Petites réformes, grands effets

Petites réformes, grands effets

Par Yves Mény

Entretien avec Yves Mény

L’obsession de l’efficacité contre la démocratie

Le Banquet : Vivons-nous aujourd’hui en France avec des institutions démocratiques ?

Yves Mény : Tout dépend de ce que vous entendez par « démocratie ». Les Français ont l’habitude, en raison de leur passé, de définir la démocratie comme le système fondé sur la volonté des électeurs manifestée lors des élections. A côté de la démocratie, il y a la république, c’est-à-dire l’État, l’intérêt général. En France, on n’a jamais bien su faire la part des choses entre la démocratie et la république. On n’a pas suffisamment réfléchi au fait que notre démocratie était aujourd’hui un être hybride, fait à la fois de consultation populaire et de checks and balances. La démocratie est historiquement complexe et inclut des éléments non strictement démocratiques au sens de pouvoir du peuple. L’État de droit n’a pas grand-chose à voir avec la définition originelle de la démocratie, pas davantage que le Welfare state. Or l’indépendance du judiciaire, de la presse, l’État de droit, les politiques sociales, sont des valeurs fondamentales, parties intégrantes, désormais, de la démocratie. Des pas on été faits en ce sens, mais la France est tout à la fois un pays démocratique — il y a des élections régulières — et un pays encore insuffisamment démocratique — le pluralisme social et politique n’est pas pleinement accepté.

Le Banquet : En raison de cette faiblesse du pluralisme et de la domination plus ou moins explicite de certains groupes, qui n’ont pas intérêt à la transparence, peut-on dire que nous sommes en réalité dans une sorte d’oligarchie ?

Y.M. : Les politiques ont tendance à penser que, dès lors qu’ils ont été élus par le peuple, ils n’ont plus de comptes à lui rendre, sinon dans cinq ou sept ans. L’une des conditions de la démocratie est pourtant qu’ils acceptent de se soumettre à des règles du jeu, par exemple celle qui veut que le politique n’a pas le droit d’empiéter sur le judiciaire. Cette faiblesse est encore accentuée par la prédominance de l’efficacité comme objectif suprême, ce qui est une obsession française. Comme les problèmes sont complexes, comme les groupes peuvent être gênants, comme les contre-poids sont des obstacles, on a tendance à les marginaliser pour parvenir à l’objectif qu’on s’est assigné. Dans certains cas, c’est efficace ; dans d’autres, cela aboutit à justifier les moyens par la fin. Tel a été le cas en matière de corruption : les partis politiques sont nécessaires à la démocratie, la démocratie est une grande chose, les partis politiques ont besoin d’argent. Dès lors, le racket opéré sur les travaux publics a été légitimé par les fins. Cela s’est traduit dans la loi d’amnistie par la distinction entre l’enrichissement personnel et le détournement au profit d’un parti. Certes, le premier délit est plus grave, mais peut-on vraiment pardonner les autres errements ?

Le Banquet : Concrètement, qu’est-ce qui manque à la démocratie française comme mécanismes de poids et de contre-poids ?

Y.M. : La France fonctionne sur deux grands piliers : les notables locaux, appuyés sur un système national, et la haute administration d’État. Les colonnes maîtresses du système ne sont ni les partis ni les groupes intermédiaires. Ces deux structures portantes ont tendance à se concurrencer, ce qui est sain, mais aussi à conquérir le maximum d’espace. S’agissant des notables, cela se manifeste par la multiplication des positions politiques et sociales. Pour la haute fonction publique, cela se traduit par l’invasion de multiples champs, économique, politique, culturel, etc. Non seulement le phénomène ne s’est pas modifié, mais il s’est accentué. Ce ne sont pas des réalités nouvelles. Déjà, sous la Monarchie de Juillet, on était habitué au cumul des fonctions de parlementaire et de haut fonctionnaire. Sous la IIIe République, est apparu le personnage-clé du député-maire. On s’est aussi habitué, dès le Second Empire, à ce que les fonctionnaires pantouflent dans les sociétés qui étaient le prolongement de l’État. Si cette tradition fait la force du système, les quinze dernières années lui ont donné des occasions de démultiplication : la décentralisation qui accroît les capacités des notables et la diffusion des élites dans l’ensemble du système économique, ce qui en fait un cas unique au monde. Ce système présente des avantages. Mais il faut avoir une réflexion plus approfondie sur les modes de passage d’un système à un autre. Ceux-ci devaient être des allers simples sans possibilités de retour. Il n’est pas sain qu’un ministre revienne au Conseil d’État pour préparer sa prochaine campagne électorale. Un fonctionnaire passant au secteur privé devrait démissionner de la fonction publique.

Ce phénomène a été accentué par l’importance du secteur public et parapublic. La notion d’intérêt général a ainsi subi une extension abusive pour se confondre avec l’intérêt des fonctionnaires partant à la conquête de nouveaux espaces. Par exemple, il n’est pas évident que la notion de « champion national » ait encore aujourd’hui un sens. On risque d’avoir des collusions entre l’État et ces champions nationaux comme le montrent certaines affaires récentes. L’imprécision de la notion d’intérêt public se retrouve également au niveau local. Au nom de la sauvegarde de l’emploi local, l’élu peut être tenté de privilégier l’entreprise locale quitte à violer les règles en matière de passation de marchés publics. Ces justifications paraissent légitimes, mais lorsqu’on commence à tordre le cou aux règles des marchés publics pour la bonne cause, on continue souvent à le faire pour des motifs moins nobles.

L’illusion d’une moralisation par le tout financement public

Le Banquet : N’y a-t-il pas une certaine hypocrisie, d’un côté, à empêcher légalement les entreprises de financer la vie politique, d’un autre côté, à ne pas légiférer sur le lobbying ?

Y.M. : Je comprends l’interdiction du financement des partis par les entreprises, mais cette législation illustre la thèse qu’en matière de corruption la France ne légifère que sous l’emprise du scandale et au coup par coup. On y répond sans se soucier des implications potentielles de la législation. Cette législation peut susciter une sortie vertueuse : les entreprises ne financent plus les partis. Mais il existe des risques de dérapage et de violation de cette règle, d’une part, parce que les partis politiques auront toujours besoin d’argent, d’autre part, parce que paradoxalement la législation qui plafonne les dépenses peut être une incitation à trouver d’autres types de recettes. Il n’y a pas que le financement des campagnes et des partis : il faut financer les hommes politiques. On ne parle pas d’une corruption invisible : le salariat de l’homme politique et des collaborateurs politiques par les entreprises privées. Cet homme a un salaire, une voiture de fonction, des avantages inhérents à sa position sociale et ne passe au mieux que 10% de son temps dans l’entreprise, et encore. C’est invisible et inquantifiable. Cela nous amène à reprendre la question du financement de manière plus générale et pas seulement à répondre aux problèmes posés par les enveloppes et les bakchichs. Il n’y a pas que cette corruption du pauvre, un peu imbécile, mais aussi une corruption plus sophistiquée qui résulte du conflit d’intérêts. La réflexion manque sur ce qu’on peut faire et ne pas faire. Ce conflit débouche sur d’autres formes de corruption — trafics d’influence notamment — qui peuvent créer un malaise résultant d’un mélange des fonctions, lequel devrait se solder par l’abstention ou la démission. On se souvient de l’affaire Chaumet, dans laquelle Albin Chalandon avait été mêlé, alors même que, comme Garde des Sceaux, il pouvait donner des instructions au parquet.

Le Banquet : On peut s’interroger sur les effets du financement tout public. Un des aspects les moins soulignés de l’interdiction du financement par les entreprises est qu’il donne un avantage aux partis en place, ce qui crée un phénomène d’oligopole.

Y.M. : Le financement « tout public » comporte des risques. Ou bien il est facile à obtenir et on peut tomber dans ce que les Allemands dans les années 1960 avaient décrit comme un système de self service, les partis s’entendant au Parlement pour augmenter les dotations. La Cour constitutionnelle allemande avait un peu freiné cette tendance et le Conseil constitutionnel l’a également fait pour les campagnes électorales. Le deuxième risque est que ces sommes paraissent insuffisantes et, comme on interdit le financement privé, que réapparaisse la tentation de chercher des solutions ailleurs. On aurait pu imaginer des solutions intermédiaires. L’une aurait pu consister à lier le financement public à la générosité des individus, ce que les Américains appellent le matching fund. M. X donne dix francs et l’État en apporte dix aussi. Dans ce cas, on aurait pu tolérer éventuellement le financement par les entreprises à condition que le montant pour lequel l’État se serait engagé à faire la parité soit faible. L’État aurait versé la même somme que la personne privée ou la société, mais dans la limite d’un plafond de mille francs par exemple. Cela aurait incité les partis politiques à solliciter de petits dons en très grand nombre et, par là, à retrouver un contact avec la population. Aujourd’hui, l’incitation à retrouver le contact financier avec l’électorat n’est pas très forte.

Le Banquet : Mais la limitation des dépenses de communication politique pourrait valoriser ce contact direct.

Y.M. : La législation qui interdit la publicité à la télévision, la publicité par téléphone, l’affichage commercial, est excellente, d’autant qu’en France la législation et les traditions permettent, contrairement aux États-Unis, d’avoir accès aux médias. Une campagne électorale aux États-Unis, avec tous ses slogans publicitaires, est désolante. Les candidats font appel aux sentiments les plus bas ; tel candidat annonce que la peine de mort sera appliquée plus souvent et qu’il n’y aura pas de grâce. Sans parler de la publicité négative. Que la France ait interdit ce genre de publicité est excellent.

Le Banquet : Mais le mixage de financements que vous proposez est-il réaliste étant donnée la faiblesse des dons ?

Y.M. : Certes, mais il faut que les gens manifestent leur intérêt pour la démocratie. Aujourd’hui, on est dans une sorte de Welfare state politique. L’argent tombe du ciel. On dépense, on a un ticket modérateur, mais la « sécurité sociale » garantit un remboursement à 70%. Un système démocratique ne fonctionne pas bien lorsque l’électeur ne participe plus ou estime que la politique est un système professionnel. Le mode actuel de financement de la vie politique par l’État peut conduire à certaines formes de populisme. Il faut à la fois aider les structures politique compte tenu de la faiblesse associative en France, mais il faut imaginer des instruments permettant de mobiliser les gens sur des causes, qu’elles soient associatives, politiques ou syndicales. Ce système d’oies qu’on gave automatiquement n’est pas bon.

Le Banquet : On pourrait aussi imaginer, sur le modèle des political action committees américains, le détournement de la loi par la création d’une multiplicité d’associations spécifiques qui font campagne, sur un thème large ou limité, en faveur de candidats, qui bénéficient alors de financements non contrôlés.

Y.M. : La législation française prévoit qu’on doit réintégrer dans les dépenses du candidat les soutiens financiers qui pourraient lui être apportés, même indirectement. Le candidat ne peut pas dire qu’il n’a rien demandé. On peut éviter en France la dérive des political action committees. On pourrait aussi imaginer que les entreprises versent des fonds, si elles le souhaitent, à une sorte de fondation pour la démocratie qui les redistribuerait à l’ensemble des concurrents sur la base des résultats électoraux. Cela éviterait le lien direct entre l’entreprise et le parti. En France, le problème du financement privé est aggravé par le fait que les hommes politiques sont à la fois nationaux et locaux et donneurs d’ordre pour les marchés publics.

Le Banquet : Le seuil de remboursement — 5% — n’est-il pas de nature à bloquer l’expression du pluralisme politique ?

Y.M. : 5% est certes beaucoup, mais il faut mettre ce seuil en face de l’inconvénient du fractionnement, qui fait qu’une démocratie peut devenir caricaturale en raison de son éparpillement excessif. Les Pays-Bas et Israël ont beaucoup souffert de ce fractionnement, qui produit des consensus d’immobilisme au sein des appareils et a donné un pouvoir de veto à des groupuscules. Il faut trouver un compromis entre ces différents tiraillements. Ce seuil n’est pas un problème fondamental : toute solution dans un sens suscitera des problèmes dans un autre.

Le Banquet : Que peut-on penser d’un système de financement minimal, indépendant du nombre d’élus et appliqué à l’ensemble des formations ?

Y.M. : Il faut éviter le dérapage du faux parti, d’organismes qui se constituent non pour le combat politique mais pour avancer des opinions centrées sur un problème particulier, sans avoir en vue le fonctionnement de la cité dans son ensemble. Trop de soi-disant partis ne sont créés que pour bénéficier de la manne publique.

Le Banquet : Cela pose la question d’un statut des partis.

Y.M. : Soit, mais à partir de quel seuil allez-vous reconnaître à un groupement ou une association la qualité de parti éligible à des financements ? Il ne faut certes pas empêcher l’éclosion de nouveaux partis mais la législation française ne me paraît pas déséquilibrée.

Le Banquet : Faut-il alors aller jusqu’à une définition constitutionnelle de ce qu’est un parti ?

Y.M. : On a une meilleure définition aujourd’hui des partis politiques grâce à la législation sur le financement. On invoque l’article 4 de la Constitution en vertu duquel les partis et groupements politiques exercent leur activité librement pour refuser de légiférer sur cette question. Mais toutes les libertés s’exercent dans un cadre minimum défini par la loi. C’est une hypocrisie sur laquelle on ne discute pas assez. Certes, il faut refuser d’empiéter sur les choix que font les partis politiques avec l’argent qu’on leur donne. Mais l’exercice libre des activités politiques n’a jamais autorisé les partis politiques à pratiquer le racket. Les partis politiques ne sont pas au-dessus des lois. Certes l’article 4 impose des limites à l’activité du législateur mais la liberté ne signifie jamais la liberté du renard dans le poulailler.

Une classe politique nationale à inventer

Le Banquet : Certains imaginent, pour lutter contre les tentations de corruption au niveau local, de mettre en place un statut de l’élu. Qu’en pensez-vous ?

Y.M. : Il faut imaginer des mécanismes suffisamment protecteurs pour inciter les citoyens à se lancer dans la carrière politique : indemnités, etc., mais je suis opposé à tout ce qui ressemblerait à un statut de l’élu. Il doit avoir des garanties, de très bonnes indemnités, car elles sont insuffisantes, notamment sur le plan local. La gestion d’une ville de 20 000 habitants peut requérir un plein temps qui doit être rémunéré en conséquence. En revanche, lui donner des garanties statutaires est aux antipodes de la démocratie. Or, certains élus revendiquent une fonctionnarisation de l’élu. Si les élus deviennent des fonctionnaires alors même que beaucoup de fonctionnaires sont des élus, la boucle est bouclée.

Le Banquet : Pourtant, on remarque que certains députés socialistes battus en 1993 se sont retrouvés sans moyens.

Y.M. : Il ne me paraîtrait pas absurde que les élus battus bénéficient d’une année sabbatique. Un élu qui a un mandat derrière lui doit tout de même être capable de trouver un emploi après un an ! Il faut imaginer des systèmes généreux. Il faut, en revanche, sanctionner les hommes politiques qui utilisent les postes d’assistants pour y caser leur famille et la loi sur le financement pour financer à hauteur de 500 000 francs par an une élection de sénateur qui a lieu tous les neuf ans, en créant un faux parti ! C’est un détournement de fonds publics.

Le Banquet : Faut-il renforcer le contrôle du patrimoine des élus ?

Y.M. : Les règles sur la transparence du patrimoine des élus sont presque inapplicables parce que les membres de la commission qui doit y veiller n’ont pas les moyens concrets de ce contrôle : cette commission a d’ailleurs reconnu qu’il lui est arrivé de corriger ses appréciations au vu des informations qu’elle capte ultérieurement par la presse. La classe politique française a peur de la transparence. Même la déclaration du patrimoine du Président de la République publiée au Journal officiel est d’une « obscure clarté » : les prix d’achat des biens ne sont pas réactualisés. On essaie de suivre ce qui a été fait aux États-Unis sans y parvenir. Est-il d’ailleurs si important de s’attacher à ces questions de patrimoine ? On a mille moyens de camoufler la réalité : qu’est-ce qui constitue le patrimoine de l’élu ? De sa famille ? En France, à l’étranger ? Il serait beaucoup plus important de faire adopter un régime d’incompatibilités entre la fonction de député et certaines autres fonctions. Marcel Dassault pouvait être député car il était président-directeur général de Jours de France et seulement actionnaire de Dassault alors qu’un dirigeant d’une petite entreprise ayant passé des marchés avec des collectivités se trouve dans une situation d’incompatibilité. Notre législation n’est plus adaptée. Que signifie l’inéligibilité du directeur départemental de l’agriculture dans un département où il a été en fonction ? Quelle est sa capacité réelle d’influence sur les électeurs ? On a besoin d’une réflexion en amont pour détecter les vraies incompatibilités. Il faudrait par exemple que soient incompatibles le mandat de parlementaire et la fonction de consultant pour une entreprise.

Le Banquet : Et entre un mandat local et un mandat national ?

Y.M. : On peut envisager plusieurs options. Il y a quelques avantages au cumul des mandats mais aussi beaucoup d’inconvénients. Le conflit d’intérêts est d’abord un conflit d’agendas. On a fait toute la campagne de Maastricht sur le thème du pouvoir accru du Parlement en matière de contrôle des actes communautaires. Mais, quand on a discuté de la contribution budgétaire de la France au budget de l’Union (près de 100 milliards de francs), il n’y avait qu’une douzaine de députés en séance. Il n’y en avait pas plus lorsque le Parlement a discuté de la ratification du traité d’adhésion de trois nouveaux membres à l’Union. Ce qui nous manque est une vraie classe politique nationale.

De même, on ne peut pas faire une grande réforme fiscale nationale parce qu’il y a trop d’intérêts croisés entre élus locaux. On ne peut davantage faire une vraie réforme de la fiscalité locale ou aborder la question de la ville dans sa dimension non seulement sociale, mais aussi financière, quant aux ressources dont peuvent disposer les agglomérations pour lutter contre la pauvreté. Nous sommes dans une situation à l’américaine où les espaces territoriaux deviennent des territoires ghettoïsés. La politique de la ville est dès lors une politique de pompiers. Il n’existe pas de politique d’ensemble de l’espace urbain car il existe un lobby local au Parlement qui bloque toute réforme de fond. On voit là un autre exemple de conflit d’intérêts. Le cumul donne aussi à l’élu local beaucoup trop de pouvoirs dans un système où il est élu pour longtemps et où il est à la fois exécutif et législatif. Un bon maire doit obtenir toutes les délégations possibles le dimanche qui suit son élection !

Devant cette situation, on peut imaginer une interdiction totale du cumul, une interdiction du cumul entre fonction nationale et fonction exécutive, ce qui peut poser des problèmes : si l’adjoint peut être député et adjoint, le maire se retrouve dans une situation inconfortable. On pourrait aussi faire de l’Assemblée Nationale une vraie instance nationale et permettre le cumul aux seuls sénateurs. Cela impliquerait que l’Assemblée Nationale ait effectivement le dernier mot, y compris sur les matières locales. Aujourd’hui, ce n’est pas le cas en raison du poids du lobby local à l’Assemblée. Dans ce système, le Sénat deviendrait ce qu’il est déjà à bien des égards : une chambre quasi fédérale. Dès aujourd’hui, rien ne peut être fait de sérieux dans le domaine local sans le consentement du Sénat.

Le contrôle : des discours aux faits

Le Banquet : Il faudrait aussi aborder la question des contrôles. La démocratie française paraît sous-contrôlée. Notamment le Parlement, mais aussi d’autres organismes, ne jouent pas ou qu’imparfaitement leur fonction de contrôle. Quels changements mettre en œuvre ?

Y.M. : Il faut réfléchir sur la nature et les modalités des contrôles et ne plus se reposer uniquement sur l’administration elle-même pour les assurer. L’Union européenne est une institution qui n’a pratiquement pas de services de contrôle et est presque impuissante lorsque des normes décidées à Bruxelles ne sont pas appliquées. Mais, en dépit de cette faiblesse institutionnelle, la Communauté fonctionne car elle fait de chaque acteur économique un contrôleur potentiel. S’il estime que la France ne fait pas une bonne application des règles communautaires, un acteur économique italien en France peut saisir la justice et, par l’application de la question préjudicielle, obtenir que la Cour de justice de Luxembourg se prononce en fait sur la compatibilité du droit national avec le droit européen. La jurisprudence des tribunaux administratifs montre par ailleurs que les déférés des préfets contre des actes des collectivités locales sont une goutte d’eau dans la mer des recours. Heureusement que des associations et de simples citoyens forment des recours. S’il n’y avait que les recours des préfets, le contrôle de légalité serait une vraie passoire. Il y a donc un pari à faire non seulement sur la capacité de l’administration à s’auto-contrôler mais aussi sur la mise en œuvre des contrôles par les associations de citoyens.

Plus qu’un renforcement des contrôles et des procédures, il faudrait davantage investir sur l’information, la capacité d’action des juridictions administratives — qui ne devraient pas juger dix-huit mois après mais trois mois après un recours —, ainsi que leurs moyens d’action. Elles doivent pouvoir davantage se pencher sur le fond plutôt que sur la forme, car l’annulation pour vice de forme entraîne beaucoup d’effets négatifs. Elle pervertit la relation entre le citoyen qui ouvre un contentieux et l’administration : sachant qu’il n’a pas grand-chance de se faire entendre sur le fond de l’affaire, le requérant va être obsédé par la procédure. Le contrôle de légalité est alors détourné. Le contrôle juridictionnel étant toujours un peu pathologique, il ne doit pas se multiplier : cela suppose donc qu’il examine le fond du dossier qui constitue le vrai problème au-delà de la question d’une procédure mal ou non appliquée. Il en est de même du contrôle financier, car les règles de la comptabilité publique sont la source de « fuites » du système. La multiplication des associations para-administratives en est une illustration. Il faut aussi repenser le rôle des préfets en tant que contrôleurs délégués car ils sont dans une situation intenable. Ils sont condamnés au compromis. Sans doute, faudrait-il leur enlever le contrôle de légalité et le transférer à un médiateur ou à un homme de la légalité qui pourrait être saisi par les citoyens ou par les administrations à fins de déférer les décisions au tribunal administratif. Aujourd’hui, les préfets n’ont pas les capacités administratives et politiques qui leur permettraient d’exercer l’ensemble des attributions qui leur sont dévolues par les lois de décentralisation. Leur situation ne tient pas compte de la réalité de la décentralisation, ni du cumul des mandats qui les placent sous la pression constante des grands notables, directement au niveau local ou à Paris.

Enfin, le Parlement ne fait pas son travail en matière de contrôle. J’attends le jour où des parlementaires créeront des commissions pour se préoccuper des problèmes quotidiens des Français, en se déplaçant sur le terrain pour étudier par exemple le fonctionnement des universités et des hôpitaux, pour voir ce qui se passe à Bobigny ou ailleurs. Ce serait une manière de revaloriser le rôle du Parlement que les parlementaires exercent des pouvoirs qui leur appartiennent mais qu’ils s’abstiennent d’utiliser. La faute ne tient pas à la Constitution de la Ve République. Les parlementaires revaloriseraient leur image en allant voir comment fonctionnent les procédures de naturalisation, comment on accorde un visa aux étudiants étrangers qui font la queue depuis trois heures du matin pour se faire entendre dire à neuf heures qu’on n’accepte que les photos en noir et blanc et pas celles en couleur ! Voilà ce qu’un Parlement pourrait faire aujourd’hui plutôt que de faire de grands discours sur la technocratie de Bruxelles ou la technocratie d’État.

Le bienfaiteur et ses clients

Le Banquet : On a l’impression que beaucoup d’« affaires » ne sont pas découvertes ou sciemment contournées. Il existe une certaine omerta : de nombreuses « affaires » qui « sortent » aujourd’hui étaient parfaitement connues dans les cercles informés depuis de nombreuses années. Comment expliquer ce phénomène et rompre cette loi du silence ?

Y.M. : Ce qui est frappant avec les affaires, c’est qu’à l’occasion de chaque investigation judiciaire, on est stupéfait par l’ampleur des découvertes, par l’imprudence ou l’impudence de certains hommes politiques. Cela fait dix ans que les affaires font la chronique de manière quotidienne, mais malgré législations nouvelles, poursuites et amnistie, la corruption s’est poursuivie comme s’il était impossible de se départir des mauvaises habitudes. Il y a eu beaucoup plus de pratiques délictueuses qu’on a bien voulu le dire, y compris sur le plan privé. Au-delà, certains ont pris des habitudes de facilité, y compris d’apparence vénielle : utilisation de la voiture de fonction par l’épouse, usage privatif des ressources publiques, etc. S’est opérée une sorte de mithridatisation du corps social qui s’est habitué à certaines pratiques.

D’autre part, le fait que l’élu local soit surtout une « assistante sociale » a transformé la relation du citoyen avec la politique. Celle-ci est trop souvent un rapport de clientèle, d’obligé. Il suffit de voir la réaction de la population de Bar-le-Duc après la mise en examen de Gérard Longuet : les gens disaient : « C’est dommage, il a beaucoup fait pour notre région ; il a créé beaucoup d’emplois ». Leur réaction n’était plus celle de citoyens. Médecin serait probablement réélu à Nice s’il pouvait se présenter : comme en Italie du Sud, on échange des votes contre des dons, individuels et collectifs. L’homme politique ne représente plus des citoyens, mais apporte à tous de petits ou de grands avantages, de l’intervention auprès de l’administration jusqu’à la manipulation des plans d’occupation des sols. Dans le Var, 75% des P.O.S. sont en révision, ce qui signifie qu’on peut faire à peu près tout ce qu’on veut. De ce fait, la corruption est comme pardonnée par toute la litanie d’avantages que l’homme politique peut apporter. L’électorat peut condamner la classe politique dans son ensemble et réélire triomphalement un élu corrompu qui a apporté des bienfaits.

Le Banquet : Pour aller plus loin dans la lutte contre la corruption, faut-il aller jusqu’à donner au parquet l’indépendance par rapport au Garde des Sceaux ?

Y.M. : Les expériences américaines et italiennes d’autonomie totale ou quasi-totale de la magistrature ne sont pas entièrement probantes. La liberté totale ne doit pas se confondre avec la licence : certains magistrats mènent des politiques abracadabrantes et il n’y a aucune autorité qui peut les freiner. Le Conseil supérieur de la magistrature italien ne peut le faire car il est affecté de divisions politiques et syndicales liées à son mode de désignation. Autant on peut être critique sur la dépendance à la fois juridique, culturelle et intellectuelle, autant on peut estimer que les juges, s’ils en ont le courage, peuvent être indépendants. Surtout aujourd’hui et pour la première fois dans l’histoire de la République:les interventions du pouvoir politique, quand elles existent, sont plus coûteuses que la non-intervention. Un progrès pourrait toutefois être fait en interdisant toute intervention du garde des sceaux sur un dossier spécifique.

Une privatisation rampante de la chose publique

Le Banquet : On parle peu, aussi, des fonds secrets de Matignon, alors que c’est un facteur connu d’inégalité dans la compétition politique, mais admise, puisque le Parlement vote l’enveloppe et n’en contrôle pas l’emploi.

Y.M. : S’il fallait donner une seule excuse aux pratiques du parti socialiste et du parti communiste avant 1981, c’était bien celle-là : il y avait une telle distorsion entre les avantages dont bénéficiaient les partis au pouvoir et l’opposition qui n’était ni financée par les entreprises, ni par les fonds secrets. Cela devint inacceptable à partir de 1981. Le problème est d’ailleurs plus général. Nous sommes dans des systèmes de faux-semblants. On parle de la corruption des partis, mais on pourrait aussi parler des grandes entreprises nationales qui fournissent les ministères et les cabinets en personnel, en continuant à rémunérer celui-ci. Le conflit d’intérêts est érigé en système ! L’acceptation de ces pratiques s’explique par leur généralisation : la bureaucratie française est pénétrée par des formes de népotisme et de clientélisme. Cela vaut aussi pour l’université où de nombreuses nominations sont opérées sur une base politique. On crée un poste spécialement et on l’affecte à l’obligé. Le résultat est que les universités parisiennes sont relativement surencadrées par rapport aux universités de province. Les règles du jeu bureaucratiques ne fonctionnent pas. La corruption est la force exacerbée, illégale, parfois mafieuse de ce que Crozier et Thoenig ont appelé les arrangements à la française.

La digue normative, réglementaire, a sauté. Tel est le risque d’une dérive : il n’y a plus de points de repères, on ne sait plus ce qui est autorisé et interdit, on cumule plusieurs fonctions, il n’existe plus de distinction entre le public et le privé. Une des grandes conquêtes de l’État moderne, avant même l’avènement de la démocratie, c’est justement cette distinction. Elle s’est un peu effritée : on est retombé aujourd’hui dans ce que Max Weber appelle le néo-patrimonialisme dans lequel les gens ne font plus la distinction entre public et privé et utilisent le public comme si c’était leur patrimoine, à commencer par le fonctionnaire qui considère que son poste c’est son poste. Cette patrimonialisation marque une dérive de la démocratie.

Le Banquet : Quels seraient les facteurs qui pourraient permettre une transformation des pratiques ? On voit bien dans l’ensemble quelles solutions devraient être apportées. On voit mal, en revanche, quels peuvent être les leviers du changement.

Y.M. : Il existe une porte de sortie vertueuse et une autre redoutable. La sortie qu’on peut craindre est la voie populiste qui imprègne les thèses de De Villiers, Le Pen et Tapie. Pour ceux-là, le clivage n’est plus gauche-droite, conservateurs-progressistes ; il est vertical : eux-nous. Ce discours peut être d’autant mieux reçu que la corruption se conjugue avec la crise économique et sociale. Ce phénomène n’est pas spécifiquement français : on l’a vu en Italie, en Flandre, aux États-Unis où le parti républicain tient de plus en plus un tel discours populiste. C’est une sortie de crise contre les élites, contre les représentants. Ces formes de populisme mêlent le protectionnisme, le nationalisme, le racisme, l’exclusion, au nom des vertus propres au peuple, sage, sain, etc. On voit les potentialités de cette dérive. La deuxième sortie de crise est plus vertueuse. Les élites, qui sont nécessaires dans un système démocratique, prennent conscience de la situation et adoptent des mesures qui favorisent le pluralisme et des règles du jeu. Aujourd’hui, les élites françaises, économiques et politiques, sont ébranlées, notamment le patronat, fortement touché par les affaires, d’autant que la presse anglo-saxonne n’est pas tendre pour lui. Les élites n’ont pas encore trouvé de réponses, car celles-ci impliquent une certaine remise en cause. Par exemple dans l’administration : qu’est-ce qu’un haut fonctionnaire ? Quand l’est-il et pour combien de temps ? Une des sources d’attraction de la haute fonction publique française est certes sa polyvalence : si l’on restreint ce marché, on peut réduire son attractivité. Mais la situation devient malsaine lorsque l’on n’entre dans la fonction publique que pour s’en échapper au plus vite.

Propos recueillis par Franck Lorho, Nicolas Tenzer et Jean-Pierre Viola