Financement de la politique : les infortunes de la vertu

Financement de la politique : les infortunes de la vertu

Par Franck Lorho

Un big bang juridico-politique ?

Tardif, mais brutal : le réveil du législateur en matière de financement de la vie politique depuis 1988 marque la volonté de redéfinir complètement les règles du jeu. De les inventer, plutôt : il s’agit de soumettre au droit un ensemble de pratiques jusque-là incontrôlées et situées en marge de la loi, les fins justifiant les moyens. L’évolution de la communication politique, surtout à partir de la présidentielle de 1965, avec le recours croissant aux moyens de communication de masse (affichage commercial, utilisation des médias en plein essor), le développement systématique de la publicité politique, contribuent à renchérir très nettement le coût des campagnes nationales et locales. Face à cette inflation des besoins, le financement traditionnel, cotisations et dons, montre vite ses limites. Pour combler l’écart entre recettes et dépenses, se développent alors des systèmes occultes de prélèvement sur les marchés publics accordés aux entreprises. La décentralisation contribue à étendre le système : l’autorité du préfet est concurrencée par la classe politique locale et son contrôle de légalité a posteriori ne suffit pas à limiter les abus. Le zèle d’une magistrature qui se découvre de nouvelles libertés d’action sort le Parlement de sa léthargie.

S’agit-il dès lors d’évacuer les scories d’un passé douteux, plutôt que de bâtir de nouvelles règles pour l’avenir ? Cette ambiguïté est régulièrement ravivée par le feuilleton des « affaires » et le calendrier législatif est étroitement calqué sur cette actualité : Luchaire, Carrefour du développement, Urba, dominent le contexte de la loi du 11 mars 1988. L’impossibilité de faire table rase à partir de ce seul dispositif conduit à la loi du 15 janvier 1990, avec le trop fameux article d’amnistie introduit par amendement qui, malgré les limites qu’il s’impose (exclusion des parlementaires de son bénéfice, ainsi que tout cas d’enrichissement personnel, et des infractions susceptibles d’être qualifiées de corruption ou de trafic d’influence) aura un retentissement désastreux dans l’opinion. La frénésie du législateur, et la succession des textes dans un court intervalle de temps : loi du 11 mars 1988, du 15 janvier 1990, du 29 janvier 1993, jusqu’à la dernière loi du 19 janvier 1995, montre bien qu’il s’agit avant tout pour la classe politique d’une course désespérée au rachat devant l’opinion. La poursuite de la chronique judiciaire, malgré les textes, a incité à créer de nouvelles normes. La mise en place du groupe de travail sur la clarification des rapports entre la politique et l’argent à l’initiative de Ph. Séguin, coïncide, par exemple, avec l’ouverture, le 3 octobre 1994, d’une information judiciaire sur le financement du P.R. Le débat qui allait aboutir à la loi du 19 janvier 1995 est édifiant : une assemblée hostile à l’interdiction du financement politique par les entreprises se sent acculée à voter ce dispositif. Comme le justifie le rapporteur de la commission des lois : « ce soir, nous ne faisons pas du droit, nous faisons de la politique. Nous sommes en train de faire un communiqué de presse. Nous nous sommes mis dans cette situation. Nous n’avons plus le choix. ». C’est toute l’ambiguïté de la classe politique dans cette affaire, à la fois juge et partie. Le revirement très récent du législateur, de la transparence du financement politique par les entreprises à leur interdiction pure et simple, à laquelle il s’était pourtant refusé lors de l’examen du projet Sapin (loi du 29 janvier 1993), semble montrer que l’évolution de la législation obéit à la pression de la chronique et est mal maîtrisée. Que dire de l’adoption de la loi du 8 février 1995, sinon que son intitulé — loi relative à la déclaration du patrimoine des membres du gouvernement et des titulaires de certaines fonctions — doit siffler bien fort aux oreilles de MM. Carignon, Longuet et autres Léotard ?

Législation de circonstance, sans doute. Il n’en demeure pas moins que les dispositifs définis à travers notamment les grandes lois du 11 mars 1988, du 15 janvier 1990 et du 29 janvier 1993 ont l’ambition de poser durablement, pour la première fois, des règles saines de financement politique. Avec une triple orientation : encadrer les dépenses, assurer la transparence du financement et instaurer un financement public. C’est la difficulté à parvenir d’emblée à une solution satisfaisante sur ces trois points, qui pousse après 1988 à continuer l’effort législatif et à élargir le champs des dispositifs. Il n’est pas inutile de passer rapidement en revue les textes en question, pour dessiner l’évolution en cours jusqu’à aujourd’hui.

Les deux lois du 11 mars 1988 instituent pour la première fois le principe d’un financement public des partis. Ceux-ci se voient reconnaître une personnalité juridique, avec les capacités qui lui sont liées, sans que soit pour autant examiné l’emploi de leurs fonds, les partis et groupements politiques se formant et exerçant leur activité librement selon l’article 4 de la constitution de 1958. Les candidats aux élections présidentielles et législatives peuvent recevoir des dons versés par des personnes physiques et morales, qui font l’objet d’un plafonnement. Plus généralement, c’est l’ensemble des dépenses de campagne des candidats à ces deux types d’élections qui sont encadrées. Les candidats à l’élection présidentielle, les parlementaires, les membres du gouvernement et certains élus locaux (présidents d’assemblée ou de l’exécutif local) doivent déclarer leur patrimoine, ceci afin de permettre un contrôle en aval, en évitant tout enrichissement personnel grâce à l’exercice des fonctions électives. Des innovations fondamentales, donc, mais d’une portée limitée à certains égards. Le financement public des partis est réservé seulement à ceux qui sont représentés à l’Assemblée Nationale ou au Sénat : principe à l’équité contestable. La loi est muette sur le financement privé des partis, car l’encadrement des dons des entreprises et des individus aux organisations politiques, est jugé contraire à l’esprit de l’article 4. Enfin, la limitation des dépenses électorales est toute relative : elle ne concerne que les seules élections présidentielles et législatives, et ne prend pas en compte les ressources des candidats émanant de leur propre formation politique. Il fallait donc dépasser ce premier stade.

La loi du 15 janvier 1990 est beaucoup plus ambitieuse. Il s’agit de réguler dans sa totalité les rapports entre la politique et l’argent avec trois credo pour éviter la corruption : en aval, casser la spirale des dépenses ; en amont, prévoir un financement public plus réaliste et plus équitable ; permettre, en l’encadrant, pour la première fois le financement privé des partis : puisque celui-ci est courant, il faut le rendre transparent. Dès lors que les pratiques habituelles de corruption n’étaient plus nécessaires, elles devaient disparaître. Au secours de cette vision idyllique, des moyens puissants sont mobilisés. La loi étend à l’ensemble des élections au suffrage universel direct les règles de financement et le plafonnement des dépenses. Avec la mise en place du système de la double fraction pour la répartition de l’aide de l’État (cf. encadré) elle élargit le financement public à certains partis et groupements politiques non représentés au Parlement, sur la base des suffrages exprimés recueillis aux dernières législatives. Elle reconnaît et plafonne le recours au financement privé des partis (dons des personnes physiques, contributions des entreprises). Elle renforce la limitation des dépenses de campagne : certaines d’entre elles, parmi les plus coûteuses, sont prohibées, comme l’affichage commercial, la communication au public d’un numéro vert, ainsi que toute forme de publicité commerciale par voie de presse, radio, ou télévision, à moins de trois mois du scrutin. L’interdiction de toute campagne de promotion publicitaire des réalisations d’une collectivité, six mois avant un scrutin local, procède, elle, de la volonté de ne pas donner une prime systématique aux sortants. Enfin, le fait que les candidats soient obligés de faire figurer sur leurs comptes de campagne les apports de leur parti renforce significativement la véracité de ceux-ci. Encore fallait-il se donner les moyens de vérifier l’application de dispositions rendues si strictes : c’est l’origine de la création de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (C.C.F.P.), autorité administrative indépendante, à laquelle sont soumis les comptes de campagne des candidats (les recettes et dépenses de chacun étant retracées dans leur intégralité dans un compte unique par le mandataire financier désigné par le candidat), ainsi que les comptes des partis. Les sanctions du juge électoral sont significatives, tout particulièrement celle d’inéligibilité pendant un an du candidat fautif.

Les grandes lignes du système de financement de la vie politique sont à présent posées : malgré la poursuite de la chronique des « affaires », la loi Sapin du 29 janvier 1993 prolonge pour l’essentiel les orientations précédentes. D’abord, réduction présumée des dépenses, avec un plafond pour les législatives, qui passe de 500 000 francs à une base de 250 000 francs par candidat. Ensuite et surtout, le mythe de la transparence continue à régner en maître : le refus de couper le cordon ombilical entre les entreprises et les partis — malgré le projet initial du gouvernement Bérégovoy — est compensé par l’obligation pour les candidats comme pour les organisations politiques de rendre publics leurs comptes, comme le nom des personnes morales donatrices, et les montants concernés sont plus strictement encadrés. Poussé à son extrême, le mythe de la transparence amène le législateur à réunir dans un même texte des dispositions relatives au financement politique, à la passation de marchés publics, à la délégation de service public, au marché publicitaire, etc. Le 19 janvier 1995, le mythe s’écroule : le financement par les entreprises est prohibé. La transparence, mission impossible ?

Les risques du tout-public

Pour des raisons d’opportunité et de visibilité politiques, dont le mano a mano « commission Séguin » versus « commission Rozès-Balladur » est le signe tangible, un revirement brutal et significatif a été opéré, sans expliquer réellement à l’opinion les enjeux et les implications des choix engagés. Interdire le financement par les entreprises, c’est faire le choix d’une étatisation massive des ressources politiques. Est-ce réaliste ? Oui si l’on ne prend en compte que la ventilation du financement des partis : les dons des entreprises ne représentent que 13% de leurs recettes. Non si l’on veut bien signaler que pour les dernières législatives, la dotation des personnes morales a constitué la première source de financement pour les candidats, soit 32% des produits, loin devant la contribution des partis (23%), les apports personnels (17%), et les dons de personnes physiques. Pour les seuls candidats élus, la proportion est encore plus forte : 45% des recettes sont venues des entreprises, contre 25% des partis, 10 % des personnes physiques et 5% des apports personnels.

L’impossible équité

Si le financement public est préféré, parce qu’en définitive, il est le seul à offrir des garanties suffisantes de transparence, est il pour autant équitable ? La baisse des plafonds ne suffit pas à éviter le saut quantitatif, depuis 1989, de la prise en charge de la vie politique par l’État : le montant des aides distribuées passe de 105 602 679 francs en 1989, à 260 267 857 francs dès 1990, pour culminer en 1993 à 580 000 000 francs. La réduction des aides en application de l’article 107 de la loi de finances pour 1994, ne suffira sans doute pas à casser durablement le spirale inflationniste des dépenses politiques de l’État, du fait de l’application de la prohibition du financement par les entreprises, et en raison du remboursement forfaitaire par l’État de 50% du plafond des dépenses des élections locales, cette dernière mesure étant estimée à 1,5 milliard de francs pour un cycle électoral de 5 ans, soit en moyenne 300 millions de francs par an. Le souci de moralité publique a conduit la loi du 29 janvier 1993 à réviser les modalités de répartition de l’aide publique. Celle-ci avait en effet fait l’objet depuis 1990 d’un détournement spectaculaire, souvent à des fins strictement individuelles. Le seul fait d’être élu au parlement permettait d’obtenir l’aide au titre de la seconde fraction : il suffisait de créer à cet effet sa propre association de financement ! C’est ainsi qu’un petit noyau de sénateurs a crée l’Union des sénateurs non inscrits financée en 1992 à 8 829 francs par les cotisations des généreux adhérents et élus, et bénéficiant de… 1 880 535 francs de financement public. Une opération juteuse, sinon politiquement, du moins financièrement. Désormais, le versement de la seconde fraction est conditionné par l’obtention de la première fraction : il ne suffit pas d’avoir un élu, encore faut-il avoir présenté des candidats dans plus de 50 circonscriptions.

Pour autant, le mécanisme actuel reste insatisfaisant. L’instauration d’un seuil de 5% des suffrages exprimés pour accéder au financement public risque de nuire au pluralisme et à l’expression de nouveaux courants d’opinion. Le niveau du seuil paraît tout à fait aléatoire en première analyse — la commission Séguin avait choisi 4% — et montre bien l’ambiguïté du raisonnement qui consiste à vouloir élargir l’accès à l’aide publique, tout en réservant celle-ci à des organisations suffisamment représentatives et sans pour autant disposer d’un critère indiscutable de la représentativité politique. Appartient-il vraiment à l’État de décider de la représentativité d’un parti — comme d’ailleurs, de celle des syndicats ? La seconde fraction (aide en fonction du nombre de parlementaires) est étroitement corrélée au choix du mode de scrutin, le système majoritaire pour les élections législatives (et sénatoriales dans les départements représentés par 4 sénateurs ou moins) réduisant le nombre de bénéficiaires potentiels. Or le débat sur le mode de scrutin au regard notamment de la représentation des courants d’opinion minoritaires est loin d’être clos : faut-il nécessairement préférer la clarté majoritaire à l’équité proportionnelle ? Un changement éventuel du mode de scrutin se traduirait automatiquement à dispositifs constants par une réallocation de l’aide publique, dont pourraient d’autant plus profiter de nouveaux entrants du jeu politique que les restes seraient répartis sur le plan national.

Certes le mécanisme de la première fraction est censé corriger les déséquilibres : alors que seules 12 formations bénéficient de la seconde fraction, 45 accèdent à la première pour 1994 (D.O.M.-T.O.M. inclus). Mais d’autres déséquilibres apparaissent. Le parti pour la défense des animaux, dont chacun connaît le poids politique décisif, devait ainsi récolter une manne de 2 180 437,42 francs, ce qui le situe au dixième rang parmi les bénéficiaires de la première fraction. Il lui a suffit pour cela de présenter des candidats dans plus de 50 départements pour recueillir 188 900 suffrages aux dernières législatives, le nombre de candidats compensant l’absence de poids politique de chacun d’entre eux dans sa circonscription. Au total, ce « parti » est davantage soutenu par l’État que le Mouvement des citoyens de Jean-Pierre Chevènement (2 079 374 francs au titre des deux fractions), alors que celui-ci compte tout de même quatre parlementaires dans ses rangs. Le parti pour la défense des animaux est-il plus politique que le Mouvement des citoyens ? L’aide publique risque d’être détournée de sa vocation, par des lobbies au message univoque, qui créent des structures politiques et présentent des candidats, à seule fin de se financer à moindres frais. La compétition politique est guidée par des impératifs de trésorerie plutôt que par des enjeux d’idées : la chasse au trésor est ouverte. La mise en place d’un financement public pour les partis non représentés au Parlement, censée corriger les inégalités de représentation, a profité massivement à un unique courant d’idée : l’écologie. La nébuleuse écologiste regroupe, en effet, six des neuf formations métropolitaines ayant bénéficié de la première fraction sans avoir de parlementaire en leur sein pour un montant supérieur à 600 000 francs. Elle s’est partagée globalement la somme de 30 009 141 francs sur un total de 37 546 953 francs. Pour l’essentiel, avec le cumul du scrutin majoritaire, du seuil de 5% et du remboursement de 50% du plafond des dépenses, le système est verrouillé au seul bénéfice de l’offre politique actuelle.

En définitive, on a voulu remplacer le mythe déchu de la transparence du financement privé, par l’utopie de l’équité du financement public. Avec une conséquence : la multiplication des organisations prétendant accéder à l’aide de l’État. Pas moins de 142 partis ou groupements politiques ont été invités par la C.C.F.P. à publier leurs comptes en 1994, dont 81 ont bénéficié de l’aide publique en 1993. Le chiffre est certes gonflé par la présence des organisations des D.O.M.-T.O.M. : le fait que ceux-ci soient dispensés de présenter au moins cinquante candidats pour accéder à la première fraction est révélateur de la propension de l’État à ne pas lésiner sur les moyens pour obtenir la paix politique et sociale outre-mer. Est-ce représentatif de la réalité politique française ? Existe-t-il vraiment 142 partis en France ? Ce trop plein résulte en grande partie du nombre élevé de groupements politiques de dimension locale (citons notamment, sans esprit de clocher, J’aime Brest, le Mouvement d’union et de gestion communale de la ville de Plan-de-Cuques, ou encore Saint-Maur demain, des villages dans la ville).

Une solution hasardeuse : un statut des partis

Pour sortir de l’impasse, et éviter la captation de l’argent public par de pseudo formations politiques, de nombreux commentateurs suggèrent de donner un statut constitutionnel aux partis. L’article 4 de la constitution, qui dispose : « les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leurs activités librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie » serait trop général, trop imprécis dans sa définition, trop large dans la liberté de manœuvre à peu près totale qu’il octroie aux partis. L’État trop prudent, trop libéral, se serait interdit toute intervention dans la vie partisane, ne s’autorisant d’ailleurs aucune sanction d’un éventuel non respect des « principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ». Les mêmes commentateurs voient dans l’article 7 de la loi du 11 mars 1988, qui confère certaines capacités aux partis, l’ébauche d’un statut des partis. Souvent est également cité à l’appui de ces thèses, l’exemple de la démocratie allemande, qui définirait avec plus de rigueur un statut des organisations politiques. C’est aller un peu vite en besogne. L’article 21 de la Loi fondamentale de 1949 auquel il est fait allusion a en effet une portée spécifiquement allemande, et son contenu demeure lié étroitement à la volonté d’éviter toute velléité totalitaire à la suite du nazisme et dans le contexte de la guerre froide. D’où la rigueur des dispositions de son deuxième alinéa : « Les partis qui, d’après leurs buts ou d’après l’attitude de leurs adhérents, cherchent à porter atteinte à l’ordre fondamental libre et démocratique, à le renverser ou à compromettre l’existence de la République fédérale d’Allemagne sont inconstitutionnels. Le tribunal constitutionnel fédéral statue sur la question de l’anticonstitutionnalité. »

Dans le contexte français, le débat n’est évidemment pas le même. C’est surtout la disposition du premier alinéa qui peut retenir l’attention : les partis « doivent rendre compte publiquement de la provenance de leurs ressources ». Transposer dans la constitution française une disposition analogue serait pourtant d’un faible secours. La publicité de leur financement est déjà une obligation imposée aux partis par la loi du 29 janvier 1993, la rendre constitutionnelle ne paraît pas si décisif.

En définitive, instituer un statut des partis politiques pose plus de problème qu’il n’en résout : de même qu’aucun critère ne s’impose pour définir la représentativité d’une organisation politique, gage du caractère équitable du financement public, il est pratiquement impossible de définir sans arbitraire un parti politique. Faut-il aller jusqu’à analyser la thématique du parti, pour éviter un ciblage lié à un intérêt particulier ? Est-ce une question d’assise nationale ? Il y a là une source de conflit inépuisable. Surtout, pareille définition constituerait un véritable coup de force, attentatoire à la liberté démocratique qui suppose une libre évolution des forces partisanes structurant la vie politique. En définitive, l’erreur est toujours la même : face à un dysfonctionnement, on se réfugie derrière l’État Léviathan tuteur de la démocratie, qui est censé la protéger de tous ses errements. Financement public, statut des partis : même combat. A quand une démocratie adulte ?

Financer sans déresponsabiliser, Contrôler sans contraindre

La C.C.F.P. a-t-elle les moyens de ses attributions ?
Aujourd’hui, plus que la publicité de leur sources de financement, c’est surtout l’utilisation de leurs ressources financières par les partis qui pose problème : les liens financiers entre partis et candidats sont exempts de tout contrôle, ce qui rend opaque le financement politique tant dans le sens parti-candidat (ce qui permet un dépassement des plafonds) que dans le sens candidat-parti (c’est le problème de la réversion de l’excédent des comptes de campagne). A cet égard, il faut déplorer que la proposition faite par la commission Séguin, qui préconisait d’élargir les pouvoirs de la C.C.F.P. (autorité administrative indépendante) à un contrôle de la dépense des organisations politiques bénéficiaires de l’aide publique, n’aie pas été retenue. En effet, il s’agissait de donner à la C.C.F.P. le pouvoir d’apprécier le caractère politique de ces dépenses, afin, non pas de remettre en cause l’existence de ces groupements par un coup de force institutionnel, mais de décider de façon plus éclairée de leur droit à accéder à un financement public.

Plus généralement, c’est la question des pouvoirs de la C.C.F.P. qui est posée. Elle ne dispose en effet d’aucun pouvoir propre de sanction, et ne peut que signaler au juge de l’élection les irrégularités. Le conseil constitutionnel se s’estime pas lié par les conclusions de la Commission Nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Aussi à l’occasion des dernières législatives, a-t-il adouci son interprétation des textes par rapport à celle de la C.C.F.P. concernant notamment le plafond des dépenses. La C.C.F.P. avait saisi le Conseil constitutionnel de plus de 650 comptes de campagne sur un total d’environ 5 200, dont 110 au motif d’un rejet de compte. En définitive, la complexité des textes et un souci de sélectivité et de réalisme ont conduit le Conseil contitutionnel à n’invalider que six élections en mars dernier (MM. Garnier, Martin, Rinaldi, Pierre-Bloch, Lang, Estrosi) contre 7 en 1988, avant l’application de la loi du 15 janvier 1990.

La C.C.F.P. a davantage de pouvoir s’agissant des comptes des partis et groupements politiques qui lui sont soumis : ceux dont elle considère qu’ils n’ont pas remplis leurs obligations de déclarations sous les délais et sous les formes imparties, sont automatiquement exclus du bénéfice de l’aide publique. Une rigueur qui ne se réduit pas à une simple hypothèse d’école : 14 formations qui avaient bénéficié de cette aide en 1993 en ont donc été privées en 1994 (dont l’association des députés radicaux de gauche qui avait perçu 3 711 604 francs au titre de la seconde fraction). Dès lors, pourquoi ne pas donner à la C.C.F.P. un pouvoir de contrôle aussi déterminant sur les comptes de campagne, que celui dont elle dispose sur ceux des partis ? Une réflexion doit être menée sur l’articulation souhaitable du pouvoir de sanction entre la C.C.F.P. et le juge de l’élection, notamment le Conseil constitutionnel.

Une loi sur les lobbies

A défaut d’être à tout coup efficace, le législateur se doit d’être au moins conséquent. Chassez le corrupteur par la porte, il reviendra par la fenêtre : s’il s’agit d’éviter toute collusion entre le monde de l’entreprise et la politique, interdire le financement privé n’est pas suffisant. Il faut surveiller les pressions des groupes d’intérêt en amont : les lobbies sont en campagne et tentent d’influencr le contenu des programmes des candidats. La vigilance est également nécessaire en aval : si le bon grain doit être distingué de l’ivraie, et le lobbying professionnel du trafic d’influences, puni au péna, les enjeux financiers du lobbying doivent être examinés. Comme s’en fait l’écho le rapport d’activité du service central de prévention de la corruption (S.C.P.C.) : « Si l’utilisation de techniques et de procédures légales par les lobbyistes les exempte du reproche de clandestinité suspecte, en revanche demeure le problème du contrôle des incidences financières de leur activité ». L’incontournable M. Carignon, qui a déjà fait l’expérience de toutes les ambiguïtés, en sait quelque chose : la S.A.R.L. Whip, fondée par ses proches, et intitulée officiellement « société de lobbying », avait pour objet principal de s’acoquiner avec de grandes entreprises pour financer le train de vie de l’éphémère ministre de la communication. Et que dire des zones d’ombre qui entourent les activités de « consultant » de certains parlementaires. Une solution minimaliste consisterait, comme le suggère le S.C.P.C., à s’en remettre à l’administration, qui devrait procéder à une surveillance renforcée des secteurs à risque parmi lesquels : le bâtiment, les garanties à l’exportation, le logement social, les autorisations à la commercialisation de nouveaux médicaments, celles concernant l’ouverture de débits de boisson ou d’exploitants de machines à sous… Pour autant, s’il veut être cohérent avec lui-même, c’est le législateur qui devrait intervenir. Ni l’autorégulation à coup de codes de déontologie, « caches-misère » de l’absence de réglementation pour une profession en plein développement, ni les contrôles administratifs — faute de moyens, il est difficile de leur demander de faire plus encore — ne sont suffisants pour contrôler la croissance du lobbying en France. En avril 1994, nous avions déjà souhaité la mise au point d’une loi sur les lobbies. L’interdiction du financement politique par les entreprises renforce davantage encore la nécessité de disposer d’une législation claire et réaliste sur la question. L’auteur du rapport sur la prévention de la corruption et la transparence de la vie économique, préalable à la loi du 29 janvier 1993, M. Bouchery, n’a pas manqué non plus lors des auditions auxquelles à procédé fin 1994, la commission Séguin, de rappeler qu’il serait « artificiel » de modifier la législation pour interdire le financement politique par les entreprises, sans prendre parallèlement des mesures concernant le lobbying.

Vers un plus grand réalisme comptable

A dispositifs égaux, de nombreuses améliorations pourraient d’ores et déjà être apportées. Contrôler les comptes des partis avec efficacité suppose de disposer d’une règle homogène pour retracer les comptes. Or comme le démontre l’analyse du rapport de la commission sur les comptes des partis pour l’exercice 1993, malgré les dispositifs et l’effort d’uniformisation des pratiques, les règles de consolidation des comptes diffèrent trop souvent entre partis, et les comptes sont souvent insuffisamment détaillés, ce qui entrave l’efficacité du contrôle. Le périmètre comptable à retenir est source d’incertitudes. A cet égard, on peut se demander si la C.C.F.P. définit avec assez de clarté les règles de rattachement des comptes des fédérations locales avec ceux des partis nationaux et ceux des organisations périphériques des partis — les entreprises sous leur contrôle direct — avec ces derniers. C’est au parti d’estimer et de déclarer qu’il exerce « un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion » sur la fédération locale ou l’entreprise en question, ce qui justifie le rattachement de cette organisation à ses propres comptes. En l’état, un risque subsiste : celui de voir le parti dénier son pouvoir sur la structure locale (au moyen de la production de statuts « arrangés ») entraînant la reconnaissance de celle-ci comme parti politique autonome, c’est-à-dire…son éligibilité à l’aide publique ! Que la C.C.F.P. indique qu’elle reconnaîtra comme une preuve du « pouvoir prépondérant » du parti sur la fédération locale, la dépendance financière de celle-ci à l’égard du premier, n’enlève rien à la gravité du problème : même en l’absence de cette dépendance, en l’absence du contrôle des flux partis-candidats, le risque d’opacité demeure.

Renforcer les moyens

La loi ayant élargi les missions des différents organes de contrôle de l’argent politique, la question des moyens disponibles est de plus en plus cruciale. La C.C.F.P. a dû examiner plus de 8 000 comptes de campagne lors des élections générales de mars 1992, plus de 5000 lors des élections législatives de mars 1993, auxquels s’ajoutent les comptes des élections partielles et ceux des partis politiques. Un simple allongement des délais prévus pour statuer sur ces comptes ne saurait lui suffire. Un saut quantitatif en terme de moyens humains et techniques est nécessaire. La situation de la « Commission pour la transparence financière de la vie politique » est encore plus critique : chargée d’examiner les déclarations de patrimoine des responsables politiques afin de contrôler tout risque d’enrichissement personnel, elle a vu son champ de compétence s’élargir considérablement. Tenue auparavant de contrôler le patrimoine de 300 personnes environ, elle doit maintenant examiner 7 500 situations patrimoniales (dont 3 500 élus). Les corps de contrôle de l’État, souffrent également d’un manque de moyens, préjudiciable à l’efficacité de leur fonctionnement. L’identité de la Cour des comptes, à la fois organisme de contrôle et vivier politique, révèle une ambiguïté préjudiciable à l’exercice de ses attributions. La « raison d’État » peut jouer dans le sens d’une auto-limitation de l’investigation de la Cour. Ces organes assurent-ils vraiment un contrôle efficace ? Ne doit-on pas songer plutôt à renforcer leurs contrôles, plutôt que d’en élargir encore le champ ? Que ceux ci fassent bien ce qu’ils ont à faire, avant de se voir attribuer de nouvelles missions !

L’appel au secours lancé à l’État-Léviathan masque souvent une logique politique : la corruption, c’est la faute à la décentralisation. Encore un faux procès des jacobins, qui ne perdent pas une occasion de jeter le bébé avec l’eau du bain. La responsabilité des élus locaux dans la passation des marchés publics et ses possibles déviations politiques, ne doit pas conduire à revenir sur la logique de la décentralisation. Le modèle anglais parfois convoqué, qui consiste à confier l’exécutif local à des fonctionnaires indépendants du gouvernement, est irrecevable. La solution passe par un meilleur exercice par le préfet du contrôle a posteriori de la légalité — a cet effet, on pourrait lui donner un pouvoir suspensif — plutôt que par une redéfinition des pouvoirs locaux, ou une reconquête du centre sur la périphérie. Au préfet de contrôler sans déresponsabiliser, à l’État d’assurer la stabilité et l’autorité du corps préfectoral, en face des élus locaux, ce qui suppose aussi de revenir sur la politisation croissante du corps.

Quelle part de l’État ?

Il est à craindre que le problème de la corruption ne soit pas réglé de sitôt : au-delà de la lettre des textes, c’est une question de culture politique qui est posée. L’évolution vers des situations de potentats locaux rend le recours à des mécanismes frauduleux tentant pour l’élu local soucieux de s’émanciper de la tutelle politique financière de son parti. Au-delà d’un problème de niveau de dépense et de plafonnement, il s’agit de repenser les rapports politiques entre le centre et la périphérie. L’enjeu n’est pas seulement de limiter les situations tendancieuses. Il faut s’efforcer de poser des règles du jeu propres à revaloriser un projet démocratique. Le financement public n’est pas condamnable en soi. Couper le cordon ombilical entre les entreprises et les partis procède de l’intention louable de donner à ces derniers les moyens d’une réelle indépendance devant les intérêts particuliers.

Pour autant, la généralisation et l’hégémonie du financement public sont contestables dans la mesure où elles ne peuvent s’organiser sur des bases totalement équitables. L’évolution actuelle s’est traduite par une publicisation de l’offre politique existante plutôt qu’elle n’a encouragé son renouvellement. L’auto-entretien d’un système politique qui voit les partis existants voter au Parlement les dotations nécessaires à leur action, se dispensant par là de tout effort militant, discrédite le jeu démocratique. Les voies d’un financement responsable restent à explorer : le financement public risque de déresponsabiliser à la fois les partis et les citoyens. C’est le caractère automatique des dotations publiques qu’il faut revoir.

La réflexion doit s’orienter vers un couplage du niveau de l’aide publique, avec d’autres ressources que se seraient également procurés les partis, afin de responsabiliser ces derniers. Deux directions paraissent mériter d’être examinées. La première consisterait à aligner le financement public sur le montant des dons recueillis par les partis de la part des citoyens, suivant une proportion à déterminer. Le retour à une politique plus militante, apte à revitaliser la vie partisane, ne serait pas le moindre des bénéfices à en attendre. La seconde s’attacherait à relier le montant alloué par l’État au niveau de l’excédent des comptes de campagne, ce qui suppose un contrôle comptable sans faille. A ce stade de l’analyse, le débat reste largement ouvert. L’alliance de fait entre la magistrature, les média et l’opinion continuera-t-elle à constituer le meilleur rempart contre la corruption, par delà l’évolution des textes ?

Tableau récapitulatif de la législation en vigueur
Nature des recettes autorisées
— dons des personnes physiques

apports personnels des candidats (non plafonnés)

collecte des fonds privés

contre valeurs des « avantages directs ou indirects »

les dons des personnes physiques sont plafonnés à :

— 30 000 francs par donateur à destination d’un candidat

— 50 000 francs par donateur à destination d’un parti ou groupement politique

Les dons des personnes morales à l’exception des partis ou groupements politiques (entreprises) sont à présent interdits (article 16 loi du 19 janvier 1995), tant à destination des partis que des candidats.

— contribution des partis politiques

le financement des candidats par les partis s’effectue librement, sans contrôle (article 4 de la constitution : les partis « exercent leurs activités librement »)

— financement public des partis et groupements politiques

Il s’effectue sur une double base :

— première fraction : pour les partis ayant présenté des candidats dans au moins 50 départements lors des dernières législatives (sauf partis de l’outre-mer) ; répartition de l’aide en fonction du nombre de suffrages obtenus au premier tour ;

— deuxième fraction : pour les partis représentés au parlement (et bénéficiaires de la première fraction), répartition au prorata du nombre de parlementaires inscrits au groupe parlementaire.

Les partis ou groupements politiques ne bénéficiant pas de ces deux fractions reçoivent une contribution forfaitaire de 2 millions de francs s’ils ont perçu au cours d’une année (système transitoire applicable pendant trois ans) :

— des dons pour un total d’au moins 1 million de francs ;

— émanant d’au moins 10000 personnes physiques ;

— dont 500 élus répartis entre au moins 30 départements (ou collectivités territoriales d’outre mer)

Le montant des aides publiques attribuées pour 1994 était de 525 937 311,32 francs, répartis à peu près également entre les deux fractions.

Dépenses : règles de plafonnement
Les plafonds ont été abaissés de 30 % par des dispositions aoptées au début de 1995.

— élections présidentielles : 90 millions de francs (candidats présents seulement au premier tour)

120 millions de francs (candidats présents au deuxième tour)

— élections européennes : 56 millions de francs par liste

— élections législatives : 250 000 francs plus 1 franc par habitant de la circonscription

— élections locales (régionales, cantonales, municipales) : en fonction du nombre d’habitants suivant la clé de répartition suivante (à l’exception des élections municipales des villes de moins de 9 000 habitants et des élections de conseillers généraux de cantons comptant moins de 9 000 habitants). Ce système est applicable aux municipales de 1995