Faut-il réviser la Constitution ?

Faut-il réviser la Constitution ?

Marc de Monsembernard

Les enquêtes d’opinion le montrent : l’intérêt pour la politique demeure réel et connaît même un net regain en période d’affrontements électoraux. Cependant, cet intérêt est contrebalancé par une désillusion vis-à-vis du personnel politique, réputé ne pas se préoccuper des « vrais problèmes des Français ». Derrière ce poncif, deux idées s’expriment. D’une part, la critique de son incapacité, voire de son impuissance, à maîtriser les évolutions économiques et sociales : le jeu politique tournerait à vide et les gouvernants, quelle que soit leur orientation, conduiraient la même politique. D’autre part, la dénonciation d’un milieu politique qui se constitue en un monde à part (« la classe politique ») : les attaques contre « l’établissement » débordent le seul discours lepéniste ; non seulement elles tendent à gagner, dans des tonalités certes différentes, l’ensemble des partis hors système, mais rencontrent de plus en plus les perceptions des Français.
La montée continue de l’abstention corrobore cette relation nouvelle aux politiques. La dernière élection présidentielle aura, de ce point de vue, marqué une inflexion : alors que l’élection présidentielle constituait traditionnellement une consultation à fort enjeu, mobilisant les électeurs, le taux d’abstention, au premier tour a atteint 20,3% ; ce chiffre isolé est trompeur, dans la mesure où il doit être rapproché de la montée des non inscrits (7,6% en 1995 contre 3,8% en 1981) et des votes blancs ou nuls (4,7%). L’éclatement du vote renforce cette impression d’un malaise dans la représentation. Les trois candidats issus des partis de gouvernement, É. Balladur, J. Chirac et L. Jospin, n’ont recueilli que 60% des suffrages exprimés : ce sont donc 40% des électeurs ne se reconnaissent pas dans les grands partis et, si l’on y ajoute les abstentions et les non-inscrits, la proportion des citoyens qui ne se reconnaissent plus dans les formations dominantes apparaît nettement majoritaire.
Cette crise de la représentation n’est pas limitée à la vie politique au sens étroit du terme : elle concerne non seulement la participation électorale, mais aussi le militantisme politique ; le mouvement syndical s’en ressent également : la baisse du nombre d’adhérents aux grandes centrales syndicales, la montée des coordinations lors de mouvement sociaux dont la maîtrise échappe souvent aux organisations traditionnelles, témoignent de l’ampleur du phénomène.
La France traverse une crise politique qui ont fait l’objet d’interprétations connues : « difficulté française à entériner le passage à une société postrévolutionnaire » et quasi-impossibilité de la politique française de trouver un troisième temps entre les « temps de guerre civile et des périodes politiques déprimées », « fin de l’exception française », montée d’une vaste classe moyenne urbaine acquise plus à la passion du bien-être qu’au souci du bien public ; démocratie privée d’avenir en raison de la chute de son ennemi communiste et difficulté de la politique de se vivre au présent .

Les causes institutionnelles de la crise politique

Ce qui est vu comme une crise des fondements de la politique contemporaine résulte aussi d’un malaise institutionnel. La crise de la décision politique, qui exprime un doute généralisé sur les finalités de l’action politique, résulte également de la dérive de certaines mécanismes institutionnels : concentration des pouvoirs par le Président de la République, faible visibilité et éloignement des lieux de prise de décision, insuffisance du contrôle sur l’exécutif, marginalisation dans les processus de décision et de contrôle des parlementaires que le mode d’élection et l’ancrage territorial prédisposent pourtant à incarner la politique,
On conçoit cependant mal que la passivité politique puisse faire advenir, en des jours meilleurs, un retour à une politique représentative, susceptible d’incarner les nouveaux enjeux qui se présenteraient à la société française. La crise du politique, dont la montée des partis hors systèmes soulignent à l’envi les risques et les dangers, doit au contraire conduire à tenter de dégager les points de blocage de la vie politique française et les leviers du changements. Parmi ces leviers, la réforme des institutions apparaît centrale. Certes, la vie politique ne se résume pas aux institutions et les Français semblent peu concernés par les projets de révision qui ne peuvent que leur sembler secondaires par rapport aux thèmes centraux de l’action politique. A bon droit, la question du chômage et la lutte contre la pauvreté, ou encore les problèmes de sécurité, leur apparaissent autrement centraux. Une réforme des institutions ne résoudra pas seule la crise de léthargie de la politique française.
La question n’est cependant pas là ; elle est de savoir dans quelle mesure une évolution de nos institutions peut contribuer à une modernisation de la vie politique, à une meilleure prise en compte par le système politique des débats qui divisent l’opinion publique et surtout à une efficacité accrue dans la prise de décision. C’est au sein des institutions politiques que ces débats pourront trouver une nouvelle traduction. Or, les institutions favorisent aujourd’hui une stratégie d’évitement de la confrontation politique par la présentation des choix politiques comme de simples résultantes de contraintes techniques, et une fuite devant la responsabilité qui aboutit à présenter les orientations de l’action publique comme des décisions sans auteurs. Ce que donne à penser la situation politique actuelle, c’est que le pouvoir existe, mais qu’il n’est nulle part et que la responsabilité politique ne s’assume plus. Le pouvoir politique est perçu comme un système qui ne décide plus dans les faits et nourrit des doutes croissants sur l’efficacité des institutions : tout, dans la concentration des pouvoirs, laisse présager de l’existence d’un pouvoir capable d’agir promptement, indépendamment des obstructions guidées par les intérêts particuliers ; tout, dans la pratique, laisse pressentir que cette concentration débouche aujourd’hui sur une absence de décision et sur une inefficacité de l’action publique.
Une chose est de mettre en perspective la crise du politique dans une évolution générale de la société française ; une autre est de tenter de trouver les moyens de redonner corps à l’action politique. Il ne suffit pas d’en appeler à la restauration d’une « débat fracassant » ; encore faut-il s’en donner les moyens politiques.

Une crise de la représentation multiforme

C’est en partant de l’analyse de la crise de la représentation que doit s’élaborer une réflexion non pas technique, mais politique sur les institutions. La Ve République a incontestablement produit des effets bénéfiques sur la vie politique française. Par la combinaison de l’élection au suffrage universel direct du Président de la République et des députés au scrutin majoritaire, qui assure une majorité cohérente au Parlement, elle a donné non seulement « un chef à la France », mais les moyens de son action au pouvoir exécutif. En substituant à l’instabilité et à la faiblesse de l’exécutif les deux vertus contraires, la stabilité et l’autorité, elle a permis de dépasser les maux traditionnels de l’histoire constitutionnelle française.
Les avantages deviennent cependant des inconvénients, lorsque la vie politique est en crise. La Ve République a été imaginée pour permettre au gouvernement de gouverner en temps de crise : l’article 16 de la Constitution n’est que la traduction la plus extrême de cette volonté de donner au pouvoir politique les moyens de lutter efficacement contre des crises graves, mais ponctuelles (défaites militaires, crises coloniales, tentatives de coup d’État). La Constitution de la Ve République porte le témoignage de l’époque à laquelle elle a été rédigée. L’exécutif dispose d’un ensemble de pouvoirs destinés à conjurer les facteurs de crise : le pouvoir de dissolution et la rationalisation du parlementarisme ont permis à l’exécutif de conjurer les divisions de ses majorités instables et les velléités de renverser un gouvernement par une coalition des non. A considérer la situation politique actuelle, on ne peut que juger heureux ses résultats. Sans nos institutions, la crise de confiance actuelle aurait débouché sur une grande instabilité. Mais, les institutions politiques ont un effet pervers : elles demeurent impuissantes à maîtriser une crise d’ensemble telle que celle que nous connaissons depuis les années 1980, qui porte tant sur les finalités du politique que sur les moyens de son action. En minimisant le débat à l’intérieur d’une famille politique et en assimilant tout débat à une division (pas de divisions afin d’arriver au pouvoir, et pas de divisions non plus lorsqu’on l’exerce), elle délégitime le pouvoir, en le coupant des incertitudes et des interrogations de l’électorat, qui se transforment alors en scepticisme désabusé. La manière dont sont aujourd’hui prises en compte, tant dans la majorité que dans l’opposition, les divergences sur l’Europe est révélateur de cette capacité que donnent les institutions de faire de la politique sans débat et de créer une distance croissante entre l’électorat et les gouvernants. C’est dans cette déviance des institutions de la Ve République que se trouve l’origine de la crise de la représentation.
La crise de la représentation est, tout d’abord, une crise du représenté. Chez les électeurs, croît de manière certaine aujourd’hui la conviction que l’alternance ne présente pas les vertus qu’on lui prête habituellement et qu’elle n’est finalement, par delà les changement apparents, qu’un éternel retour de l’identique. Le choix de l’électeur est plus le résultat d’un rejet et d’une volonté de sanctionner une équipe sortante qu’un engagement en faveur d’une vision politique. Loin de s’en remettre à un parti politique ou à un homme, les électeurs gardent une distance par rapport à leurs représentants. Cela explique des trajectoires électorales en apparence peu cohérentes, tel le vote pour un parti de gouvernement à une élection, puis pour l’extrême droite à l’élection suivante, avant de revenir, lors d’une troisième consultation, à un vote plus raisonnable. La politique n’est plus vécue sur le mode de l’adhésion, mais de l’essai et du rejet permanents.
Crise du représentant ensuite : on peut certes retenir avec Bernard Manin que toute élection revêt, par delà son caractère démocratique, une dimension aristocratique, en tant qu’elle est « la sélection de représentants différents de leurs électeurs et perçus comme supérieurs » en fonction de « quelque trait positivement jugé » . Prévaut aujourd’hui la conviction que les hommes politiques, pour reprendre la distinction qu’opérait Chateaubriand entre les trois âges de l’aristocratie, ne seraient déjà plus dans celui de la supériorité, mais dans ceux des privilèges et des vanités, dans lesquels l’aristocratie dégénère et s’éteint. Privilèges, tant est fort le sentiment que les politiques, détachés du monde, constituent un univers particulier, avec des règles et une conception de l’honnêteté qui leur sont propres, vanités au sens propre, tant s’accroît l’image d’hommes engagés dans une course sans fin aux pouvoirs et aux honneurs, alors que leur action sur la réalité serait des plus ténues .
Crise du lien représentatif dans son principe, enfin : la représentation, avant d’être un contrat, est « un trust, c’est-à-dire une mission de confiance ou une charge que le peuple confie à ceux qui le représentent » ; le peuple n’aliène pas sa souveraineté et les représentant doivent rendre compte de l’exercice de leur mandat. Or, se développe l’idée que l’on ne peut plus peser aujourd’hui sur l’orientation politique qui, quoi qu’il advienne, demeure, dans ses grandes lignes, la même : rigueur économique et monétaire, préparation du passage à la monnaie unique, etc. Le gouvernement ne rend plus compte de son action, pas plus que les parlementaires, sans qu’il soit possible de les sanctionner, sauf à recourir à des partis hors système qu’une majorité du corps électoral continue à condamner. Déception, résignation et lien représentatif sans confiance de la part de ses mandants : telle est la situation du système politique aujourd’hui.

La crise de la représentation comme crise des traditions étatiques françaises

Loin d’être conjoncturelle, la crise de la représentation plonge ses racines dans des traditions françaises. Comme le souligne Blandine Kriegel, la crise de la représentation est une crise du droit républicain . La Ve République, explique Blandine Kriegel, correspond à une nouvelle phase du développement étatique : le passage d’un État arbitre à l’État providence interventionniste, qui n’a été rendu possible que par un accroissement du rôle de l’administration, une technocratie fondée sur la compétence étant jugée plus à même de remplir les nouvelles missions de l’État (politique sociale, interventionnisme et régulation économiques), les procédures et les caractéristiques — supposées ou réelles — du monde administratif (homogénéité, stabilité) mieux adaptées aux nouveaux types d’actions conduites par l’État que les procédures parlementaires. Cette évolution renvoie à « l’incomplétude du droit républicain » : le droit républicain, par les notions de volonté générale et d’intérêt général, a transposé au peuple la conception de la souveraineté, autrefois exercée par le monarque, et a justifié une conception de l’État souverain dont la puissance publique s’exerce entièrement sur une volonté a priori et dont le modèle est la gestion administrative.
L’intérêt général s’incarne dans l’État et constitue le but de l’action administrative, sans pourtant que soit mise en question la possibilité que l’intérêt général s’incarne dans une quelconque institution. L’intérêt général a son Église, l’administration, et ses clercs, les fonctionnaires. La méfiance par rapport au Parlement qui, par un singulier retournement, n’est plus perçu comme le lieu où se dégage la volonté générale, mais est censé n’être composé que de représentants d’intérêts particuliers, est réelle. Le Parlement n’est plus fondamentalement pensé comme la source d’un pouvoir infaillible, ce qui n’est pas négatif (car la volonté générale, représentation mythique, ne peut s’incarner nulle part), mais comme un contre-pouvoir dont il s’agit, efficacité oblige, de minimiser le rôle. Le Parlement est ainsi marginalisé dans l’action politique, et surtout, dans sa mission première, sa fonction législative.
« La loi est votée par le Parlement », affirme l’article 34 de la Constitution. Ce rôle central que semble donner la Constitution au Parlement dans le processus législatif est, dans les faits, à relativiser : d’une part, le Parlement n’est pas seul à exercer la fonction législative : la loi peut être également votée directement par le peuple par la voie du référendum de l’article 11 ; d’autre part, une loi peut être considérée comme adoptée sans avoir été votée. Surtout, si le Parlement vote la loi, il ne la conçoit que rarement : son action est marginalisée dans l’élaboration de la loi.
L’initiative parlementaire est rare : l’article 48 de la Constitution, en donnant au gouvernement la maîtrise de l’ordre du jour, lui permet de n’y faire inscrire que les textes qu’il désire voir voter ; la révision constitutionnelle du 4 août 1995 a certes prévu qu’une séance par mois serait réservée par priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée, mais elle ne remet pas en cause l’économie générale de l’article 48. Peu nombreuses sont donc les lois d’origine parlementaire, et encore un certain nombre d’entre elles sont, en réalité, des textes d’origine gouvernementale que l’exécutif aura jugé plus commode ou plus expéditif de faire passer par la voie parlementaire. Prenant acte de cet état de fait, les parlementaires rédigent leurs propositions moins dans l’espoir de les voir prospérer que pour prendre date et pour témoigner de leur activité, vis-à-vis de groupes de pression ou de leurs électeurs. Limité dans son initiative, le Parlement est en outre contraint dans la discussion. Avant de parvenir au Parlement, le projet de loi aura fait l’objet, au sein de l’administration, de nombreuses négociations, concertations et compromis. Réunions interministérielles, saisine du Secrétariat général du gouvernement, examen par le Conseil d’État, délibération en Conseil des ministres : au total, dans cette phase administrative et gouvernementale, une quinzaine d’étapes. C’est donc d’un texte déjà très élaboré dont sont saisies les commissions parlementaires. En séance, le Parlement délibère sur le texte du gouvernement, et non pas sur le texte qui résulte du travail de ses commissions. Il ne recouvre pas dans la discussion du texte sa liberté, car le gouvernement domine le déroulement des débats, par l’usage du parlementarisme rationalisé : vote bloqué de l’article 44-3 , adoption sans vote de l’article 49-3 , et limitation, par ailleurs fondée, de la capacité du Parlement à proposer de nouvelles dépenses par le jeu de l’article 40 de la Constitution et de l’article 42 de l’ordonnance organique du 2 novembre 1959 relative aux lois de finances .
La volonté de réduire le rôle du Parlement se traduit également dans l’amoindrissement de ses pouvoirs de contrôle sur l’exécutif. La Constitution de la Ve République instaure dans le monde politique un lien hiérarchique. L’exécutif domine le législatif et toute contestation au sein du Parlement est conçue comme une amorce de complot. L’exécutif est largement irresponsable devant le Parlement. Le Président de la République ne peut naturellement pas voir engager sa responsabilité devant le Parlement, mais, de manière plus générale, il échappe, en cours de mandat, à tout engagement de sa responsabilité : il est impossible d’exercer une quelconque pression sur la volonté présidentielle pour obtenir une inflexion de la politique poursuivie. Le développement des pouvoirs du Président de la République et la place désormais centrale qu’il occupe dans le jeu politique, ajoutés à la durée du mandat présidentiel, rendent difficilement supportable cette irresponsabilité, d’autant plus que la pratique référendaire, moyen, en théorie, de s’assurer un contact avec l’opinion, est en régression constante.
A cette irresponsabilité de droit du Président de la République, s’ajoute, dans une large mesure, une irresponsabilité de fait du gouvernement. Certes, la Constitution prévoit non seulement le principe de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, mais aussi les procédures d’engagement de cette responsabilité. Mais, dans la pratique, la Ve République a instauré une dyarchie au sommet : juridiquement responsable devant le Parlement, le Premier ministre l’est politiquement devant le Président de la République qui, non seulement le nomme, mais le « remercie » . Le Premier ministre incarne, en dépit de la marge d’autonomie qui peut lui être concédée, la volonté présidentielle. Il est, en quelque sorte, celui qui opère la traduction de la majorité présidentielle en majorité parlementaire, celui qui fait le lien entre la volonté présidentielle et la majorité parlementaire, conçue comme moyen de lui donner corps. La cohabitation, si elle change ce schéma traditionnel, n’accroît pas substantiellement la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Certes, le Président de la République n’a pas eu, dans les deux cas de cohabitation, de réel choix dans le choix du Premier ministre qui lui fut, dans les faits, imposé par les partis formant la majorité parlementaire, mais le Premier ministre n’en est pas plus responsable devant le Parlement. Au contraire, la volonté de ne pas gêner le Premier ministre dans son face-à-face avec le Président de la République constitue un argument supplémentaire pour, sinon faire taire les divergences, du moins ne pas leur donner une traduction parlementaire : les voix des députés barristes n’ont jamais fait défaut au gouvernement de J. Chirac durant la première cohabitation, celle des députés chiraquiens au gouvernement d’É. Balladur durant la seconde.
En soi, cette évolution du rôle du Parlement ne contient pas que des aspects négatifs. Le rôle tenu par l’exécutif dans le processus législatif permet d’améliorer la qualité des textes, soit sur le plan de la cohérence, soit sur le plan juridique. Les instruments du parlementarisme rationalisé permettent, en outre, d’accélérer l’adoption d’un texte et de contrecarrer une obstruction sans espoir des parlementaires d’opposition. Pourtant, la limitation excessive du rôle du Parlement ne se justifie pas. D’une part, pour des raisons strictement juridiques : la qualité de la loi ne s’est pas nécessairement améliorée. Comme le soulignait le rapport public du Conseil d’État pour 1991, De la sécurité juridique, les administrations ont aussi leur logique dont l’objectif n’est pas la seule cohérence du droit ; il en découle une dégradation de la norme et l’essor d’un « droit mou », d’un « droit flou » et d’un « droit à l’état gazeux » ; en outre, l’expérience montre que les fonctionnaires ne sont pas nécessairement meilleurs juristes que les parlementaires. D’autre part, pour des raisons politiques : la lecture que l’on fait des institutions doit avoir un minimum de cohérence. On justifie, en effet, l’élection des parlementaires au scrutin majoritaire uninominal par la volonté d’ancrer les représentants du peuple dans une réalité géographique. Il doit en résulter un contact régulier des élus avec leurs électeurs permettant une sorte de communication de la base et d’un gouvernement, issu de la majorité du Parlement. Encore faudrait-il que les dispositions institutionnelles ne donnent pas à ce dernier les moyens, par une irresponsabilité de fait qu’elles instaurent à son profit et le monopole de l’initiative politique qu’elles lui confèrent, de rester durablement sourd à l’opinion. Il ne faut certes pas exagérer cette dimension de la vie politique : il existe d’autres voies pour le gouvernement de connaître l’état de l’esprit public. Mais, il n’est pas insensé de croire que les représentants de la nation doivent être traités avec au moins autant d’égard que les médias et que leurs critiques, observations et suggestions peuvent avoir non seulement un sens, mais une portée constructive.

Propositions constitutionnelles : du toc à l’inaction

Devant la montée de la crise de la représentation, deux attitudes sont répandues : la propension à faire des propositions toc et l’inaction. Au premier chapitre, la proposition d’une réforme constitutionnelle qui vise à assurer une parité entre les hommes et les femmes dans les organes délibérants se porte bien : un candidat à l’élection présidentielle en mal d’idées pour rattraper son retard dans les sondages ne s’y était-il point rallié ? Une nouvelle variante est récemment arrivée sur le marché de la réforme : la représentation non plus seulement des sexes, mais aussi des classes d’âge, réservant la candidature à la députation aux moins de soixante-cinq ans et faisant du Sénat un nouveau Conseil des Anciens . Ces propositions, si elles présentent l’avantage d’exercer une pression sur les appareils politiques en faveur d’un renouveau du personnel politique, reposent sur une approche pauvre de la représentation conçue comme un pur processus d’identification : le représentant n’est qu’un miroir destiné à refléter, dans les organes délibérants la structure sociale appréhendée selon des critères arbitraires et à enfermer les citoyens dans un ensemble de déterminations ; on se limite pour l’instant aux seuls critères du sexe et de l’âge, mais l’exemple américain montre que l’on pourra sophistiquer le système à l’infini, selon l’expression des différentes communautés.
Deuxième attitude : l’inaction, justifiée par un manque d’intérêt des Français pour les questions institutionnelles, que l’on décrète souverainement. Il est certes probable que les Français ne lisent pas assidûment la Revue française de droit constitutionnel, mais ils ont bon dos : un débat abstrait sur les institutions ne les intéresse pas, mais leur désaffection croissante vis-à-vis du politique laisse présager qu’ils ne considéreraient sans doute pas sans intérêt une réforme institutionnelle qui tendrait à réduire la distance croissante qui s’est instaurée entre eux et le pouvoir et qui conduirait à mieux identifier les responsables effectifs des décisions.

Des réformes partielles

L’élément paradoxal de cet immobilisme institutionnel, c’est que la France a semblé banaliser la révision constitutionnelle dans les années 1990. Alors que la Constitution n’avait fait l’objet que de cinq révisions selon la procédure de l’article 89 depuis l’origine de la Ve République, cinq révisions constitutionnelles sont intervenues depuis 1992. Trois d’entre elles ont concerné des éléments essentiels de la vie démocratique. La révision du 25 juin 1992 a inscrit dans la Constitution l’Union européenne, en créant un titre XIII de la Constitution, « De la Communauté européenne et de l’Union européenne », et a constitué le préalable à la ratification du traité de Maastricht ; elle marque une rupture de la vie institutionnelle française d’une part, en autorisant la participation à des consultations électorales locales de ressortissants étrangers et, d’autre part, en renforçant le contrôle par le Parlement des actes communautaires (article 88-4). La révision du 27 juillet 1993, en transformant la composition du Conseil supérieur de la magistrature, a accru son indépendance ; elle a en outre créé une juridiction nouvelle, la Cour de justice de la République, juge de la responsabilité pénale des membres du gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions, la Cour de justice n’étant maintenue que pour juger les cas de haute trahison. Enfin, la révision du 4 août 1995 a renforcé les pouvoirs du Parlement, par le passage à la session unique, et étendu le champ du référendum législatif aux questions de société.
Pour importantes qu’elles soient, ces révisions constitutionnelles ne sont cependant pas ressenties comme une évolution en profondeur de la vie politique, ni même comme des révisions de la Constitution : elle souffrent de n’avoir été ni conçues ni présentées comme participant d’une rénovation d’ensemble des institutions. La révision de 1992 n’a eu pour but que de permettre la ratification du traité de Maastricht. La révision de 1993 fut une tentative politique de réconcilier les Français et leurs hommes politiques, et de mettre fin, alors que se développaient les « affaires », au soupçon d’impunité des responsables et d’existence d’une justice politique. Enfin, la révision de 1995 visait, d’une part, à apporter une satisfaction minimale au président de l’Assemblée nationale et, d’autre part, à permettre le renouveau de la pratique référendaire. Aucune des révisions constitutionnelles n’a répondu à un diagnostic préalablement établi. Quelle que soit leur importance, elles n’ont été que des réponses à des questions qui se posaient ponctuellement et participaient donc autant d’une désacralisation du texte constitutionnel (par la succession de ses modifications) que d’une modernisation de la vie politique. Leur impact dans l’opinion a, en tout état de cause, été quasiment nul.

Retrouver l’inspiration parlementaire des institutions

Ne pas rompre la synthèse qu’a opérée la Constitution de la Ve République, mais en retrouver l’inspiration parlementaire, telle semble être la voie étroite d’une rénovation des institutions. Les propositions existent. En 1993, le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par le doyen Vedel , a proposé une réécriture de la Constitution. Certes, le Président de le République avait enfermé le travail du Comité dans des limites à la fois larges et étroites. Larges, dans la mesure où il soumettait à l’examen du Comité des propositions concernant les éléments les plus importants de la Constitution (notamment, durée du mandat présidentiel, référendum, rapport du gouvernement et du Parlement, mode de saisine du Conseil constitutionnel) ; étroites, dans la mesure où le diagnostic qu’il posait relevait plus de la logique strictement institutionnelle. Ce n’était donc pas une réponse à la crise politique qu’entendait se voir proposer le Président de la République, mais une réponse à des problèmes juridiques qu’il avait posés, pour certains dès le début de son combat contre les institutions de la Ve République. Il s’agissait plus pour lui de souligner la constance de ses préoccupations constitutionnelles que de tracer les voies de l’avenir. Pourtant, le Comité Vedel a donné une vue d’ensemble des réformes constitutionnelles, organisée autour d’une volonté de rééquilibrer les rapports entre les pouvoirs.
La responsabilisation doit constituer la priorité d’une révision. C’est dans cette perspective que doit être abordée la question de la durée du mandat présidentiel. L’adoption du quinquennat, arlésienne du débat politique depuis la réforme inachevée engagée en 1973 par le Président Pompidou, permettrait une meilleure « respiration » de la vie publique. Eu égard aux pouvoirs que détient aujourd’hui le Président de la République, le septennat apparaît excessif. Si de Gaulle l’avait maintenu, il l’avait assorti d’un pratique référendaire destinée à rasseoir sa légitimité en cours de mandat. Le déclin du référendum, en dépit de la dernière révision constitutionnelle, atténue cette fonction de légitimation en cours de mandat. « Un mandat de cinq ans rend plus supportable le cumul de l’autorité et de l’irresponsabilité » (Rapport Vedel). A l’inverse du septennat non renouvelable, souvent présenté comme l’autre branche de l’alternative, il crée une nouvelle forme de responsabilité, dans l’hypothèse, qui pourrait devenir fréquente, où le Président de la République en exercice solliciterait un nouveau mandat.
Certes, une objection existe : celle de l’absence de coïncidence entre l’élection présidentielle et les élections législatives, qui mettrait le pays en campagne électorale permanente. D’aucuns avancent qu’il conviendrait donc de lier la réduction de la durée du mandat présidentiel à une présidentialisation du régime politique inspirée du système américain. Des politiques aussi divers que Jean-Pierre Chevènement, Julien Dray, Simone Veil ou Lionel Jospin se sont prononcés en faveur de cette évolution. Cette présidentialisation permettrait de renforcer la séparation des pouvoirs, en supprimant la responsabilité du gouvernement devant le Parlement et son corollaire, le droit de dissolution de l’Assemblée Nationale par le Président de la République. L’exécutif serait séparé du législatif ; chacun des deux pouvoirs serait ainsi renvoyé à sa propre mission, gouverner pour le premier, légiférer pour le second, ce qui présenterait le mérite de clarifier la vie politique. Éventuellement, s’ajouterait aux deux réformes le passage à l’élection au scrutin proportionnel des députés, afin de limiter les heurts entre pouvoirs, de donner une représentation plus fidèle du corps électoral et d’éviter que, par le jeu du fait majoritaire, l’exécutif ne retrouve une influence excessive sur le Parlement.
Plusieurs arguments plaident cependant contre cette évolution : outre que le système présidentiel ne correspond pas aux traditions françaises (ce qui ne constitue pas un argument en soi), il risquerait, surtout si la réforme s’accompagnait du passage à une représentation à la proportionnelle, de paralyser le système politique, en donnant une place disproportionnée aux hommes charnières dont les avatars de l’ouverture mitterrandienne ont montré tant l’inconstance que l’inconsistance et le peu d’intérêt qu’ils représentent pour un renouveau de la vie politique. Le Congrès américain a certes des pouvoirs très étendus, tant dans sa fonction législative que dans sa fonction de contrôle, mais son exemple peut aussi servir de repoussoir, tant est grande sa soumission aux groupes de pression. Du reste, il ne s’est pas montré très actif dans la lutte contre le déficit budgétaire, ce qui tend à démentir l’hypothèse d’un organe parlementaire puissant, donc agissant. Comme le notait Olivier Duhamel, « lorsque l’impossibilité d’engager la réforme se joint à un doute théorique et expérimenté, convenons qu’elle ne s’impose pas » .
Reste, si l’on refuse l’évolution vers un régime présidentiel, l’objection de l’absence de concordance entre le mandat présidentiel et la durée de la législature. Deux arguments viennent toutefois la tempérer. En premier lieu, la conjoncture actuelle souligne que l’absence de quinquennat n’est pas la cause de ce phénomène : le Président Chirac n’a pas dissous aux lendemains de son élection, et la vie politique est, depuis la fin de l’année 1995 suspendue aux conjectures sur les résultats des prochaines législatives (et, par delà, de la prochaine présidentielle) et sur un éventuel changement de Premier ministre pour les affronter dans de meilleures conditions. La stabilité et l’autorité de l’exécutif n’y ont rien gagné. En second lieu, le maintien du pouvoir de dissolution fait que rien n’interdit au Président de la République nouvellement élu de dissoudre l’Assemblée Nationale pour que majorités parlementaire et présidentielle concordent.
Le renouveau du parlementarisme français nécessite, en second lieu, un renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement, notamment par l’exercice de son pouvoir d’enquête. Ce renforcement ne peut être attendu d’un maintien des dispositions actuelles : la création d’une commission nécessite l’accord du gouvernement et le vote de la majorité. Le système n’incite donc pas à la création de commissions d’enquête dont les travaux pourraient mettre en cause la gestion gouvernementale. Le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement et d’évaluation nécessite de donner un statut à l’opposition, c’est-à-dire, en particulier, de permettre à une minorité de députés, de créer une commission, disposant de pouvoirs d’enquête, d’investigation et de contrôle étendus. De plus, faute d’une capacité à « soutirer » à l’administration l’ensemble des informations dont elle dispose, à l’exception de dossiers nominatifs ou relatifs à des procédures judiciaires en cours, contrôle et évaluation resteront de vains mots. Mais il est vrai que les parlementaires, souvent peu présents et désireux de s’investir dans une action de contrôle de l’administration, ne sont pas les premiers à réclamer plus de pouvoirs d’action, d’enquête et d’évaluation.
Édicter un strict régime des incompatibilités doit donc être le deuxième axe d’une révision des institutions. Le cumul d’un mandat parlementaire ou de responsabilités gouvernementales et de l’exercice d’une fonction exécutive au sein d’une collectivité locale doit être prohibé, exception faite éventuellement des petites communes. Certes, il peut être utile d’assurer un ancrage dans le terroir des parlementaires. On connaît l’argumentation de certains : sans cet ancrage, le Parlement, réduit à ses fonctions législatives deviendrait un deuxième Conseil d’État (entendez, une assemblée qui serait loin des préoccupations du terrain). Mais, aux termes de la Constitution (article 24), les collectivités territoriales ont leur représentation, le Sénat, et le mode d’élection des députés a pour fonction d’assurer la réalité de cet ancrage. Il faut en finir avec la confusion des genres : confusion entre le niveau local et le niveau national, qui résulte de l’utilisation par les élus locaux de leur influence au niveau central pour obtenir des avantages indus pour leur collectivité, et de l’utilisation de leur position nationale pour faire prévaloir des intérêts purement locaux, ce dont les discussions sur les finances locales fournissent la caricature. Sur le plan pratique, en outre, l’exercice simultané de fonctions nationales et locales relèvent soit de la gageure, soit du mensonge, le temps, même pour les politiques, restant un bien rare.
Ce n’est pas d’une révolution institutionnelle dont la France a besoin. Pour améliorer la représentativité du système politique, quelques réformes suffisent qui, jointes à d’autres actions qui concernent la lutte contre la corruption, l’indépendance de la magistrature, la démocratisation de l’exercice du pouvoir au sein des collectivités locales et la réforme des structures administratives, seraient susceptibles de mettre fin au sentiment de séparation radicale entre les électeurs et leurs élus et, plus généralement, entre la sphère publique et la « société civile ». Nulle réforme institutionnelle, sauf radicale, ne fera évoluer la vie politique. Une Constitution n’est jamais une fin en soi : la réforme de la Constitution n’est pas une réponse directe à la crise, mais doit contribuer à une meilleure prise en compte des attentes de la société vis-à-vis du politique, à la réorganisation du débat politique, et à la mise en place de nouvelles articulations de la politique et de la société ; elle doit participer de la fin de cette conception hiérarchique des relations de l’État, incarnant en soi l’intérêt général, et d’une société par définition mineure. Devant la division de l’opinion, l’État est certes producteur d’unité : mais les institutions politiques doivent être conçues non plus comme le lieu où l’exécutif impose une unité conçue a priori, mais comme le lieu où les rapports entre les différents pouvoirs produisent cette unité. Aujourd’hui, une réforme minimale est indispensable et pourra avoir de grands effets. Si elle n’était pas accomplie très vite, une réforme plus radicale et plus imprévisible deviendrait alors nécessaire.