen terme et de pérennisation des emplois ; public visé par le recrutement ; cohérence du projet avec les mesures en faveur de l’insertion des personnes en difficulté mises en œuvre par le demandeur ; actions envisagées pour assurer la professionnalisation des activités concernées.

Des contraintes aussi fortes, si elles sont réellement appliquées, risquent d’éloigner les employeurs d’une pure logique de création d’activités nouvelles pour les amener dans une démarche beaucoup plus complexe où il leur faudra justifier en permanence la valeur de leur projet au regard de critères économiques et sociaux dont la compatibilité n’est pas établie. Le territoire, avec ses problèmes, devient l’objet réel de l’intervention publique et le porteur de projet est instrumentalisé dans une politique qui le dépasse, qui s’adresse à toute une population et dans laquelle sa spécificité de créateur risque de ne pas être reconnue.

Il n’est pas sûr qu’un mode d’action publique aussi volontariste, posant a priori autant d’exigences sur les formes que doivent revêtir les activités créées, soit la manière la plus efficace de favoriser la création d’emplois durables. On peut espérer qu’une telle politique d’urgence sera relayée par des politiques de développement sectoriel où la création d’emploi redeviendra la conséquence de la création d’activités, et non l’inverse. Cette dimension n’est d’ailleurs pas absente du programme emplois-jeunes. Les réflexions sur les activités d’initiative locale et de proximité plus particulièrement ouvertes aux emplois-jeunes ont été menées au sein de groupes de travail sectoriels et une bonne dizaine de ministères (en charge de l’environnement, de la culture, de l’agriculture, de la santé, de l’éducation, etc.) sont directement impliqués dans la mise en œuvre et le suivi du programme.

Des perspectives de pérennisation des emplois-jeunes qui restent floues

La justification économique des emplois-jeunes tient au rôle que se définit l’État : celui d’un précurseur, capable d’anticiper l’importance que prendra dans un proche avenir la demande des citoyens pour certains types de services encore peu développés. Les emplois-jeunes correspondent à des activités qui, aujourd’hui, ne peuvent être prises en charge ni par le marché, car il n’y a pas une demande solvable d’un groupe de consommateurs susceptibles de les acheter, ni par l’action publique traditionnelle, car il n’y a pas eu un choix politique des électeurs en faveur de la création massive de nouveaux emplois publics permettant de les assurer. Néanmoins, l’État garantit l’existence de ces besoins et leur développement rapide dans un avenir proche et il juge qu’il est de son devoir de provoquer une organisation progressive de l’offre de ces services et de la demande qui ne va pas manquer de l’accompagner. Les emplois-jeunes sont le moyen de la mise en relation de l’offre et de la demande.

Toutefois, la capacité d’anticipation de l’État semble s’arrêter au diagnostic sur l’existence de besoins et sur le caractère prioritaire de ces besoins dans un proche avenir. Elle ne va pas jusqu’à préciser la manière dont ces besoins se transformeront en une demande organisée. Le gouvernement reste, en effet, très prudent sur la forme que pourront prendre la consolidation à terme de ces activités, la pérennisation des emplois correspondants et les modes d’intégration des jeunes dans ces emplois. La question de la sortie du dispositif dans cinq ans et de la préparation de cette sortie se pose donc avec acuité. L’accent est mis, à juste titre, dans les textes sur la nécessaire professionnalisation de ces nouveaux métiers et sur la certification des acquis des jeunes. Mais l’organisation de filières de formation conduisant à de nouveaux diplômes et, surtout, la reconnaissance sociale de nouvelles professions sont en général des processus longs, dépassant un horizon de cinq ans.

Le lancement des emplois jeunes n’est pas accompagné d’un discours sur la nécessaire émergence de nouveaux modes d’organisation socio-économiques entre l’action de la puissance publique et la régulation par le marché. On peut éventuellement déboucher sur une mixité des ressources financières et humaines, selon les schémas proposés par les courants de pensée se réclamant du « tiers secteur ». Parallèlement, la mention dans le texte de loi d’une aide à la création d’entreprise par les bénéficiaires des emplois-jeunes, qui n’avait pas été prévue dans le projet de loi, marque le souci du gouvernement de promouvoir aussi les solutions d’intégration des activités dans le marché.

Mais jusqu’à présent, les engagements les plus affirmés dans le programme sont ceux de l’éducation nationale (75 000 recrutements en deux ans) et de la police nationale (20 000 recrutements) et, dans la logique de ces institutions, l’emploi de demain pour le jeune, c’est d’abord l’emploi public qui se libérera dans les années qui viennent. Le jeune est préembauché sur des tâches qui le familiarisent avec un type d’activité. En contrepartie, il aura la possibilité d’accéder (ou de concourir) dans des conditions aménagées, aux emplois vacants. Cette logique est-elle si différente de celle qui a toujours été formulée par l’Éducation pour justifier le recours aux T.U.C. et aux C.E.S.? Là aussi, les salariés étaient invités à préparer les concours pour être recrutés sur des postes de divers niveaux, mais les taux de réussite ont toujours été bas. Et pour les emplois-jeunes, l’engagement de l’Éducation nationale à l’égard des personnes recrutées est perçu comme beaucoup plus fort : contrat à temps plein et plus long, activités réalisées qui seront souvent au cœur de l’action pédagogique des établissements. Comment imaginer un renvoi massif de ces personnes au bout de cinq ans et peut-on sérieusement affirmer que les postes existants qui devraient se libérer dans les années qui viennent suffiront pour titulariser une bonne partie d’entre elles ? Comment pérenniser les activités nouvelles qui vont être réalisées grâce à elles si ce n’est en définissant des contenus spécifiques pour des postes nouveaux ?

Plus généralement, le soin de préciser ce que pourraient être les voies appropriées de consolidation des activités, une fois que l’aide attachée à l’emploi-jeune disparaîtra, est laissé à chaque employeur qui, pour les petits organismes (notamment les associations), est censé pouvoir s’appuyer sur le partenariat local. Ce renvoi au local de la charge de la pérennisation des activités peut, certes, être interprété comme une marque de confiance de l’administration centrale dans la capacité des acteurs du programme à trouver au cas par cas des solutions adéquates. Et il est vrai que se construit progressivement sur le terrain une capacité d’intervention dans ce domaine qui n’existait pas il y a quelques années. Mais on peut voir aussi dans ce renvoi une certaine incapacité de la puissance publique à tirer profit de l’expérience accumulée depuis vingt ans.

En ce sens, on est encore, avec les emplois-jeunes, dans la lignée des mesures précédentes, où l’on faisait un pari, peu instrumenté, sur les bienfaits probables des contrats aidés pour créer des activités pérennes, sans qu’on ait les moyens d’en évaluer les effets réels et de comparer l’efficacité de ce type d’action à d’autres modalités possibles de l’action publique visant le même objectif. Pour affirmer que les emplois-jeunes relèvent d’une logique d’action publique en rupture avec la gestion antérieure des mesures d’aide à l’emploi dans le secteur non marchand, il est indispensable que soient levées, dans les mois qui viennent, les nombreuses incertitudes qui restent attachées au fonctionnement du programme et à ses débouchés.