La corruption des élus : de l’intérêt général aux services particuliers

La corruption des élus : de l’intérêt général aux services particuliers

Mathias Emmerich

Longtemps, la corruption, considérée comme étrangère à la culture de gouvernement des élites, a été passée sous silence. Des cas de corruption étaient certes détectés et sanctionnés tout au long de l’histoire de la République. Ils demeuraient cependant les exceptions éclatantes de la bonne tenue d’ensemble de la classe politique et administrative.
Aujourd’hui, les affaires se multiplient, mais, comme tout phénomène de marginalité et de transgression sociale, la corruption est quantitativement mal connue. « Les analystes qui s’interrogent sur l’ampleur du phénomène en sont réduits à des interprétations dont la subjectivité le dispute au manque de rigueur. […] Les statistiques judiciaires sont déconcertantes » . En dépit de cette méconnaissance, la perception de la corruption s’est transformée : sous l’effet de l’accroissement du nombre d’affaires instruites, de la qualité des personnalités mises en cause, parlementaires et ministres, et de leur appartenance à un cercle de responsables peu étendu, la corruption, d’un phénomène de marge, est devenue une pratique enracinée au cœur de la vie publique .
L’importance de la corruption varie selon la définition retenue. Faut-il, comme Yves Mény, retenir une acception classique, particulièrement large, celle d’une dénaturation des principes sur lesquels se fondent un système politique, ou très étroite, à partir d’une approche juridique du phénomène ? Le sens donné au terme « corruption » sera ici à la fois large et restrictif : large, parce que, par delà sa signification juridique stricto sensu (concussion , corruption active et passive et trafic d’influence , prise illégale d’intérêts , atteintes à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics , soustraction et détournement de fonds ), il décrira la confusion entre la sphère publique et l’espace privé et la poursuite d’un intérêt privé au détriment d’un intérêt public ; restrictif, puisque ne seront pas traités les comportements déviants destinés soit à financer les partis politiques, soit à octroyer des avantages à autrui.

La perception de la corruption

Le nombre d’affaires s’accroît, mais est-ce le cas de la corruption ? Par définition, nous l’ignorons. Une chose est en revanche certaine : la tolérance de l’opinion recule. Si dans les années de forte croissance de l’après-guerre, la corruption des élites pouvait n’être considérée que comme une déviance malencontreuse, mais peu délétère, elle est aujourd’hui, au regard des résultats médiocres engrangés depuis vingt ans dans la lutte contre le chômage et l’exclusion, et des appels constants à l’effort et à la solidarité de tous, devenue intolérable. Comme l’écrivait Jacques Julliard, « On aurait pardonné à la gauche d’avoir trahi sa morale si elle avait résolu le problème du chômage. On lui aurait peut-être pardonné de ne pas avoir résolu le problème du chômage si elle était resté fidèle à sa morale. Mais elle a trouvé le moyen de faire les deux : trahir sa morale et ne pas résoudre le problème du chômage » . La réflexion peut être généralisée à l’ensemble des familles politiques, car c’est de cet écart grandissant entre la médiocrité perçue de l’action politique et le sentiment croissant que la « classe politique » constitue un monde à part, avec des règles qui lui sont propres, que naît la perte de confiance envers nos représentants.
Fonctionnaires nantis, chômeurs fraudant les ASSEDIC et familiers du parasitisme, pauvres profitant du R.M.I., étrangers creusant le trou de la sécurité sociale : la dénonciation des petits va bon train. Elle rend toutefois plus suspects les manquements des puissants et l’absence de remise en cause des vieilles habitudes, des avantages acquis ou conquis des élites. La promptitude mise à dénoncer l’injustice de la critique des élites devient insupportable : les élites seront désormais jugées à la même aune que les vilains.
Dans ce climat de doute sur le politique, de malaise social et de dénonciation des élites, une mutation s’est produite. L’appareil judiciaire s’est transformé : il ne sera plus cette institution dont le rôle serait de réprimer de nouvelles classes dangereuses (chômeurs, petits délinquants, immigrés, jeunes des banlieues), mais laissant hors d’atteinte, protections obligent, la délinquance plus subtile, mais plus lucrative, des classes dirigeantes : « En plus il y a des affaires dont on est saisi et celles dont on n’est pas saisi, toute la fraude fiscale dont on n’est pas saisi systématiquement et puis les affaires qu’on étouffe, sans parler des affaires politiques : alors là aussi d’une manière générale, et je ne suis pas le seul à le dire, on commence à en avoir ras le bol, tous les magistrats, enfin la grande majorité des magistrats, de voir que les affaires sont étouffées… » .
Faut-il y voir la fin du partage qu’aurait opéré, en ses débuts, la justice moderne telle qu’elle s’est structurée autour de la Révolution française, entre « l’illégalisme des biens et l’illégalisme des droits » , le premier, plus accessible aux classes populaires, et le second, à la bourgeoisie qui s’y réserve « la possibilité de tourner ses propres règlements et ses propres lois ; de faire assurer tout un immense secteur de la circulation économique par un jeu qui se déploie dans les marges de la législation — marges prévues par ses silences, ou libérées par une tolérance de fait » ? La justice a longtemps toléré l’illégalisme des élus. L’impunité relative dont ont joui les politiques tient aux « convergences de classe » entre les élites chargées de gérer la chose publique et celles responsables de dire le droit, mais aussi à l’instrumentalisation d’une autorité judiciaire contrôlée par le politique.
Plus profondément, cette impunité découlait d’une certaine conception des relations entre la sphère publique et la sphère civile vécue sur le mode de l’exterritorialité de la première à la seconde . Le politique surplombait la société et le droit n’y était que l’instrumentalisation d’une volonté politique du moment. Or, comme le souligne Antoine Garapon , le rapport à la norme de droit évolue en profondeur : la norme de droit était produite avant tout pour ne pas être appliquée, nos institutions étant réglées sur l’hypothèse d’une autorité judiciaire dont la faiblesse le disputerait à l’asservissement. Une chose impensable s’est produite : il se trouve aujourd’hui des juges qui « prétendent appliquer toutes les lois et exercer la plénitude de leur rôle annoncé », qui prétendent dire ce qu’est la corruption. Les bonnes intentions du législateur sont prises au mot et cela met en émoi une culture qui reposait sur une certaine hypocrisie ». Les juges aujourd’hui disent ce qu’est la corruption et appliquent la loi, dans toute sa rigueur, aux politiques. La règle de droit ne formulait au mieux qu’un but à atteindre, au pire une règle que l’on foulait au pied, mais en aucun cas une règle dont la violation pourrait être sanctionnée. Règle rigide et pratique molle : telle est la pratique que dénonçait déjà Tocqueville en décrivant l’Ancien Régime ; telle est la pratique qui semble aujourd’hui prendre fin.

Une culture politique favorable à la corruption : la prodigalité publique

C’est sur le terreau d’une gestion peu économe des deniers publics qu’a prospéré la corruption. Les acteurs sont incités à tirer parti de dépenses somptuaires pour détourner à leur seul profit des sommes qui ne seraient, somme toute, pas mieux utilisées dans une masse de dépenses publiques, dont la nécessité et l’efficacité apparaissent de plus en plus difficiles à appréhender clairement.
Le détournement de fonds publics, ou l’usage des fonds et du patrimoine public à des fins personnelles par les élus, ne sont souvent que l’aboutissement ultime d’une gestion relâchée, plus sensible aux signes de grandeur qu’aux besoins des administrés. Tout crédit a vocation à être dépensé : telle est la règle de base de la gestion publique. Toute interrogation sur l’utilité de la dépense est secondaire par rapport à cet acte fondateur de pouvoir, de reconnaissance et de statut que revêt la consommation d’une grande quantité d’argent public. La majesté du ministre, du fonctionnaire et de l’élu est proportionnelle à leur capacité à dépenser des fonds publics. La décentralisation a généralisé, sous le contrôle lointain et impuissant de l’État et de ses représentants, ces pratiques qui visent plus à assurer la visibilité et le statut de collectivités pléthoriques et des élus qu’à contribuer au bon fonctionnement des administrations,
Les tentations auxquelles sont soumis les élus et les fonctionnaires sont d’autant plus fortes que le lien entre la dépense et l’intérêt publics se distend, que la dépense vient satisfaire des besoins qui, sans être nécessairement totalement privés, ne sont déjà plus publics, Elles sont également d’autant plus grandes que la dépense n’est plus soumise à un contrôle rigoureux. Les élus incriminés dans les grandes affaires de corruption l’ont souvent été dans des communes qui, telles Levallois, Nice, Nîmes, Grenoble ou Angoulême, connaissaient des dérives qui conduisirent à des impasses financières : dépenses inconsidérées de communication et de relations publiques, projets somptuaires et aggravation difficilement maîtrisable de la dette.
La corruption prospère aussi dans les zones grises de la gestion publique dans lesquelles le retard par rapport à la logique économique et financière est manifeste. Il en va ainsi de la gestion patrimoniale du domaine public, particulièrement opaque et étrangère aux mécanismes d’évaluation mis en œuvre dans le reste de l’économie. L’État et les collectivités territoriales ne disposent pas de données exhaustives sur leur patrimoine permettant de mettre en œuvre une gestion rigoureuse. Le patrimoine immobilier des agents publics est diffus, inégal, mal connu, peu ou pas évalué, d’où l’absence de réflexion sur les conditions de sa rentabilité.
Les collectivités publiques sont insensibles au raisonnement économique visant à mettre en regard la valeur patrimoniale d’un bien, les investissements consacrés à sa rénovation et le rendement tiré du loyer perçu. Faut-il dès lors s’étonner que des réseaux de relations et de clientèles se déploient autour des profits d’aubaine tirés de la rénovation, de l’attribution et de l’occupation de ce domaine ?
La dérive de la gestion du domaine privé de la ville de Paris, comportant quelques centaines de logements, et l’absence de transparence dans la gestion du parc de logements H.L.M. parisiens, composé de plusieurs dizaines de milliers de logements, relèvent de ces carences. L’existence d’un parc de logement social important à Paris dont les loyers sont 3 à 4 fois inférieurs à ceux du secteur libre est l’enjeu d’une lutte pour l’appropriation de la rente locative gérée par les élus municipaux. En raison du caractère sensible de l’attribution des logements H.L.M. réservés aux familles modestes, la loi et les décrets d’application prévoient des mécanismes de contrôle des ressources des demandeurs, d’inscription sur des listes, de prise de décisions en commission et de priorités aux personnes en situation d’urgence sociale. Ces mécanismes n’ont souvent pas été respectés.
En conséquence, le système des H.L.M. parisiens est aujourd’hui totalement paralysé, des dizaines de milliers de personnes sont inscrites, pour certaines depuis des décennies, sur des listes, sans espoir, puisque certains court-circuitent la file d’attente, et que les personnes ayant eu accès au système ne sont pas incitées à le quitter lorsque leurs revenus progressent. La logique économique et sociale de cette gestion est désastreuse. Elle conduit à l’apparition de phénomènes de redistribution à rebours, à l’opposé de la vocation initiale du logement social .
Le système bascule dans la corruption lorsque les élus utilisent cette faiblesse des procédures, pour faire attribuer des logements à leurs enfants ou à des membres de leurs familles et détournent la rente dont ils ont le contrôle, en vue d’augmenter leur richesse familiale. Cette corruption est double lorsque les logements font l’objet de rénovations coûteuses aux frais de la collectivité.

Cumul des mandats et détachement du monde

Le système politique français ne connaît pas de séparation territoriale des fonctions publiques. Le mandat local n’est souvent conçu que comme un premier pas vers un mandat national qui, à son tour, conforte le mandat local et rend plus périlleux le contrôle des élus par les représentants de l’État : on peut bien manifester quelque rigueur envers un élu local, cela devient plus risqué lorsque cet élu est parlementaire et pourrait, la chance aidant, avoir un destin national.
Les élus sont victimes d’un syndrome du cumul des mandats aboutissant à la mise en place d’un « système de pouvoir et de gestion fondé sur l’autorité quasi exclusive d’un homme, le notable cumulant, élément central d’un réseau où l’efficacité remplace la légalité, où le clientélisme se substitue à l’État de droit, où la séparation du public et du privé s’efface au profit de la confusion des deux sphères » .
Outre qu’il aboutit à un affaiblissement notable des contre-pouvoirs, ce cumul de fonctions donne naissance à des contraintes financières et pratiques dont il est rarement fait mention. Pierre Kukawka, chercheur à l’I.E.P. de Grenoble, résume ainsi à propos de l’affaire Carignon la quadrature du cercle que doivent résoudre les grands élus cumulants : « Quand on doit passer sa vie dans des réunions publiques aux quatre coins de la France, présider des commissions, des séances de conseil municipal ou de conseil général, être à Strasbourg, Bruxelles ou Paris, et dans la mesure du possible faire son métier de ministre, il est bien vrai que l’intendance devient problématique… » Les élus se placent dans un cercle vicieux de services et d’aides matérielles divers qu’ils sont tentés d’accepter ou de solliciter pour réussir à concilier l’inconciliable. L’intendance suivra, certes, mais qui paiera ?
Loin de se rapprocher des préoccupations de la population, les élus qui cumulent sont, par la course poursuite qu’ils livrent entre des missions impossibles à mener de front, victimes d’une perte du principe de réalité et d’une fuite vers un monde virtuel, dans lequel le temps privé est progressivement évacué.
De proche en proche, sphère publique et sphère privée s’unissent de plus en plus étroitement, et les avantages octroyés au personnage public ou à la personne privée se confondent. Existe-t-il des contreparties directes ou indirectes aux avantages octroyés à tel ou tel homme public ? S’agit-il en bonne et due forme de corruption ? Faut-il rechercher un pacte de corruption ? Dans la pratique, la question est souvent peu pertinente. Il s’agit moins d’une relation directe d’échange — corruption, trafic d’influence — que d’un investissement destiné à préparer l’avenir, à tisser des liens entre des personnes d’un même monde, mais dotées de ressources et de facilités de gestion différentes, échangeant du capital financier contre du capital de pouvoir, sans intention autre que d’engendrer des économies externes pour le corrupteur et des facilités de travail pour le corrompu.
A ces effets du cumul du mandat s’ajoute ceux produits par l’interpénétration des élites. L’étroitesse du recrutement des élites n’est plus à décrire : les grands corps de l’État, formés par Polytechnique ou l’E.N.A., fournissent l’essentiel de l’élite politique, administrative et économique française. Or, c’est peu dire que les salaires de la haute fonction publique, et par conséquent, ceux du monde politique qui leur sont liés, n’ont pas connu la même évolution que ceux des dirigeants d’entreprise dont les rémunérations, que ce soit sous forme de salaires ou de « stock options », ont connu, sous le double effet de la compétition internationale et des privatisations, une augmentation extrêmement vive. Les élites politiques souffrent par rapport à ceux qui sont souvent d’anciens camarades d’écoles et qu’ils retrouvent dans les mêmes cercles de réflexion et les mêmes clubs, d’un sentiment d’injustice : le recours aux marges du système permettra alors d’améliorer l’ordinaire et de bénéficier de la reconnaissance dont la collectivité ne ferait pas preuve à leur égard : les pratiques déviantes, de l’occupation indue de logements payés par la collectivité à l’usage privatif d’agents publics ou le remboursement forfaitaire de frais virtuels participent subjectivement, non pas d’une politique de transgression des règles, mais d’une volonté de réparation d’une injustice. Conception du reste qui participe d’un vice fondamental de ceux qui la font leur : le besoin de se comparer avec les plus privilégiés d’entre les privilégiés, et non avec ceux qui forment les gros bataillons des cadres du secteur privé, plutôt moins bien lotis que la plupart des hauts fonctionnaires.

La diffusion de la corruption

La corruption est rarement un plaisir solitaire. Elle relève, en effet, d’une double appréciation objective — les règles ou les frontières ont-elles été franchies ? — et subjective — le franchissement de ces règles est-il réprouvé par la conscience collective ? Dans un système bureaucratique où les tâches sont fractionnées et les contrôles multiples, la transgression et le contournement des règles exigent de disposer de complicités. Mais la transgression collective s’apparente aussi à une stratégie de déculpabilisation individuelle et de normalisation des comportements déviants. En d’autres termes, non seulement elle tient à la nécessité de s’assurer silence, tolérance ou appui tant de l’ensemble des élus que des fonctionnaires, mais, au-delà de cette nécessité fonctionnelle, elle permet un déplacement des frontières subjectives de la transgression, en partageant le fardeau de l’illégalisme.
Les exemples venus d’en haut ont rendu possibles la dérive des pratiques immobilières de certains élus de la ville de Paris, mais aussi le déplacement commun des limites du devoir de probité au sein du groupe des élus municipaux : la possibilité d’exciper d’exemples, servant de caution morale (hauts fonctionnaires ou magistrats bénéficiaires du système), a permis de boucler le système en dévaluant les pratiques des élus au rang d’avantages légitimes de la technostructure « politico-administrative ».

Une incompréhension des mutations à l’œuvre

Devant la mutation en cours, les hommes politiques usent principalement de deux techniques : la disqualification des juges et la dignité outragée. Alain Carignon n’a-t-il pas ainsi accusé ses juges de l’avoir condamné « sans preuves » et d’avoir « constitué un puzzle pour bâtir l’idée de sa corruption » ? N’a-t-il pas vu dans sa condamnation la preuve d’« une dérive de la justice » animée d’une illégitime volonté « d’établir un ordre moral » ? N’a-t-il pas également tenté de relativiser les faits qui lui sont reprochés en précisant : « Si je suis condamné, tous ceux qui ont organisé la vie publique dans les années 80 devraient être condamnés » ? Certes, le déplacement des frontières entre illégalismes et délits est une épreuve pour ceux qui bénéficiaient jusqu’à maintenant de la tolérance de la justice et qui sont aujourd’hui victimes du retournement des pratiques judiciaires. Mais, cette réaction démontre, s’il en était besoin, l’enracinement des pratiques en cause dans un espace social solidement protégé et dans une morale confiante en son pouvoir et en son impunité.
On ne peut écarter l’hypothèse de la sincérité de l’indignation et du sentiment d’injustice des élus qu’affronte brutalement une justice plus exigeante. On ne saurait néanmoins récuser l’hypothèse inverse, celle du cynisme. La dénonciation publique de « l’injustice de la justice » s’inscrit dans une stratégie de délégitimation des juges qui se prêteraient à des opérations politiciennes de déstabilisation du pouvoir.

Le devoir de probité

La corruption des mœurs dans la République, pour parler comme Montesquieu, dégrade progressivement et continûment, non seulement la morale publique, mais, au-delà, la confiance des citoyens et le pacte social républicain fondé sur la vertu. Nous n’avons pas en France la classe politique exemplaire que nous avons longtemps cru avoir. Rien ne serait plus grave cependant que de laisser entendre que l’ensemble de la classe politique française est pourrie ; pourtant, le soupçon s’instille dans l’opinion publique que, parmi les hommes publiques, les solidarités de caste, d’amitié et d’intérêts l’emportent sur le souci d’intégrité. Cette altération du lien entre le peuple et ses représentants met aujourd’hui en péril la démocratie. Aux politiques d’adopter un code de conduite répondant aux nouvelles attentes de la société et de laisser la justice travailler indépendamment des positions et des appartenances partisanes. La tentation permanente, qui consiste à remettre en cause l’utilité des dispositions visant à préserver les citoyens des abus de pouvoirs et du détournement de leurs mandats par les élus, ne peut qu’accroître le fossé entre le peuple et les élites. La remise en cause de la légitimité des juges à mener ce combat renforce le malaise. La société et la morale ne peuvent ni ne doivent s’adapter aux déviances des élites. C’est à ces dernières de s’adapter à la nouvelle donne, sous peine de nourrir un désespoir civique conduisant le Front National à tirer les marrons du feu. C’est d’une prise de conscience des conséquences politiques de la corruption que doit naître aujourd’hui une volonté de la combattre. Ainsi que le résumait le rapport de la commission Rozes, la corruption « altère le lien entre gouvernants et gouvernés, élus et électeurs, défait le contrat social et pour tout dire, désymbolise le politique qui se réduit dès lors à un syndicat d’intérêts où tout se négocie, s’achète et se vend. ». « Alain Carignon a commis l’acte le plus grave pour un élu, vendre une parcelle de son pouvoir à des groupes privés et en accepter des avantages considérables. […] Le délit de corruption qu’il a commis attente profondément aux valeurs de la République et mine la confiance des citoyens dans ce noble métier qu’est l’administration de la cité, et, par là, la politique », dénonçait, quant à lui, le procureur de la République lors du procès de l’ancien ministre de la Communication.
Les affaires rendues publiques ne représentant qu’une fraction des pratiques fautives de la classe politique, il est indispensable d’en tirer des conséquences en renforçant tout d’abord la prévention des déviances par une amélioration du dispositif législatif et réglementaire, afin de mieux encadrer l’action administrative, ainsi qu’un renforcement de la formation des fonctionnaires et des élus. Développer le contrôle des élus apparaît aujourd’hui indispensable. Renforcement de la démocratie locale et de l’État de droit et lutte contre la corruption vont de pair : une plus grande transparence de la vie politique locale par un accroissement du rôle des organes délibérants dans le fonctionnement des collectivités locales, un contrôle de légalité sur les actes des collectivités locales accru et un rôle plus actif confié à l’opposition dans chaque collectivité dans le contrôle des dépenses, des organes de contrôle des comptes renforcés, une plus large publicité de leurs observations, un développement de leurs liens avec le parquet pénal, telles sont les orientations qui pourraient contribuer à lutter contre la corruption. Enfin, la répression doit être renforcée que ce soit par une aggravation des sanctions, une amélioration des moyens d’investigation de la justice en matière financière et encore la mise en place d’une politique répressive de la corruption qui ne se paye pas de mots.
Ces mesures ne peuvent démontrer leur pleine efficacité que si le pouvoir politique, les élus, les fonctionnaires, et les juges ont une appréciation commune de la corruption et de l’urgence de sa répression. Il appartient aux partis politiques et aux élus en tant que corps de démontrer leur adhésion sans réserve aux normes légales qui s’imposent à leurs membres. Les élus seront plus scrupuleux, s’ils ont la certitude de n’être pas soutenus par leurs pairs en cas de manquement aux devoirs de leur charge. C’est pourquoi la mise en œuvre au sein des partis politiques et des assemblées locales de chartes de déontologie engageant la responsabilité des élus devant des instances disciplinaires internes est indispensable.
Il est également nécessaire que la lutte contre la corruption devienne une priorité de la politique répressive. En la matière, on ne peut faire confiance au pouvoir exécutif et au garde des sceaux, qui n’ont aucun intérêt à laisser se dérouler jusqu’à leur terme les procédures en cours qui sont susceptibles de déstabiliser le pouvoir. La mise en place d’un écran, le Conseil supérieur de la magistrature par exemple, entre le Garde des Sceaux, et le parquet, dans les affaires concernant les élus de la nation, afin de prévenir les conflits d’intérêts et les décisions politiques, est indispensable à la crédibilité de la justice républicaine.
Au-delà des hommes politiques, ce sont les citoyens eux-mêmes et les associations qui doivent jouer un rôle de surveillance et de saisine de la justice, lorsqu’ils estiment que leurs intérêts sont lésés. En ce domaine, les obstacles posés par la loi pour mettre en branle l’action publique sont aujourd’hui tels que leur action demeure entravée.
La lutte contre la corruption demeure artisanale, fragmentée et paralysée par les résistances multiples du corps politique. Elle ne pourra devenir une priorité de la politique publique et pénale que si des réformes de structure permettent de mettre en place des systèmes de régulation nouveaux et une indépendance renforcée du pouvoir judiciaire.