Quelle indépendance pour le ministère public ?

Quelle indépendance pour le ministère public ?

Justin Lex

« Rappelle à tous qu’il faut être soumis aux magistrats et aux autorités », Lettre de saint Paul à Tite.

Le respect de la justice suppose l’indépendance de l’autorité judiciaire. Dans le débat sur la justice la question de l’indépendance est toujours présentée comme centrale. Certes ce débat ne limite pas à cette question ; parler de la justice aujourd’hui en se voulant quelque peu complet amènerait notamment à évoquer la place de l’institution judiciaire comme agent de résolution des conflits et l’émergence de multiples autorités administratives indépendantes, la faiblesse des moyens humains et matériels dévolus à cette institution, l’inadaptation de la carte géographique des juridictions à l’état sociologique de la France d’aujourd’hui, l’inflation législative et réglementaire, la légitimité de la pénalisation de certains comportements et le bien fondé de la recherche parfois systématique de responsabilités pénales, les relations entre justice et médias, notamment la conciliation de la liberté de l’information avec, d’une part, le secret de l’enquête et de l’instruction et, d’autre part, le respect de la présomption d’innocence, la lutte contre la corruption et le rôle à cet égard de l’autorité judiciaire ainsi que les rapports entre la police et la justice et le contrôle et la direction de la police judiciaire.
Le propos est ici plus modeste : il s’attache à la question classique de l’indépendance de la magistrature. Cette question n’apparaît cependant classique ou académique que si on la limite à la magistrature du siège. Or le corps judiciaire, la magistrature, ne comprend pas seulement les magistrats du siège ou juges. Composent aussi ce corps les magistrats du parquet ou ministère public, magistrature dite « debout » qui représente la société auprès des juridictions.
L’indépendance des magistrats du siège ne souffre pas discussion, ni dans son principe — de valeur constitutionnelle —, ni dans son application pratique. En revanche, le statut des magistrats du parquet, perçus ou présentés souvent comme des agents du gouvernement, est de plus en plus discuté depuis plusieurs années, spécialement avec le développement dans la dernière décennie des affaires dites politico-financières.
Cette question est d’une actualité évidente : elle a été posée fin 1995 et au cours de l’été 1996 avec les nominations aux plus hauts postes de la magistrature française et notamment du parquet : procureur de la République de Paris, procureur général de la Cour d’appel de Paris et procureur général de la Cour de cassation. Elle l’est aussi lorsqu’on évoque le traitement judiciaire réservé à certaines affaires concernant des hommes politiques appartenant à la majorité ou leurs proches, l’opposition du moment ne manquant pas de mettre en cause le gouvernement en lui reprochant d’empêcher par des directives données au parquet l’exercice de poursuites qui lui paraissent s’imposer. Tel fut le cas dans le passé au temps de gouvernements socialistes, tel est le cas aujourd’hui avec les affaires des baux d’habitation conclus avec la ville de Paris par M. Alain Juppé et son fils alors que M. Juppé était adjoint au maire de cette municipalité, ou encore avec les procédures mettant en cause le maire de Paris ou des membres de sa famille, ou avec celles visant M. Gérard Longuet.
La question du statut du ministère public s’est aussi posée sous un angle presque technique tenant notamment aux rapports du procureur avec sa hiérarchie, mais aussi aux relations entre les magistrats du parquet d’un même tribunal, avec les conditions particulières de l’ouverture récente d’une information judiciaire au tribunal d’Évry mettant en cause l’épouse de l’actuel maire de Paris. Elle se pose aussi au regard de la mise en évidence de pratiques de corruption liées notamment au fonctionnement des collectivités locales ou au financement de partis politiques.
Ainsi s’interroge-t-on sur l’éventuelle coupure du lien unissant parquet et pouvoir exécutif. Tel a été le cas, par exemple, dans un passé proche de M. Raymond Barre en décembre 1994 qui s’est prononcé pour la suppression de ce lien, tandis que tout dernièrement, le 12 novembre 1996, M. Jean-Pierre Chevènement s’y est déclaré, quant à lui, opposé.
Aussi apparaît-il intéressant de traiter de cette question sous ses aspects techniques afin de faire le point du statut hiérarchique actuel du ministère public au regard des textes applicables et dans sa pratique effective avant d’envisager les évolutions qu’il pourrait être souhaitable de lui faire connaître.

Le statut hiérarchique du ministère public : analyse textuelle abstraite

Le statut de la magistrature apparaît relativement hétérogène dans ses sources. Résultant de la constitution (qui, dans son article 64, pose le principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire en instituant comme garant le Président de la République assisté par le Conseil supérieur de la magistrature (C.S.M.), l’article 65 définissant la composition et les pouvoirs de ce conseil), ce statut ne se limite pas à l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 « portant loi organique relative au statut de la magistrature ». Il se compose aussi de dispositions prévues par le code de l’organisation judiciaire ou le code de procédure pénale spécialement pour le ministère public quant à son organisation hiérarchique et aux modalités d’exercice des poursuites pénales (ou mise en œuvre de l’action publique devant les juridictions pénales).
Les membres du ministère public apparaissent comme des magistrats à part entière garants, au même titre de principe que ceux du siège, du respect des libertés individuelles. Ce principe de l’unité du corps judiciaire, en tant qu’il rassemble les magistrats du siège et ceux du parquet, est d’une valeur constitutionnelle aujourd’hui certaine. Elle résulte notamment de son renforcement opéré par la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 et les lois organiques n° 94-100 et 94-101 du 5 février 1994 :
Ainsi la juridiction du Conseil supérieur de la lagistrature a été étendue aux magistrats du parquet, l’article 65 de la Constitution organisant désormais au sein de ce conseil deux formations distinctes l’une compétente à l’égard des magistrats du siège, l’autre à l’égard des magistrats du parquet. Un pouvoir consultatif est reconnu à cette dernière formation sur la nomination de la plupart des magistrats du parquet, à l’exception cependant des plus élevés ; elle intervient aussi dans le cadre des poursuites disciplinaires contre ces magistrats, l’autorité disciplinaire restant à leur égard le garde des sceaux.
Cependant le principe qui constitue l’essence du ministère public est celui de hiérarchie. Ce principe est posé par l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, ses modalités de mise en œuvre résultant de dispositions diverses du code de procédure pénale et du code de l’organisation judiciaire.
Héritier, selon l’interprétation traditionnelle , des avocats et procureurs du roi, le ministère public, placé sous l’autorité du garde des sceaux, est amené dans certaines limites dont la mesure est discutée et sur lesquelles nous reviendrons, à tenir compte du point de vue du gouvernement, sans être pour autant, sur le plan des principes, un agent du pouvoir exécutif eu égard à sa qualité de magistrat.
Sur le plan théorique, le ministère public représente la société (et non pas l’État ou le gouvernement) auprès des juridictions de l’ordre judiciaire et en son nom, spécialement par l’exercice des poursuites pénales, requiert l’application de la loi, veille à son respect et assure l’exécution des décisions judiciaires ; il apparaît ainsi comme un agent de liaison entre le pouvoir exécutif et l’institution judiciaire.
Le principe de hiérarchie du ministère public se combine avec d’autres principes d’indivisibilité et d’unité qui lui donnent sa mesure propre. Les magistrats du ministère public d’un même tribunal ou d’une même Cour d’appel constituent un groupe indivisible autour du chef de parquet, procureur de la République ou procureur général. L’indivisibilité du ministère public, qui n’existe qu’au sein d’une même juridiction, signifie qu’un acte fait par l’un des magistrats d’un parquet déterminé est réputé fait par le parquet tout entier, ou plus exactement par son chef, procureur de la République ou procureur général, qui seul bénéficie d’une délégation de la loi : en effet, ses collaborateurs magistrats (qualifiés — ce qui est éclairant — notamment de substituts ou substituts généraux) n’exercent leurs fonctions que par délégation du chef de parquet dont la liberté en matière d’organisation et de fonctionnement de ses services, y compris dans l’attribution du suivi des procédures, est en principe totale. Cette indivisibilité signifie aussi que les magistrats d’un même parquet sont en quelque sorte interchangeables et peuvent, à la différence des magistrats du siège, se remplacer à tout moment sans formalisme dans l’exercice de leurs fonctions.
Par ailleurs, les magistrats du ministère public sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques (procureur de la République pour les tribunaux de grande instance et procureurs généraux pour les cours d’appel) et sous l’autorité du garde des sceaux (article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958). Ainsi l’on admet qu’une unité hiérarchique relie le procureur de la République au procureur général et celui-ci au garde des sceaux ; le ministre de la justice, sans faire partie du ministère public, exerce son autorité sur les magistrats du parquet, plus spécialement de manière directe sur les procureurs généraux des cours d’appel ; ceux-ci ont autorité sur les procureurs de la République des tribunaux de grande instance du ressort de leur cour d’appel sans toutefois pouvoir se substituer à eux dans l’exercice de leurs fonctions (il s’agit de ce que l’on nomme le pouvoir propre des procureurs de la République) ; ceux-ci disposent d’une autorité en principe sans restriction (sauf quant à la liberté de parole) sur les membres de leur parquet.
Si la Cour de cassation dispose d’un ministère public, le parquet général de cette haute juridiction ne s’intègre pas à la chaîne hiérarchique reliant les procureurs de la République au garde des sceaux par l’intermédiaire des procureurs généraux des cours d’appel. Cela tient à la mission de la Cour de cassation qui a pour seul objet l’appréciation de la régularité juridique des décisions qui lui sont soumises. Ainsi, l’action du parquet général de la Cour de cassation s’analyse comme celle d’un « commissaire de la loi » ayant pour seule mission d’en requérir la correcte application auprès des formations de cette cour ; il apparaît totalement indépendant, sur le plan des principes et en pratique, de la chancellerie qui ne dispose pas à son égard de prérogatives hiérarchiques.
Ces principes posés, il convient d’en mesurer la portée en examinant plus précisément les règles, relatives à la nomination des magistrats du parquet et à l’exercice des poursuites, qui en sont la mise en œuvre.
Les magistrats sont nommés par décret du Président de la République. Pour les magistrats du siège, les fonctions de membre de la Cour de cassation, de premier président de Cour d’appel et de président de Tribunal de grande instance sont pourvues sur proposition de la formation compétente du C.S.M. ; les autres magistrats du siège ne peuvent être nommés que sur avis conforme du C.S.M. Ainsi le C.S.M. dispose d’un pouvoir quasi souverain dans la nomination des magistrats du siège.
Il en va différemment pour les magistrats du parquet. Leur nomination suppose seulement un avis obligatoire de la formation compétente du C.S.M. , avis qui, s’il doit être pris, ne lie pas l’autorité de nomination. Toutefois le C.S.M. n’a pas à connaître des nominations aux postes les plus importants de la hiérarchie du parquet ; en effet les fonctions de procureurs généraux des Cours d’appel et de procureur général de la Cour de cassation sont pourvues en conseil des ministres.
En dehors de l’exercice de poursuites disciplinaires ou d’une nomination à un autre poste sur demande de l’intéressé, les textes sont silencieux sur la possibilité pour le pouvoir exécutif de mettre fin aux fonctions d’un magistrat du parquet et de le remplacer en le nommant à un autre poste. La question ne se pose en pratique que pour les emplois de chef de parquet et encore pour les plus sensibles… Si les textes sont silencieux (seuls les magistrats du siège sont inamovibles en application de l’article 64 de la Constitution), la pratique révèle de tels mouvements. Le cas de figure s’est ainsi produit en 1995 lorsque le procureur de la République de Paris, M. Bruno Cotte, a été nommé, sans l’avoir sollicité, avocat général à la Cour de cassation pour être remplacé par M. Gabriel Bestard, alors procureur général à Rouen ; à l’époque ce mouvement de magistrats — qui a été soumis pour avis au C.S.M. — avait été perçu par certains comme la sanction du comportement — qu’aurait jugé non satisfaisant le pouvoir exécutif — de M. Bruno Cotte dans le traitement des procédures relatives aux baux d’habitation consentis par la ville de Paris à M. Alain Juppé et à son fils, dénoncés au parquet de Paris comme constitutifs du délit de prise illégale d’intérêts. Officiellement, le ministère de la justice avait cependant présenté ce remplacement comme survenant au terme d’un délai raisonnable et estimé suffisant — cinq années — d’exercice par M. Bruno Cotte des fonctions de procureur de la République de Paris.
En ce qui concerne l’exercice des poursuites pénales, c’est le code de procédure pénale dans ses articles 33, 36 et 37 qui définit les modalités de mise en œuvre du principe de hiérarchie du ministère public. L’article 36 prévoit que « le ministre de la justice peut dénoncer au procureur général les infractions dont il a connaissance, lui enjoindre d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ».
L’article 37 prévoit qu’à l’égard des magistrats du ministère public du ressort de la Cour d’appel le procureur général dispose des mêmes prérogatives que celle reconnues au ministre de la justice à l’article 36. L’article 33 dispose que le ministère public « est tenu de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données en application des articles 36 et 37 » et qu’« il développe librement les observations orales qu’il croit convenables au bien de la justice ».
La doctrine dominante analyse ces textes comme permettant au garde des sceaux de prescrire des poursuites, mais non pas de s’opposer à l’exercice de l’action publique. Le système procédural français en matière pénale est en effet celui de l’opportunité des poursuites, principe prévu par l’article 40 du code de procédure pénale ; ce principe s’oppose à celui dit de la légalité des poursuites où les faits pénaux dénoncés sont, théoriquement, tous poursuivis ou tout au moins soumis à l’examen d’un magistrat du siège ; le correctif au pouvoir d’opportunité des poursuites reconnu au procureur de la République réside dans la faculté pour les personnes victimes d’une infraction (crime ou délit) de mettre directement en mouvement l’action publique en saisissant un juge d’instruction par une plainte avec constitution de partie civile ou le tribunal correctionnel directement.
En revanche, l’action publique une fois engagée, le garde des sceaux peut ordonner la prise, à tous les stades de la procédure, de toutes réquisitions écrites non seulement dans le sens de la poursuite, mais aussi dans celui du non-lieu, de la relaxe ou de l’acquittement.
Le pouvoir propre du procureur de la République (et du procureur général) est illustré par ces textes qui donnent à l’autorité hiérarchique un certain pouvoir d’injonction à l’égard de ses subordonnés sans les autoriser à se substituer à eux pour l’exercice des prérogatives de leurs fonctions. Ainsi, des réquisitions écrites prises par un procureur de la République contrairement à des instructions de sa hiérarchie demeurent régulières et saisissent valablement la juridiction qui en est destinataire, mais exposent simplement leur auteur à des poursuites disciplinaires.
La principale limite prévue à la subordination hiérarchique du ministère public est, outre le pouvoir propre des chefs de parquet, celle prévue par l’article 33 du code de procédure pénale de la liberté de parole à l’audience des magistrats du parquet, conformément à l’adage traditionnel « le plume est serve, mais la parole est libre ». Cette limite illustre une certaine indépendance du ministère public consubstantielle à sa qualité de magistrat et à son devoir d’organe de la loi.
Au-delà de son expression par les articles 33, 36 et 37 du code de procédure pénale relative aux procédures pénales individuelles déterminées, le principe de hiérarchie donne au ministre de la justice la possibilité d’adresser aux procureurs généraux et, par leur canal, aux procureurs de la République des directives générales et notamment certaines recommandations sur l’opportunité de leur action, spécialement en vue d’assurer la mise en œuvre cohérente sur l’ensemble du territoire de politiques criminelles relatives à la poursuite de certains types de contentieux. Ces directives ne reposent sur aucun texte ; on leur reconnaît un fondement purement coutumier.
Le principe de hiérarchie conduit aussi à reconnaître, sans qu’un texte le prévoit expressément, un droit à l’information du ministre de la justice par les parquets généraux et de ceux-ci par les parquets des tribunaux de grande instance sur l’activité des juridictions, tant pour leur fonctionnement général qu’en ce qui concerne la survenance d’affaires marquantes et le suivi de procédures déterminées. Les devoirs qui en résultent pour les procureurs généraux et les procureurs de la République se traduisent par l’établissement, d’initiative ou sur demande de l’autorité hiérarchique, de rapports administratifs qui ne sont pas, lorsqu’ils sont relatifs à une affaire déterminée, versés au dossier de la procédure.
Telle est l’analyse abstraite doctrinale qui est la plus couramment admise du principe de hiérarchie du ministère public. Il convient à présent d’aborder la mise en œuvre pratique de ce principe.

Le statut hiérarchique du ministère public : analyse pratique

L’analyse doctrinale dominante, notamment des articles 33, 36 et 37 du code de procédure pénale, n’est pas constamment admise dans la pratique judiciaire.
C’est ainsi, notamment, que M. Michel Vauzelle, alors garde des sceaux, a pu à plusieurs reprises et, notamment, lors de débats parlementaires au Sénat le 18 novembre 1992, présenter sa conception des fonctions de ministre de la justice comme celles de chef du parquet appelé à exercer pleinement ses prérogatives en donnant aux magistrats du ministère public des instructions de poursuites et de non poursuites.
Cependant, les successeurs de M. Vauzelle ont affiché des conceptions différentes conformes à l’analyse dominante du statut du ministère public. Ainsi, M. Pierre Méhaignerie, par exemple le 16 février 1995 devant les procureurs généraux et procureurs de la République, après avoir justifié le principe de hiérarchie du ministère public sous l’autorité du garde des sceaux par la nécessité de mettre en œuvre une politique pénale, élément parmi d’autres de la politique plus vaste du gouvernement, a estimé que l’article 36 du code de procédure pénale ne permettait pas au garde des sceaux de donner des instructions de non poursuite… même s’il se reconnaissait la faculté de faire connaître son avis sur l’opportunité des poursuites dans telle ou telle procédure.
M. Jacques Toubon, quant à lui, après avoir estimé qu’il fallait mettre fin à la subordination hiérarchique du ministère public et « couper les ponts entre le parquet et le gouvernement » a, comme ministre de la justice, fait état d’une conception du ministère public similaire à celle de son prédécesseur. Ainsi, lors d’une intervention devant les procureurs généraux réunis le 5 juillet 1996, après avoir souligné que la politique judiciaire que les magistrats du ministère public ont vocation à mettre en œuvre n’était selon lui qu’une des dimensions de la politique du gouvernement et qu’il concevait le rôle de ces magistrats comme ceux de médiateurs, d’interfaces entre le pouvoir exécutif et l’autorité judiciaire, il a insisté sur la nécessité d’une organisation hiérarchique des relations entre le ministre de la justice et les parquets par la diffusion d’instructions générales et d’instructions de poursuites dans des affaires déterminées (notamment en cas d’inaction du parquet) à l’exclusion toutefois de celles tendant à faire obstacle aux poursuites considérées comme prohibées par l’article 36 du code de procédure pénale. Cependant, il a reconnu la possibilité au ministère de la justice de faire connaître à un parquet les motifs qui lui paraissent rendre inopportun l’exercice de poursuites, cette opinion ne liant pas le ministère public. En revanche, une fois les poursuites engagées les instructions données par la chancellerie présentent, selon M. Jacques Toubon, un caractère impératif.
Le traitement de la quasi-totalité des procédures pénales, il convient d’en être conscient, est assuré ou suivi par le ministère public sans intervention de ses autorités hiérarchiques. Le nombre des affaires dont un procureur de la République rend compte à « son » parquet général — et plus encore un parquet général à la chancellerie — est quantitativement résiduel : le critère de ces procédures dites en pratique « signalées » est pour l’essentiel celui du caractère médiatique de l’affaire.
Il n’est pas sans intérêt de décrire, dans ses grandes lignes, la manière dont fonctionne alors la chaîne hiérarchique.
Au niveau du parquet, si dans les tribunaux de grande instance les moins importants, le suivi des affaires signalées peut être une compétence exclusive des procureurs de la République, dès que la taille de la juridiction atteint une certaine dimension (tribunaux de trois chambres dont le parquet est composé de cinq à six magistrats), ce suivi est fréquemment assuré sous le contrôle et la direction du procureur par le magistrat qui connaît de la procédure pénale proprement dite.
Au niveau du parquet général, des substituts ou avocats généraux sont en règle générale spécialement désignés comme « correspondants en matière d’action publique », notamment pour assurer l’« interface » entre les parquets des procureurs de la République et le ministère de la justice.
A la chancellerie, il convient de distinguer les rôles des directions d’administration centrale et celui du cabinet du ministre. La connaissance des affaires signalées par ces directions est fonction évidemment de la nature de la procédure (affaires pénales pour la direction des affaires criminelles et des grâces, affaires civiles et commerciales pour la direction des affaires civiles et du sceau). Le suivi d’une affaire signalée déterminée est assuré par un magistrat d’administration centrale (appelé rédacteur) sous la direction et le contrôle de ses chef de bureau, sous-directeur ou directeur selon l’importance de l’affaire.
Chaque direction dispose en principe d’un correspondant membre du cabinet du garde des sceaux qui a vocation à connaître des affaires signalées les plus importantes pour en rendre compte à son tour au directeur de cabinet ou au ministre lui-même. S’il a pu être « affiché », à des fins médiatiques, qu’il n’existait pas au sein du cabinet de l’actuel garde des sceaux de conseiller technique « chargé de l’action publique », l’absence de désignation officielle d’un tel correspondant ne signifie pas que les affaires signalées en matière pénale ne sont pas évoquées au niveau du cabinet, les affaires l’étant en pratique, semble-t-il, avec le directeur du cabinet. C’est au niveau du cabinet du garde des sceaux que le traitement d’une affaire signalée peut prendre une dimension interministérielle ou gouvernementale ; ainsi, en particulier, les cabinets du Premier ministre et du Président de la République comprennent un ou plusieurs conseillers techniques chargés des questions relatives à l’institution judiciaire, qui sont les correspondants « naturels » du cabinet du garde des sceaux.
Les relations entre les divers maillons de la chaîne hiérarchique du ministère public pour le traitement des affaires signalées sont en pratique écrites et consistent en des rapports adressés par le procureur de la République au parquet général, et par le parquet général à la chancellerie (généralement à la direction d’administration centrale compétente mais parfois aussi, pour les procédures les plus sensibles, également voire exclusivement au cabinet du garde des sceaux) .
Ces rapports, établis d’initiative ou sur demande, peuvent être purement informatifs en ayant pour seul objet de rendre compte d’une procédure, de la décision prise par le parquet ou de l’état d’avancement de la procédure. Ils peuvent aussi soumettre à l’autorité hiérarchique pour « approbation » ou « meilleur avis » une proposition de décision d’engagement de poursuites ou de classement, ou d’exercice d’une voie de recours… Cette manière de procéder est observée dans les affaires les plus sensibles. Les réponses à de tels rapports ou les instructions données d’initiative font l’objet de dépêches du parquet général ou de la chancellerie selon les cas.
Au niveau de la chancellerie (on raisonnera sur l’exemple de la direction des affaires criminelles et des grâces), le traitement des affaires les plus sensibles — notamment pour l’élaboration d’une telle réponse — est assuré en principe par la direction compétente en étroite liaison avec le cabinet du garde des sceaux. Celui-ci est ainsi destinataire de notes détaillées sur le plan factuel et juridique, descriptives des diverses solutions envisageables avec l’indication (sous forme le cas échéant de projet de dépêche) de celle proposée par la direction. Ces notes, suivant l’importance de l’affaire, sont signées du sous-directeur ou du directeur compétent et adressées au conseiller technique, au directeur de cabinet, voire au garde des sceaux lui-même.
En définitive, pour les affaires les plus sensibles, c’est ainsi le cabinet du garde des sceaux qui détermine la nature des instructions à donner. Celles-ci font ensuite l’objet d’une dépêche adressée par la direction compétente au parquet général concerné.
Les relations entre les différents éléments de la chaîne hiérarchique ne sont évidemment pas seulement écrites, mais aussi téléphoniques ; elles peuvent également donner lieu à des réunions de travail au parquet général ou à la chancellerie. La proximité géographique des différents acteurs rend plus fréquente l’organisation, même inopinée, de telles réunions pour le traitement des affaires signalées « parisiennes » ; il s’agit là d’un facteur, certes évident, mais décisif d’explication du poids de l’intervention de la hiérarchie du ministère public dans ces affaires.
L’importance du poids des autorités hiérarchiques du ministère public dépend étroitement de la conception des procureurs de la République de l’exercice de leur pouvoir propre. Si cette conception est large, elle les conduira à ne pas saisir leurs autorités hiérarchiques de propositions pour se borner à lui rendre compte des conditions dans lesquelles il exerce d’initiative l’action publique.
Or, il semble qu’on assiste à une évolution des mentalités des magistrats et notamment de ceux du parquet, qui manifestent une plus grande autonomie, une réserve et un respect moindres à l’égard de leur hiérarchie. Cette évolution peut notamment s’expliquer par la mutation du corps judiciaire au cours des trente dernières années avec la création de l’école nationale de la magistrature et le développement du syndicalisme en son sein.
Un autre facteur, plus conjoncturel et plus récent, réside dans la médiatisation croissante des affaires judiciaires qui mettent en cause des hommes publics importants du monde politique ou économique. Quelle que soit sa dimension parfois excessive, cette médiatisation contribue à faire apparaître la justice comme l’une des rares institutions aptes à rappeler le nécessaire respect de valeurs civiques élémentaires aux titulaires des fonctions sociales les plus éminentes. Elle conduit dés lors à un certain affranchissement hiérarchique des membres du corps judiciaire. On a pu ainsi diagnostiquer que « le parquetier nouveau » était « arrivé » , avec des « magistrats moins réservés, moins respectueux de la hiérarchie et de l’autorité ministérielle, plus soucieux des attentes des Français et plus préoccupés de trouver par eux mêmes les chemins de l’intérêt général ».
Au sein d’un même parquet, les relations entre son chef et les autres magistrats relèvent de moins en moins de modes de commandement purement autoritaires au profit de processus plus actuels reposant sur le dialogue, le travail en équipe, la concertation et la délégation.
L’exercice d’initiative, sans aval de leurs autorités hiérarchiques, de leur pouvoir propre par les procureurs de la République dans les affaires les plus sensibles apparaît plus fréquent. Cette évolution parait cependant concerner à un moindre chef le parquet de Paris qui connaît, plus que tout autre, un nombre important d’affaires signalées (les raisons en sont multiples : notamment centralisation à Paris de la vie économique française, sièges sociaux des principales entreprises, marchés financiers et compétence spécifique, par exemple en matière de terrorisme). Ministère public de la capitale, le parquet de Paris, dont la taille est exceptionnelle (une centaine de magistrats et plus de trois cents fonctionnaires, soit le triple des effectifs des parquets périphériques ou provinciaux les plus importants), connaît une organisation interne fortement hiérarchisée constituée, sous l’autorité du procureur, de quinze sections réparties en trois divisions, chacune dirigée par un procureur adjoint (magistrat hors hiérarchie d’un rang équivalent à celui d’un procureur général de cour d’appel de province). Le fonctionnement de ce parquet est tout entier centré sur le traitement administratif des affaires signalées qui constituent l’essentiel de l’activité des procureurs adjoints et du procureur de la République. La proximité de l’administration centrale du ministère de la justice et, plus largement, des structures gouvernementales, la connaissance personnelle mutuelle des différents acteurs de la chaîne hiérarchique, dans le cadre de carrières le plus souvent « parisiennes », et l’organisation fortement hiérarchisée du parquet de Paris renforcent la dépendance hiérarchique du ministère public parisien. Dans les affaires les plus sensibles, il s’attache presque systématiquement à recueillir préalablement l’approbation de la chancellerie sur la suite à leur réserver tout au long de leur déroulement.
La mesure du poids de l’autorité hiérarchique dans la conduite de l’action publique ne peut être effectuée au seul regard des dispositions des articles 33, 36, et 37 du code de procédure pénale. Il convient aussi de prendre en compte les prérogatives du pouvoir exécutif dans la nomination et le remplacement des magistrats du parquet.
D’une part, sur un plan subjectif, la soumission hiérarchique peut être d’autant plus grande que l’autorité dont un chef de parquet dépend fonctionnellement pour le traitement d’une procédure déterminée et aussi compétente pour mettre fin à ses fonctions ou le nommer à un nouveau poste notamment lorsqu’il est plus élevé ; le désir de « faire carrière » est un ressort humain qui se rencontre aussi chez les magistrats.
D’autre part, en l’état des règles applicables à la nomination et au remplacement des magistrats du parquet, le pouvoir exécutif, quelles que soient ses déclarations solennelles de ne pas exercer ses prérogatives en matière d’action publique en vue d’un usage privatif du judiciaire, notamment pour éviter des poursuites à des personnalités de la majorité, est immanquablement soupçonné de nommer aux postes les plus importants du ministère public des magistrats dont la sensibilité politique est de nature à lui garantir en pratique un tel usage sans qu’il ait à donner des instructions expresses en ce sens. Le changement de procureur à la tête du parquet de Paris au deuxième semestre 1995 a notamment donné lieu à de tel soupçons, de même que la nomination en juillet 1996 du directeur de cabinet du garde des sceaux, M. Alexandre Benmaklouf, comme procureur général à Paris en remplacement de M. Jean-François Burgelin nommé procureur général à la Cour de cassation. Peu importe le caractère fondé ou non de tels soupçons, mais il est regrettable que l’impartialité de magistrats, éminents par leurs fonctions, du ministère public, puisse être mise en doute en raison des conditions statutaires de leurs nomination.
Or, la notion d’impartialité, avec notamment l’impact croissant sur notre système judiciaire de la Convention européenne des droit de l’homme, occupe désormais une place centrale dans le fonctionnement de l’institution judiciaire. L’impartialité de cette institution doit être assurée dans sa dimension objective : des garanties suffisantes doivent être prévues pour exclure tout doute légitime à cet égard. Aucune suspicion n’est en la matière admissible et la qualité de magistrat du ministère public implique dés lors cette impartialité objectivement garantie.
Cette exigence d’impartialité concerne l’État dans son ensemble : le thème de l’État impartial fut ainsi abondamment développé lors de la campagne pour la dernière élection à la présidence de la République. Dés lors, la qualité de représentant de la société, voire d’agent de liaison du pouvoir exécutif du ministère public, implique aussi son impartialité dans l’exercice de ses missions.
Ainsi qu’on l’a vu, les affaires dont ont vocation à connaître les autorités hiérarchiques du ministère public constituent quantitativement une part infime du contentieux judiciaire. Parmi elles ne figurent que quelques procédures pour lesquelles il y a lieu de craindre de la part du pouvoir exécutif un « usage privatif du judiciaire ». Il s’agit cependant d’affaires qui mettent en cause des personnalités importantes de la vie politique ou économique, appelées de ce fait à connaître une très forte médiatisation ; leur charge symbolique est dès lors très forte. Des soupçons formulés, à bon ou mauvais escient, sur l’impartialité du traitement de ces procédures par le ministère public, risquent, parce qu’il en est une composante, de porter atteinte à la crédibilité de l’institution judiciaire tout entière en affectant la confiance des citoyens en la justice.
On peut aussi penser, comme cela a déjà été souligné, que les mutations connues par le corps judiciaire et l’évolution de l’état d’esprit de ses membres conduisent nécessairement à une approche, en partie déjà effective, des fonctions du ministère public plus affranchie des contraintes hiérarchiques et plus centrée sur la recherche de l’intérêt général.

Quelle évolution pour le statut hiérarchique du ministère public ?

Le constat qui vient d’être fait, conduit, lorsqu’on se pose la question d’une évolution du statut du ministère public à définir comme objectif à atteindre celui de garantir objectivement son impartialité. Cela amène a éliminer d’emblée la solution radicale — au demeurant elle n’a aucun tenant — de la fonctionnarisation du ministère public pour, en brisant l’unité du corps judiciaire, le cantonner à un rôle exclusif et explicite d’agent du gouvernement auprès des juridictions.
Faut-il à l’inverse couper tout lien entre la justice et le pouvoir exécutif en découplant totalement le ministère public du gouvernement ? Faut-il, en paraphrasant M. Michel Jéol dans l’article précité, affirmer que, pour être indépendante, la justice doit fonctionner de manière isolée ?
Le pouvoir exécutif a pour mission… d’exécuter la loi et il convient dés lors de lui reconnaître la possibilité de saisir le juge afin de la faire respecter notamment en vue de garantir une certaine uniformité dans l’espace pour son application. Priver le pouvoir exécutif de cette faculté exposerait au risque de voir (même s’il existe le plus souvent, mais pas toujours, la possibilité pour des personnes privées de mettre en mouvement l’action publique) le déclenchement des poursuites subordonné à la subjectivité, aux préjugés d’un procureur de la République que ses options — ou ses relations — personnelles conduiraient à ne pas poursuivre certains faits délictueux dont la répression est pourtant exigée pour la protection de l’intérêt général (faits de racisme par exemple). A cet égard, le ministère public apparaît comme le vecteur traditionnel et naturel de l’action du pouvoir exécutif.
Faut-il pour autant, en vue de garantir l’impartialité du ministère public, bouleverser notre système procédural ou l’organisation du parquet, ou les deux ? Faut-il par exemple, comme on a pu le proposer, dédoubler le ministère public en créant à coté de procureurs de la République hiérarchisés des procureurs de la Nation à compétence régionale, spécialisés dans la lutte contre la corruption et totalement indépendants du gouvernement ? Ou faut-il, ainsi que l’a formulé une récente proposition de loi, organiser une procédure spéciale pour l’examen des plaintes déposées contre des titulaires de mandats électifs publics ?
Cela ne paraît pas souhaitable : il convient, en effet, autant que faire se peut, d’assurer l’homogénéité du traitement procédural quelque soit la nature de contentieux traité ou la qualité des personnes en cause. Cette homogénéité participe du principe — à garantir — d’égalité des citoyens devant la loi et devant la justice. En définitive, il n’est besoin que de clarification et de « réformettes », l’objectif étant d’éviter la suspicion de partialité dans l’action du parquet.
Le statut du ministère public, quant aux modalités de nomination et de mutation des magistrats du parquet, doit être, dans une certaine mesure, aligné sur celui des magistrats du siège. S’il n’y a pas lieu d’aller jusqu’à l’inamovibilité, l’autorité hiérarchique sur le plan fonctionnel du ministère public ne doit plus être autorité de nomination. Le C.S.M. doit, de lege ferenda, quitter son rôle purement consultatif pour devenir, comme il l’est déjà à l’égard des magistrats du siège, cette autorité de nomination pour l’ensemble des magistrats du parquet, y compris les responsables les plus élevés, les procureurs généraux actuellement nommés par décret en Conseil des ministres. Les modalités suivantes paraissent les plus adaptées : pouvoir de proposition pour les procureurs de la République et les procureurs généraux et avis conforme pour les autres emplois du ministère public.
Sur le plan fonctionnel, il serait souhaitable de circonscrire précisément les pouvoirs reconnus au garde des sceaux et aux procureurs généraux des Cours d’appel pour intervenir dans le cours des procédures en les énonçant expressément. Ainsi, puisque l’interprétation ministérielle des articles 33, 36 et 37 du code de procédure pénale, rejoint désormais l’analyse doctrinale dominante, il conviendrait de mentionner clairement dans ces textes l’impossibilité pour le ministre de la justice de donner des instructions de non poursuite.
L’action publique une fois engagée, dans la phase de mise en état de la procédure (en pratique l’instruction préparatoire), le garde des sceaux ne pourrait en principe intervenir. Ce n’est qu’exceptionnellement au stade de la clôture de la mise en état qu’il pourrait donner des instructions exclusivement dans le sens de la poursuite et seulement en vue de l’exercice des voies de recours (enjoindre au parquet de relever appel d’une décision de non lieu).
Au stade du jugement, la procédure étant alors publique et le principe de liberté de parole du ministère public pouvant alors s’appliquer, pourrait être reconnue au garde des sceaux la possibilité de délivrer au parquet toutes instructions qu’il estime opportunes (allant ou non dans le sens des poursuites et de la condamnation), ces instructions étant écrites et versées au dossier de la procédure.
Les prérogatives du garde des sceaux et des procureurs généraux en matière d’action publique étant ainsi réduites et nettement circonscrites, il n’y aurait cependant pas lieu de modifier le principe de fonctionnement du ministère public au sein d’un même parquet, à savoir la hiérarchie des magistrats sous l’autorité du procureur et l’indivisibilité des membres de ce parquet.
Cette réforme limitée du statut hiérarchique du ministère public pourrait permettre de mettre en œuvre une réforme plus ambitieuse et toujours ajournée de la procédure pénale dans la phase de mise en état, et ce dans le souci d’en accroître l’efficacité pour mieux lutter contre la délinquance tout en garantissant le respect des libertés individuelles et des droits de la défense. Il s’agirait de retenir, dans ses grandes lignes, l’approche de la commission Justice pénale et droits de l’homme (dite « Delmas-Marty ») et dont les propositions étaient d’ailleurs restées lettre morte en raison notamment du statut du ministère public trop dépendant du pouvoir exécutif.
Il conviendrait ainsi de distinguer les pouvoirs d’enquête et de recueils de preuves, qui seraient confiés au ministère public, et les pouvoirs juridictionnels (en pratique limités essentiellement au contentieux de la liberté, détention provisoire et contrôle judiciaire, et à la clôture de la mise en état) dévolus à un magistrat du siège (juge unique).
L’irritante question de la réforme de la détention provisoire au stade de l’instruction préparatoire serait ainsi résolue, sans qu’il soit nécessaire d’envisager le recours à une collégialité impossible à mettre en œuvre en pratique en raison des effectifs insuffisants de la plupart des tribunaux de grande instance. Cette réforme supposerait l’intégration au ministère public de la grande majorité des emplois actuels de juge d’instruction, les autres étant conservés au siège pour l’exercice des fonctions de l’organe juridictionnel à juge unique.
Les solutions préconisées en revalorisant le statut du ministère public pour lui donner les caractères d’un « juge » au sens de la Convention européenne des droits de l’homme, permettraient sans doute aussi, notamment pour les affaires les plus complexes et les plus sensibles, de dynamiser le déroulement de la phase préparatoire du procès pénal en évitant l’enlisement actuel de certaines procédures d’instruction, souvent lié à la solitude de l’exercice des fonctions de magistrat instructeur, par le recours au travail en équipe que permettent les principes de hiérarchie et d’indivisibilité du ministère public… au sein d’un même parquet.