Politique de la ville : pour un partage du fardeau

Politique de la ville : pour un partage du fardeau

Géraud de Vaublanc

Pour beaucoup, la ville contemporaine est en train de disparaître sous la pression de l’urbanisation. Alors que l’étymologie rappelle que la ville était le lieu de l’urbanité, elle incarne aujourd’hui l’ensemble des maux associés au mal de vivre de cette fin de siècle : violence, chômage, anonymat, solitude et « exclusion ». La ville contemporaine semble illustrer le tableau peint il y a plus de soixante ans par Bertold Brecht, librettiste de l’opéra de Kurt Weil, Grandeur et décadence de la ville de Mahagonny : « Sous nos villes, des égouts, dans nos villes, rien, sur nos villes, la fumée […]. Si nous mourons vite, nos villes meurent lentement ». L’improvisation, au début des années 1980, d’une politique, dite de la ville ne rend pas ce constat caduc.

Mission impossible

Née dans l’urgence lors d’émeutes dans la banlieue lyonnaise, en proie à des définitions changeantes, mise au point par une multiplicité d’acteurs peu coordonnés, parfois concurrents, développée au moment des premières réformes liées à la décentralisation — limitant le pouvoir de l’autorité centrale — la politique de la ville semble aujourd’hui faire face à une mission impossible au vu des multiples crises qu’elle doit affronter.
Crise urbanistique, puisque l’urbanisme n’est pas neutre et que l’absence de repères et d’espaces de proximité sont synonymes d’anonymat et d’insécurité. Certes, les grands ensembles ont été à l’origine facteur de progrès : l’eau courante individuelle, le chauffage collectif, la clarté et l’exposition des logements constituaient une amélioration de la qualité de vie. Mais le mouvement d’urbanisation a franchi un seuil critique : ainsi, la consommation d’espace pour l’urbanisation a triplé entre les années 1970 et 1990, tandis que la population des villes augmentait quatre fois moins vite. Si bien que la ville est balancée entre deux extrêmes : l’absence de limites (la ville n’est plus bornée, il n’y a plus de début ni de fin de la ville) ou au contraire, par réaction, le recroquevillement identitaire (la ghettoïsation).
Crise sociologique ensuite, liée à la crise économique. La montée du chômage et de la précarité a conduit au développement d’une économie souterraine, souvent liée à la drogue. La baisse du rôle intégrateur de la famille comme, en sens inverse, l’enfermement dans des communautés familiales rigides, et l’incapacité de l’école à remplir ses missions, faute en grande partie de perspectives à sa sortie, ont désorganisé le lien social, affermi une ségrégation à l’intérieur des villes et fait des villes des zones dont la sociologie est quasi extraterritoriale.
Crise de l’intérêt général enfin, qui n’est pas le moindre paradoxe de la crise contemporaine de la ville. Comme l’explique Serge Wachter, « les représentations de l’intérêt général ont changé. Réputées incarner une demande sociale locale et des valeurs démocratiques […], elles se cristallisent aujourd’hui sur des valeurs d’efficacité que le maire doit être à même de personnifier. Dès lors, les vertus du management peuvent s’étendre et s’appliquer à “l’entreprise municipale”, que l’on apparente à une organisation tournée vers la poursuite de buts utilitaires et confrontée à des situations de marché — la concurrence des métropoles européennes. Obsédée par des critères de performance, de compétition et d’efficacité, la gestion municipale obéit à une logique de rationalité instrumentale » . Facteur aggravant : le transfert de la production et de la gestion d’un volume considérable de biens et de services collectifs vers le secteur privé et l’évolution d’un partenariat entre le secteur public et le secteur privé vers des opérations d’aménagement et d’urbanisme. Les opérateurs concourent à livrer des villes clé en main (stratégies ensemblières), se chargeant de la conception d’opérations d’urbanisme, mais également de leur réalisation et de leur commercialisation. L’autonomie des équipes municipales dans les choix d’urbanisme et d’aménagement est érodée, d’autant que les entreprises ont des services d’expertise qui concurrencent ceux de l’État. Au lieu de s’équilibrer, la croissance du pouvoir municipal et celle des groupes privés tendent à se renforcer mutuellement dans leurs effets pervers.
On pourrait aussi, sans naïveté excessive, dénoncer une crise de l’espace public. Même s’il est moins stérilisé qu’au niveau des départements et des régions, le débat public est en déclin alors même que les grands enjeux urbains constituent l’exemple même de ce qui peut et doit être débattu par les citoyens. La politique des maires n’est souvent remise en question que sporadiquement, au gré des affaires et des scandales (gestion du parc de logements sociaux ou d’un domaine privé ou crise aiguë des finances locales). La décentralisation ne s’est pas accompagnée d’un renforcement de la démocratie locale.
Dès lors, devant la crise écologique évidente, les pouvoirs publics paraissent singulièrement éloignés. Chacun déplore que la ville soit devenu le lieu de concentration des « dégâts du progrès » (pollution, congestion dans les transports, nuisances sonores), mais il apparaît de manière si visible que les édiles municipaux peinent à les maîtriser que toute confiance a tendance à disparaître.

Le ballottage institutionnel

L’addition de ces crises donne la mesure des défis que doit relever la politique de la ville. Pourtant, cette dernière n’a encore jamais existé, au sens fort du terme. Dans les faits, il n’y a jamais eu qu’une politique des quartiers. Une politique de la ville dûment nommée signifierait une politique traitant l’ensemble des questions et dimensions urbaines, y compris dans ses déterminations extérieures à la ville, notamment sociales. En d’autres termes, une politique qui s’intéresserait à la ville dans sa totalité géographique, c’est-à-dire dans son environnement extra-urbain, et pas seulement au problème de certains quartiers périphériques, paraît beaucoup trop risquée sur le plan politique, car elle obligerait à un partage du fardeau et à un partage du pouvoir. Il ne s’agit pas, à l’inverse, de mettre tout dans la politique de la ville et il faut sérier les priorités : on ne peut mettre sur le même plan les thèmes de la culture, de la santé, des transports, de l’éducation, des services publics, du logement et de l’emploi. Le niveau auquel traiter adéquatement de l’ensemble de ces questions n’est pas le même et, dans certains cas, il est plus opportun de ne pas demander à une ville seule, ou à une autorité ministérielle qui en est chargée, d’en prendre la responsabilité. L’essentiel est dans le bon exercice et au bon niveau du pouvoir normatif.
Or, depuis le début des années 1980, la politique dite de la ville, à travers ses principales étapes, a été circonscrite aux quartiers en difficulté, hormis l’exception notable, du moins dans leur principe, des contrats de ville en 1992, mais qui font souvent figure de catalogues de mesures éparses incapables de renverser la tendance au déclin de certains quartiers. La décentralisation ne s’est pas accompagnée de la mise en place d’une politique à l’échelle de la ville dans sa totalité géographique, sauf lorsqu’elle a permis de susciter la création d’agglomérations, ce qui est peu fréquent. Les maires ayant acquis de nouvelles compétences, notamment en matière d’urbanisme, n’acceptent pas du pouvoir central des interventions qui tendraient à redessiner les contours de leur cité. Ils y voient une remise en cause de leurs nouvelles prérogatives et d’une forme, pour certains, d’égoïsme sacré. En revanche, les quartiers en déshérence étant des boulets pour la gestion municipale, les maires ont su mettre à profit la volonté interventionniste de l’État, en la canalisant au profit de ces seuls quartiers. C’est pourquoi la politique prétendument de la ville a pris la forme d’un traitement social des quartiers, par analogie au traitement social du chômage. Celui-ci ne signifie rien d’autre que l’acceptation résignée d’une situation pensée comme insoluble, à laquelle quelques palliatifs ponctuels sont apportés pour éviter l’explosion.
Le nombre de quartiers pris en charge par la politique de la ville n’a cessé de croître : dès 1981, 22 quartiers sont classés îlots sensibles ; la création du Conseil national des villes, en 1989 retient 300 sites prioritaires, tandis que la même année, le Xe plan se fixe comme objectif le « développement social » de 546 quartiers ; en 1994, enfin, le XIe plan en identifie 1 300. Cette progression exponentielle du nombre de quartiers défavorisés pris en compte par les différentes politiques, s’est traduite par des incidences financières très fortes, mais également par des difficultés administratives de délimitation de quartiers dont les frontières ne correspondent pas nécessairement à celle des communes, ainsi que par une diversification du « statut » des quartiers pris en charge. La politique de la ville a institué un « zonage » de plus en plus sophistiqué des différents périmètres de son action, qui a opéré une gradation pyramidale des avantages accordés, en fonction des situations rencontrées. Le rapport préparatoire au XIe plan de 1993 distingue, parmi les 1 300 quartiers des contrats de ville disposant de facilités dans le cadre de ces contrats, 546 quartiers considérés comme zones urbaines sensibles (Z.U.S.). Ces dernières bénéficient de mesures sociales dérogatoires, notamment des emplois de ville, l’exonération des surloyers H.L.M. et des mesures spécifiques pour la fonction publique. Dans la ligne de cette évolution de la politique de la ville, la loi d’orientation sur l’aménagement et le développement du territoire de 1995 crée, au sein des zones urbaines sensibles (désormais au nombre de 700), environ 350 zones de redynamisation urbaine (Z.R.U.), qui bénéficient, outre de mesures sociales dérogatoires, de mesures économiques particulières (par exemple, exonérations de taxe professionnelle ou de charges sociales). Enfin, le pacte de relance pour la ville présenté en janvier 1996 institue, parmi les zones de redynamisation urbaine, 20 zones franches qui bénéficient d’un dispositif complet d’exonérations fiscales et d’actions innovantes (par exemple, l’aménagement de rythme de vie scolaire).
S’agissant de sa localisation dans l’appareil d’État, la politique de la ville se caractérise par l’absence de définition organique stable : rattachement au Premier ministre (par exemple pour le comité interministériel à la ville créé en 1984) ; création d’un ministère de la Ville en 1991, confié à Michel Delebarre, puis, alternativement, à Bernard Tapie et à François Loncle, rattachement à plusieurs ministères (sous la présidence de Jacques Chirac, le portefeuille de la ville est d’abord supprimé, la politique de la ville étant conduite à la fois par Éric Raoult, ministre de l’intégration et de la lutte contre l’exclusion, et Françoise de Veyrinas, secrétaire d’État chargée des quartiers en difficulté ) ; rattachement à un « grand » ministère comprenant notamment la ville, qui est le schéma le plus observé — : ainsi, en 1991, le ministre d’État chargé de la ville est également compétent pour l’Aménagement du territoire ; en 1993, la politique de la ville est confiée à Simone Veil, en charge des affaires sociales, de la santé et de la ville, et en novembre 1995, Jean-Claude Gaudin se voit attribuer l’aménagement du territoire, la ville et l’intégration.
Cette instabilité institutionnelle traduit une absence de choix sur la nature de la politique de la ville, que la Cour des Comptes a soulignée dans son rapport public . Quant à l’autorité chargée de la politique de la ville, elle pâtit d’une faiblesse de moyens et son rôle de coordination est souvent incertain. Ses pouvoirs interministériels sont essentiellement récupérés par le préfet, mais au niveau central la compétence principale appartient à la direction de l’habitat et de la construction. De fait, la politique de la ville est mise en œuvre par l’ensemble des administration concernée qui adaptent et coordonnent en conséquence leurs actions et leurs dispositifs, et ont le pouvoir effectif de mobilisation des crédits, qui sont « fléchés » avec plus ou moins de cohérence. Certes, le Comité interministériel des villes et du développement social urbain (C.I.V), regroupe, sous la présidence du Premier ministre ou du ministre chargé de la ville, les ministres intéressé à un titre ou à un autre (17 en 1994). Mais son pouvoir est plus formel que réel et il ne dispose pas de pouvoirs de coordination d’une grande ampleur. Quant au Conseil national des villes, au sein duquel, depuis 1993, la représentation des élus est prépondérante (vingt-cinq élus, à côté de quinze personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre), ce n’est pas un organisme opérationnel. L’administration spécifique en charge de la politique de la ville, la délégation interministérielle à la ville (D.I.V.), n’est dotée que de moyens financiers propres limités.

Les faux-semblants de l’interministériel

Alors que la complexité de la politique de la ville exigeait son inscription dans le temps, l’instabilité institutionnelle s’est faite au détriment de son ancrage. C’est là l’une de ses principales faiblesses. Si, sur le plan théorique, l’interministérialité aurait pu paraître un gage d’efficacité, il n’est pas certain que le flou qui entoure le contenu exact de la politique de la ville et sa définition la rendent seulement possible. D’ailleurs, il n’est pas avéré qu’une administration interministérielle puisse gérer de manière efficace, en admettant qu’ils lui soient attribués, l’ensemble des crédits des ministères. Le fait qu’ils soient destinés à des quartiers limitativement énumérés n’est pas a priori un critère de gestion unique.
En dépit des atouts dont dispose le pacte de relance pour la ville, la politique de la ville demeure introuvable. On peut certes se féliciter du rattachement de la politique de la ville à l’aménagement du territoire, par nature interministériel et du caractère englobant des actions prévues par le pacte de relance. Pour autant, faute de définition précise d’un objet et faute d’une efficacité de mesures qui se borneraient à traiter les problèmes exclusivement sur des zones limitativement énumérées, il n’est pas certain que des résultats à la hauteur des maux de la ville soient à en attendre.
Priorité est donnée à l’économique : l’un des objectifs premiers du pacte est de maintenir, mais aussi de créer des activités dans les quartiers. D’où la mise en place de mesures incitatives, en particulier pour les zones franches, la création de 100 000 emplois de ville (qui devraient d’ailleurs se substituer partiellement aux contrats emploi solidarité qui existent déjà) ou la création d’un établissement public d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux. Pour autant, est-il envisageable de considérer que la solution à la déshérence économique de certains quartiers puisse être traitée sur place ? Ne risque-t-on pas de créer deux économies parallèles, l’une normale, l’autre assistée et de seconde zone ?
Le pacte de relance pour la ville intervient aussi en matière de sécurité et de justice. Il prévoit que 4 000 policiers supplémentaires seront affectés dans les quartiers et que seront créées, pour les mineurs délinquants multi-récidivistes, cinquante unités éducatives à encadrement renforcé. Il est également prévu de mettre en place une procédure de comparution accélérée (« à délai rapproché »). Dans le domaine de l’éducation, le dispositif des zones d’éducation prioritaire (Z.E.P.), créé en 1982, sera étendu aux 700 zones urbaines sensibles (dont 400 bénéficieront d’une expérimentation d’accompagnement scolaire) et l’application de l’aménagement des rythmes scolaires sera engagée dans 36 sites classés en zone franche, cette opération complétant l’expérimentation lancée dans 200 villes par le ministère de la Jeunesse et des Sports. Pour l’amélioration de l’habitat et du cadre de vie, des prêts spécifiques de la Caisse des Dépôts seront accordés aux organismes H.L.M. Nous ne pouvons là non plus condamner de telles mesures, mais la solution aux maux éducatifs, à l’insécurité et au délabrement des habitats périurbains en résultera-t-il, alors qu’elles contrarient la « banalisation » de la ville et laissent son environnement plus « riche » inchangé ? Aucune de ces mesures ne va dans le sens d’un partage du fardeau.
On peut encore plus se féliciter que la dotation de solidarité urbaine (D.S.U.) soit davantage concentrée sur les communes en difficulté, afin d’éviter les effets pervers du saupoudrage. Pour autant, si une fiscalité locale plus juste dans son assiette et mieux répartie dans ses produits n’est pas instaurée, l’ampleur de la correction risque d’être limitée.
Quant à la participation des habitants, le pacte propose l’institution de comité d’initiative et de consultation de quartier, ayant un pouvoir d’évocation devant le conseil municipal, ce dernier devant chaque trimestre délibérer sur les questions évoquées. Cette mesure va dans le bon sens, mais on se demande pourquoi elle devrait rester limitée à certaines zones. Plus encore, l’intervention des habitants des quartiers les plus défavorisés n’a d’intérêt que si elle peut s’exercer aussi au niveau de structures d’agglomération ayant un pouvoir effectif de péréquation à destination des communes les plus défavorisées.
La politique de la ville menée actuellement se cantonne donc à une politique de quartiers. Un changement d’échelle s’avère nécessaire. Plutôt que de se situer dans la lignée de la logique instituée par le développement social des quartiers, qui ne permet qu’une politique de rattrapage pour les quartiers défavorisés, il conviendrait de mettre en place une politique plus ambitieuse de développement, sur le modèle de Banlieues 89, à l’échelle de la ville tout entière, et au-delà. Cette logique avait été ébauchée en 1992 avec les contrats de ville, mais qui ont été détournés de leurs objectifs. Elle avait au moins le mérite de porter la lutte contre l’exclusion à l’échelle urbaine, en jouant sur les différents niveaux géographiques : quartier, commune, agglomération, avec une ambition transversale. Plus ambitieuse, cette politique pâtit cependant d’une difficulté majeure : la visibilité de son action est d’autant plus faible que le rayon des interventions s’élargit et que les masses financières en jeu sont faibles. Moins l’action est localisée, plus les interventions sont complexes et affectent davantage d’acteurs, avec des risques de chevauchement de compétences, d’absence de coordination, voire de concurrence entre les intervenants.

A l’échelle de l’agglomération

Pour que la ville devienne un lieu de démocratie, plusieurs orientations semblent souhaitables. Sur le plan institutionnel, il conviendrait que s’élabore un rééquilibrage des pouvoirs au sein du conseil municipal. L’accroissement des pouvoirs du conseil municipal qui, trop souvent, demeure encore aujourd’hui une chambre d’enregistrement des décisions du maire, constitue l’un des moyens de renforcer la démocratie locale. Il serait également opportun de remettre à plat certaines compétences des maires, en les redistribuant à différents niveaux (élus locaux et représentants de l’État) : ce pourrait être par exemple le cas en matière d’attribution des logements ; cette prérogative est à l’origine de dérives connues. Enfin, créer les conditions d’une plus grande implication des citoyens en amont des projets des municipalités (notamment en matière d’urbanisme) renforcerait la démocratie locale : il convient d’aller au-delà de la proposition du pacte de relance pour la ville qui se cantonne au pouvoir d’évocation des citoyens. Pourquoi ne pas s’inspirer des pays nordiques, où il existe une obligation législative de participation des citoyens dans la mise au point des documents d’urbanisme ? Plus généralement, les citoyens devraient pouvoir intervenir davantage aussi bien dans la définition des grandes orientations municipales, qu’à l’échelle de leur quartier. Cette idée, développée par le rapport Dubedout de 1983, n’a jamais trouvé de traduction, sinon dans les régies de quartier.
Pour que la ville soit un lieu de développement économique, un lieu de développement urbain et d’aménagement du territoire, son périmètre est trop restreint. Le seul échelon communal ne permet pas de concilier des objectifs de développement économique et d’intégration sociale. Développement urbain rime davantage avec agglomération ; développement économique s’accorde plus avec bassin d’emploi. L’échelon communal n’autorise pas davantage une maîtrise efficace des externalités négatives comme la pollution, ni une promotion des externalités positives comme la création d’emplois. C’est là le paradoxe de la politique de la ville, qui ne trouve sa véritable dimension et efficacité qu’en ne se cantonnant pas aux quartiers et aux communes.
C’est pourquoi il conviendrait de pouvoir créer des agglomérations, regroupement de plusieurs entités communales dont la géographie reposerait sur un principe de cohérence géographique, démographique et économique. Les instruments de coopération intercommunale existent : créés pour pallier les effets pervers de la fragmentation de l’organisation administrative du territoire, leur forme s’est diversifiée, pour tenter de promouvoir une intercommunalité dont l’objet ne serait plus uniquement une gestion commune d’équipements et de services publics, mais la mise en place d’un projet commun de développement à l’échelle d’une agglomération, d’un bassin d’emploi ou d’habitat. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République a ainsi créé des structures juridiques nouvelles : les communautés de communes, destinées aux communes rurales et aux petites villes de moins de 20 000 habitants, et les communautés de villes, réservées aux agglomérations de plus de 20 000 habitants. Jusqu’à présent, la coopération intercommunale s’est cependant heurtée à la volonté des élus de maintenir une « souveraineté municipale ». Il est significatif que les communautés de villes, plus « intégrationnistes » puisque leur est transféré le produit de la taxe professionnelle, prélevée à un taux unique dans l’agglomération, se comptent encore sur les doigts d’une seule main (même s’il existe de plus en plus de districts et de communautés de communes). Cette résistance des communes à s’engager dans une stratégie de coopération intercommunale intégrée, notamment en Ile-de-France, ainsi que l’absence d’un transfert aux établissements publics de coopération de la capacité de contracter avec l’État sur l’ensemble des domaines couverts par la politique de la ville, affecte notablement la cohérence de l’action publique et contraint l’État à contracter à la fois avec les communes et leur groupement, ou à éclater un contrat intercommunal en plusieurs communes capable de contracter avec l’État.
Le renforcement de l’intercommunalité constitue aujourd’hui une étape indispensable. Le recours aux communautés de villes qui, outre le transfert de taxe professionnelle, organise un transfert de compétences dans des domaines où le périmètre de la commune est trop restreint, apparaît la mieux adaptée à la mise en place d’actions cohérentes dans le cadre de la politique de la ville. Ce transfert est obligatoire en matière d’aménagement de l’espace, de programmes locaux de l’habitat et de développement économique, et optionnel, en matière de protection de l’environnement, de politique du logement, de voirie et de transport collectif, et d’équipements culturels, sportifs et scolaires. Une action trop volontariste en matière de coopération intercommunale se heurte certes à deux obstacles de taille. Le premier, politique, tient à l’existence d’un fort groupe de pression local, à l’influence duquel ne sauraient rester insensibles un gouvernement et un parlement eux-mêmes composés d’élus locaux. Le second est juridique, à savoir la conception extensive du principe constitutionnel de la libre administration des communes. C’est donc par un renforcement de l’incitation financière que doit être poursuivi l’objectif, que ce soit par les concours globalisés de l’État (critères d’attribution de la dotation globale de fonctionnement et d’équipement), ou par une conditionnalité des concours financiers négociés dans le cadre de la politique contractuelle. Une telle voie aurait le mérite de ne pas traiter des questions fondamentales à une échelle trop circonscrite.
Par ailleurs, sur le plan fiscal, les efforts mis en place pour corriger les écarts de richesse séparant les différentes communes, devront être poursuivis et renforcés, grâce notamment à un accroissement du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, grâce également à une vaste entreprise de redéfinition des valeurs locatives, qui sert de base à la définition des potentiels fiscaux, qui ne correspondent plus depuis longtemps à la réalité, ou, mieux encore, en asseyant la taxe d’habitation sur le revenu.

Une politique de mixité

La politique de la ville, pour ne pas se payer de mots, suppose la mise en place d’une politique de mixité économique, sociale, urbaine et éducative. La politique de la ville doit faire en sorte de diluer les difficultés concentrées dans certains quartiers (chômage, pauvreté, illettrisme, mauvaise intégration) à l’échelle de la ville tout entière, et surtout de l’agglomération ou de la région. En Ile-de-France, l’hétérogénéité des conditions sociales et économiques suivant qu’on est à Paris ou dans certaines communes riches ou dans des banlieues sinistrées n’est pas en voie de correction. Cela suppose par exemple que tous les établissements scolaires voisins des quartiers favorisés, quel que soit leur statut, public ou privé sous contrat , accueillent (en petite quantité, afin de ne pas déplacer les difficultés) des élèves en situation difficile.
La politique du logement doit également contribuer à cette politique de mixité, par une diversification de l’habitat dans les centres-ville. La loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a ainsi renforcé la portée des programmes locaux de l’habitat (P.L.H), qui, de simples documents d’étude, sont devenus des instruments de diversification de l’habitat. Ceux-ci définissent pour cinq ans les objectifs et les principes d’une politique de logement et indiquent les moyens que les collectivités locales prévoient de mettre en œuvre. L’absence de P.L.H., dans des communes situées dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants, et de l’engagement de la commune de réaliser sur une période de trois ans les actions foncières nécessaires à la réalisation de logements locatifs sociaux, est sanctionnée par le versement d’une contribution financière égale au moins à 1% de la valeur locative des immeubles soumis à la taxe foncière. On ne peut, en ce domaine, que réclamer une vigilance accrue de la part des représentants de l’État.
Enfin, la politique de création d’emplois dans les quartiers défavorisés ne doit pas être considérée comme une panacée (même si elle est primordiale) : à s’en contenter, il y a un risque de créer des poches de sous-économie. En outre, une telle politique se heurterait vite à des limites évidentes : une entreprise ne choisit pas une localisation en fonction de seules considérations fiscales. Il faut d’abord que soient réunies les conditions nécessaires à son développement (proximité des voies de communication, présence d’une main-d’œuvre qualifiée, accès à divers services, sécurité des installations). Le principal défi consiste à faire travailler des populations défavorisées dans le circuit économique traditionnel. C’est ce que le président de l’Association des maires de France, Jean-Paul Delevoye, appelle la stratégie de la passerelle qui consiste à favoriser l’emploi là où il peut se développer selon une logique économique viable. Cette logique doit, selon lui, l’emporter sur la stratégie du contact, consistant à localiser la création d’emploi au plus près des zones d’habitat défavorisées. Plutôt que de devoir trancher (la stratégie de la passerelle pouvant être un alibi à l’absence d’intervention volontaire, en laissant jouer les mécanismes de l’économie libérale), les deux logiques doivent se compléter, le rattrapage n’étant pas incompatible avec le développement.
La politique de la ville doit donc, sur le modèle de l’affirmative action américaine, pratiquer des discriminations positives, mais celles-ci ne doivent pas être d’abord entendues comme des actions de subvention et de focalisation des difficultés. Il ne s’agit pas seulement que les fonctionnaires qui travaillent aujourd’hui dans des conditions difficiles bénéficient d’avantages en termes de rémunération et d’avancement. Cette politique ne saurait non plus se borner à ce que soit augmentée la présence des agents de l’État dans les quartiers en difficulté. La politique de mixité et de discrimination positive suppose une « politique d’abolition des frontières » et, souvent, de la matérialisation des frontières entre la ville du centre et les « banlieues » et entre les quartiers eux-mêmes. Plus de logements réservés, plus de zones réservées, tel doit être le sens de la politique de la ville, ce qui signifie que l’action sur l’extérieur est aussi nécessaire que l’action sur le dedans.
Enfin, l’observation du territoire met en évidence la disparité d’implantation des services et équipements publics. A cheval entre la politique d’aménagement du territoire et la politique de la ville, il conviendrait de définir une carte nationale des services et équipements publics nécessaires, selon des normes rigoureuses, avec les moyens en agents de l’État et en ressources fiscales correspondants. Cela permettra de lisser les disparités, de casser les logiques d’accumulation dans certaines villes, dans le prolongement de l’action, encore embryonnaire qui a été menée dans le domaine des équipements de santé. Alors, la politique de la ville pourra être une politique de nivellement par le haut, alors qu’elle est davantage aujourd’hui, une politique de cantonnement des difficultés qui ne permet pas de les résoudre. Il n’y aura pas de politique de la ville sans une politique plus générale de redistribution (des équipements, des services publics et des compétences, mais surtout des ressources) et une politique de mixité sociale. De ce fait, l’intervention forte de l’État s’impose pour contrer les réticences qu’une telle politique est à même de susciter de la part des plus privilégiés. En période de restrictions budgétaires, l’hypothèse que le succès de la politique de la ville repose davantage sur des conditions de redéfinitions politique et administrative, plutôt que sur l’importance des moyens financiers qui lui sont consacrés, montre que cette politique n’est pas impossible.