Maghreb et Machrek dans la politique étrangère de la France depuis l’après-guerre du Golfe

Maghreb et Machrek dans la politique étrangère de la France depuis l’après-guerre du Golfe

Par Hayète Chérigui

Au milieu des années 1990, la politique étrangère de la France au Maghreb et au Machrek se caractérise par la définition d’une dynamique méditerranéenne (1993) et la restauration par Jacques Chirac de la « politique arabe de la France » (1996). Axes majeurs de sa diplomatie, les catégories d’analyse que sont la « politique arabe » et la « politique méditerranéenne » recouvrent des réalités différentes et remplissent chacune des fonctions définies et distinctes. Modalité de gestion régionale des relations entre les deux rives, la politique méditerranéenne qui se détermine sous la pression de la rupture du système international (chute du mur de Berlin) et de la première crise de l’après-guerre froide (guerre du Golfe) désigne un processus multilatéral informel d’action collective réunissant depuis 1994 au sein du Forum méditerranéen onze États riverains. Il convient en outre de lui associer le partenariat euro-méditerranéen inauguré à Barcelone les 27 et 28 novembre 1995 unissant les Quinze de l’Union européenne aux douze pays tiers méditerranéens. Source de rivalité et de compétitionentre les trois pays d’Europe du sud, producteurs de projets mobilisateurs de soutiens concurrents (France, Italie, Espagne), la politique méditerranéenne prête à ses promoteurs la faculté de construire, en vertu des principes post-bipolaires de régionalisation, de globalisation et d’organisation réticulaire des rapports sociaux, un espace public et civil de coopération fondé sur la centralité du lien méditerranéen.

Écartée, puis remise en cause par François Mitterrand lors de la crise du Golfe, le rétablissement de la politique arabe en 1996 s’inscrivant dans une trajectoire gaullienne, vise à replacer la France au Machrek en lui conférant un rôle dans le processus de paix aux côtés de la puissance américaine. En raison des critiques dont elle fait l’objet et parce qu’elle se révèle contraire aux objectifs poursuivis, la diplomatie française opère un ajustement en lui substituant l’expression neutre et générale de « politique proche-orientale ». Depuis, la référence arabe se fait plus discrète.

La politique méditerranéenne de 1993 à 1996 comme substitut à la politique arabe de la France

La guerre du Golfe a exercé une influence déterminante sur l’orientation de la diplomatie française en substituant à la politique arabe, la valeur méditerranéenne érigée en norme collectivement partagée par les pays riverains et en lui attribuant les mêmes fonctions et la même finalité. Le passage de la politique arabe à la politique méditerranéenne est dicté par la dénonciation durant la crise irako-koweitienne de la politique arabe et la dégradation des relations franco-arabes comme de l’image de la France consécutives au conflit. Il provient aussi du fait que la participation de la France aux côtés des coalisés contre le régime de Bagdad dévalorisait et annulait de facto le message de solidarité dont elle se prévalait depuis l’indépendance algérienne. La perte de sens de son traditionnel discours à l’égard des acteurs arabes incitait au renouvellement d’un registre discursif fondé sur la référence méditerranéenne destiné à masquer ses échecs diplomatiques et son déficit rhétorique. L’initiative française méditerranéenne repose ainsi sur la transférabilité, la convertibilité et partant sur la fongibilité de ses ressources, en d’autres termes, sur le principe que leur transfert produise les mêmes effets d’un domaine social à un autre (politique arabe à politique méditerranéenne) et d’un champ d’application à un autre (du monde arabe au monde méditerranéen). Outil institutionnel, elle permet à la diplomatie française de définir un projet collectif susceptible de mobiliser un grand nombre d’acteurs et de produire un message fondé sur une relecture historique et une instrumentalisation mythologique (voire mythogénique) supplantant la politique arabe dans l’espace méditerranéen. Indissociablement liée à une logique de puissance, la stratégie méditerranéenne de la France, caractéristique des nombreuses expériences régionales de l’après-guerre froide proposant des modes de coopération inclusifs aux pays de la rive sud, n’obéit pas seulement à des considérations de solidarité mais tend également à revaloriser son rang d’acteur régional et à rétablir son leadership sur une scène méditerranéenne perçue comme espace de puissance et de sens transnational.

Forum méditerranéen et processus de Barcelone : la dimension méditerranéenne de la politique étrangère de la France

Deux ans après la fin du conflit, la France entreprend de renforcer sa dynamique méditerranéenne en reprenant un processus informel lancé en 1988. Ce dernier est pensé comme une enceinte restreinte à quelques acteurs de la Méditerranée occidentale, au sein de laquelle la France peut exercer ses capacités de contrôle, de proposition et de décision. Célébrant l’identité méditerranéenne, l’initiative française fait appel à un discours identitaire qui présuppose la transculturalité de la référence méditerranéenne. À l’instar des propositions analogues, elle opère par « négation symbolique des conflits » (Jean-Robert Henry) et inhibition des clivages. Par la globalisation qu’elle opère, elle gomme les identités arabe et musulmane des acteurs de la rive sud aujourd’hui qualifiés de « méditerranéens ».

Le Forum méditerranéen

Mis en place au début des années 1990, le Forum méditerranéen trouve son origine dans un discours prononcé à Rabat par François Mitterrand le 27 janvier 1983, au cours duquel il promeut le principe d’une conférence en Méditerranée occidentale réunissant les acteurs riverains, en vue d’établir des échanges réguliers et permanents entre les pays d’Europe du sud (France, Italie, Espagne) et du Maghreb (Algérie, Maroc, Tunisie). Si F. Mitterrand emploie le terme de conférence, c’est celui de forum qui lui est ultérieurement préféré, l’expression de conférence impliquant une idée de permanence, de structure et d’obligations de résultats alors que la notion de forum renvoie à une dimension civile et transnationale bien qu’il s’agisse de rencontres étatiques. L’adhésion de l’Espagne et du Portugal au marché commun (1er janvier 1986) et la création à Marrakech de l’Union du Maghreb arabe (17 février 1989) président à un élargissement et à une évolution du projet collectif qui s’organise autour des communautés régionales institutionnalisées que sont la Communauté européenne et l’Union du Maghreb arabe. En proposant de mettre en œuvre un espace de dialogue et de coopération multilatérale en Méditerranée, la France cherche à valoriser une initiative capable d’organiser et d’ordonner les rapports sociaux dans l’espace méditerranéen au-delà des solidarités institutionnelles segmentaires (Union européenne, Union du Maghreb arabe). La politique méditerranéenne est pensée comme un nouveau cadre coopératif et ses producteurs posent comme évidents sinon l’existence d’un sous-système régional en Méditerranée du moins l’émergence d’une conscience et d’une identité régionales au moyen d’un message fondé sur le sentiment d’appartenance à un espace commun (« méditerranéité »).

Le Forum méditerranéen donne lieu à deux premières rencontres en 1988 (Marseille) et 1989 (Tanger). Puis abandonné, le principe de diplomatie collective est ranimé par l’Italie à l’origine du processus baptisé 4 + 5 (Rome, 1990) puis 5 + 5 (Alger 1991) à son tour suspendu en 1992 en raison de la détérioration des relations entre la communauté internationale et Tripoli. Le Forum est relancé en 1993 par l’Égypte et la France mais se distingue des rencontres organisées à la fin des années 1980. Quatre réunions se sont succédées depuis à Alexandrie (3-4 juillet 1994), Sainte-Maxime (8-9 avril 1995), Ravello (9-10 mai 1996) et Alger (11-12 juillet 1997). Initialement destiné à traiter et orienter les demandes des États de la rive sud et à relancer la coopération entre les deux rives, le Forum méditerranéen ne peut prétendre au titre d’acteur régional au regard de la restriction de son champ d’action. Sans réel pouvoir de décision ni de contrainte sur ses membres, cette initiative a dans un premier temps favorisé une approche économique pour ensuite lui préférer une dimension culturelle. Para-diplomatique au cours des années 80 et aujourd’hui instance faiblement structurée, son caractère informel ne lui confère pas la dimension régionaliste à laquelle souhaitaient parvenir certains de ses participants (Italie, Espagne, Égypte, Tunisie).

Érigé comme espace de dialogue régional sans entrave ni contrainte parce qu’informel, souple et faiblement institutionnalisé, distinct mais complémentaire des instruments européens, le Forum méditerranéen réunit annuellement depuis 1994, les chefs ou représentants de la diplomatie de onze pays riverains parmi lesquels figurent cinq membres de l’Union européenne (France, Italie, Espagne, Portugal, Grèce), trois États de l’Union du Maghreb arabe (Algérie, Maroc, Tunisie), l’Égypte, la Turquie et Malte. Fondé sur l’informalité des rencontres et la restriction des acteurs y prenant part, le Forum méditerranéen se définit comme une instance méditerranéenne d’échanges entre ses membres, visant par ailleurs à encourager la participation des « sociétés civiles » des deux rives et la formation de réseaux pluridisciplinaires. Sans exclure le pouvoir central, il désigne ainsi une procédure qui traduit la volonté politique de parvenir à une entente sur des intérêts et des besoins fondamentaux communs (développement économique, paix, stabilité) en tissant des liens diplomatiques et non étatiques durables et réguliers entre les deux rives et de célébrer de manière institutionnelle la solidarité méditerranéenne.

Dans sa première version (1988, 1989), le Forum méditerranéen se distingue comme une enceinte parapublique, un instrument pré-diplomatique transitoire de type exploratoire et préparatoire en vue de l’amorce d’un processus proprement diplomatique. Animé au cours de ces années par Jacques Huntzinger, non diplomate, universitaire, ancien responsable des relations internationales au parti socialiste et membre du Conseil économique et social, le Forum méditerranéen est présenté comme un cadre non gouvernemental mais qui bénéficierait de l’intérêt des États, une enceinte de réflexion et de proposition en vue de développer une coopération multilatérale et le dialogue entre les deux rives. En associant aux manifestations constituées sous forme de colloques académiques des membres de la « société civile », les organisateurs du Forum masquent la présence gouvernementale française, traduisant le transfert à des acteurs non étatiques de fonctions (relations internationales) traditionnellement dévolues à la puissance publique. Par ailleurs, bien qu’il se présente comme un processus dont serait exclu le pouvoir, l’existence au sein du ministère des Affaires étrangères d’une structure ad hoc (mission) renforce le caractère initialement ambigu du Forum oscillant entre un patronage gouvernemental et une organisation définie comme non étatique. En lui conférant un caractère informel, la France s’assure du succès de la rencontre qui n’engage pas les États ni les oblige politiquement. Volontairement généraux, les thèmes évoqués ne sont pas susceptibles de provoquer des blocages et des conflits.

Sous l’égide du Conseil économique et social, le premier Forum méditerranéen auquel participent la France, l’Italie, l’Espagne, le Portugal, l’Algérie, le Maroc et la Tunisie se tient à Marseille du 25 au 27 février 1988. Acteurs secondaires du Forum, Italiens, Espagnols et Portugais estiment servir d’alibi et cautionner une concertation franco-maghrébine destinée à défendre les intérêts unilatéraux de la France. Ainsi, la sous-représentation des délégations étrangères peut être interprétée comme une marque de défiance non pas à l’égard du principe de diplomatie collective auquel formellement ils adhèrent tous, mais à l’endroit de la forme du processus et de la distribution de pouvoir qu’il implique. Succédant à la création de l’Union du Maghreb arabe, le second Forum méditerranéen convoqué à Tanger du 23 au 27 mai 1989 s’élargit à la Libye et à la Mauritanie. La rencontre est précédée de réunions préparatoires durant lesquelles sont discutés les thèmes devant être débattus à Tanger. Entre janvier et mars 1989 sont organisées à Paris des journées d’études consacrées au développement économique dans le bassin méditerranéen, à la question de la dette ainsi qu’à la préparation commune de programmes culturels, thème sur lequel domine une vision francophone.

Confortant une approche économique et financière, les rencontres de Marseille et de Tanger se limitent à une énumération des champs possibles de coopération commune en matière industrielle, agricole, environnementale sans engager les acteurs sur la voie d’une action collective. Plus qu’une concertation multilatérale, le Forum méditerranéen apparaît aux yeux de ses partenaires européens comme une tentative de la France d’aplanir ses contentieux économiques avec les pays du Maghreb et de défendre ses intérêts commerciaux. En présentant le dossier gazier comme une priorité, le promoteur du Forum conforte le caractère unilatéral des rencontres. Aussi, les premières réunions n’apportent pas de réponse aux questions à l’origine de la création du Forum méditerranéen (traitement de la dette des pays du Maghreb, mise en place d’un instrument financier régional, encouragement aux joint ventures…) ni sur le principe de mécanismes de concertation permanents. À l’issue de la réunion de Tanger, deux solutions sont offertes aux participants, convoquer un troisième Forum en 1990 ou enclencher un processus diplomatique au niveau des ministres des affaires étrangères.

Après la brève expérience ministérielle du 4 + 5 et la suspension du 5 + 5 organisés respectivement à Rome le 10 octobre 1990 et à Alger les 26 et 27 octobre 1991, le Forum méditerranéen succédant à la guerre du Golfe est relancé en novembre 1993 par la diplomatie égyptienne jusque-là exclue des rencontres méditerranéennes à laquelle s’associe la France. À la vocation initialement économique du Forum méditerranéen se substitue une approche culturelle qui privilégie un registre discursif identitaire. Le constat a été fait par les participants européens de blocages dans le champ de la coopération économique, engendrés par les divergences idéologiques et l’incapacité de traiter, dans le cadre du Forum, les demandes maghrébines, sinon de les orienter vers les organismes internationaux compétents. Il n’explique toutefois pas seul ce changement de stratégie. La radicalisation de la mobilisation islamiste encourage, en effet, la réflexion sur la construction d’un espace politique collectif. Posée comme transculturelle et commune aux pays riverains, la référence méditerranéenne sur laquelle s’appuient les organisateurs des rencontres fait appel par une approche consensuelle et globalisante à « la mémoire collective méditerranéenne ». Se fondant sur une reconstruction historique et mythologique syncrétique, la France valorise la promotion d’une « culture méditerranéenne » comme moyen d’action régional et pose comme préalable à la constitution d’un espace public et de citoyenneté méditerranéens, le renforcement du sentiment d’appartenance à une communauté méditerranéenne. Mais la célébration incantatoire du lien méditerranéen nourrit parallèlement une approche artificielle, lénifiante, voire élitiste, de l’aire méditerranéenne.

Traduisant les bouleversements politiques consécutifs au conflit, le Forum méditerranéen de l’après-guerre du Golfe marginalise les pays du Maghreb en accordant une place prioritaire aux pays ayant contribué aux côtés des alliés à l’effort de guerre contre le régime de Bagdad, en l’occurrence l’Égypte.

Pour cette dernière, la distinction entre Méditerranée occidentale et Méditerranée orientale n’obéit à aucun critère pertinent et a surtout eu pour effet de l’exclure des rencontres méditerranéennes. Aussi, dans un plan présenté au Caire au cours d’une réunion exploratoire le 17 novembre 1993 (« draft plan of action and modalities of establishing « Forum of cooperation among mediterranean countries »), la diplomatie égyptienne propose un projet proche de la C.S.C.M. (conférence sur la sécurité et la coopération en Méditerranée), initiative italo-espagnole défendue de 1990 à 1992. Elle suggère en effet l’institution d’une structure permanente dotée d’organes politiques et parlementaires propres. La France intervient sur le projet égyptien afin que le principe d’une procédure informelle, souple, faiblement institutionnalisée soit respecté et maintenu et l’examen des questions économiques évacué.

Son organisation, révélatrice de la domination de la rive nord dans l’énonciation des initiatives méditerranéennes, s’inspire du modèle de réunion informelle diplomatique pratiqué par l’Union européenne, baptisé « Gymnich ». Le premier « gymnich méditerranéen » se déroule à Alexandrie les 3 et 4 juillet 1994 et réunit neuf ministres des affaires étrangères (France, Italie, Espagne, Portugal, Grèce, Algérie, Maroc, Turquie, Égypte) la Tunisie et Malte étant absents. Le Forum d’Alexandrie n’apporte pas d’éléments nouveaux comme en témoigne ses conclusions. Il entérine l’élargissement à la Grèce et à la Turquie, l’exclusion de la Libye et de la Mauritanie et invalide le principe de sous-système régional en Méditerranée occidentale, puisque c’est autour des relations entre les pays du Maghreb et d’Europe du sud qu’il trouvait sens. Par ailleurs, il consacre l’alliance franco-égyptienne sur laquelle s’appuie Paris pour mener sa stratégie méditerranéenne et restaurer deux ans plus tard au Caire (avril 1996) sa politique arabe. Le rapprochement entre les deux diplomaties alimente les interrogations des pays du Maghreb qui s’inquiètent de l’intrusion égyptienne dans l’espace méditerranéen. Conscients que depuis la guerre du Golfe, l’Égypte compte plus qu’eux sur l’échiquier régional, les États du Maghreb s’interrogent sur les capacités de concurrence de ce pays notamment en matière d’offre et de débouché à son émigration depuis que sa présence a été réduite en Irak et dans les pétromonarchies. Enfin, les participants posent les bases du fonctionnement du Forum en décidant de réduire le nombre des groupes de travail fixé à cinq à trois (politique, économique et culturel), de mettre en place un groupe de hauts fonctionnaires et d’établir le principe directeur d’un dialogue collectif et bilatéral.

La réflexion au sein du Forum méditerranéen porte sur la production d’un discours, la définition d’une action et la mise en œuvre de moyens ayant la capacité de contenir les dynamiques nationalistes identitaires. Considérant que la construction d’un espace méditerranéen de coopération et de paix suppose la « promotion d’une identité méditerranéenne » commune, le Forum méditerranéen de Sainte-Maxime des 8 et 9 avril 1995, informellement présidé par la France, admet la référence méditerranéenne comme collective et préside au lancement d’une communauté méditerranéenne, parallèlement aux futurs engagements de l’Union européenne et des douze pays tiers méditerranéens dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen (conférence de Barcelone). Les onze représentants des affaires étrangères (France, Italie, Espagne, Grèce, Malte, Portugal, Turquie, Algérie, Maroc, Tunisie, Égypte) ordonnent leurs discussions autour de trois thèmes : « démocratie et droits de l’homme », « sécurité en Méditerranée », « terrorisme et extrémisme » et marquent leur attachement au pluralisme, au respect de leur identité respective et des droits de l’homme et à la stabilité de l’espace euro-méditerranéen. Par ailleurs, ils appellent les acteurs privés et les parlementaires des deux rives à s’associer aux activités du Forum. Ayant pour principale cible les populations jeunes, les Onze adoptent notamment pour projets la traduction de mille ouvrages de référence sur « la culture méditerranéenne » dans la langue de chaque pays membre, la création d’un festival itinérant de musiques méditerranéennes et la valorisation de « la dimension méditerranéenne » dans la formation universitaire. Ces propositions se trouvent cependant confrontées à un problème majeur, celui de leur financement et de leur organisation. Les projets d’échanges culturels en particulier, ne résolvent pas, en effet, la question de leur effectivité au regard des mesures juridiques et administratives contraignantes limitant les mouvements de circulation des populations des pays de la rive sud. La réunion de Ravello ne parviendra pas à réduire le décalage entre l’énonciation théorique de principes et leur mise en pratique. Il faudra attendre la rencontre d’Alger pour que figurent dans les conclusions orales du Forum des éléments de réponse consacrés à leur réalisation financière.

Tenue à Ravello les 9 et 10 mai 1996 sur fond de crise franco-algérienne consécutive à l’enlèvement par des groupes islamistes armés de sept moines français à Tibehirine, la troisième édition du Forum méditerranéen se borne à formuler des remarques et des observations d’ordre général sur le système régional (Bosnie, processus de paix). Visiblement conscients de ses imperfections et de ses dysfonctionnements, les Onze décident d’opérer des changements structurels et fonctionnels adéquats, sans en indiquer toutefois la nature et l’ampleur.

Soulignant par ailleurs la vocation du groupe à s’élargir sur la base « de la méditerranéité et du consensus », les Onze rappellent parallèlement qu’il importe de sauvegarder sa cohésion, en d’autres termes, d’en exclure les acteurs proche-orientaux. Formulée depuis 1995, la question de l’élargissement, sur laquelle divergent les participants, est une nouvelle fois posée. Mais les États refusent de répondre, s’en remettant aux conclusions d’un rapport du groupe de travail politique chargé d’en évaluer et d’en apprécier les modalités et la portée alors que la décision relève de leur compétence. La restriction du Forum à quelques membres, visant à exclure toute forme de blocage que pourrait engendrer un élargissement du processus aux acteurs du Machrek, révèle les carences et les limites d’une rencontre strictement définie comme méditerranéenne. Pourtant, cette règle ambiguë, inhérente au modèle français, pourrait être remise en cause par la recherche d’une complémentarité accrue entre le Forum méditerranéen, dénué de ressources propres et le processus de Barcelone. En effet, en appelant notamment l’Union européenne, le Conseil de l’Europe et des acteurs para-publics (universités, musées…) à s’associer à ses initiatives, le groupe des Onze reconnaît implicitement son incapacité à atteindre les buts qu’il s’est fixés et risque de rendre difficilement réfutable le principe d’une ouverture aussi bien aux pays du nord de l’Europe qu’à ceux de la rive sud, signataires de la déclaration de Barcelone, qui en feraient la demande.

Premier « rendez-vous méditerranéen » de Hubert Védrine, nouveau chef de la diplomatie française, la quatrième édition du Forum est organisée à Alger les 11 et 12 juillet 1997. La présence du ministre français aux côtés de son homologue algérien Ahmed Attaf présentait le risque de réduire la rencontre à un face à face franco-algérien, d’autant plus que sur les onze habituels membres, cinq seulement ont dépêché leur ministre (France, Italie, Égypte, Algérie, Tunisie). Le déplacement de Hubert Védrine ne constitue pas une innovation puisque la France a toujours été représentée par son ministre des affaires étrangères. D’une part, parce qu’elle est à l’origine de cette enceinte et d’autre part, parce qu’elle tient à signaler la place qu’elle accorde au processus méditerranéen dans sa politique étrangère. Le lieu de la rencontre lui conférait toutefois un caractère particulier, davantage lié à la poursuite de la crise algérienne qu’à la présence du chef de la diplomatie française. Si quelques États ont délégué des hauts fonctionnaires, la France pouvait difficilement déroger à un principe respecté depuis Alexandrie, en raison de la tenue du Forum dans la capitale algérienne. Afin d’écarter tout malentendu, Hubert Védrine rappelle devant la presse le « caractère méditerranéen de la rencontre » et que « les relations franco-algériennes spécifiquement n’étaient pas à l’ordre du jour ».

Alger apporte de timides modifications sur le fonctionnement et l’organisation du Forum méditerranéen. Les onze tentent en effet de clarifier sa qualité et son rôle tout en lui attribuant de nouvelles missions. Pour renforcer l’efficacité du Forum, les participants proposent « la tenue de réunions ad hoc sur des sujets d’actualité à l’initiative de la présidence du Forum en concertation avec les pays membres » et fusionnent la présidence du groupe politique des hauts fonctionnaires et la présidence informelle du Forum. Ils définissent par ailleurs le mode de financement de leurs projets. Ce dernier repose sur le principe du « parrainage » d’une initiative par « au moins trois autres membres du Forum » et son orientation pour sa réalisation vers les « instances internationales appropriées ». Ce système engendre une double dépendance, à l’égard de tiers et d’organismes dont l’approbation conditionne l’aboutissement des activités du Forum.

Sous la pression des pays du Maghreb et de l’Égypte, signataires ou en voie de conclure un accord euro-méditerranéen d’association avec l’Union européenne, Alger annonce le retour parmi les discussions des Onze, des questions économiques et décide la création d’un séminaire consacré aux problèmes de transition économique, de privatisation et à la mise en place des zones de libre-échange. Parallèlement, les membres du Forum acceptent d’inscrire à l’ordre du jour, l’examen jusque-là écarté des questions relatives à la stabilité et à la sécurité, concurremment aux travaux engagés par Bruxelles dans le cadre du processus de Barcelone relatifs à l’élaboration d’une Charte pour la paix et la sécurité en Méditerranée.

Excluant l’idée d’établir une enceinte de pouvoir institutionnelle, la France est parvenue à défendre et maintenir le principe de l’informalité d’un cadre souple et faiblement institutionnalisé défini en 1988, tout en évoluant cependant sur l’intégration des questions de sécurité à laquelle se sont montrés favorables l’Italie et l’Espagne dès 1990, en proposant dans le cadre de la conférence sur la sécurité et la coopération en Méditerranée, l’établissement d’un Acte méditerranéen. La reconnaissance de son modèle d’action collective dans l’espace méditerranéen — et partant la légitimation de son rôle — lui aura permis de réadapter sa diplomatie en tissant des liens étroits avec l’Égypte aussi bien dans le champ politique que culturel (francophonie), de recomposer un tissu relationnel au moyen d’un discours méditerranéen et de faire prévaloir sur ses partenaires ses capacités de leader. Toutefois, les récentes restructurations du Forum méditerranéen ne garantissent pas la pérennité d’un exercice, de plus en plus perçu par la diplomatie française comme un instrument régional, utile à la promotion et au renforcement du partenariat euro-méditerranéen, afin de susciter des positions communes aux Onze.

Le processus de Barcelone

Le projet relatif à l’établissement d’une charte pour la paix et la sécurité en Méditerranée que devaient examiner les 27 au deuxième sommet euro-méditerranéen à Malte les 15 et 16 avril 1997 a été régulièrement avancé par la France — sous l’expression de pacte — notamment au cours de la conférence de Barcelone. Le dernier article du paragraphe consacré au partenariat politique et de sécurité de la déclaration de Barcelone invite à « étudier les mesures de confiance et de sécurité qu’il conviendrait d’adopter […] en vue de la consolidation d’un “espace de paix et de stabilité en Méditerranée”, y compris la possibilité à terme de mettre en œuvre à cet effet un pacte euro-méditerranéen ». Présentant « l’instauration de relations de partenariat » et la définition européenne d’une « sécurité élargie en Méditerranée » comme l’un des objectifs de la France, Alain Juppé alors premier ministre avait suggéré quelques mois plus tôt le 4 février 1996 dans un discours, consacré à l’identité européenne de défense et de sécurité prononcé à Munich devant le forum de la Wehrkunde, « un projet entre l’Union européenne et les pays riverains fixant des règles de base (non prolifération, contrôle des armements, règlement des différends) et pouvant déboucher à terme sur un pacte de stabilité ou un code de bonne conduite dans le bassin méditerranéen ».

L’institution d’une charte euro-méditerranéenne viserait au même titre que le partenariat politique et de sécurité à promouvoir la sécurité régionale, la non-prolifération nucléaire, chimique et biologique, la limitation des armements et le désarmement par l’adoption de mesures de confiance voire la mise en œuvre d’une zone exempte d’armes de destruction massive au « Moyen-Orient » « qui soit mutuellement et effectivement contrôlable ».

Le report de son examen lors de la conférence de Malte en raison du refus des pays arabes d’apporter leur approbation à toute nouvelle initiative indépendamment du déblocage du processus de paix, n’a pas autorisé la signature d’un document collectif que proposait la Commission européenne portant sur les résultats du dialogue politique et de sécurité et les orientations de la charte. Cependant, un consensus a pu être obtenu sur le principe de l’établissement de réseaux d’informations et de contacts entre les vingt sept ministères des affaires étrangères ainsi que sur l’échange d’informations sur la ratification des conventions internationales. Ce volet du partenariat euro-méditerranéen a donné lieu à des rencontres entre les hauts fonctionnaires responsables du dialogue politique et de sécurité ainsi qu’entre les représentants du réseau non gouvernemental des instituts de politique étrangère (Euromesco) des 27 créé en juin 1996 lors de la conférence de Sesimbra au Portugal dont la réflexion porte sur « la coopération politique et de sécurité » et « le contrôle des armements, les mesures de confiance et la prévention des conflits ».

La France est également à l’origine de la conférence ministérielle euro-méditerranéenne sur la gestion de l’eau qui se tient à Marseille les 25 et 26 novembre 1996. Proposée par Jacques Chirac dans le discours qu’il prononce le 8 avril 1996 à l’université du Caire, la réunion qui rassemble une trentaine de ministres de l’environnement est consacrée aux usages agricoles, domestiques et industriels de l’eau comme à la formation des professionnels et au renforcement des institutions. Organisée conjointement par la France et la commission européenne et placée sous l’égide de l’office international de l’eau, la réunion présidée par Corinne Lepage et Brendan Howlin, ministres français et irlandais de l’environnement se conclut par l’adoption à l’unanimité d’une déclaration et la mise en place d’un système euro-méditerranéen d’information sur les savoir-faire dans le domaine de la gestion de l’eau destiné à mettre en œuvre le réseau méditerranéen de l’eau créé par la charte de Rome du 23 octobre 1992.

Loin de constituer un acte multilatéral majeur, préliminaire à la « charte régionale » que suggère d’établir le chef de l’État français, la courte déclaration de Marseille, qui s’inscrit dans le prolongement de la charte de Rome, ne comporte que quatorze articles généraux, ce qui explique qu’elle ait été unanimement accueillie. La dimension essentielle du problème, à savoir le partage des ressources hydrauliques, enjeu stratégique et source de crise, particulièrement au Proche-Orient, est éludée. L’article 6 se contente d’appeler à une « gestion concertée » afin de prévenir les conflits. Le seul intérêt que revêt la déclaration de Marseille est de s’insérer dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen.

La combinaison des deux processus multilatéraux que sont le Forum méditerranéen et le processus de Barcelone assure à la France davantage de gains diplomatiques, au regard des instruments européens dont dispose son action. Si, dans le cadre méditerranéen, les pays du Maghreb semblent bénéficier d’un statut privilégié, la poursuite et la progression des activités de Barcelone restent dépendantes du contexte politique proche-oriental et de l’entente entre ses acteurs comme l’a démontré le sommet de Malte.

1996 : renouvellement et limites de la politique arabe

La gestion post-bipolaire des relations franco-arabes se traduit paradoxalement par le rétablissement d’un produit consécutif à la rivalité Est-Ouest, la politique arabe de la France. Bien qu’elle se présente comme novatrice, elle se fonde sur les mêmes impératifs et mécanismes ayant prévalu à sa formulation trente ans plus tôt. De manière identique, elle se définit comme un instrument rhétorique capable de maintenir et conforter le rang de la France sur la scène internationale et son leadership sur un plan régional.

Devant le problème, sous-jacent aux expériences multilatérales menées dans l’espace méditerranéen, de l’effacement de sa particularité et de la dilution de son identité au regard de la globalisation qu’opère le processus méditerranéen, la France relance sa politique arabe afin de reconquérir un espace de visibilité politique, de relégitimer son rôle au Machrek et de revaloriser ses capacités de puissance en faisant valoir son appartenance comme membre permanent au Conseil de sécurité des Nations unies. Énoncée afin de contenir la banalisation des liens franco-arabes, la politique arabe vise également à produire un message de solidarité auquel se combine la poursuite d’objectifs économiques et d’ambitions culturelles. Centré sur le rang et la place de la France dans le monde, ce discours repose en outre sur la croyance d’une attente arabe d’une présence française au Machrek et présuppose l’attachement des acteurs arabes à la dimension gaulliste de sa politique étrangère.

Loin d’être significative d’un renouvellement des rapports franco-arabes, la reconstruction de la politique arabe manifeste davantage l’incapacité de la puissance publique à penser et à produire un nouveau modèle relationnel et à se libérer des contraintes d’une grille de lecture déterminée par un contexte international particulier (ère bipolaire). En lui conférant un caractère novateur, Jacques Chirac cherche par ailleurs à marquer sa rupture avec la gestion pratiquée par François Mitterrand dans le cadre de ses septennats et lors de la crise irako-koweitienne.

La politique arabe se met en place en tenant compte des résistances et des statu quo dans l’espace régional proche-oriental que la diplomatie française ne cherche ni à remettre en cause ni à contester. Recherchant des soutiens à son initiative qu’il obtient auprès du Liban, de l’Égypte, de la Jordanie et de l’Autorité autonome palestinienne, Jacques Chirac critique la domination diplomatique exercée par Washington et plaide en faveur de la thèse dite du « double canal » en d’autres termes d’un partage de responsabilités avec l’Union européenne qui accepterait de jouer un rôle politique plus actif et refuserait de se limiter à une fonction de bailleur de fonds. La rencontre internationale contre le terrorisme de Charm el Cheikh (13 mars 1996) marque ce tournant. La participation française au sommet aux côtés de Bill Clinton et de Boris Eltsine devait signifier son retour au Machrek depuis son retrait en 1984 du Liban, mais aussi sa détermination à siéger parmi les négociateurs de la paix.

Décidé à reconstituer les liens politiques et culturels noués entre la France et les pays du Machrek par le général de Gaulle dont il revendique l’héritage, Jacques Chirac marque à différentes occasions sa différence avec Washington : lors de la crise libanaise (avril 1996), de la signature de la loi d’Amato-Kennedy (août 1996), au cours de son séjour à Jérusalem (octobre 1996), en annonçant son retrait de Provide Comfort (décembre 1996), enfin en s’opposant, conjointement à d’autres capitales européennes (Rome, Madrid, Bonn), au durcissement et à l’extension de l’embargo sur les exportations pétrolières auquel le régime libyen est soumis depuis cinq ans, celles-ci constituant la source principale de revenus du pays. Il protégeait ainsi, à l’instar de ses homologues, les intérêts des entreprises françaises.

L’effacement des liens franco-maghrébins et la place centrale du Caire

En privilégiant Le Caire, carte stratégique de Washington, au détriment d’une capitale maghrébine, l’énonciation et l’application de la politique arabe entraînent un bouleversement structurel, qui se traduisent par un déplacement de son centre de gravité du Maghreb au Machrek. Ni Alger sur lequel s’appuyait traditionnellement Paris, ni même Rabat ou Tunis ne constituent, en effet, les alliés régionaux de la France même si, dans un cadre maghrébin, la monarchie marocaine et le régime tunisien apparaissent comme des « partenaires privilégiés », que renforcent les liens personnels tissés entre Jacques Chirac et les deux chefs d’État. La formation d’un axe franco-égyptien peut être interprétée comme la poursuite d’une marginalisation des pays du Maghreb, observable depuis la chute du mur de Berlin. Elle est également révélatrice de l’ouverture et de la diversification pratiquées par le Maghreb, depuis qu’au sud de l’Europe l’Italie et surtout l’Espagne et, au nord, la République fédérale d’Allemagne se présentent aussi bien sur le plan économique que politique comme des acteurs majeurs des États du Maghreb. En effet, bien qu’elle demeure leur premier partenaire commercial et financier, les crédits et aides consentis par la France au Maghreb restent inférieurs à ses investissements en Asie et en Amérique latine. Ce recul a permis la percée de concurrents européens, notamment allemands. Bonn tente, en effet, de diversifier et de renforcer ses liens avec le Maroc et la Tunisie, en élargissant le champ de sa coopération au partenariat en matière de défense et de sécurité. Le rapprochement germano-maghrébin, illustré par la première visite officielle dans un pays du Maghreb effectuée en quatorze années de pouvoir par le chancelier Helmut Kohl à Rabat (31 mai-3 juin 1996), coïncide avec le redéploiement de la diplomatie française au Proche-Orient. Par ailleurs, concurremment au resserrement des liens franco-égyptiens, l’Espagne renforce ses relations politiques avec le Maroc (comité Averroes).

En dépit de tentatives de normalisation (janvier, août 1996), les rapports franco-algériens demeurent tributaires de la crise algérienne et de ses risques d’exportation sur le sol français. En revanche à l’abri des dissonances franco-algériennes, le secteur économique permet à la France d’enregistrer ses meilleures performances depuis la militarisation de la crise algérienne. De l’ordre de sept milliards de francs en 1995, le commerce extérieur français réalise un bénéfice de dix milliards de francs en 1996.

Le Maroc apparaît comme l’heureux élu des rapports franco-maghrébins. Soucieux de signaler la rupture avec la diplomatie mitterrandienne et la centralité de la relation franco-marocaine dans sa politique étrangère, le chef de l’État poursuit le resserrement des liens avec Rabat, entrepris en juillet 1995 quelques mois après son arrivée à l’Élysée. Afin de célébrer les retrouvailles franco-marocaines, Jacques Chirac reçoit les 6 et 7 mai 1996 le roi Hassan II qui, après Juan Carlos et Bill Clinton, prononce un discours à l’assemblée nationale. Outre la conclusion d’accords de coopération économique et culturelle, la France prévoit l’organisation en 1999 d’une « année du Maroc ».

Se saisissant de la relance de la politique arabe, Tripoli se montre favorable à une normalisation des relations franco-libyennes, bien qu’elles restent conditionnées par l’enquête menée depuis 1991 par le juge Bruguière sur l’attentat contre le DC10 d’UTA. Saluant le rétablissement par l’Élysée de la politique arabe, Tripoli, qui veut rompre son isolement et son exclusion de la scène internationale, qualifie Jacques Chirac « d’ami du monde arabe » et se dit partisan de « relations privilégiées avec la France ». Dans un message adressé le 26 août au colonel Khadafi, Jacques Chirac se dit ouvert à un renforcement. Les efforts libyens « préludent » selon la France « à un dialogue renouvelé et au développement des échanges bilatéraux ». Signée le 5 août par le président Clinton, la loi d’Amato-Kennedy, à laquelle se montre hostiles la France et l’Union européenne, favorise indirectement Tripoli, laissant entrevoir à la fin de l’année 1996 un processus de normalisation diplomatique avec certains pays européens.

Afin de promouvoir sa politique arabe et son rôle au Proche-Orient, le chef de l’État entreprend en 1996 plusieurs voyages qui le mènent au Liban (4-6 avril), en Égypte (7-8 avril), en Arabie saoudite (7-8 juillet), en Syrie (19-20 octobre), en Israël (21-22 octobre), en Cisjordanie (Ramallah, 23 octobre), en Jordanie (23-24 octobre) et à Beyrouth et au Caire (25 octobre). Les déplacements de Jacques Chirac et l’énoncé d’une nouvelle politique arabe coïncident avec la crise libanaise (11 au 26 avril). Impliquant une application concrète de la politique arabe, elle en révèle par ailleurs les limites et les contradictions.

La crise libanaise et l’initiative française

Consécutive à la violation de l’arrangement verbal conclu en juillet 1993 entre l’État hébreu et le Hezbollah, la crise libanaise se déroule dans un climat politique décisif à l’approche des premières élections parlementaires israéliennes au suffrage universel direct (29 mai) et de l’échéance présidentielle américaine (novembre). À quelques jours de la visite officielle de Jacques Chirac au Liban et trois ans après l’opération « Justice rendue » (juillet 1993), le premier ministre israélien Shimon Peres lance le 12 avril une vaste campagne militaire baptisée « Les raisins de la colère ». L’intervention armée israélienne poursuit deux objectifs : protéger la frontière nord de l’État hébreu, renforcer la fonction de zone-tampon de la bande de dix kilomètres qu’il occupe au sud Liban et par ailleurs réduire durablement les capacités offensives du Hezbollah. Les bombardements intensifs provoquent l’exode de cent cinquante mille à quatre cent mille personnes. Le 18 avril, un raid particulièrement meurtrier frappe le quartier général des forces fidjiennes de la force intérimaire des Nations unies (FINUL) situé à Cana auprès de laquelle s’étaient réfugiés trois cent cinquante civils libanais, causant la mort de cent douze personnes et en blessant cent trente autres. En riposte, les tirs de roquettes de katiouchas du Hezbollah s’abattent au nord d’Israël en Galilée. En l’espace de quinze jours, l’opération « Les raisins de la colère » aura coûté la vie à près de cent soixante personnes (essentiellement civiles) et fait près de quatre cents blessés.

Parallèlement au soutien qu’apportent les États-Unis à l’État hébreu désignant « les agissements du Hezbollah […] à l’origine de ces affrontements » et exhortant « toutes les parties à faire preuve de retenue », la France réagit immédiatement à l’escalade militaire en soulignant « la disproportion » de la riposte israélienne et en appelant le 12 avril, conjointement à l’Union européenne, « à la retenue » et à la cessation des hostilités. À la demande du premier ministre libanais Rafiq Hariri, le chef de l’État français décide de dépêcher son ministre des Affaires étrangères dans le but de mener une « mission d’information » au Proche-Orient. L’initiative française va bien au-delà de ce mandat puisque, dès le 14 avril, Hervé de Charette entreprend des discussions bilatérales auprès des autorités libanaises, syriennes, israéliennes et iraniennes afin de contribuer à une désescalade de la violence et à une solution politique à la crise. La mission de la France vise à atteindre deux objectifs : obtenir un cessez-le-feu et parvenir à un accord écrit offrant une meilleure garantie de son respect. L’intervention de la France s’exerce également sur un plan multilatéral puisqu’à son initiative, le Conseil de sécurité des Nations unies adopte le 18 avril, date du bombardement de Cana, la résolution 1052 en huit points qui ne condamne pas explicitement Israël comme le réclamaient les pays arabes.

Les efforts diplomatiques entrepris par la France afin de parvenir à un cessez-le-feu aboutissent à un plan en huit points présenté le 17 avril au Caire. Celui-ci propose un arrangement écrit de sécurité sur la base de l’accord verbal conclu en 1993 sous l’égide des États-Unis et du secrétaire d’État Warren Christopher, par lequel Israël et le Hezbollah s’engageaient à ne pas attaquer militairement leur territoire respectif et à épargner mutuellement les populations civiles du sud Liban et du nord d’Israël. Le plan français prévoit un cessez-le-feu garanti par écrit par les gouvernements israélien et libanais et l’engagement de pays tiers pour veiller à son application. Plus soucieuse de ménager les sensibilités afin de ne pas miner la légitimité de sa médiation, la France ne désigne pas directement de responsables et ne conteste pas le droit à la résistance des parties libanaises. Le Hezbollah (comme la délégation iranienne) approuve l’initiative française, mais s’oppose au plan américain en sept points également établi à partir de l’arrangement de 1993, qui interdit toute opération militaire contre la zone occupée et le nord d’Israël, implique directement la responsabilité syrienne dans le respect de l’accord et ne fixe pas d’échéancier du retrait israélien du territoire libanais. À partir du 21 avril, Hervé de Charette et Warren Christopher coordonnent leur action pour mener conjointement des discussions auprès d’Israël, de la Syrie et du Liban qui permettent, le 25 avril, l’obtention d’un cessez-le-feu. Le lendemain, Hervé de Charette et Rafiq Hariri à Beyrouth, Warren Christopher et Shimon Peres à Jérusalem annoncent simultanément la conclusion d’un arrangement écrit non signé mettant fin à l’opération israélienne.

L’arrangement de sécurité du 27 avril, reprenant certaines dispositions françaises, engage directement les gouvernements israélien et libanais, « en concertation avec la Syrie ». Les quatre points principaux du document interdisent non pas au Hezbollah — absent du texte — mais « aux groupes armés installés au Liban » (point 1) et à Israël (et son alliée, l’Armée du Liban sud (A.L.S.)) de frapper des zones civiles de part et d’autre de la frontière et des installations industrielles et électriques (points 2 et 3). Cependant, si l’accord empêche toute attaque sur des objectifs civils, il reconnaît le droit à « la légitime défense » conformément aux règles établies (point 4), laissant ouvertes les perspectives de non-respect, puisque cette disposition se prête à toutes les interprétations divergentes possibles. Elle fragilise ainsi l’effectivité des termes de l’accord qui marque le retour au statu quo observé jusque-là. Bien que l’engagement gouvernemental bilatéral (israélo-libanais) soit présenté comme une mesure de renforcement, il peut également en réduire la portée et autoriser le gouvernement de Benyamin Netanyahou à ne pas se sentir lié par un arrangement conclu par son prédécesseur Shimon Peres. De même que Beyrouth, en se déclarant incapable de se porter garant du Hezbollah et de s’opposer aux actions de la milice chi’ite, conditionne le respect de l’accord au plein exercice de sa souveraineté sur l’ensemble de son territoire.

Par ailleurs, afin de renforcer l’efficacité du dispositif, la proposition française sur la constitution d’un groupe de surveillance (monitoring group) composé de cinq pays, le Liban, la Syrie, Israël, la France et les États-Unis est retenue. Le rôle de ce comité consiste « à contrôler l’application de l’arrangement » et à prévenir toute attaque militaire. Théoriquement, dans l’hypothèse d’une agression, les deux parties s’engagent à ne pas riposter mais à s’adresser au groupe de surveillance « dans les vingt-quatre heures », lequel, sur la base d’une enquête, décide de la nature de son intervention. Réunis à Washington le 14 mai, les cinq pays du comité de surveillance se sont concertés pour en déterminer la composition, le mode de fonctionnement et le siège. Trois points ont suscité des divergences franco-américaines : le délai de riposte en cas de violation d’un cessez-le-feu, le mécanisme de vote au sein du comité et le rythme d’alternance à la présidence du groupe entre les États-Unis et la France.

Paraissant renforcer celui de 1993, l’arrangement final présente en fait des faiblesses. Le dispositif ne prévoit pas de mécanismes de garanties sur le terrain et ne répond pas aux lenteurs possibles de réaction du comité de surveillance. Possédant davantage une valeur indicative qu’impérative et ne pouvant contraindre juridiquement les acteurs impliqués, il n’est pas plus respecté puisqu’il fait l’objet d’une nouvelle violation dès le début du mois de mai et de nouveau au cours de l’année 1997. Si le respect de l’accord est étroitement associé aux négociations territoriales entre le Liban, la Syrie et Israël et ne peut offrir à ce titre d’assurances sur le long terme, il a permis à la France de mettre en application de façon quasi simultanée le message contenu par sa politique arabe (« double canal ») et de faire la démonstration de l’utilité et de la capacité de mobilisation et d’action de sa diplomatie en période de crise.

Bien que la France soit nommément absente de l’arrangement, les États-Unis apparaissant comme l’unique autorité tutélaire légitime, garante du processus de paix, on peut néanmoins repérer les atouts dont a pu bénéficier son initiative. Ne figurant pas comme acteur de la négociation dans le texte du 27 avril, elle appartient au même titre que Washington au groupe de surveillance dont elle a suggéré la création. La pérennité de ce comité concourrait à accroître la visibilité de son rôle, de même qu’il pourrait se porter garant de sa présence dans le processus de paix. Cependant, les violations intervenues quelques semaines après l’approbation de l’arrangement et les désaccords relatifs aux modalités d’intervention du comité annulent cette hypothèse, dans la mesure où le non-respect de l’accord paralyse le fonctionnement du groupe de surveillance et n’assure pas que les acteurs arabes et israélien soient favorables à l’institution d’un tel mécanisme et à son recours. Par ailleurs, si, dès le commencement de la crise, la médiation de la France reçoit le soutien de Damas, « le dialogue critique » mené à l’initiative de l’Union européenne avec Téhéran lui permet d’associer aux discussions un interlocuteur majeur, susceptible d’exercer des pressions sur la milice chi’ite libanaise et, corollairement, de convaincre Washington de l’intérêt de ce dialogue. Enfin, son action a bénéficié de l’appui de l’opinion publique internationale, notamment lors du bombardement de Cana et de la dégradation de l’image de l’État hébreu sur la scène internationale, d’autant plus que l’armée israélienne n’a atteint aucun objectif qu’elle s’était fixé, le Hezbollah sortant renforcé de cet affrontement militaire en conservant sa capacité offensive et son droit à la résistance.

L’échec de la nouvelle politique arabe

La détermination française n’a pas suscité d’encouragement unanime de la part de ses partenaires européens, l’Allemagne faisant valoir l’autorité des États-Unis, d’autres mettant en doute la portée multilatérale des initiatives françaises (Italie). Aussi, est-ce sans doute pour parer aux critiques relatives au caractère unilatéral et « égoïste » de son approche que Jacques Chirac veille à associer l’Union européenne à ses discours, bien que sa démarche combinatoire ne garantisse pas la visibilité du rôle européen.

L’Europe devant la politique arabe

L’association de l’Union européenne à la politique arabe dans les interventions du chef de l’État paraît à la fois ambiguë et ambivalente. Ambiguë, car en plaidant en faveur d’une dynamique européenne à laquelle ses homologues apportent leur soutien, les Européens cautionnent indirectement la diplomatie française. Cette démarche suscite deux effets : tout d’abord, en mobilisant ses ressources européennes dans le champ méditerranéen et dans le cadre du processus de paix, la France valorise son rôle de leader sur la scène régionale. Ensuite, en préconisant une politique européenne plus active et en jouant un rôle dans la détermination des priorités de la diplomatie commune au Proche-Orient, elle se présente comme un acteur-clé de la P.E.S.C. De plus, la France inhibe ou affiche son appartenance à l’Union européenne selon un jeu à géométrie variable. L’allocation de ressources issues de son appartenance à l’Union européenne ou de sa participation au Conseil de sécurité des Nations unies, employée de manière cumulative ou soustractive, concourt à produire des effets de puissance. En effet, en contournant son déficit matériel, la France opère un transfert de compétence de deux manières : positive ou active, en procédant à la visibilité de son appartenance aux deux institutions multilatérales afin de renforcer son action et le rôle de leader auquel elle prétend. Dès lors que son ancrage à l’Union européenne ou au Conseil de sécurité sert sa propre stratégie, la mobilisation des ressources européennes et onusiennes est garante de sa prééminence régionale sur ses partenaires. Négative ou réactive, en inhibant son allégeance et en dissociant son activité de celle des deux organisations dans le but d’isoler une initiative unilatérale destinée à sa seule survalorisation. Ambivalente, car si la France contribue au moyen de sa diplomatie à l’affirmation de l’Europe sur la scène régionale en se présentant comme le moteur de l’action européenne, elle pourrait également gêner l’Union européenne dans sa stratégie régionale, en valorisant ses capacités par rapport à celles de ses partenaires. La politique arabe peut, en effet, porter atteinte aux activités européennes. Car dans une perspective qui exclurait logiquement la Communauté, un discours repérable et une action lisible et identifiable à la France nuirait à la prétention de l’Europe de se présenter comme un acteur politique régional crédible et disponible dans l’espace méditerranéen. Parce que la politique étrangère commune n’est pas définie et que son application est source de divergences et de marchandage entre les pays membres, la frontière entre ce qui relève de la diplomatie française et de la dynamique extérieure européenne apparaît difficile à tracer. La politique arabe participe à accroître cette confusion dont tire profit la diplomatie française.

Autres risques et autres limites de la politique arabe

La stratégie poursuivie par la France comporte en outre d’autres formes de risques et de limites. Sur un plan régional, la validation de son rôle de médiateur dans le processus de paix ne peut être effective que s’il est reconnu et accepté par les parties arabes et israéliennes. Jusque-là, seuls les leaders arabes ont donné leur approbation à un co-parrainage européen qu’exclut Israël. De plus, on peut émettre l’hypothèse que la participation européenne puisse faire l’objet d’une instrumentalisation par les acteurs arabes en période de tension avec la puissance américaine afin de consolider leurs positions à l’égard de l’État hébreu. Cette observation conduit à s’interroger sur la place réelle accordée aux Européens et le crédit politique que leur confèrent les protagonistes arabes dans les négociations.

Sur un plan européen, l’action que la France veut distincte et lisible, bien que complémentaire de l’activité européenne, risque de fragiliser la cohésion européenne et de marginaliser l’initiative menée par l’Union européenne, en particulier depuis la désignation, le 22 novembre 1996, d’un envoyé spécial auprès du processus de paix en la personne du diplomate espagnol Miguel Angel Moratinos.

Sur un plan interne, l’engagement que préconise la France au Machrek (notamment en cas de crise) suppose un coût financier, voire humain, qu’elle ne serait pas en mesure d’assumer seule : d’une part, en raison de la faiblesse de ses propres ressources, d’autre part, du fait de la fragilité ou de l’absence de soutien et de solidarité de ses partenaires européens. Enfin, parce que sa décision pourrait être désapprouvée et contestée par son opinion publique.

Par ailleurs, les restrictions budgétaires affectant ses administrations publiques et la limitation, par des mesures administratives et juridiques contraignantes, des mouvements de circulation des populations de la rive sud réduisent la capacité mobilisatrice de la politique arabe et portent atteinte à la logique solidaire dont elle se prévaut, en particulier sur un plan culturel. En effet la dimension culturelle et francophone sous-jacente à la politique arabe requiert des moyens financiers supplémentaires adéquats conformes aux engagements annoncés, mais suppose également des échanges traduisant la réalité de cette dynamique que conditionnent les politiques sécuritaires. S’exerçant à deux niveaux distincts, se combinent ainsi deux discours paradoxaux à usage interne (sécurité) et externe (solidarité) traduisant deux attitudes divergentes (repli national/redéploiement régional). Ces deux registres discursifs peuvent-ils durablement cohabiter sans entrer en conflit, décrédibiliser et brouiller les messages destinés aux acteurs arabes ?Car loin de la faire apparaître comme un outil intelligible et opératoire, ce décalage comporte le risque de confiner la nouvelle politique arabe à une simple modalité de gestion symbolique et rhétorique des rapports franco-arabes.

Son usage semblait cependant nécessaire au chef de l’État pour deux raisons majeures : d’une part, parce qu’il importe à Jacques Chirac de faire la démonstration d’une rupture avec la diplomatie mitterrandienne et, d’autre part, d’attester son engagement à s’impliquer davantage au Machrek et dans les pays du Golfe. Afin que ces deux messages soient lisibles sur un plan interne par les partisans d’un « rôle arabe » de la France et sur la scène internationale, la restauration de la politique arabe s’imposait. L’exclusion de ce discours aurait pu signifier pour ces deux catégories de destinataires que l’ambition de la France dans l’espace proche-oriental se déclinait sur un mode mineur ou encore qu’elle inhibait le legs diplomatique dont le chef de l’État se dit l’héritier.

Mais s’il importe à Jacques Chirac de fonder son action sur une production discursive repérable et des valeurs identifiées comme gaulliennes, il convient de se demander si l’énonciation de la politique arabe, fût-elle présentée comme rénovée, n’apparaît pas comme anachronique et contradictoire au regard de la donne internationale et de la configuration politique régionale. L’expression apparaît d’autant plus décalée et maladroite qu’elle traduirait le prolongement d’une rivalité et d’une compétition observables durant l’ère bipolaire.

Anachronique, car produit de la rivalité Est-Ouest, la politique arabe constituait un instrument idéologique de l’affirmation de la France sur la scène internationale. De même, la globalisation qu’elle opérait rencontrait un écho favorable auprès du monde arabe et de ses leaders porteurs d’une idéologie panarabe avec laquelle elle coïncidait. Aujourd’hui, la déstructuration du système régional arabe issue de la fin de la bipolarité et de la guerre du Golfe et les recompositions politiques conduisent à constater l’absence sur la scène régionale de leaders arabes et la montée d’États non arabes. À cet égard, l’énoncé de la politique arabe peut également être interprété comme un mode de lecture et d’action, destiné à maintenir et soutenir, sinon politiquement du moins rhétoriquement, un leadership arabe afin de contenir artificiellement l’émergence des pays non arabes et, partant, de garantir la visibilité d’un rôle français. Parce qu’elle renvoie à une période historique déterminée, la politique arabe peut être déchiffrée par les acteurs arabes comme la continuation d’une ligne de conduite définie par le général de Gaulle, ce que minore l’ère post-bipolaire. Par ailleurs, l’appel sélectif à la mémoire collective comporte des limites. La politique arabe envers laquelle l’État hébreu s’est montré initialement méfiant intègre, en effet, une dimension conflictuelle renvoyant à des situations de crise et de tensions entre la France et Israël alors qu’elle est précisément énoncée afin de répondre à la demande d’une participation française au processus de paix. Corrélativement, si la revitalisation de la politique arabe peut éveiller quelque espoir côté arabe, sa formulation suppose implicitement un déséquilibre et une inégalité de traitement entre les acteurs de la paix et qu’elle agirait en faveur d’un rééquilibrage politique entre les négociateurs.

Contradictoire, car Jacques Chirac décide de faire appel à la politique arabe à un moment où la mobilisation autour de la référence méditerranéenne se présentait comme une valeur communément partagée par les pays riverains de la Méditerranée et où l’idée d’un espace public transnational méditerranéen destiné à rassembler les sociétés humaines au-delà des frontières et des clivages, paraissait trouver application.

Aussi, le fait que la France décide de rétablir et de privilégier la référence arabe aurait pu constituer un facteur de rupture avec les expériences de régionalisation en raison de l’articulation de sa diplomatie à un secteur distinct. Or à la fin de l’année 1996, la diplomatie française procède à la suspension de la politique arabe et à son remplacement par l’expression « politique proche-orientale ». Sa remise en cause semble constituer une reconnaissance de la fragilité d’un modèle fondé sur un discours de l’affect et une lecture sélective de l’histoire et des limites des processus de réappropriation et d’identification gaulliens dans l’espace proche-oriental post-bipolaire, au regard de l’autorité tutélaire exercée par Washington.

La brièveté de l’exercice de la politique arabe ne pose plus la question de la cohabitation des deux valeurs arabe et méditerranéenne dans la politique étrangère de la France. En revanche, elle conduit à s’interroger sur les capacités d’une administration qui n’a su — ou pu — anticiper ni prévenir les blocages engendrés par ce registre discursif dans le champ des relations franco-arabes de l’après-guerre froide.