Alliance européenne et communauté atlantique

Alliance européenne et communauté atlantique

Philippe Perret

En février 1996, le Chancelier Kohl, à l’occasion d’un séminaire à la Wehrkunde, lançait l’idée d’introduire dans le texte du Traité sur l’Union européenne « une clause de solidarité valable pour tous les États membres de l’Union européenne, analogue à la garantie d’assistance mutuelle inscrite dans les traités de l’U.E.O. et de l’O.T.A.N. ». Cette initiative est restée sans lendemain et n’a guère animé de débats en Europe. L’Allemagne s’est rapidement rangée à un concept plus sobre de solidarité politique qui figure aujourd’hui dans les propositions franco-allemandes pour la Conférence intergouvernementale.
Le 6 septembre 1996, le Secrétaire d’État américain Warren Christopher prononçait à Stuttgart, cinquante ans après celui de son prédécesseur James Byrnes, un discours dans lequel il dessine les contours d’une « Nouvelle Communauté atlantique » intégrant jusqu’à l’Ukraine et la Russie et présentée comme le nouvel horizon de l’Alliance. L’écho de ce discours est resté relativement faible au regard de l’ambition historique affichée et de l’ampleur des perspectives tracées. La proposition correspond néanmoins à une stratégie méthodiquement poursuivie d’expansion de la sphère d’influence et des missions de l’O.T.A.N., bien au-delà des domaines classiques de la sécurité.
Suscitées aux plus hauts niveaux, les deux propositions allemande et américaine ouvrent le champ de la réflexion stratégique dans un contexte confus marqué par les défis de l’approfondissement de la construction européenne, de la réforme de l’O.T.A.N., des élargissements et d’un nouveau partenariat euro-atlantique. Par-delà les analogies sémantiques, le concept de la Communauté atlantique vient doubler celui de la Communauté européenne. Dans le même temps, la question du partage d’intérêts vitaux entre les États membres de l’Union européenne est directement posée, sous-tendant l’idée d’une nouvelle alliance européenne. C’est la validité de tels concepts qui est examinée ici au regard des évolutions en cours.

Le mythe de la Communauté atlantique

Le discours de Stuttgart vise, autant que la sensibilité américaine, celle des Allemands, au cœur de l’Europe, et celle des Russes, invités à y prendre place. Il comporte deux adresses directes : au peuple allemand, pour confirmer l’engagement ancien de James Byrnes (« let me say on behalf of America : we are staying ») et au peuple russe (« Today, I want to say this to the Russian people : we welcome you as our full partners in building a new Europe… »). L’ensemble est construit autour de la « vision » d’une « Nouvelle Communauté Atlantique pour le XXIe siècle » : la place des acteurs et les missions en sont assez solidement établies. La nouvelle Communauté intègre l’ensemble des pays d’Europe centrale et les nouveaux États indépendants, formule référant sans plus de précision à la C.E.I. Les États-Unis semblent ici fournir le « modèle de sécurité globale pour l’Europe du XXIe siècle » que les Russes ont annoncé dès 1994 sans jamais aboutir à sa définition complète.
Est ainsi relancé sur de nouvelles bases géographiques et historiques, le projet récurrent de « Communauté transatlantique », encore défendu par MM. Baker et Genscher en 1991 et par M. Rifkind en 1995. Ces projets ont en commun l’établissement d’une relation transatlantique globale fondée sur le socle de l’O.T.A.N. et le leadership américain à travers cette organisation (« NATO is at the heart of our European strategy »). L’expression de « communauté transatlantique » remonte aux origines de l’Alliance. Elle recouvre aussi bien le réseau humain et la culture « otanienne » de part et d’autre de l’Atlantique (par exemple autour de l’Assemblée de l’Atlantique Nord ) que l’idée d’une institutionnalisation de ces relations dans une organisation d’un nouveau type. Chaque appel à cette notion correspond à un besoin de resserrement de la solidarité transatlantique, en réponse notamment à des crises internes ou externes. En relançant l’idée début 1995, M. Rifkind entendait prévenir des divergences graves entre Américains et Européens, comme celles que venaient de vivre les Alliés à propos de la gestion de la crise yougoslave . Le secrétaire d’État britannique laissait en même temps apparaître l’approfondissement du lien transatlantique comme une voie alternative à l’approfondissement, rejeté par Londres, de la construction européenne. Les États-Unis, quant à eux, montrent aujourd’hui que leurs intérêts vont bien au-delà d’une relation approfondie avec la vieille Europe de l’Ouest, qu’ils sont, pour leur part, prêts à voir plus intégrée. A la différence des Britanniques, leur approche n’est ni réactive, ni nostalgique. La « nouvelle » communauté atlantique reprend sous une forme optimiste et conquérante les thèmes anciens, en les transposant à l’échelle du Continent européen, et en les inscrivant dans un nouvel ordre mondial. L’idée d’une communauté « de Vancouver à Vladivostok » figurait déjà en germe dans les propositions de M. Baker en 1990 et 1991, pour marquer la sortie de la Guerre froide. Il s’agirait aujourd’hui, pour les États-Unis, de la mettre délibérément en forme en tirant parti d’un contexte jugé désormais favorable.
Les contours institutionnels du nouveau modèle sont esquissés dans le discours de tonalité éminemment politique de Warren Christopher. Il ne fait plus de doute néanmoins que l’objet est bien de structurer une nouvelle organisation dont le noyau serait une « nouvelle O.T.A.N. » et le forum de référence un « Conseil du Partenariat atlantique ». Chacune des institutions opérant sur le Continent européen, tant l’O.S.C.E. que l’Union européenne, l’U.E.O. ou le Partenariat pour la paix, se voit attribuer un rôle dans cet ensemble, soit de relais, soit de soutien, voire d’instrument. La nouvelle communauté se forge autour d’intérêts partagés. Selon un réflexe hérité des alliances, et aussi ouverte soit-elle, elle a un ennemi commun (« common foe »), le terrorisme, et donc des ennemis nommément identifiés comme tels : l’Iran, la Libye et l’Irak (les « rogue states »). Plus significatif, au regard de l’analogie possible avec la construction européenne, son champ d’action déborde largement celui de l’Alliance. Elle aura, en effet, affirme ce discours, quatre défis à relever : en premier lieu, construire une Europe sûre et intégrée pour effacer à jamais les frontières dépassées ; ensuite, promouvoir la prospérité et l’étendre globalement ; en troisième lieu, lutter contre le terrorisme, la prolifération nucléaire, le crime, les drogues, les maladies et les atteintes à l’environnement ; forger, enfin, de nouveaux liens entre les peuples à travers les programmes culturels, les entreprises, les universités, les parlements et les organisations non gouvernementales. Ces quatre dimensions recouvrent grosso modo celles des trois piliers de l’actuelle Union européenne (économie, politique étrangère et sécurité extérieure, sécurité intérieure), en y ajoutant l’implication de la société civile et des parlements nationaux qui est précisément à l’ordre du jour de l’actuelle C.I.G. (thème de « l’Europe plus proche des citoyens »).
Le tableau brossé par Warren Christopher peut apparaître futuriste. Il guide néanmoins les négociateurs américains, à Bruxelles comme à Vienne ou Moscou, en vue de l’échéance cruciale du Sommet de l’Alliance annoncé pour 1997. Il correspond en outre, par bien des aspects, à la dynamique actuelle d’une O.T.A.N. en voie de se transformer en organisation de sécurité globale, au risque d’affecter ses missions fondamentales de défense. L’articulation entre l’O.T.A.N. elle-même et la future communauté n’est pas définie. Les partisans habituellement les plus fidèles des États-Unis dans l’O.T.A.N. sont les premiers à s’en préoccuper. C’est le cas du Royaume-Uni qui se pose désormais, de plus en plus nettement, en gardien du sanctuaire. Le secrétaire d’État à la Défense britannique prononçait ainsi, le 23 octobre 1996 à Bruxelles, un discours consacré au thème : « European security, NATO and “hard défence” », qui sonne comme une mise en garde. La compatibilité d’une communauté atlantique, telle que conçue aujourd’hui à Washington, avec les fondements et les structures du système de défense interallié est, sur le fond, mise en question. La viabilité d’une telle communauté dans le contexte des relations euro-atlantiques prises dans leur ensemble ne mérite pas moins d’être mise en doute. Si l’O.T.A.N. reste au cœur des politiques et des dispositifs de défense des Alliés européens, elle se mue ouvertement pour les Américains en un instrument de diplomatie globale. La Nouvelle communauté atlantique apparaît ainsi comme un vecteur de la politique étrangère américaine des États-Unis dans le monde, comme l’O.T.A.N. le fut pour leur politique européenne à partir du discours de James Byrnes. Ce changement de dimension est clairement inscrit dans le propos du chef de la diplomatie américaine : « It will give North America a deeper partnership with a broader, more integrated Europe on this continent and around the World » .
Les déclarations des autorités américaines prolongent les analyses sur l’avenir de l’O.T.A.N. menées au cours des mois précédents dans les cercles stratégiques outre-Atlantique. Pour les Européens, elles se heurtent néanmoins à l’épreuve des faits, tout particulièrement sur le terrain de la compétition économique et de la diplomatie. Il y a environ un quart de siècle, alors que le conflit israélo-arabe provoquait le déclenchement de la « Guerre du pétrole », le président Nixon et Henri Kissinger lançaient l’idée d’une communauté atlantique étendue au Japon, et regroupant ainsi toutes les victimes d’une crise mondiale où les intérêts européens et américains sont pourtant rapidement apparus comme assez divergents sur le fond. Au lendemain du discours de Stuttgart, plusieurs épisodes internationaux sont venus à leur tour marquer à la fois l’unilatéralisme américain et des discordances avec les Européens dans des domaines que seraient censés couvrir la nouvelle communauté : l’expédition punitive menée contre l’Irak sans légitimité des Nations Unies, le souci affirmé de grands partenaires européens comme la France ou l’Allemagne d’un « dialogue constructif » avec l’Iran, le rejet américain d’une intervention européenne dans le processus de paix au Proche-Orient, enfin le conflit ouvert découlant des lois Helms-Burton et d’Amato . Ces deux lois, fondées sur une conception très extensive de la souveraineté et de la protection des intérêts de sécurité nationaux dans le monde, contreviennent aux principes agréés aussi bien au sein du G7 que de l’Organisation mondiale du commerce. Si la Communauté européenne n’exclut pas, loin s’en faut, la compétition entre ses membres, une authentique Communauté atlantique serait par avance sapée dans ses fondements par l’expression la plus exclusive et coercitive d’un tel leadership. Les limites du nouveau projet communautaire sont dès lors patentes, d’autant que l’Union européenne fait aujourd’hui de sa capacité de réaction aux nouvelles règles américaines un enjeu de sa crédibilité politique.

Le mythe de l’Alliance européenne

L’hypothèse évoquée par le Chancelier Kohl d’un « article 5 » de l’Union européenne va, à première vue, dans le sens de l’approfondissement de la construction européenne. Elle est cohérente avec le projet d’intégration complète de l’U.E.O. dans l’Union européenne. L’intérêt d’un « article 5 » serait d’abord de rehausser la portée politique du projet européen en inscrivant dans le Traité la plus forte solidarité entre ses membres. Cet engagement pourrait en principe donner une forte impulsion au développement des capacités opérationnelles européennes. La proposition n’est cependant pas exempte d’ambiguïtés quant aux conditions de sa mise en œuvre éventuelle. On peut surtout s’interroger sur la compatibilité d’un contrat juridique d’assistance mutuelle avec la dynamique propre à la construction européenne.
Dans l’hypothèse, la plus vraisemblable, où tous les États membres de l’Union européenne ne s’y rallieraient pas, une fracture serait explicitement instaurée entre les États qui partagent un engagement de défense collective et ceux qui s’en dissocieraient. La formule dénoncée par le Chancelier, mais qui ne correspond pas pour le moment à la réalité plus complexe et évolutive de la Politique étrangère et de sécurité commune, trouverait alors à s’appliquer : dans l’Union, les uns seraient « compétents pour la sécurité-défense » et les autres « pour le commerce ». Il ne s’agirait plus, en l’occurrence, de progrès selon des rythmes différenciés vers un objectif commun, selon le modèle de Schengen ou de l’U.E.M. Deux projets divergents cohabiteraient dans l’Union.
Du point de vue stratégique, un « article 5 » de l’Union peut en fait revêtir deux significations fort différentes. S’il se voulait autonome vis-à-vis de l’O.T.A.N., l’entreprise pourrait encourager les Américains à une interprétation moins contraignante de l’engagement contenu dans le Traité de l’Atlantique Nord. Les États-Unis pourraient se contenter de figurer comme instance d’appel de l’Union européenne, alors que l’O.T.A.N. se substituerait en principe aujourd’hui à l’U.E.O. pour la mise en œuvre éventuelle de la garantie d’assistance mutuelle. Si, à l’inverse, l’article 5 de l’Union devait reposer sur l’O.T.A.N., l’effet immédiat serait contrariant pour l’identité européenne de défense. Les Alliés américains seraient alors fondés à en tirer argument pour peser sur le déroulement de la C.I.G. et, au-delà, sur l’évolution de la construction européenne. Il n’est pas exclu, au demeurant, que ces conséquences soient acceptables pour l’Allemagne, l’intégration européenne trouvant alors son ultime limite dans l’impératif d’adosser sa politique de défense à la solidarité transatlantique. Un nouvel « article 5 » pourrait en outre avoir de lourdes conséquences sur les relations de l’Union avec ses voisins de l’Est ou du Sud . La Russie serait conduite à réviser son attitude vis-à-vis de l’Union, et surtout de son élargissement, si celle-ci, depuis l’origine indifférente à toute logique de blocs, se transformait en alliance militaire. L’ensemble de ces éléments peut expliquer que le gouvernement allemand ait rapidement préféré donner à la formule avancée par le Chancelier Kohl un sens plus politique, celui d’une exhortation à une plus grande solidarité européenne, que proprement stratégique.
Au-delà, c’est la compatibilité même d’une logique communautaire avec celle d’une alliance qui fait question. Une alliance est profondément dépendante, dans ses ressorts politiques et militaires, de facteurs externes. Elle vit avant tout de la menace extérieure qui pèse sur ses membres. Dans une période de recul de la menace, la recherche de ressorts internes s’avère nécessaire pour maintenir le niveau de solidarité entre les membres des alliances : ceci explique la résurgence du thème de la communauté atlantique depuis 1990. Pour la Communauté européenne, ce processus interne n’a rien de conjoncturel : il est l’essence même et le mode constitutif de la construction européenne depuis quarante ans. Cette construction prend appui sur des solidarités de fait et des réseaux d’interdépendance mutuelle croissante, là où les alliances reposent en premier lieu sur un contrat. La « politique de défense commune », inscrite comme objectif dans le Traité sur l’Union européenne, procède ainsi d’une conception très différente de la défense collective. Elle se prête à un approfondissement progressif, dans le prolongement de ces solidarités, sans qu’il soit besoin d’en fixer le terme au bas d’un parchemin. Elle a trait à la conception, la définition et l’organisation des moyens de défense des États membres. De caractère permanent, elle devrait viser à l’organisation de ces moyens d’une manière de plus en plus concertée. La coordination ultime peut conduire à la « défense commune » à proprement parler, consacrant alors un engagement de défense collective « par constat ». Si le Traité de l’Atlantique nord a, quant à lui, engendré l’organisation de moyens de défense, au service de l’article 5, à travers la création d’une organisation militaire intégrée, la défense commune devrait, à l’inverse, résulter de l’intégration progressive des moyens de défense au service d’un projet d’abord politique. Elle apparaît ainsi comme le point d’aboutissement de la politique de défense commune, sans pour autant entrer en contradiction avec les engagements pris dans le contexte plus large de l’Alliance atlantique .
Les processus à l’œuvre dans le domaine industriel, à la frontière de l’économie et de la défense, illustrent d’ores et déjà cette différence conceptuelle entre communautés et alliances. Les restructurations industrielles dans le secteur de la défense se posent désormais moins en termes d’alliances qu’en termes de fusions et acquisitions, c’est-à-dire de mise en commun et de partage. Un contexte de compétition économique exacerbée à l’échelle mondiale peut autoriser des alliances transatlantiques, voire euro-asiatiques, en même temps qu’il impose des regroupements d’entreprises à l’échelle européenne. Les conséquences en sont profondément différentes, le mouvement étant irréversible dans le second cas et conditionnant les politiques de défense des États, notamment en matière d’acquisition et d’harmonisation des besoins en amont. Il se traduit au niveau étatique par des structures d’orientation et de gestion commune de programmes et, au niveau industriel, par l’établissement de filiales nationales ouvrant à des partages de tâches.
A la différence des alliances militaires — et cet aspect est essentiel pour les relations entre l’Europe, la Russie et ses autres voisins —, la défense commune relève d’un processus interne, qui la rapproche dans ses fondements de la défense nationale. Elle poursuit des objectifs d’affirmation politique, d’autonomie stratégique et d’optimisation des moyens. Elle s’inscrit dans un environnement à tout point de vue concurrentiel mais, pas plus que la défense nationale, elle ne se constitue nécessairement en réponse à aucune menace extérieure identifiée.

Communauté européenne et Alliance atlantique

Les facteurs objectifs et subjectifs de déstabilisation de l’Alliance atlantique sont nombreux ; tendanciels aujourd’hui, ils ne doivent pas être négligés. La fin de la menace qui sous-tendait l’organisation militaire ouvre la voie à la définition aléatoire de nouveaux risques et menaces et, par voie de conséquence, laisse appréhender un article 5 dégradé sans l’automaticité a priori d’assistance mutuelle qu’imposait stratégiquement une menace de nature collective. La gestion de crises locales ou régionales restaure le politique, mais avec les aléas des débats parlementaires nationaux et les conflits potentiels d’intérêts entre Alliés. A l’épreuve des nouvelles crises, la solidarité transatlantique se mesure en termes d’intérêts nationaux, relatifs et bien pesés. L’épisode de l’amendement Nunn-Mitchell ne doit pas, à cet égard, être considéré comme un simple accident de parcours . L’engagement tardif des États-Unis en Bosnie s’explique lui-même par la conscience des risques auxquels était exposée l’Alliance au cas où ces discordances entre Alliés se prolongeaient. Par ailleurs, la sphère d’action de l’O.T.A.N. est de moins en moins délimitée. Sous l’apparent consensus affiché vis-à-vis des partenaires et candidats, l’élargissement de l’O.T.A.N. est un thème potentiellement diviseur au sein de l’Alliance , de même que les rôles respectifs de l’O.T.A.N. et des autres organisations sur le continent. La diversité des coopérations militaires et politico-militaires envisagées aujourd’hui entre l’O.T.A.N. et son ancien adversaire, si elle répond aux besoins d’ouverture à l’égard de la Russie, est porteuse de bouleversements sans précédents dans l’organisation et les missions de l’Alliance.
L’adaptation au nouveau contexte stratégique, au-delà de l’aménagement du concept stratégique de l’Alliance, a bien suscité une réappropriation nationale plus ou moins ordonnée des politiques de défense des Alliés, les restructurations des outils de défense étant plus souvent guidées par des contraintes économiques, budgétaires et sociales nationales, ou européennes, que par des voies et moyens définis collectivement au sein de l’Alliance. Les réseaux et lobbies chargés de porter le message de la « communauté atlantique » ont perdu en influence auprès des cercles décisionnels. Ce facteur déterminant outre-Atlantique, que tentent de compenser des discours solennels comme celui de M. Christopher, ou celui de M. Clinton à Detroit, tient à la fois aux États-Unis à des phénomènes de génération, de recomposition du paysage démographique et de polarisation de la nouvelle Amérique vers les centres actifs de la côte ouest et vers le Pacifique. S’y ajoute plus simplement l’effacement insensible du besoin stratégique d’alliance militaire à proprement parler pour la seule superpuissance mondiale, la nouvelle poussée unilatéraliste des États-Unis s’ajoutant à la disproportion persistante de leurs capacités stratégiques.
Dans le même temps, les facteurs objectifs et subjectifs de consolidation de l’Union européenne dans le domaine de la défense sont plus réels que ne le laisse apparaître l’état du débat politique. L’interdépendance croissante qui résulte de quarante ans de construction européenne est progressivement constitutive d’intérêts vitaux partagés. Le développement institutionnel de la Politique étrangère et de sécurité commune est plus la conséquence, sinon l’épiphénomène, que le moteur de cette évolution. La perspective de la monnaie unique conditionne, par l’effet de l’adaptation aux « critères de Maastricht », les restructurations des industries de défense et l’exécution des modèles d’armées. En imposant de nouveaux modèles de coopérations transnationales à l’échelle européenne, elle tire structurellement une communauté de défense européenne. L’Union européenne est nécessaire à l’affirmation des grands Européens sur la scène internationale, en face des puissances extérieures traditionnelles ou émergentes : États-Unis, Russie, Chine ou Japon. Le rythme imprimé aux coopérations militaires et en matière d’armement entre la France, l’Allemagne et la Grande-Bretagne au cours des dernières années traduit aujourd’hui une inflexion du relatif repli national transitoire de l’après-Guerre froide vers une approche de plus en plus européenne, structurante pour l’ensemble des partenaires de l’Union. Enfin, les facteurs de différenciation idéologique occultés au sein de l’Alliance au temps de la menace globale et collective peuvent aujourd’hui s’exprimer et mettre à jour un modèle de société américain confirmé dans sa spécificité et un modèle européen en formation. Au-delà des principes universels qui pourraient animer une Communauté Atlantique, la communauté de valeurs repose dans l’Union européenne sur un corpus juridique commun, issu du rapprochement des traditions des États membres et protégé par des règles communes et des tribunaux supranationaux chargés de les faire appliquer .
Le projet américain de Nouvelle Communauté Atlantique pénètre ainsi sur un terrain largement occupé. A l’heure où l’O.T.A.N. devient une affaire de politique étrangère pour les États-Unis, la Politique étrangère et de sécurité commune devient une affaire de politique de défense pour l’Union européenne. Les États-Unis cherchent les voies du maintien de leur influence sur le Continent européen, tandis que les Européens sont amenés à s’interroger sur la sauvegarde de leurs outils de défense. C’est peut-être en des termes aussi rudes que se présente aussi l’avenir du partenariat transatlantique.
Pour le Royaume-Uni, l’O.T.A.N. rassemble tous les atouts : outil sans égal de sa politique étrangère, elle reste un vecteur d’influence, en Europe et dans sa relation spéciale avec les États-Unis, qui l’a autorisée jusqu’ici à prendre ses distances vis-à-vis de la construction européenne. En même temps, toute la cohérence de son outil de défense, tant sur le plan stratégique qu’en termes d’économie de moyens, repose sur sa place privilégiée dans cette organisation : l’idée d’une identité européenne de défense ne s’exprimant qu’au travers de l’Alliance lui convient donc bien. L’Allemagne est dans une situation sensiblement différente qui la conduit à privilégier l’Union européenne comme vecteur de son rayonnement et de sa puissance retrouvée, en même temps que l’O.T.A.N. comme socle de sa défense et comme rempart. La France est enfin engagée dans une voie qui combine l’approfondissement déterminé de la construction européenne aux côtés de l’Allemagne et, peut-être paradoxalement, une réelle volonté de relance de l’O.T.A.N. qui passe, selon elle, par une réforme en profondeur. L’intérêt de la France à poursuivre son rapprochement de l’O.T.A.N. est évident. Il n’est pas pour autant vital au point de justifier toutes les concessions, ni la précipitation. En revanche, alors même que le résultat de ce processus est facilement jugé, à l’extérieur, comme acquis, un « retour » manqué signifierait, après plus d’un an de discussions, et un réel effort d’adaptation, une rupture venant s’ajouter à de multiples ferments de déstabilisation de l’Alliance. Reste à convaincre nos principaux partenaires, qu’entre les mythes inversés de l’Alliance européenne et de la Communauté atlantique, l’affirmation d’une politique de défense commune européenne sera demain la condition d’une refondation de l’Alliance et du partenariat transatlantique.