Pour en finir avec « l’exclusion ». Quelques modestes propositions pour améliorer la prise en charge des sans-abri

Pour en finir avec « l’exclusion ». Quelques modestes propositions pour améliorer la prise en charge des sans-abri

Julien Damon

L’action publique se focalise sur « l’exclusion », notion très française, à l’aune de laquelle sont désormais appréciées les questions de pauvreté, d’inégalité ou de citoyenneté. Ses contours sont toutefois si vagues qu’il semble impossible de savoir avec précision de quoi on parle . En dépit des incertitudes, les pouvoirs publics, les associations et les entreprises — baptisées pour l’occasion « citoyennes » — s’impliquent de plus en plus fortement dans le vaste domaine de la lutte contre l’exclusion. Cette « lutte », qui mobilise beaucoup d’énergies et de fonds publics, vise l’insertion des personnes en difficulté. Assise sur une rhétorique souvent incantatoire et sur un ensemble tous les jours plus complexe de procédures et de structures, elle oblige les acteurs à un bricolage quotidien.
Ce qui apparaît c’est bien le flou des définitions et, partant, l’incertitude des pouvoirs publics. A travers la thématique de l’exclusion c’est l’actualité de la question sociale, mais également l’inquiétude collective devant le chômage, qui s’expriment. Aussi, plus qu’une loi spécifique, « l’exclusion » appelle des réformes aussi ardues à décider qu’à mettre en œuvre, qui améliorent la prise en charge des divers phénomènes improprement réunis sous l’étiquette de « l’exclusion ». Il ne peut s’agir des jalons d’une « autre politique », car il n’existe pas réellement de politique en matière de lutte contre l’exclusion. Une politique spécifique à destination des « exclus » n’est d’ailleurs pas souhaitable dans la mesure où elle risquerait s’institutionnaliser une coupure qui n’a pas lieu d’être.
La question de l’exclusion, au centre de nombreux débats politiques, mérite une clarification. On constatera le flou des définitions mais surtout le bricolage auquel sont condamnés les acteurs impliqués dans ce domaine. Sans principes d’actions ni finalités précises ils doivent quotidiennement résoudre la quadrature du cercle. On se penchera ici sur le cas des sans-abri, considérés, à raison, comme les personnes les plus en difficulté.
L’exclusion alimente le débat public actuel de manière obsédante. L’exclusion est un faux concept ; ses contours sont flous . Avant d’être une forme de société, l’exclusion apparaît comme une dissertation infinie sur les évolutions sociales contemporaines et recouvre aujourd’hui des phénomènes aussi divers que la pauvreté, le handicap, la ségrégation spatiale, la solitude, la vieillesse, voire le simple malaise. En fin de compte, le premier problème posé par une politique de lutte contre l’exclusion c’est que, comme pour une politique de lutte contre les Martiens, on ne sait pas vraiment contre quoi on lutte…
L’objectif d’insertion est aussi problématique que le constat d’exclusion. De la même manière que nous sommes passés d’une thématique des inégalités à une thématique de l’exclusion, nous sommes passés de l’assistance à l’insertion. Sans que les deux premiers termes s’effacent totalement. Dans les années 1970, on fait référence à la notion d’insertion au sujet du handicap. Ainsi, dans la loi du 20 juin 1975 relative aux personnes handicapées, on parle de « l’insertion » ou de la « réinsertion » professionnelle. Dans les années 1980, un glissement sémantique s’opère et l’insertion vise alors les jeunes en difficulté. La loi sur le R.M.I. du 1er décembre 1988 opère une consécration législative du terme. Le titre de la loi, mais également son premier article, font figure la notion d’insertion : « L’insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté est un impératif national ». Ce changement lexical est loin d’être neutre. L’insertion s’oppose aux anciennes considérations morales propres à l’assistance. La définition de l’insertion dans les textes de loi est cependant restée très imprécise et c’est aux acteurs de terrain (préfets et travailleurs sociaux) de bâtir leur interprétation.
Devenu prioritaire, le champ de l’insertion est élargi et recoupe désormais de larges volets des politiques de l’emploi, du logement, voire de santé. C’est le registre de la lutte contre le chômage que la notion d’insertion le plus envahi. Cette irruption de l’insertion a provoqué la création de structures administratives spécifiques (pour la gestion du R.M.I., pour l’insertion des jeunes) tout en entraînant la création, puis la multiplication, de dispositifs qui sont autant de risques pour la continuité de la prise en charges de populations fragiles.

Une société duale ?

La notion d’exclusion est souvent utilisée parallèlement à celle de société duale. C’est une métaphore spatiale d’une société urbaine qui serait coupée entre dedans et dehors, tout comme aux États-Unis la notion de underclass exprime une opposition entre haut et bas, ou comme en Amérique latine la marginalidad sépare le centre de la périphérie . Ces notions rendent mal compte des réalités qu’elles prétendent nommer. Cette thématique omniprésente laisse imaginer l’existence séparée de deux groupes, l’un intégré à l’économie globalisée et habitant les lieux concernés par l’accélération du processus de métropolisation, l’autre, au chômage, résidant dans des quartiers relégués : d’un côté, les citoyens intégrés branchés sur Internet, de l’autre les « exclus », sans travail ni domicile, cibles d’arrêtés municipaux pris contre la mendicité.
La notion d’exclusion implique l’existence d’inclus et d’exclus. Mais rien ne permet d’observer des coupures précises entre deux mondes. Beaucoup préfèrent une structuration ternaire de la société car, entre les « exclus » et les « inclus », ils repèrent la masse grandissante des « vulnérables » . Les processus de disqualification sociale liés à la progression du chômage et à la fragilisation des liens sociaux , reposent sur un continuum de situations sans que l’on puisse jamais opérer de séparations précises entre groupes. La thématique de la société duale laisse supposer l’augmentation périphérique de phénomènes marginaux, alors que les processus à l’œuvre sont centraux. L’omniprésence de l’exclusion dans les discours publics risque ainsi de dissimuler la réalité des changements qui s’opèrent au cœur de la société.
En se concentrant sur la catégorie des « exclus », l’action publique isole une population qui ne peut être isolée à partir de critères précis. Focalisant son intervention sur cette catégorie floue, elle risque de se fourvoyer. Si des catégories de population comme les handicapés ou les personnes âgées sont aisément isolables, il n’en est pas de même pour les « pauvres » ou pour les « exclus ». Si, pour bâtir ou mettre en œuvre l’action publique, on prend en compte un stock de personnes considérées comme exclues, on risque de s’égarer dans des procédures qui n’ont pas de prise sur les processus à l’œuvre. Il n’y a pas un stock de personnes exclues, mais un flux de personnes qui rencontrent des difficultés plus ou moins graves et durables.

L’exclusion n’existe pas. Je l’ai rencontrée

Les contours de la notion d’exclusion sont trop vagues pour être opératoires. Quant aux estimations chiffrées des phénomènes, il est bien difficile de repérer quelque chose de plausible… Les chiffres qui circulent sont souvent incertains et sans assise scientifique. Parfois ils confinent au surréalisme. Les « exclus » seraient 1, 3 ou 5 millions selon les différentes impressions… A force de rassembler des situations extrêmement diverses sous une même appellation, on aboutit à une confusion générale. Parmi les « exclus », le nombre de « sans-abri », par exemple, oscille selon les avis entre 100 et 800 000 personnes… Compter les exclus ou estimer l’exclusion est sinon illusoire, du moins très incertain . La production de connaissances quantitatives fiables butte sur l’indétermination des définitions . Seules, généralement, des études monographiques permettent d’apporter un éclairage approfondi sur les situations les plus disqualifiées.
Il ne s’agit pas de nier l’existence et le développement de situations absolument intolérables dans un société d’abondance, mais d’opérer des constats précis et débarrassés de toute gangue idéologique. Gauche et droite se renvoient les responsabilités et s’attachent surtout à montrer l’incapacité de l’autre côté à résoudre le problème, sans d’ailleurs jamais se soucier de bien le poser. Une course sans fin a débuté : on décuple les dispositifs, les plans et les structures. Tout le monde bricole, du préfet au travailleur social.
Malgré toutes les confusions sur lesquelles elle repose, la lutte contre l’exclusion, est devenue une ardente obligation. La politique de la ville, les « discriminations positives » de la politique de l’emploi, les plans d’urgence pour le logement des plus démunis sont apparus dans les années 1980 ; ils constituent, depuis les années 1990, des priorités politiques. En moins de vingt ans, nous sommes passés de la gestion d’une minorité de « laissés pour compte » de la croissance, à des dispositions d’envergure de lutte contre la pauvreté. Toutes les actions se fixent un objectif : « l’insertion », par les politiques de l’emploi (multiplication des contrats aidés, création d’entreprises d’insertion), du revenu (R.M.I.), de la requalification urbaine (politique de la ville) ou du logement (droit au logement, réquisitions). Des administrations et leurs bureaucraties sont nées. Un complexe administrativo-associatif ou politico-assistanciel s’est mis en place. De nouveaux acteurs sont apparus.

Profusion de dispositifs et opacité des procédures

Au-delà des néologismes, et de la provocation, on peut constater la constitution d’une panoplie, devenue extrêmement opaque tant elle s’est compliquée, de structures, privées et publiques, chargées, ensemble, de « lutter contre l’exclusion ». Les acteurs, investis dans cette « lutte », souvent avec un dévouement formidable, en sont aujourd’hui réduits à bricoler quotidiennement des réponses plus ou moins efficaces, plus ou moins durables, qui viennent se briser contre les réalités économiques, tandis que les bénéficiaires doivent quotidiennement bricoler entre les services proposés . Dans le domaine de l’accès à l’emploi, de T.U.C. en CES, les mesures visant l’insertion professionnelle se sont amoncelées. Leur nombre, leurs financements, leur public cible, ont évolué pour finalement composer un système obscur et peu cohérent. Dans un autre domaine, celui de la politique de la ville, s’est bâti un univers de procédures qui, de H.V.S. en D.S.U. en passant par les D.S.Q. ou les G.P.U., stupéfait par sa profusion et sa confusion, tout ceci pour intervenir sur des territoires compliqués régulièrement réorganisés par les Z.E.P., Z.U.P. ou autres Z.U.S. et Z.F.U. … Dans cet ensemble hétéroclite de mesures au nom ésotérique plus personne ne s’y retrouve, surtout pas ceux qui sont censés en bénéficier… Parallèlement, le chômage progressant, le secteur de l’insertion, envisagé à l’origine comme un sas vers l’emploi, se transforme lentement en une nasse d’assistance.
Envisager l’ensemble des mesures dites de lutte contre l’exclusion comme une politique pensée et un programme d’actions bien construit et délimité n’est pas pertinent. Y sont réunies une multitude de dispositifs, d’initiative privée ou publique, préexistante à la thématique de l’exclusion. Action humanitaire, logement social, travail, action sociale : quatre champs d’interventions et quatre ministères différents. Ces politiques poursuivent souvent des objectifs divergents. Dans la lutte contre l’exclusion, l’action publique se donne des moyens plus qu’elle ne se fixe de résultats. L’État lui même n’est pas là pour réglementer, mais pour réguler. Une forte bureaucratie s’installe qui rassemble des acteurs divers, parfois en concurrence, des administrations aux entreprises privées en passant par les associations.

Incantations et effets pervers

La lutte contre l’exclusion est avant tout incantatoire et repose sur trois « formules magiques » : mettre en place des dispositifs s’appuyant sur le « partenariat », le « professionnalisme » et assis sur une certaine « pérennité ». Ce discours produit des effets pervers : le partenariat dilue les responsabilités , le professionnalisme délégitime le bénévolat et la pérennité conduit à des revendications toujours plus fortes, et souvent légitimes, de soutiens financiers.
Les différents acteurs de la lutte contre l’exclusion ont le sentiment de d’œuvrer quotidiennement dans un univers d’incantations qui se heurte à la réalité économique. Aux effets pervers de politiques qui ne fonctionnent que dans le temps médiatique, s’ajoutent les effets de seuil des différentes allocations, les effets d’aubaine saisis par les chasseurs de primes et les effets de substitution des contrats aidés. La progression du chômage rend patentes les difficultés de l’insertion par l’économique dans la mesure où les débouchés en terme d’emploi stable se font rares. L’insertion devient un long parcours de stage en stage ou de contrat aidé en contrat aidé. Le seul objectif poursuivi est de stabiliser les conditions de vie des personnes inscrites dans des processus de disqualification sociale. Ce bricolage ne satisfait personne car il est manifeste qu’il ne s’attaque pas aux causes mais aux manifestations. Dans ce contexte d’insatisfaction croissante, l’idée d’une loi contre l’exclusion est née, au moins pour harmoniser un appareil devenu déroutant.

Une loi contre l’exclusion. Pourquoi pas… mais pourquoi faire ?

La loi contre l’exclusion, promise par les principaux candidats à la dernière élection présidentielle, est devenue l’arlésienne des pouvoirs publics. Plusieurs fois annoncée, plusieurs fois repoussée, elle est toujours présentée comme impérieuse. Il y en a pourtant déjà eu une … Une loi supplémentaire risque de ne pas servir à grand chose sinon à plus efficacement coordonner ce qui existe déjà.
Il est significatif que l’avant projet de loi enfin présenté au Conseil économique et social, en octobre 1996, ne porte plus sur la lutte contre l’exclusion, personne n’ayant certainement réussi à se mettre d’accord sur une définition, mais sur la cohésion sociale . « La lutte contre les exclusions sociales » — le pluriel est évocateur — y est quand même présentée comme un « impératif national ».
L’élaboration de cette loi se heurte à de multiples obstacles, qui tiennent à la fois à l’étendue des moyens et au périmètre des problèmes qu’elle devrait traiter. A tel point que des associations qui la réclamaient à grands cris s’interrogent maintenant sur son opportunité. S’il s’agit seulement de créer de nouveaux plâtres venant s’ajouter aux anciens plâtres, on s’accorde sur l’inutilité de l’exercice. S’il s’agit d’harmoniser et de coordonner ce qui existe déjà, on apprécie l’opération, mais on en pointe l’insuffisance. Ce n’est pas nécessairement d’une loi d’addition ou de réorganisation de quelques procédures, si nécessaires peuvent-elles être, dont il doit être question, mais bien d’un changement de perspectives.

Changer les perspectives

Le couple « insertion/exclusion » transforme profondément les modes de description et d’action autour de la pauvreté et des inégalités. Et si les politiques élaborées dans ce domaine n’atteignent certainement pas leurs objectifs, elles permettent d’éviter bien des drames, et veulent faire office de laboratoire pour des redéploiements de l’action publique . Elles sont pourtant de plus en plus fortement critiquées. Il n’est pas besoin de dire un mot des mesures de lutte contre le chômage… Velléitaire et sans moyens la politique de la ville ne permet pas de stopper un lent et insidieux mouvement de dualisation territoriale . La politique du logement ne permet pas à tout un chacun de bénéficier d’un logement décent. Les mesures dites « d’urgence sociale » n’empêchent pas chaque hiver la mort de S.D.F.
La lutte contre l’exclusion bute non seulement sur le flou de ses fondements, mais surtout sur son incapacité à enrayer la vulnérabilisation de la société française. Or, c’est au centre de notre société que se situe le problème. Plus que des réponses spécifiques à apporter, il y a un problème global à traiter. Les « exclus » sont passés à travers les d’un système de protection sociale dont les bases professionnelle vacillent. Les outils des années de croissance et de plein emploi ne combattront pas efficacement les formes contemporaines de la vulnérabilité économique et sociale. La progression du chômage, les errements de la gestion territoriale française, la place de l’État sont trois des questions que la notion d’exclusion risque de déguiser.
Contre l’exclusion, chacun apporte sa solution miracle : construction de logements très sociaux, institution d’un revenu minimum d’existence, présentation d’une loi cadre, création d’un nouveau type d’emploi aidé, création d’une nouvelle fondation, semaine de quatre jours, budgétisation de nouveaux PALULOS ou encore production d’un nouveau zonage des quartiers sensibles. A l’appel aux réformes fondamentales du marché du travail, du marché du logement et les politiques sociales, on peut préférer quelques propositions qui permettraient une meilleure prise en charge de ceux que l’on considère comme les plus exclus, les sans-abri.
Tout d’abord, il faut d’élaborer et utiliser un langage commun. Deuxièmement, la présence toujours plus affirmée des associations appelle une clarification des relations que les pouvoirs publics doivent entretenir avec elles. Troisièmement, mais premier problème des S.D.F., comme leur nom l’indique, le système d’hébergement et de logement doit aujourd’hui être transformé pour leur permettre de s’inscrire dans des parcours résidentiels ascendants. La quatrième proposition concerne l’organisation territoriale de la prise en charge, qui mérite elle aussi une clarification.
Ces mesures ne sont pas utopiques à la différence de tous les appels prophétiques au changement de « sens » . Elles constituent le socle d’une rationalisation et d’une simplification des modes de prise en charge des sans-abri. Cette action pourrait être étendue à d’autres problèmes sociaux qui relèvent de la galaxie « exclusion ».

Un langage commun

Le problème de base de la question sans-abri c’est le caractère nébuleux de la définition du sans-abri. Le sens commun fait plus référence à un sorte de statut social qu’à une condition de logement. S.D.F., vagabonds, clochards et mendiants sont habituellement synonymes. La profusion sémantique masque l’hétérogénéité des situations. Quoi de commun entre la jeune femme qui vient de se faire expulser de son logement et le sans-abri âgé qui a passé quinze ans à la rue ? Pour éviter toute confusion, il faut faire attention aux termes.
Si l’on se focalise sur le marché du logement, le sans-abri, au sens officiel, est celui qui n’a pas de logement. Ce sont les personnes à la rue, difficiles à dénombrer, qui dorment sur les trottoirs, les bancs publics, dans les gares ou dans tout autre recoin de la ville moderne. Ce sont également les personnes qui passent une nuit dans un centre d’hébergement. Les personnes qui font la manche, qui vendent Macadam ou L’Itinérant, qui fouillent les poubelles, ou qui ne font qu’errer, visiblement indigentes, constituent les symboles de l’extrême pauvreté. Sans qu’on connaisse réellement leur condition de logement, il s’agit des personnes les plus communément nommées sans-abri.
Dans quelle mesure les sans-abri communs sont-ils aussi des sans-abri administratifs ? Il y a en fait une forte indépendance entre les deux phénomènes. On peut mendier la journée et être parfaitement logé. Au contraire, il est possible de dormir dans la rue ou dans un centre et de ne jamais pratiquer la manche. Une politique du logement visant à loger tous les sans-abri pourrait régler le problème officiel sans avoir aucun impact sur le problème commun . Cette politique serait même condamnée au tribunal de l’opinion.
Il est donc fondamental de savoir de quoi on parle, et pour cela de définir et diffuser des définitions précises aux acteurs impliqués dans la prise en charge des sans-abri. Les pouvoirs publics et leurs partenaires doivent pouvoir être capables de se mettre d’accord à partir des travaux les plus rigoureux, en particulier ceux menés sous l’égide du Conseil national de l’information statistique (C.N.I.S.) . A parti de ces éléments, il serait plus facile d’élaborer un document de référence dont la réalisation devra s’appuyer sur une concertation préalable entre les associations, les administrations du travail, de l’action humanitaire et de l’action sociale.

Clarifier les relations avec les associations

La lutte contre l’exclusion s’est fondée sur la construction d’un complexe administrativo-associatif. Certains dispositifs reposent en effet sur des associations créées de toute pièce et dont le financement est assuré à 100% par les pouvoirs publics. Le monde associatif, pointe avancée des pouvoirs publics, réclame par ailleurs une reconnaissance et une consolidation du financement de son action. Clarifier les relations avec le monde associatif devient donc essentiel. Dans le domaine de la lutte contre l’exclusion, les associations ont souvent joué le rôle d’aiguillon des pouvoirs publics, par une suite de succès, et par un environnement de sympathies. Toutefois, certains comportements douteux risquent de se développer. Les affaires qui éclatent sporadiquement montrent des cas sordides : détournements de fonds publics, inefficacité des programmes, objectifs dévoyés, stérilité des conseils d’administration, népotisme…
Les dysfonctionnements du monde associatif sanitaire et social, de temps en temps révélés par un scandale du type ARC, ne sont pas contextuels. Au contraire, cette mauvaise gestion est inhérente au monde associatif. Le système est malsain. Il est difficile, sinon impossible, de déterminer ce que font réellement les associations à partir d’expertises comptables ou financières. Les comptes sont généralement juridiquement bien tenus et certifiés par les grands cabinets. Or, l’intégration des coûts d fonctionnement dans les coûts des programmes brouillent la lisibilité des comptes. Dans l’univers associatif la question est non seulement d’expertiser la légalité de la gestion mais surtout de connaître l’exacte affectation des dons ou des subventions . Certes, les associations organisent des démarches d’autocontrôle, par exemple à partir du comité de la Charte de déontologie, créé en 1991 par une vingtaine d’associations et fondations . Pourtant, l’État doit pouvoir plus aisément et plus systématiquement contrôler les organismes qui bénéficient de subventions publiques. Il convient pour cela d’ouvrir plus largement aux instances de contrôle (Cour des comptes, chambres régionales des comptes, inspection général des affaires sociales) l’accès aux associations qui bénéficient de subventions publiques, ce qui suppose un renforcement supplémentaire de la loi du 7 août 1991 sur le contrôle des associations qui effectuent des appels publics à la générosité.
Globalement, il faut prendre garde aux dérives de la loi de 1901 qui voient les associations se transformer en réceptacles de fonds publics sans qu’un contrôle démocratique efficace soit exercé . Les associations, plutôt que de se transformer en délégataires de service public, doivent cependant en revenir à une de leurs activités essentielles : l’organisation du bénévolat. Ces véritables « armées » de personnes désintéressées produisent un service dans la prise en charge humaine de la souffrance et de la détresse. Pour leur part, les pouvoirs publics doivent leur assurer la reconnaissance dont elles ont besoin et faciliter leurs travaux, par exemple en consolidant la possibilité de conventionnement pluriannuels.

Réorganiser l’hébergement et le logement transitoire — en finir avec le jeu de l’oie

Depuis une quinzaine d’années on produit régulièrement de nouveaux types d’hébergement ou de logement adapté pour les sans-abri. Désormais pour passer de la rue à un logement H.L.M. (trajectoire idéale !), on peut passer par un centre d’hébergement d’urgence, puis par un Centres d’hébergement et de réadaptation sociale (C.H.R.S.), puis par une résidence sociale, puis par un logement d’insertion. On peut aussi obliquer en passant par un hôtel social, un logement passerelle ou un logement d’extrême urgence. Les trajectoires résidentielles des plus démunis se sont lentement transformés en parcours du combattant qu’il faut aujourd’hui mettre à plat. Entre l’asile de nuit et le H.L.M., se sont multipliées les dispositifs et les statuts d’occupation, jusqu’à constituer un « jeu de l’oie » que doit essayer de suivre le sans-abri ou le mal-logé avant d’accéder au logement social . Les cases de ce jeu de l’oie se sont surajoutées, accompagnées par un alourdissement juridique de différents statuts d’occupation (contrat d’hébergement, résidences sociales, réquisitions, etc.) ou des différents types d’intermédiation (mandat de gestion, sous-location, caution, etc.) . L’empilement des dispositifs d’intervention en vue du logement ou de l’hébergement engendre un risque de déstabilisation qui peut conduire à un écroulement global .
Une proposition pour tenter de mettre fin à cet enchevêtrement de mesures serait de rationaliser ce parcours en en modélisant les paliers. Il ne s’agit pas de normaliser sur tout le territoire les réponses proposées, mais d’offrir des cadres de référence pertinents, ce qui doit permettre de stopper le bricolage. Un premier palier doit être constitué par l’hébergement gratuit, sans conditions, pour tous. Cette phase doit permettre d’accéder à un logement transitoire en vue d’un logement social ou d’un logement dans le parc privé. Les C.H.R.S., pivots de l’aide sociale à l’hébergement, conserveraient pour spécificité d’être des logements transitoires avec un accompagnement social pour les personnes qui le nécessitent. Il faudrait alors recadrer leur mission, et comme toutes les associations, leur assurer une assise financière solide, en contrepartie de laquelle un contrôle efficace pourrait être opéré.
Les axes d’une telle réforme passent par une simplification de ce qui a été élaboré jusqu’ici dans le domaine de l’hébergement et du logement adapté. Doit être institué un système unique de logement transitoire, tout en conservant les C.H.R.S. qui harmoniserait les différentes catégories de logements passerelles. Le dispositif d’hébergement d’urgence doit être mieux normé (taille, nombre de nuitées autorisées, financement, règlement intérieur). Enfin, certains éléments du patrimoine immobilier de l’armée pourraient être utilisés dans ce domaine.

Organiser les compétences territoriales — en finir avec le jeu de ping-pong

La gestion collective du phénomène sans-abri peut être observée comme un véritable jeu de « ping-pong » où les acteurs se renvoient sporadiquement les personnes et les responsabilités . Le problème du vagabondage se pose depuis des siècles en termes de jeu coopératif instable entre les collectivités locales qui ont le choix entre accueillir ou exclure les plus démunis . La multiplication des arrêtés municipaux condamnant la mendicité marque ce refus de prendre en compte des intérêts collectifs, symbolisé par le développement de ce que les Anglo-Saxons ont appelé le syndrome « NIMBY » pour not in my back yard. Ce sont l’État et les collectivités territoriales qui se livrent à l’exercice, les politiques publiques (logement en particulier) étant de plus en plus écartelées entre le national et le local .
Ce jeu de ping-pong a pour conséquence de se renvoyer sans fin de nombreuses personnes. Les bureaux d’aide sociale de certaines villes vont même jusqu’à payer des billets de train à quelques uns de « leurs » SDF pour qu’ils se déplacent vers d’autres centres urbains, notamment Paris.
Il appartient à l’État de coordonner les efforts collectifs en matière d’accueil et d’hébergement et, plus simplement, de faire respecter les dispositions législatives qui régissent la matière . La reconquête du contingent préfectoral dans les organismes H.L.M. s’inscrit dans cette logique.
Le renforcement de la coordination constitue d’ailleurs l’élément le plus intéressant, mais insuffisant, dans le projet de loi relatif à la cohésion sociale. L’articulation de l’action et des plans au niveau local devrait être réalisée à partir de Conseils départementaux d’insertion et de lutte contre l’exclusion : ces CODILE devraient au moins permettre de ne plus voir subsister ces réelles aberrations que d’avoir, par exemple, cinq plans départementaux plus ou moins redondants pour l’accueil, le logement et l’hébergement des plus démunis . Il faut souhaiter qu’ils permettent de concentrer l’animation de la gestion territoriale de l’accueil et de l’hébergement dans les mains du préfet et du président du conseil général en réunissant tous les conseils ou plans départementaux liés à la lutte contre l’exclusion (plan départemental d’insertion, plan départemental pour le logement de plus démunis, etc.) en un seul organisme départemental de concertation et de décision. Une voix prépondérante doit être accordée au préfet dans cet organisme.
La multiplication non coordonnée des dispositifs confine, en effet, souvent à l’absurde. Il existe ainsi des dispositifs redondants, qui ont pour mission d’aller au devant des sans-abri parisiens et de les recueillir : le Samu Social de la ville de Paris, la Brigade d’assistance aux personnes sans-abri (B.A.P.S.A.) de la préfecture de police, dont les bus sont gérés par la R.A.T.P. Le groupement d’intérêt public du Samu Social, une des seules organisations à réunir les acteurs publics et privés, pourrait jouer un plus grand rôle de coordination en Ile-de-France. Le modèle pourrait être reproduit dans d’autres villes.

Attention aux « discriminations positives »

La notion d’exclusion hante le débat public. Elle ne rend cependant pas compte des phénomènes qu’elle voudrait designer. Son utilisation massive masque les réalités d’une société minée par le chômage. Depuis le milieu des années 1970 , la notion s’est diffusée. Elle est devenue utile pour des problèmes qu’elle ne recouvrait pas et superflue pour des questions qu’elle envahit. Elle acquiert aujourd’hui un statut hégémonique. Les politiques publiques devraient pourtant s’en défaire : à focaliser l’action publique sur le bas de la courbe de répartition des revenus, l’exclusion risque de frustrer les classes moyennes plus vulnérables au chômage.
La société se présente comme un continuum de situations, une échelle continue de positions sociales, sans coupure ni rupture. La thématique de l’exclusion construit en fait un curseur qui institutionnalise une brisure sur cette échelle. Cette brisure, cette « fracture sociale », dépend seulement de celui qui la prononce, en fonction de l’endroit où il place le curseur. Et c’est ce constat de fracture qui permet de plaider pour des « discriminations positives » qui doivent ramener à la normalité une partie de la population ou du territoire.
Si une attention spéciale doit certainement être accordée aux plus démunis dans les services de droit commun, limiter les actions spécifiques est en revanche préférable. La première raison d’adopter un principe de non discrimination est pratique. Personne en effet ne peut se mettre d’accord sur une définition du bénéficiaire des mesures à destination des « exclus » ou des sans-abri. Afin de couper court aux effets pervers de politiques qui produisent cliquets, évictions, substitutions et coupe-file, il vaut mieux ne pas développer de mesures spéciales pour une catégorie trop floue. La deuxième raison est d’ordre politique. Les discriminations positives, comme les discriminations négatives, font des victimes. Par effets de seuils, certaines personnes vulnérables se trouvent écartées de l’avantage d’un dispositif dont bénéficie leur voisin. Les frustrations relatives qui s’en suivent conduisent à radicaliser les positions politiques et à pencher pour des options qui relèvent, elles, d’une exclusion réelle.