Quelles marges de manœuvre pour la politique étrangère française ?

Quelles marges de manœuvre pour la politique étrangère française ?

Par Samy Cohen

Le Banquet : L’analyse de la politique étrangère de la France ne revêt une pertinence dans la perspective de l’action que si des marges de manœuvre existent. Comment peut-on dépasser la simple généralité sur les contraintes ou l’exhortation à la volonté et faire un point rigoureux sur la marge de manœuvre réelle d’un État comme la France ?

Samy Cohen : La question de la marge de manœuvre est essentielle pour qui veut comprendre la politique étrangère française. Mais c’est une notion complexe. Pour plus de clarté, il faut distinguer deux niveaux. D’abord, celui de la marge de manœuvre du pouvoir politique, c’est-à-dire de l’équipe dirigeante légitimement élue, et de ses proches collaborateurs, par rapport à l’ensemble du système de contraintes internes, que ces contraintes soient institutionnelles (relations avec le Parlement et les partis politiques), bureaucratiques (l’ensemble des experts, qu’ils soient diplomates, militaires, ingénieurs de l’armement ou scientifiques) ou encore médiatiques (relations avec les médias, réactions de l’opinion publique). La question est alors de savoir dans quelles mesure ces différents acteurs de la vie publique font ou non obstacle à la marge de manœuvre du Président.

Le deuxième niveau d’analyse concerne la marge de manœuvre de l’État par rapport à l’environnement extérieur. Qu’est-ce qu’un État comme la France, avec des ressources d’une puissance moyenne, peut se permettre dans les domaines de la sécurité, de la coopération internationale, de la prolifération nucléaire, de la gestion des conflits régionaux ou des problèmes africains ?

Lorsque l’on compare la marge de manœuvre du pouvoir politique au sein de l’État-nation et la marge de manœuvre au sein de son environnement extérieur, on s’aperçoit que la première est infiniment plus grande que la seconde.

La marge de manœuvre du pouvoir politique à l’intérieur de l’État

Le Banquet : Comment expliquer cet état de fait ?

S.C. : Plusieurs types d’explication à l’importance de la marge de manœuvre du pouvoir politique peuvent être avancés. Tout d’abord, le facteur institutionnel et constitutionnel est décisif : la Constitution est ambiguë et accorde, au sein de l’exécutif, des pouvoirs quasiment égaux au Premier ministre et au Président de la République. En période de cohabitation, le problème se pose de savoir qui va diriger la politique étrangère. Mais en dehors de celle-ci, le Président est dans la pratique le personnage prééminent. Le Parlement ne discute pas cette prééminence et ne réclame pas davantage de pouvoirs, le gouvernement non plus. Tous les Premiers ministres et les ministres des Affaires étrangères reconnaissent la primauté du Président de la République.

La France a une position singulière par rapport aux autres grandes démocraties : États-Unis, Grande-Bretagne, Allemagne. La marge de manœuvre du pouvoir politique y est plus grande. Aux États-Unis, le Congrès pèse très fortement sur la conduite de la politique étrangère : contrôle du budget, possibilité d’audition de hauts responsables, faculté de faire obstacle à la nomination de certains hauts fonctionnaires, limitation depuis le Vietnam des pouvoirs de guerre du Président. Quant aux institutions politiques britanniques, elles reposent sur un système parlementaire majoritaire. Lorsque la majorité est solide, le Premier ministre reste libre de son action. Mais la faiblesse du Premier ministre provient de ce qu’il est responsable devant le Parlement, tandis qu’en France le Président de la République est irresponsable, sauf cas de haute trahison. Cette absence de responsabilité politique du chef de l’exécutif n’existe dans aucune autre démocratie.

La faible autonomie du Quai d’Orsay

Le Banquet : Primauté du Président, d’accord, mais il faut aussi faire la part du rôle traditionnel très fort de l’administration en matière d’expertise, dont elle semble avoir quasiment le monopole.

S.C. : L’analyse de la marge de manœuvre par rapport aux corps d’experts — diplomates, militaires, ingénieurs de l’armement — doit être nuancée. Dans ses rapports avec la diplomatie, le Président de la République ne se heurte pas à de véritable résistance bureaucratique, c’est-à-dire autre que celle qui peut naître de contraintes objectives qui pèsent sur la définition des actions diplomatiques.

Plus généralement, dans quelle mesure un corps d’experts peut-il s’opposer au Président pour des raisons corporatistes, guidé par la volonté de préserver son image et ses intérêts propres, ou par une vision et une perception des choses qui sont ancrées dans les habitudes et les traditions ? Le corps pourrait soit être mené à dissimuler ou à déformer l’information, soit à mettre en œuvre les orientations politiques d’une manière qui n’est pas conforme aux instructions présidentielles, donc à s’ériger en organisation autonome par rapport au pouvoir politique.

Les risques que cette situation se présente sont faibles parce que le ministère des Affaires étrangères est une administration relativement légère. Le Président est en contact direct avec les ambassadeurs et reçoit leurs télégrammes. De plus, l’administration n’est pas homogène sur le plan politique. Le Président, à travers ses différents structures de contrôle (ses conseillers diplomatiques, le ministre des Affaires étrangères, les conseillers de celui-ci), a la possibilité de contrôler la véracité de toute information émanant de l’administration. Le fait-il toujours ? C’est un autre problème.

Sous la IIIe République, le Quai d’Orsay avait une pensée politique autonome et pouvait conduire une politique étrangère élaborée et mise en œuvre en son sein, quelquefois sans que le politique soit consulté et ait à décider. Le système politique de la Ve République et la pratique instaurée par De Gaulle ont inversé ses habitudes et ont contraint l’administration à s’aligner sur les objectifs qu’il fixait. Quand il n’y a pas d’objectif, la tradition prévaut. Une fois que le Président a fixé de nouvelles règles du jeu, l’administration n’a qu’un seul souci : essayer de faire que les décisions qui peuvent être élaborées, voire les propositions qu’elle fait, ne contredisent pas les orientations du Président, du moins lorsque celles-ci sont claires. Dans les entretiens qu’on peut avoir avec les directeurs de l’administration et les membres du cabinet du ministre, apparaît le souci de ne pas avancer de propositions qui n’ont aucune chance d’être retenues par le Président. La situation de la France n’est pas identique à celle des États-Unis. Les experts américains disent : « Nous avons peut-être peu de chance d’être écoutés sur tel problème particulier. Mais malgré tout, notre devoir est de dire que le Président fait fausse route. Nous lui proposons une série d’options et c’est à lui de choisir ». La culture politique du Quai d’Orsay est différente. Elle conduit à une mise à l’écart de tout ce qui risque d’être rejeté purement et simplement par le Président. Tout ce qui n’a aucune chance de passer est considéré comme un facteur inutilement irritant, voire suicidaire. Etre à contre-courant du Président serait courir le risque de n’être plus écouté par lui. Les conseillers qui seront entendus seront ceux qui s’adaptent le mieux au pouvoir politique.

Le Banquet : Ne peut-on distinguer toutefois selon les périodes ? Quels exemples de cette « bunkérisation » présidentielle pouvez-vous donner ?

S.C. : Le système présidentiel a toutefois un grand avantage : la machine obéit très vite au Président. Il y a peu de désobéissance. L’inconvénient, c’est qu’un conformisme très fort s’est développé au sein de l’administration du Quai d’Orsay. Pas tellement au début d’un septennat puisqu’alors les Présidents sont en général très demandeurs d’idées contradictoires. François Mitterrand aimait écouter des gens. Il a nommé Claude Cheysson qu’il connaissait mal et qui avait ses propres idées. La contradiction n’était pas perçue comme un inconvénient. Puis, progressivement, les sources d’informations se sont considérablement réduites. Roland Dumas, qui n’avait pas de vision propre de la politique étrangère, succède à Claude Cheysson. Le Parti socialiste n’est plus écouté. Les voix discordantes sont écartées au fur et à mesure. À partir du deuxième septennat, l’administration n’a plus pratiquement qu’un rôle d’exécution. Sur toutes les grandes questions qui sont en débat et qui sont portées à la connaissance du Président (réunification allemande, relations avec Gorbatchev, guerre en Yougoslavie, guerre du Golfe, problèmes africains), on peut inverser les termes de la question : quelle est la marge de manœuvre de l’administration ? Quasiment nulle. Le Président décide de tout, en écoutant très peu.

Lors de la tentative de coup d’État en août 1991 dans l’ex-Union soviétique, personne, d’après les témoignages dont on dispose, n’a conseillé à François Mitterrand de ne pas intervenir publiquement alors qu’il ne disposait pas de tous les éléments d’information. Le Président a vu plusieurs personnes le même jour : son ministre des Affaires étrangères, deux de ses collaborateurs personnels, Hubert Védrine et Sophie-Caroline de Margerie, son conseiller en communication, Jacques Pilhan, et peut-être une ou deux autres personnes. Mais il n’y a eu aucun débat sur cette question : le Président avait envie d’intervenir. À la question posée à un conseiller de l’Élysée de savoir si son rôle n’était pas d’avertir le président des risques de l’intervention, il a répondu que s’opposer de cette manière au Président ne relevait pas de sa responsabilité. L’état d’esprit des conseillers est qu’ils sont là pour aider le Président, mais d’une manière particulière : l’informer, constituer autour de lui un système d’alerte.

Or, ce système d’alerte ne fonctionne guère correctement à partir du deuxième septennat : Mitterrand sort grand vainqueur des élections présidentielles, et sa connaissance, ou son impression de connaissance, des affaires internationales est très grande. Il a un sentiment, en partie fondé, de supériorité, dans la mesure où il est le seul haut responsable à être resté au sommet de l’État pendant sept ans : il a eu trois ministres des Affaires étrangères (Claude Cheysson, Roland Dumas, Jean-Bernard Raimond) et plusieurs de la Défense ; les conseillers diplomatiques ont tourné. Certes, il a acquis une certaine expérience. Mais le système international évolue et nécessite constamment des remises en question, des délibérations et une mise à jour des grilles d’interprétation. Ce n’est pas un système figé. Le problème n’est pas propre à Mitterrand. De Gaulle, à partir de 1967, commet les mêmes erreurs diplomatiques : on le voit avec la guerre des Six jours, qu’il interprète comme un conflit qui risque d’entraîner une troisième guerre mondiale, sa principale hantise. Il ne veut pas que les Israéliens entrent en guerre et cassent la machine militaire égyptienne. Il avait une perception qui n’était plus au fait des réalités contemporaines. C’est le problème aussi de Valéry Giscard d’Estaing à partir de 1978 : il n’y a plus de réflexion nouvelle en matière internationale, ni d’initiative, sauf celle de « trilogue » qui n’aboutit à rien parce que c’est une idée qui part du Président, mais n’est pas débattue et est compliquée à mettre en œuvre. De fait, elle ne sera suivie d’aucun effet.

On peut énoncer une théorie des cycles. Tout changement de Président de la République, mais aussi de Premier ministre et de ministre des Affaires étrangères, amène une volonté de repenser la politique extérieure et l’association d’acteurs extérieurs à l’administration. L’éventail s’ouvre. Au bout d’un certain temps, il se referme : les options sont prises, le pouvoir politique se fait une doctrine de politique étrangère et s’y fige. Avec l’âge et l’expérience, la situation ne s’améliore pas. C’est le syndrome de la présidence omnisciente. Généralement, la dérive a lieu dans les dernières années, en raison de la convergence de deux facteurs : le Président prend de la bouteille ; les conseillers diplomatiques se renouvellent et les derniers arrivés, jeunes et de peu d’expérience, n’osent pas s’opposer à lui. Ceelui-ci doit prendre conscience qu’il lui faut une structure composée de personnalités qui n’ont pas à redouter les conséquences de leur indépendance d’esprit. Michel Jobert a créé le C.A.P. en 1973 dont le principe de base était que ses agents devaient s’exprimer librement, sans craindre d’aller à contre-courant de la doctrine officielle. C’était sur ce facteur-là qu’il les jugerait. Il faut au Président des fous du roi, mais des fous non farfelus, ce qui, en France, n’est pas un genre très répandu. Jouer le rôle de contradicteur, dans la haute fonction publique, est malheureusement exceptionnel.

Défense : le faible engagement présidentiel

Le Banquet : Vous avez beaucoup parlé de la politique étrangère. La situation est-elle identique pour ce qui a trait aux décisions en matière de défense ?

S.C. : Le domaine de la défense est plus difficile à contrôler : les données sont plus compliquées. L’appareil est plus lourd et plus opaque. Il existe une multitude de corps professionnels au sein même des armées qui côtoient des ingénieurs, des scientifiques, etc. Les Présidents ont davantage méprisé les questions de défense que les questions diplomatiques. Le Président suit de près deux questions à ses yeux majeures. Pour tout ce qui concerne l’emploi des forces armées, il est tenu informé de près et décide lui-même. Il ne fait pas qu’avaliser. L’autre domaine est celui de la dissuasion nucléaire, en raison de ses responsabilités particulières. Tous les chefs d’État ont regardé de près quelles étaient les implications des différents décisions à la fois sur la plan de la politique étrangère et de la stratégie et sur le plan financier. En revanche, la politique des armements conventionnels est très mal suivie et traitée. Lorsque le politique intervient, c’est pour des raisons d’équilibre budgétaire, moins pour contrôler les besoins et fixer des priorités. De ce fait, la machine D.G.A. (Délégation générale pour l’armement), pendant longtemps, a fait ce qu’elle a voulu. Le résultat est que la France a un arsenal conventionnel coûteux et très en deçà des ambitions affichées par les hommes politiques et par le Président de la République : il ne permet pas de déployer rapidement des forces en nombre important. L’outil militaire est inadapté pour ce genre d’intervention lourde, comme on l’a vu pendant la guerre du Golfe et en ex-Yougoslavie.

Quand on interroge de hauts responsables civils sur les raisons de ce désintérêt pour les armements conventionnels, ils disent tous que ce sont des affaires trop complexes. Pourtant, les questions nucléaires ne le sont pas moins. Or, l’argument n’est ici jamais avancé, et, de fait, les Présidents sont intervenus dans cette matière non seulement pour fixer la doctrine stratégique, mais aussi pour déterminer le choix des programmes d’armements. Ils l’ont également fait pour limiter certains développements (armes à neutrons, moratoire sur les essais nucléaires). À l’inverse, dans le domaine conventionnel, il y a peu de décisions présidentielles, sauf pour rendre des arbitrages budgétaires. Par exemple, l’affaire de l’avion de combat du futur, qui remonte aux débuts des années 1980, a donné lieu à un projet d’avion européen de combat qui a très mal tourné, puis au développement du Rafale qui coûte une fortune. Ce dossier, on le sait par plusieurs sources (Élysée, ministère de la défense), a été très mal suivi par le chef de l’État. Ce n’est pas nouveau. De Gaulle ne s’intéressait guère aux armements conventionnels. La priorité était à l’armement nucléaire, perçu comme un atout militaire, politique et diplomatique. Alain Peyrefitte a décrit dans Le mal français l’interventionnisme gaullien en matière de recherche nucléaire. Il y a eu fort peu d’interventions comparables en matière d’armements conventionnels. La question se pose de savoir si le Président, compte tenu qu’il est le chef de l’exécutif, responsable non seulement de la politique étrangère et militaire, mais aussi, dans le domaine intérieur, de la paix sociale, peut matériellement s’occuper de tout. Or, l’Élysée est une machine artisanale, inadaptée à la charge croissante du chef de l’État.

Les médias remplacent l’opinion publique

Le Banquet : Parmi les facteurs qui influencent la marge de manœuvre du pouvoir politique, il en existe un que vous n’avez pas encore examiné : l’opinion publique. Il paraît à la fois très fort dans une démocratique, et en même temps très faible, non pas que l’opinion soit aisément manipulable, mais parce qu’elle s’intéresse peu aux questions de politique étrangère et est mal documentée sur elles.

S.C. : C’est globalement vrai. Prenons le cas de l’ex-Yougoslavie. Si l’on examine les réactions de l’opinion publique à travers les sondages d’opinion, depuis 1992 une certaines continuité apparaît qui traduit une certaine faveur accordée à une intervention militaire à caractère humanitaire, jusqu’à 70%, par exemple, en 1993, au moment de Srebrenica et l’affaire du général Morillon. Mais aucune mobilisation de masse ne s’est produite. Il n’y a pas eu de manifestations publiques comme en Italie ou aux Pays-Bas ou en Grande-Bretagne où, quelquefois, certaines manifestations ont réuni plus d’un million de personnes. François Mitterrand en a conçu une certaine liberté, d’autant qu’il a considéré, comme le rapporte Laure Adler dans L’année des adieux, que les Français ne supporteraient pas, en cas d’intervention, des pertes et demanderaient alors le rapatriement des troupes. C’est une simplification. On ne sait en réalité pas quelle aurait été la réaction de l’opinion. Mitterrand avait tendance à plaquer des schémas américains sur les réalités françaises. Les Américains, depuis la guerre du Vietnam, ont développé une aversion pour les pertes. Intervention d’accord, mais à condition qu’elle se fasse sans pertes. Or, le cas français est différent : ainsi, l’attentat contre le P.C. français (Drakkar) à Beyrouth a causé des pertes importantes sans que cela suscite un changement radical dans l’attitude du public français. De même, l’intervention en Yougoslavie a fait quelque soixante-dix morts. Les médias n’ont pas réagi. Une étude qui se fonde à la fois sur des sondages d’opinion et des entretiens qualitatifs avec des militaires, des politiques, des élus locaux, des responsables d’associations (familles de militaires, organisations humanitaires, organisations non gouvernementales) montre que, même chez les plus interventionnistes, l’idée de « zéro mort » paraît une aberration. Dès lors que la France s’engage, les Français acceptent l’éventualité des pertes. L’argument de Mitterrand était-il sincère ? Il a su du moins l’instrumentaliser pour faire taire les oppositions.

Restent les médias qui paraissent constituer un obstacle pour les décideurs politiques. C’est l’acteur auquel les hommes politiques sont le plus sensibles. Il intervient constamment dans leur réflexion et leur délibération. Il influence à la fois le contenu et la présentation des décisions. Lorsqu’on interroge les décideurs politiques sur ce qu’est pour eux l’opinion, une identification de l’opinion et des médias apparaît d’emblée : presse écrite, télévision, radio de manière secondaire. Les décideurs politiques suivent les réactions de la presse de manière régulière et sérieuse. Ce facteur intervient par anticipation dans les décisions. Certains enjeux sont plus sensibles que d’autres. Tout d’abord, les interventions milliaires : le pouvoir politique a pris la décision d’intervenir en ex-Yougoslavie sur le plan humanitaire sous la pression de l’opinion (Mitterrand y était défavorable). Cette décision initiale a montré que l’opinion, ou du moins, les médias et les intellectuels, ont joué un rôle déterminant, sans cependant aller jusqu’à convaincre Mitterrand de la nécessité de prendre des mesures de coercition à l’encontre des Serbes. En cours d’opération, les dispositifs initiaux de mise en œuvre des forces évoluent sous la pression des médias. La télévision a montré des militaires complètement à découvert, sans aucune protection : c’est là que la France a pris la décision d’envoyer le strict minimum, c’est-à-dire des véhicules blindés, décision qui a été prise à l’encontre des instructions du Secrétaire général des Nations unies. Les médias, mais aussi les militaires, ont pesé sur cette décision.

Le deuxième enjeu important concerne les droits de l’homme. Il se manifeste, par exemple, avec l’affaire Taslima Nasreen, invitée par les intellectuels à venir en France : la première réaction du gouvernement est de ne pas accorder de visa. La pression des intellectuels et de la télévision conduit le gouvernement à revenir sur sa décision, sans doute sur décision personnelle du Premier ministre de l’époque, Édouard Balladur.

L’influence la plus importante, et la plus invisible, parce qu’elle agit par anticipation, mais que l’on perçoit à travers des entretiens avec les décideurs, est donc celle de l’opinion et des médias. Ainsi, l’affaire des otages au Liban a pesé de façon déterminante sur le déroulement de la campagne présidentielle de 1988.

Au Rwanda, les affrontements de 1993-1994, qui se sont traduits par le génocide rwandais, auquel la France a indirectement contribué, a provoqué une très vive émotion, qui découlait des images retransmises à la télévision. (Mais cette émotion ne s’est pas répercutée dans les sondages d’opinion : il n’y en eut d’ailleurs qu’un seul, peu clair et aux questions mal formulées.) Les médias se sont mobilisés et la France a décidé, sous l’impulsion de François Mitterrand et d’Alain Juppé et malgré les réticences d’Édouard Balladur, d’envoyer une petite force de protection des populations civiles les plus menacées, qui est restée quelques mois. La deuxième grande crise de la région des Grands Lacs, celle de 1996-1997, a révélé une certaine usure de l’opinion et des médias. Les images d’atrocités n’ont pas suscité de mobilisation de la presse écrite, ni des intellectuels. Apparaît un sentiment d’impuissance devant des drames renouvelés. Mais la mesure d’opinion est très faible en France sur cette question, ce qui laisse le champ ouvert à de nombreuses interprétations. Nous n’avons pas, à la différence des États-Unis, de suivi régulier de l’état de l’opinion publique en face des grands événements internationaux. Les instituts de sondages fonctionnent selon les règles du marché : or, les médias, suivant en cela leurs lecteurs, commandent peu de sondages d’opinion sur les questions internationales. Il manque en France des instituts de sondage universitaires détachés du souci de la rentabilité économique.

Vers une décision mieux éclairée

Le Banquet : Le constat que vous venez de dresser est limpide. On vous attend maintenant sur une question opérationnelle : que faire ? La création d’un Conseil de sécurité nationale à l’américaine a parfois été évoquée. Serait-il toutefois de nature à résoudre les vices qui entachent la prise de décision ?

S.C. : Faut-il créer un Conseil de sécurité nationale pour améliorer le fonctionnement de la prise de décision ? Il faut certes renforcer les structures élyséennes. Mais il faut éviter en France de citer le nom de National Security Council (N.S.C.), qui y a très mauvaise presse, surtout en raison des dérapages que les États-Unis ont connus, notamment sous Ronald Reagan, où ce Conseil s’est approprié la politique étrangère et a conduit des opérations illégales au Nicaragua. En outre, les Présidents se sont toujours méfiés de structures qui prendraient trop d’importance à l’Élysée et qui restreindraient leur liberté d’action. Il faut donc imaginer une structure à la française, qui soit capable de proposer, de stimuler la réflexion, de « doper » le Président et d’alerter en temps voulu des problèmes qui se posent à lui. Il faut créer une structure détachée de la gestion, capable de fournir des idées et de faire de la prospective pour la présidence. Il existe un tel organisme au ministère des Affaires étrangères, le Centre d’analyse et de prévision (C.A.P.), mais celui-ci travaille pour le ministre des Affaires étrangères, non pas directement sur commande du Président de la République. En outre, il est des cas où le C.A.P. est plus ou moins passif et attentiste, et d’autres où il est dirigé par des individus dynamiques et imaginatifs, qui sentent les évolutions futures. Ce type de structure ne peut fonctionner qu’avec des personnalités qui n’appartiennent pas à la hiérarchie du Quai. Ce principe, institué par Michel Jobert à la création du C.A.P., n’a pas toujours été respecté par la suite.

L’opinion publique et les parlementaires s’intéressent peu aux problèmes d’organisation et de gestion de la politique étrangère. Les intellectuels français sont peu intéressés par ce type de problème. Ils se mobilisent pour de grandes idées, comme les droits de l’homme, mais ne voient pas les faiblesses du système décisionnel français, les blocages et les insuffisance de la présidence de la République. L’administration du Quai est opposée à l’idée d’un N.S.C., parce que cela conduirait à la déposséder d’un certain nombre de ses prérogatives. Les militaires sont partagés. Beaucoup y sont favorables pour des raisons de sociologie du pouvoir : ils aspirent à être intégrés dans le système de prise de décision au plus haut niveau et à y retrouver ainsi de l’influence. Une autre piste consisterait à ouvrir davantage l’information et le processus de décision, sauf nécessité de secret absolu, aux médias, aux parlementaires et aux experts extérieurs à l’administration.

Il faut aussi une meilleure information sur les réalités locales. Au moment de la guerre en ex-Yougoslavie, l’appareil diplomatique était très mal informé sur ce qui se passait dans ce pays, parce que depuis très longtemps il considérait que la France n’y avait pas un rôle important à jouer. Quand la guerre éclate en 1991, aucun expert dans l’administration française n’est capable d’expliquer ce qui se passe. Les sources d’information sont plutôt américaines, ou allemandes quelquefois. Il fallut des mois et des années pour que l’administration suscite des vocations chez les universitaires, envoie elle-même des fonctionnaire s’informer et comble son retard. Trois ou quatre ans furent nécessaires pour que le Président acquière une solide connaissance du terrain. Le pôle de prévision et d’anticipation n’est pas suffisamment développé. Le C.A.P. ne peut répondre à toutes les demandes et les services sont pris par la gestion. Comment améliorer le système d’information à la fois sur le plan diplomatique, économique, commercial, financier et du renseignement dans certaines régions ? Les priorités françaises étant définies essentiellement par le Président de la République, du moins quand on n’est pas en cohabitation, c’est à lui de s’impliquer davantage dans les problèmes d’organisation et d’y apporter les solutions adéquates.

L’autonomie du Président et les cercles de la décision gouvernementale

Le Banquet : Nous vivons actuellement en régime de cohabitation. Ne voit-on pas se profiler aujourd’hui un rééquilibrage des tâches, en particulier avec la conquête d’une certaine autonomie diplomatique par Lionel Jospin ? Peut-on dresser une typologie des rapports entre l’Élysée et Matignon ?

S.C. : En cohabitation, le gouvernement a, s’il le veut, une marge de proposition et d’action considérable pour préparer la décision. Dans cette période, trois modèles de décision fonctionnement concurremment. Tout d’abord, un modèle de prééminence purement présidentielle, auquel appartient tout ce qui concerne la dissuasion nucléaire. Dans cette sphère, le Président a le dernier mot. On l’a vu sous les deux précédentes cohabitations. En 1993, en dépit des pressions très fortes du gouvernement Balladur, des responsables militaires et du Commissariat à l’énergie atomique, François Mitterrand a refusé la reprise des essais nucléaires. Le gouvernement Balladur avait demandé aux militaires dans quelles conditions il pouvait décider de reprendre les essais nucléaires : ils ont répondu que ce genre de décisions relevait de la compétence du chef de l’État, chef des armées, jouant ainsi malgré eux les arbitres du pouvoir.

Le deuxième modèle est celui de la codécision. Elle concerne notamment les interventions militaires : le Président ne décide pas seul, car il ne peut rien sans l’appareil, c’est-à-dire Matignon, la Défense et le ministère des Affaires étrangères. À l’inverse, le Premier ministre ne décide pas sans l’aval du Président de la République. Il en va de même pour la construction européenne où, malgré les divergences assez fortes, notamment sous le première cohabitation, le gouvernement et le Président ont été contraints de s’entendre.

Le troisième modèle est celui de la prééminence gouvernementale : il a trait aux relations bilatérales sur le plan économique, commercial et de la sécurité intérieure et extérieure. Le Président peut faire entendre sa voix, mais le gouvernement dispose du dernier mot, car l’hôte de l’Élysée ne peut pas s’user à suivre toutes ces questions dans le détail. Il faut mettre à part le droit de grâce qui est une prérogative présidentielle. Lorsqu’il a été question de négocier la libération d’Anis Naccache, la négociation a été menée par le gouvernement, mais c’est à François Mitterrand qu’est revenue la décision finale.

Les contraintes externes : réalités et prétextes

Le Banquet : Nous n’avons pas encore examiné les contraintes externes. Nous aimerions comprendre en quel sens vous les avez survalorisées par rapport aux données internes.

S.C. : S’agissant des contraintes externes, la marge de manœuvre semble en effet plus restreinte. Plusieurs types de contraintes apparaissent. Certaines ont un caractère objectif, elles sont imposées et limitent la capacité d’intervention de la France. Celle-ci n’est pas une grande puissance. Ses limites sur le plan économique, financier, militaire, technologique, dans le domaine de la symbolique et de son influence politique, la contraignent à des ambitions mesurées. La France ne peut entreprendre seule aucune action d’envergure internationale, ainsi que l’a montré la guerre du Golfe, où les risques encourus sont tels qu’elle ne peut ou ne veut les assumer. Déjà en 1956, à Suez, elle avait pu mesurer l’exacte limite de sa marge de manœuvre. À ce type de contraintes, il faut ajouter celles qui découlent des engagements pris par les gouvernements précédents.

Le deuxième type est constitué par les contraintes choisies et assumées. L’exemple-type est celui du renoncement à l’usage arbitraire de la force et à des guerres de type néo-colonial. Si la France n’est pas intervenue en ex-Yougoslavie au début du conflit, si elle ne veut pas intervenir unilatéralement dans certains cas, si elle souhaite replacer ses intervention dans le cadre de l’O.N.U. ou les réaliser avec son aval, ce sont des choix de limitation de sa propre souveraineté, même si l’on peut les présenter comme des contraintes. Cette évolution est probablement voulue par l’opinion publique, bien que l’on ait pas de sondages permettant de mesurer avec précision son état sur ce sujet.

Deuxième exemple : le choix délibéré, fait il y plusieurs années, de développer la coopération économique internationale. Cette conception est de plus en plus développée avec la construction européenne, dont chaque avancée constitue un abandon de souveraineté. Mais il y a là aussi débat : chaque avancée est un abandon de souveraineté, mais, dit-on, pour renforcer la capacité d’intervention de la France au sein de l’Union européenne. Le cadre européen est l’une des possibilités pour la France de renforcer son influence sur la scène internationale.

On le voit bien : ces contraintes sont assumées dans la mesure où, en contrepartie, se profile la possibilité d’un gain à terme. Ainsi, en matière européenne, la monnaie unique constitue un abandon de souveraineté, mais l’espoir est formulé qu’elle procurera un supplément de puissance. Certes, la France n’exerce plus d’influence significative au Proche-Orient, mais si l’Europe était unie avec une politique étrangère et de sécurité commune, elle retrouverait de la puissance. Toutefois, les dirigeants français, comme tous ceux des pays démocratiques, ont un comportement quelque peu schizophrénique, dans la mesure où ils veulent poursuivre la construction européenne, en pensant qu’elle accroît la puissance européenne, mais se refusent à des avancées trop rapides dans le domaine politique, militaire et diplomatique, préservant une part de souveraineté qu’ils ne veulent pas aliéner. On a ainsi vu Jacques Chirac intervenir dans la crise de la frontière libano-israélienne, d’une manière tout à fait solitaire et en amenant une action sans concertation avec les États européens, ou Mitterrand se rendre à Sarajevo en 1992 sans prévenir ses alliés européens. Sans parler de l’Afrique, où la France joue un rôle solitaire.

Le troisième cas de figure est celui de la contrainte instrumentalisée où des décideurs décident, par exemple, qu’ils ne peuvent intervenir parce que cela serait « inacceptable » par l’opinion publique, en raison des pertes encourues. Le facteur opinion publique est instrumentalisé par tous les gouvernements démocratiques. Les Américains le font, les Anglais en abusent, les Allemands l’ont pratiqué pendant longtemps pour refuser d’intervenir en Yougoslavie, ce qui rend d’autant plus difficile l’analyse des contraintes. On peut à la rigueur mesurer le degré d’hostilité de l’adhésion de l’opinion publique à une intervention ; mais quand les décideurs donnent des indications plus matérielles, en disant par exemple qu’une intervention conduirait à tant de pertes sans disposer de moyens de mesure adéquats, cela ressemble à de la « préparation de l’opinion ». Le général Schmitt disait, au moment de la guerre du Golfe, que l’intervention pouvait conduire à des pertes de l’ordre de 100 000 morts. Mais l’instrumentalisation restitue de la marge de manœuvre au pouvoir politique qui peut jouer sur ces incertitudes, et il en joue dans le sens qui l’arrange.

Résistibles inflexions

Le Banquet : Ce que vous dites semble montrer que les revirements de politique étrangère sont quasiment exclus. Ne peut-on toutefois distinguer, pour le passé, certaines inflexions et en suggérer quelques-unes pour l’avenir ?

S.C. : Sur le Proche-Orient, la position française s’est infléchie au début du premier septennat de François Mitterrand. Il introduisit par rapport à la période, non pas gaullienne, mais pompidolo-giscardienne, qui était unilatéralement pro-arabe, une politique équilibrée qui était la plus favorable au rapprochement des points de vue et au processus de paix, ce qui s’est fait au moment des accords d’Oslo. Mitterrand a eu une bonne intuition. Ensuite, il s’en est désintéressé. Certes, il n’est pas revenu sur ses positons. Il n’a pas pris une posture unilatéralement pro-arabe ni abandonné Israël, en dépit de ce qui a pu être dit lorsqu’il a reçu Arafat. Il a toujours eu la même politique, très différente de celle de Giscard d’Estaing, qui avait fini par être mercantile et d’orientation unilatérale. Il faut se rappeler la coopération nucléaire avec l’Irak engagée sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing, sous l’impulsion de Jacques Chirac, à l’époque Premier ministre. Elle cesse avec François Mitterrand. Celui-ci poursuit avec l’Irak la coopération conventionnelle, dans le contexte de la guerre Iran-Irak, afin de combattre l’islamisme dont on craint qu’il fasse tache d’huile, mais il ne revient pas sur la décision de ne pas livrer de centrale nucléaire à l’Irak, ce que les Israéliens ont tendance à oublier. Il reste que l’absence d’impulsion nouvelle a empêché la France d’être un acteur à part entière dans le processus de paix.

La question est de savoir s’il existe une marge de manœuvre et une volonté de changer. À ces deux questions, la réponse est que la France dispose davantage de marge de manœuvre que de volonté politique. En Afrique, une volonté de changer est apparue, sous la pression d’intellectuels et d’experts : il fallait introduire plus de vie démocratique en Afrique. Cette orientation conduisit au discours de La Baule de 1990. Une possibilité d’évolution progressive semblait se dessiner, qui tînt compte des spécificités locales, sans exportation d’un schéma européen d’évolution démocratique. Or, l’initiative de La Baule est restée sans suite. Vers 1993-1994, Français Mitterrand ne s’attache qu’à quelques dossiers. Tout le reste ne l’intéresse plus et est géré par les structure en place. Il s’intéresse à ce qui lui est le plus cher, l’Allemagne et la construction européenne. Mais il n’a plus cette vison globale de changement vis-à-vis de l’Amérique latine, du Proche-Orient, des États-Unis, de l’Afrique, etc. L’éventail se restreint. Il ne reste plus que la construction européenne. Il se produit une sorte d’essoufflement par rapport aux ambitions initiales.

La marge de manœuvre est pourtant réelle. On l’a constaté à plusieurs reprises. La France ne s’est pas systématiquement alignée sur les États-Unis, comme on l’a souvent dit. Beaucoup ont accusé Mitterrand d’avoir suivi Bush, par atlantisme supposé, ce qui est inexact. Dans plusieurs cas, il s’est opposé à la diplomatie américaine, à propos de l’O.T.A.N. ou pour l’autorisation de survol du territoire des avions américains allant bombarder la Libye en 1986. Certains actes, qui ne sont pas que symboliques, ont montré l’opposition par rapport aux États-Unis. Dans le système international, le faible a toujours une certaine marge d’autonomie par rapport au fort.

Claude Cheysson a affirmé que François Mitterrand était un provincial et que, par conséquent, il s’intéressait avant tout à la France, et à la politique internationale dans la seule mesure où elle pouvait avoir des conséquences sur la vie politique intérieure. Ce jugement est un peu sévère, car ce n’était pas le cas au début du septennat. Mais cela progressivement le devint. Ainsi, Mitterrand avait dit à Claude Cheysson en 1984, peu avant que ce dernier ne soit démissionné, que la France devait se retirer du Proche-Orient, parce qu’il n’y avait là que des coups à prendre. Tout accroissement de la marge de manœuvre et toute volonté de peser sur le cours des relations internationales, d’être présent et d’exercer une influence, comportent un risque. Même les Américains, qui ont une puissance considérable, payent toujours le prix de leur puissance et les plus faibles savent le leur faire payer : financièrement, économiquement, technologiquement, en armements. Mitterrand n’a pas voulu, dans le cas du Proche-Orient, payer le prix de son influence potentielle. Cela ne signifie pas qu’il n’avait pas de marge de manœuvre. Mais encore faut-il avoir la volonté de l’utiliser, être sur place, savoir mobiliser des partenaires et bâtir des alliances. Cela nécessite un savoir-faire dans la mise en œuvre des moyens. Les Américains ont ce savoir-faire quand ils ont décidé de prendre une initiative. Ils savent mobiliser des moyens considérables pour un objectif précis. La France a des idées sur ce qu’il faut faire. Mais cela ne suffit pas. Ainsi, l’idée d’une confédération européenne fut non préparée et non concertée avec les partenaires, même pas avec les proches conseillers. Il n’y eut aucune préparation du terrain, aucun relais, ni mobilisation : naturellement, l’initiative échoua. Il est facile alors d’invoquer un manque de dynamisme de la diplomatie française. Toute action est modulée sur l’excitation du Président de la République, et tout retombe lorsque cette excitation s’émousse.

Le système de décision dépend trop du président. Il faut imaginer des structure plus décentralisées qui aient la capacité de prendre des mesures et de préparer des initiatives, sinon la marge de manœuvre externe se réduira toujours un peu plus dans les faits. Les impulsions n’auront des effets que de courte durée. Même en période de cohabitation, le système n’est pas plus décentralisé. C’est aussi dans l’amélioration du fonctionnement interne que se trouve la clef du desserrage des contraintes externes.

Propos recueillis par Nicolas Tenzer et Marc de Monsembernard