L’audiovisuel au service du rayonnement de la nation dans un cadre européen

L’audiovisuel au service du rayonnement de la nation dans un cadre européen

René Bonnell

Redéfinir les missions et la structure du secteur public

Les vieux débats des années 1980 sur la structure de la télévision et le rôle respectif du service public et du secteur privé ont été balayés par les avancées de la technologie et les pratiques économiques. Par le développement technologique, dans la mesure où cohabitent désormais le câble, la télévision hertzienne et la télévision numérique. Par les pratiques économiques, car la régulation par le marché s’est imposée. Il est significatif que ce qu’on appelait « service public » soit plus convenablement remplacé par le terme « secteur public ». L’unification du paysage audiovisuel s’est opérée par la loi du marché. Certes, en France, on aime bien dire qu’on régule, qu’il y a des quotas, des obligations imposées aux diffuseurs, mais, à regarder de près, la réglementation demeure empirique et s’adapte cas par cas, en général avec retard, à ce que lui imposent les normes de l’économie de marché. Nulle stratégie de long terme n’a été suivie par les pouvoirs publics qui ont légiféré ou créé des chaînes de télévision selon les circonstance du moment (cf. la saga de la cinquième chaîne par exemple). Même en matière culturelle, c’est davantage la pression des lobbies qu’un quelconque volontarisme politique. Quelles que soient leurs conceptions politiques ou économiques, seule l’action intense des lobbies a garanti la continuité de l’action des pouvoirs publics. L’affaire des quotas de diffusion est, à cet égard, exemplaire.
Au sein du paysage hertzien, composé de deux chaînes privées et de deux chaînes publiques, le secteur public ne survit que grâce à la redevance. Il n’y aurait pas assez de recettes publicitaires pour faire vivre quatre chaînes. Dans les grands pays industrialisés, il existe trois chaînes généralistes au grand maximum. Par ailleurs, si l’on considère le contenu des programmes, le secteur public vit dans la contradiction car il est inscrit dans une sévère compétition à l’audience. La concurrence lamine tout, s’oppose à la diversification des programmes car, dans chaque « créneau », elle offre les mêmes contenus aux mêmes heures puisqu’on recherche le plus petit commun multiple des aspirations. La concurrence créée par le privé n’a donc pas été synonyme de diversification de l’offre, mais, au contraire, d’homogénéisation.
Du côté des pouvoirs publics, il existe d’énormes carences. Depuis quinze ans, il n’y a eu aucune réflexion globale sur l’évolution souhaitable du secteur public. Rien de consistant n’a été envisagé sur les modes de financement, ni en matière d’impôt, ni en matière de recettes publicitaires. Ce n’est d’ailleurs pas toujours innocent car ces contradictions pourraient un jour lui être fatales. On a créé de nouvelles chaînes (Arte, La Cinq) en improvisant au cas par cas et sans projet d’ensemble. La création de France Télévision n’est pas allée jusqu’au bout de sa logique : la nouvelle structure souffre de l’absence de personnalité morale et d’une annualité budgétaire paralysante. Pendant ce temps, l’actionnaire favorise la création de chaînes publiques adjacentes et plus ou moins concurrentes (Arte, La Cinquième) qui ont certes trouvé une légitimité, mais l’ensemble n’a aucune cohérence. La redevance rapporte environ douze milliards de francs par an, mais cela ne permet pas au secteur public de lutter à armes égales avec le secteur privé, qui a plus de moyens et moins de lourdeurs liées à son statut et à ses obligations collectives. Enfin, le secteur public, dans ce contexte de protection relative et de faiblesse financière, pâtit d’un manque de dynamisme. La décentralisation du secteur marque le pas. On pourrait pourtant imaginer, comme aux États-Unis, une chaîne de syndication, faite d’antennes régionales.
Selon moi, le gouvernement devrait effectuer un choix clair pour le secteur public, notamment en matière de financement. Il faudrait opter pour la suppression de la publicité sur les chaînes publiques. La proposition, récemment entendue, d’une suppression de la redevance, est surprenante et l’on ne voit pas comment ceux qui la soutiennent imaginent financer le secteur public. Cela signifie que, pour eux, le secteur public n’a pas de sens. Faire financer le secteur public par la seule redevance ne signifie pas qu’on va bureaucratiser le système : cela dépend de savoir comment il est géré. La suppression de la publicité comporterait plusieurs avantages. D’abord, cela permettrait de déconnecter le secteur public de la pression du marché et donc de lui permettre de jouer une politique originale en matière de programme. Ensuite, cela susciterait un effort d’imagination et d’innovation dans la création. Enfin, cela dégagerait des ressources pour le système privé, non pas au profit des chaînes dominantes, mais d’un système de syndication national qui pourrait répartir les recettes de publicité et venir au secours du câble. On pourrait aussi imaginer une légère taxe sur le chiffre d’affaires de la publicité sur le modèle de Channel Four au Royaume-Uni comme recettes complémentaires.
Il conviendrait que puisse être nommé en Conseil des ministres, et non par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, un président d’un groupement des télévisions publiques, ayant la personnalité morale, et trouvant une formule de coopération originale avec Arte et la Cinquième. Il n’y a plus de danger aujourd’hui de monopole et d’une mainmise du pouvoir sur l’information. Le C.S.A. serait beaucoup plus à l’aise pour réguler, juger et sanctionner. Actuellement, il est juge et partie. Aujourd’hui, ce qui semble intéresser d’abord les politiques, c’est ce qui se passe dans les journaux télévisés. On comprend leur vigilance, mais on aimerait un peu plus d’analyse stratégique.
Enfin, il convient de développer, comme les Anglais, une réflexion sur le numérique hertzien, et non pas seulement sur les chaînes à péage numériques. Le hertzien peut aussi participer à la segmentation du marché. Le secteur public pourrait donner par là un objectif de diversification. On pourrait imaginer, dans le secteur public, une chaîne éducative, une chaîne de distraction, une chaîne d’information, etc. d’accès libre, dans le cadre des missions qui sont les siennes. Cela permettrait au secteur public d’offrir un autre choix que les programmes du secteur privé qui participent de sa logique propre : chercher le meilleur rapport qualité-prix dans une logique de profit. Mais il faut qu’il y ait autre chose : c’est une question de civilisation.
Pour contribuer à ce développement, la redevance devrait être augmentée, de l’ordre de cent ou deux cents francs, et les multiples exonérations devraient, sauf exception (personnes sans ressources), être supprimées. Afin de lutter contre la fraude, la base de la perception devrait être élargie et modifiée. A terme, on pourrait imaginer que son montant soit calculé en fonction de la consommation d’électricité et prélevé sur les factures d’E.D.F. Cela serait beaucoup plus juste, car la consommation d’électricité est assez largement dépendante du niveau de vie. Elle serait aussi liée à l’usage du nombre de postes dans un même foyer. Ce serait un frein à la fraude et ce mode de recouvrement serait indolore. Contre cette proposition, on avance souvent que cette mesure créerait du chômage dans le service de la redevance. Ce mode de perception pourrait être instauré de manière évolutive, le temps de recaser le personnel concerné dans l’administration. Cette proposition aurait aussi l’avantage d’évoluer en fonction de la progression de la richesse du pays dont la consommation d’électricité demeure un indicateur correct et d’éviter les débats réguliers sur le niveau de la redevance.
Le secteur public a un coût et il sera accepté s’il retrouve une mission et une vision de l’avenir. Ses dirigeants devront mener une politique volontariste. La B.B.C., par exemple, non financée par la publicité, est loin d’avoir les plus mauvais programmes du monde. Le pire inconvénient du secteur public est qu’il se banalise par le recours à la publicité et la médiocrité de ses programmes. On en a eu un exemple avec l’affaire des salaires des animateurs de France 2 qui a abouti à une surenchère absurde. L’intérêt général veut qu’en face de chaînes populaires on ait un programme complémentarisé qui pourra être à la fois distrayant et éducatif. On peut imaginer d’ailleurs que, pour partie, le montant de la redevance versée soit lié aux résultats d’audience obtenus. Ses dirigeants doivent être responsables devant la collectivité comme devant des actionnaires.

Un secteur public généraliste ?

Cependant quelques grandes lignes se dégagent. Le modèle généraliste a du plomb dans l’aile. LCI mord sur le journal d’informations, la grand-messe de vingt heures perd de son audience et les émissions sportives comme les films sur les chaînes généralistes sont concurrencées par Canal Plus et les chaînes spécialisées. Tant mieux d’ailleurs que l’opinion publique à l’avenir guette moins la déclaration de tel ministre au journal de vingt heures. Aujourd’hui, le mot clé est la diversification, qui rime avec liberté. Il faut désormais anticiper cet essoufflement de la télévision généraliste. On peut imaginer que, demain, au lieu d’avoir la Une, M 6, France 2 et France 3, nous ayons un bouquets de programmes numériques gratuits, les uns payés par la publicité, les autres par la redevance. Ce système cohabiterait avec les chaînes à péage numériques qui offrent l’avantage de la priorité de diffusion dans différents domaines (cinéma, sports, etc.). Cela amènerait le système payant à faire évoluer son propre bouquet en fonction de l’évolution de la programmation d’aval dite « gratuite ».
La diversification de l’offre modifierait aussi la notion d’audience et permettrait d’éviter les dérives qui accréditent la thèse de ceux qui pensent qu’il faut tout privatiser au nom de « l’efficacité ». Sur le plan culturel, cela contrebalancerait la tendance au hachage publicitaire catastrophique pour la capacité de concentration des jeunes, comme on le voit aux États-Unis.

L’aiguillon du secteur privé

Il ne faut pas tout privatiser. D’abord, ce n’est pas dans nos traditions. Ensuite, cela conduirait à une réduction des choix pour les téléspectateurs. Cela dit, l’existence d’un secteur privé représente d’indéniables avantages. Le secteur privé est condamné à l’innovation permanente qui peut, pourvu qu’elle soit encadrée, rimer avec créativité. On peut toujours éviter les dérives inacceptables. Le secteur privé peut jouer un rôle d’aiguillon pour l’ensemble du secteur de la télévision.
En outre, le secteur privé est le seul à pouvoir financer les innovations technologiques de la diffusion. Il est le seul à pouvoir s’appuyer sur des conglomérats qui permettront de ne pas perdre la bataille des programmes en face des Américains. Le secteur privé peut être, dans le sens positif, un pousse à l’innovation pour le secteur public. Inversement, le secteur public peut financer des innovations en matière de création sans subir la sanction brutale du marché. Il peut servir de laboratoire pour toute la place. Les deux systèmes doivent connaître une émulation réciproque.

Comment l’État peut intervenir dans le secteur privé

Des règles sont évidemment nécessaires et l’État ne peut se désintéresser de l’évolution aussi du secteur privé. En premier lieu, les fréquences radioélectriques sont un bien rare dont on ne peut disposer librement. Leur attribution a des conséquences sociales, économiques et culturelles. Elles ne peuvent donc constituer un bien d’un usage illimité et sans restrictions. Partant, il convient d’en réglementer le mode de délivrance et l’usage dans le temps. Cela dit, la question de la réglementation n’est pas de principe, mais de degré.
Le système français de régulation est arrivé à un degré de sophistication excessif. On a empilé les textes depuis trente ou quarante ans, sans aucune mise en perspective, ni élaboration stratégique.
La France est allée trop loin dans la réglementation. Il faut encadrer, mais « aérer » le fonctionnement du système. Un cahier des charges ne peut pas tout prévoir de manière abstraite. Les quotas de diffusion, par exemple, doivent être calculés en moyenne annuelle et non dans le cadre rigide d’une année civile. Il faudrait globaliser les obligations financières des chaînes et non les prévoir secteur par secteur. La division en quotas financiers de télévision et en quotas financiers de cinéma est trop rigide. Il faut garantir à la branche des commandes globales audiovisuelles et cinématographiques, afin de maintenir l’emploi, mais, à l’intérieur de cette enveloppe de ressources garanties, laisser offreurs et demandeurs s’adapter, en fonction des demandes de l’audience et des besoins de programmes.
De même, les quotas de diffusion européens ne devraient pas être calculé selon la manière actuelle. Il faudrait imaginer un système où chaque pays européen s’impose un quota de films et d’émissions européens non nationaux. Par exemple, l’Irlande pourrait calculer un quota de productions européennes non irlandaises, par exemple de 20%, et de même pour les autres pays. Ce quota serait de la compétence des institutions européennes. Ensuite, chaque pays, en fonction de l’intérêt qu’il porte au soutien de sa production nationale, ajouterait un quota national. Les Français pourraient très bien fixer un quota de 40% et les Danois de 10% s’ils le souhaitent. Chaque pays peut être libre de défendre comme il l’entend son industrie nationale. Imposer un quota de 60% à tout le monde est le meilleur moyen d’avoir une réglementation non appliquée, comme c’est souvent le cas. Cette méthode permettrait de créer progressivement un vigoureux marché audiovisuel et cinématographique européen.

Le câble est mort, vive le satellite

Le câble a perdu la bataille. Aujourd’hui, la problématique économique du secteur est telle que tout nouvel abonné peut creuser le déficit des opérateurs du câble. D’ailleurs, les grands investisseurs vont se servir des infrastructures du câble pour y utiliser d’autres moyens de télécommunications (téléphone notamment).
L’avenir appartient au satellite. Mais le satellite est le plus formidable moyen de dérégulation. Il faut éviter que le réseau hertzien ne soit menacé par le développement non maîtrisé et non régulé d’une télévision par satellites sans péage. Si des émissions en langue anglaise ou française pouvaient pénétrer, depuis des sources de diffusion lointaines, le territoire européen sans aucune règle, cela pourrait aboutir à saper tout l’effort accompli par les Européens pour imposer un minimum de compétition loyale. Les effets pourraient être désastreux pour les industries de programme et des pans entiers de l’industrie européenne pourraient s’effondrer. Or, il existe un à deux millions d’emplois en Europe qui seraient menacés.
Il faut donc une autorité européenne de régulation qui imposerait un minimum d’obligations en termes d’usage des fréquences, d’obligations de programmation, de la défense du droit d’auteur, d’obligations financières des diffuseurs, etc. Pour les régulations plus fines, existeraient des instances nationales. Sur ce sujet, le seul discours à tenir est celui de la défense de l’emploi. Il est vain de parler à un Allemand des quotas français qui servent à défendre la langue française. Il faut, en revanche, lui dire qu’en évitant le libéralisme sauvage on évitera du chômage dans son pays. L’identité culturelle européenne passe d’abord par une économie continentale solide et de plein emploi.
Dans ce domaine, nous ne sommes pas aussi désarmés qu’on le dit. D’abord, une instance de régulation européenne aura du poids. Elle pourra coopérer avec la F.C.C. américaine qui régule un territoire plus vaste que l’Europe. Les sujets d’intérêts connus sont nombreux : respect des droits d’auteur, lutte contre la violence et la pornographie, répartition des fréquences, etc. Il peut également exister un front commun avec les offreurs de programmes. Quand on émet un film de manière plus ou moins sauvage, cela pénalise Hollywood, qui pratique une politique d’exploitation segmentée des marchés : salles, vidéo, péage, câble, hertzien généraliste. Une diffusion sauvage de leurs films comporte pour les studios de graves conséquences financières. L’intérêt des offreurs est d’avoir des marchés disciplinés et régulables. Les ravages que la déréglementation créerait sur l’emploi font que l’intérêt officiel, aussi bien des États-Unis que de l’Europe, est de coopérer. Si les gouvernements s’entendent, ils feront la police comme les Nations Unies font la police lorsque l’intérêt des nations et de la paix le commande. De même, la lutte contre la piraterie des programmes ouvre un vaste champ de coopération.

Une politique industrielle en matière de programmes

Les pouvoirs publics oscillent entre deux discours contradictoires : un discours libéral et un discours corporatiste replié sur son pré carré, qui sont tous les deux sans portée opérationnelle. Une troisième voie est possible : la France ne peut défendre sa langue et sa culture que si elle mène d’abord une politique offensive en Europe dans le domaine audiovisuel. La France dispose de plusieurs atouts pour ce faire. D’abord, sa monnaie est chère, ce qui lui permet de pratiquer des investissements extérieurs à bon compte. En dehors du mark, les monnaies européennes ont perdu de 20 à 30% de leur valeur par rapport au franc en deux ou trois ans. Ensuite, elle dispose d’un système d’obligations imposées aux diffuseurs et notamment d’un compte de soutien aux industries de programmes qui n’a pas d’équivalent dans le monde. L’industrie audiovisuelle et cinématographique dispose d’une manne annuelle qui avoisine les cinq milliards de francs. Ce système de quasi-subvention permettrait à l’industrie française de monter à l’assaut de l’Europe avec des arriérés en partie assurés. De plus, on reconnaît à la France une sorte de leadership en matière audiovisuelle. Enfin, la possible arrivée des travaillistes au pouvoir au Royaume-Uni et leurs promesses d’aide au cinéma britannique, la nouvelle politique italienne définie par le ministre italien de la culture à Venise, le fait que le, pourtant libéral, gouvernement Aznar n’ait pas osé revenir sur le soutien au cinéma espagnol et le solide système allemand d’aide au cinéma font qu’il existe un système européen de soutien aux industries de programmes qui, au prix, d’une certaine harmonisation, pourrait servir de base à la construction d’une industrie audiovisuelle européenne. La France pourrait servir de fer de lance à ce mouvement de construction d’une industrie européenne de l’image. Pathé a des déjà des salles en Hollande et des participations en Allemagne et au Royaume-Uni. U.G.C. est implanté en Espagne et en Belgique. Gaumont pourrait sans difficulté aller dans ce sens. Canal Plus contrôle huit millions d’abonnés en Europe. Premier groupe audiovisuel européen en termes de puissance et d’homogénéité géographique, cette société pourrait largement accompagner le mouvement.
Ces atouts permettront de créer quelques grands groupes autour de grands diffuseurs pour devenir les leaders de l’audiovisuel en Europe. C’est, au demeurant, un excellent moyen d’écouler nos propres produits en sortant de la francophonie habituelle. La meilleure façon de diffuser des films en Angleterre est d’avoir dans ce pays des sociétés de distribution qui diffusent nos films, à côté des films anglais. Si les grands groupes audiovisuels se liaient à des diffuseurs, ce qui supposerait que la législation évolue et abandonne la distinction dépassée entre diffuseurs et producteurs, on pourrait changer l’axe de la compétition. On devrait autoriser les diffuseurs à faire plus franchement de la production dans certaines conditions de concurrence et de transparence parce que, sur le plan international, les géants que sont Warner et Disney, intègrent tout le processus de fabrication et de diffusion des œuvres : studios, distribution mondiale, chaîne à péage, chaîne de télévision network, sociétés d’édition. Il faut pouvoir lutter à armes égales tout en protégeant la liberté et les intérêts des créateurs.
Grâce à la générosité de son système d’aide, la France aujourd’hui soutient en partie l’emploi audiovisuel européen sans beaucoup de contreparties. Il faut donc sortir du discours corporatiste, arrêter de vouloir imposer notre culture aux autres, proposer un modèle européen original, en assurant un certain leadership. Alors, nos intérêts économiques rejoindront nos intérêts culturels.
Un pays de 250 millions d’habitants ne peut pas prétendre produire pour la planète entière. On peut expliquer aux Américains que ce n’est pas leur intérêt à long terme de vouloir tout contrôler et détruire. Ils n’ont pas intérêt à voir disparaître une industrie européenne de programmes, qui pourrait, à terme, servir d’allié aux États-Unis dans leur lutte contre la concurrence asiatique qui, pour eux, sera le véritable défi au XXIe siècle. L’intérêt des États-Unis est donc d’avoir un allié qui existe en production et partage les risques technologiques de la diffusion et ceux de la conquête des marchés.
Enfin, l’Europe peut être un vivier de grands talents que les Américains peuvent un jour utiliser. Ces talents ne pourront plus éclore sans l’existence d’une industrie locale vivace.

Régulation et pouvoirs publics

La France a eu du mal à sortir de la tutelle étatique. De ce point de vue, le C.S.A. est une bonne institution qui trouve progressivement son rythme de croisière. Il conviendrait aussi de renforcer ses prérogatives dans le domaine du contrôle et lui retirer son pouvoir de nomination. C’est une institution qui manque de moyens pour entretenir des liens plus étroits avec les autorités de régulation des autres pays, afin de développer avec elles échange d’expérience et concertation. On devrait, à cet égard, accroître les ressources du C.S.A.
Il faut noter que l’absence de vision d’ensemble de la politique publique en matière de communication pousse le C.S.A. à sortir de son rôle (réguler, contrôler, juger) pour tenter de définir une politique audiovisuelle dans son sens large, ce qui n’est pas de son ressort.
Le choix erroné a été fait d’avoir un ministère de la Communication parfois non identifié politique et toujours sans moyens. La stratégie générale d’évolution du secteur, l’action à mener en matière de concentration, de concurrence, d’attribution des fréquences, de protection des créateurs, d’accès des citoyens à l’information et à la culture doit demeurer de niveau gouvernemental. Ce n’est pas toujours le cas. La communication audiovisuelle est une activité capitale en termes d’emploi, de valeur ajoutée industrielle, d’expression artistique, de rayonnement international. Le politique devrait en faire un axe majeur de son action.