France et Allemagne : des démocraties incompatibles ?

France et Allemagne : des démocraties incompatibles ?

Klaus Reeh

Il y a de plus en plus de signes que le couple franco-allemand est condamné à divorcer au détriment des intérêts de chacun de nos deux pays et de l’Europe tout entière. Qu’on parle tant de ce couple est en soi un mauvais présage. Le parti dominant de l’Allemagne, la C.D.U./C.S.U., tente de forcer la main de la France en la pressant de constituer avec l’Allemagne le noyau dur d’une Europe politique. Cette insistance à placer le couple franco-allemand au cœur de l’Europe est symptomatique de la difficulté à vivre de ce couple, comme si, pour exorciser le divorce, il fallait rabâcher les serments de fidélité.
Pourtant, si divorce il devait y avoir, il ne serait pas le résultat des sentiments que se portent mutuellement les citoyens et les hommes politiques allemands et français. Il serait la conséquence de l’incompatibilité des structures démocratiques — jusque dans leurs dysfonctionnements respectifs — des deux côtés du Rhin. Fortement marquées par des expériences historiques différentes et de ce fait difficiles à changer, ces structures risquent d’empêcher les rapports franco-allemands de dépasser le stade de la négociation intergouvernementale, en prenant place dans un processus démocratique au sein de l’Union européenne.
Les citoyens allemands semblent être conduits par leur système à ne s’intéresser que peu aux autres. A cause de la lourdeur de gestion de leur fédéralisme, ils sont avant tout préoccupés d’eux-mêmes. Ils sont aussi et surtout accaparés par la gestion de leur économie productive et consumériste, qui est construite autour de leur symbole étatique ultime : le Deutsche Mark. C’est d’abord dans cet esprit qu’ils sont aujourd’hui attachés à la construction européenne. Elle est pour eux un instrument de prospérité et de paix, qui s’est montré très efficace à l’Ouest et qui pourrait et devrait l’être tout autant à l’Est de l’Europe.
En revanche, les citoyens français semblent être conduits par leur système à s’intéresser aux Allemands au point d’en être obsédés, surtout depuis l’unification. Saisis par un sentiment de faiblesse économique et de fragilité sociale de la France, leur classe dirigeante et leurs leaders d’opinion s’interrogent sur son rôle en Europe et dans le monde. Pour eux, l’Europe est un grand projet politique qui vise à l’épanouissement de la civilisation européenne, c’est-à-dire à un nouveau rayonnement de la civilisation française de par le monde. Pour eux, la construction européenne s’apparente de plus en plus à un édifice purement économique et marchand, dont la vocation serait uniquement interne. Elle leur semble échapper de plus en plus à leur influence et, surtout, ne plus correspondre à leurs attentes. En tant que partenaire le plus important, en Europe, l’Allemagne leur apparaît être le responsable du naufrage actuel de leur ambition européenne, tout en en demeurant le sauveteur potentiel.
Si ces interprétations sont justes, les dangers politiques qui se dessinent devant nous sont évidents. Le réductionnisme économique allemand et l’universalisme politique français, comme la négligence allemande et l’obsession française de l’Allemagne ne peuvent que se durcir mutuellement, au point de faire obstacle à une relation plus émancipée et à l’avènement d’un fonctionnement plus démocratique de l’Europe. Même les relations de gouvernement à gouvernement, jusqu’à présent bien encadrées par les mécanismes de l’Union européenne, risquent d’en souffrir.

Démocratie de combat versus démocratie de consensus

En France, la structure démocratique semble être claire et lisible par les citoyens. La démocratie française est personnalisée et concurrentielle au point d’en être conflictuelle. À l’inverse, en Allemagne, la structure politique est moins lisible pour les citoyens. La démocratie allemande est moins personnalisée. Elle est comme découpée en morceaux et consensuelle au point d’en être collusoire.
En France, l’autorité du Président domine tous les domaines de la vie publique. Tous demeurent néanmoins accessibles à la volonté politique des citoyens grâce à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. En Allemagne, en revanche, le chancelier, élu à la majorité absolue au Bundestag, elle-même issue des élections fédérales, n’a autorité que sur une partie des domaines de la vie publique. Il partage plusieurs d’entre eux avec les ministres-présidents des États fédérés, qui s’appuient sur leur propre majorité parlementaire. Même dans des domaines relevant de la compétence de la Fédération, le chancelier a toujours besoin du soutien d’une majorité des ministres-présidents réunis au sein de la chambre haute où sont représentés les Etats, le Bundesrat. Il y a même d’autres domaines fondamentaux (la monnaie, la constitution) qui ne sont pas directement accessibles au chancelier et à sa majorité au Bundestag et donc à la volonté majoritaire des citoyens exprimée à l’occasion des élections fédérales.
Cela ne veut pas dire que l’Allemagne soit moins démocratique que la France. Comme le chancelier et les ministres-présidents, la Bundesbank et le Tribunal constitutionnel disposent aussi d’une légitimité et d’une autorité démocratiques qui leur est propre. Les juges constitutionnels comme les responsables de la banque centrale sont soit élus, soit nommés par le gouvernement fédéral ou les gouvernements des États fédérés, puis confirmés par les deux chambres de la Fédération. Mais leur autorité est avant tout liée à leur place dans les institutions et ils doivent défendre cette autorité en permanence devant les citoyens. Bien que la plupart des citoyens allemands ne connaissent pas les noms de leurs responsables, ces deux institutions jouissent d’un soutien populaire très large.
Ainsi la volonté politique des citoyens s’exprime de manière différente : en France, une fois tous les sept ans, pour choisir une personnalité qui incarne un projet de société couvrant l’ensemble des domaines de la vie publique ; en Allemagne, pour élire les représentants des partis à l’occasion de multiples élections, de manière fragmentée, imbriquée, parfois indirecte et surtout continue dans le temps, sans qu’un vrai projet de société puisse être soumis au suffrage universel.
Les conséquences de cette dichotomie sur le paysage politique sont évidentes. Le système institutionnel conduit naturellement en France à une division tranchée en deux camps politiques qui se présentent devant les électeurs munis de projets bien distincts. Pour des raisons de lisibilité, les deux camps sont obligés de souligner leurs points de désaccord et de divergence idéologique, quitte à accentuer le trait. Parce que le scrutin présidentiel domine tous les autres enjeux électoraux, il est impossible que se forment, aux niveaux inférieurs d’administration, des regroupements politiques souples, même si les responsabilités exercées au niveau local sont plus tournées vers la gestion que la politique au sens fort de ce terme. S’entendre avec ceux du camp adverse, c’est trahir son propre camp. Le maintien de la cohésion interne des camps l’emporte, aussi bien aux divers échelons locaux qu’au niveau national. La logique de la démocratie française est donc une concurrence politique exacerbée à la recherche d’une alternance politique à tous les niveaux.
L’Allemagne, au contraire, est à la recherche d’un consensus permanent en matière de décision politique. Tous les partis doivent être prêts à former une coalition, d’abord au niveau des États fédérés, souvent par la force des choses, ensuite au niveau de la Fédération, si besoin est. La logique du système institutionnel allemand requiert une concurrence beaucoup plus modérée afin qu’un consensus en matière de gestion puisse être ultérieurement trouvé. S’y ajoute l’effet de la fragmentation des institutions, inhérent au fédéralisme, qui empêche l’émergence de clivages profonds. C’est pourquoi les alternances politiques n’ont été jusqu’à ce jour que des alternances de composition de la coalition gouvernementale qui ont souvent semblé se résumer à une simple adaptation à l’intérieur d’un même cartel politique.

La stabilité politique

En France, les choses sont simples à leur manière. Une fois élu, le Président va jusqu’à la fin de son mandat quels que soient les résultats des élections qui ont lieu au cours de la période couverte par celui-ci. Son autorité est à l’abri de toute contestation, y compris en période de cohabitation. Certes, sa marge de manœuvre se réduit s’il ne dispose pas d’une majorité à l’Assemblée nationale. Mais, au moyen de leviers politiques multiples, la menace de dissolution de l’Assemblée nationale notamment, il peut à tout moment essayer d’élargir, voire de rétablir cette majorité. Avec les importantes prérogatives que lui attribue la constitution et on onction par le suffrage universel direct, il est en mesure d’imposer une grande stabilité. En s’éloignant des clivages politiques quotidiens et en prenant appui sur les symboles, les rites et les mythes politiques français, il tend à incarner la permanence.
En Allemagne, les choses sont plus compliquées. Un chancelier ne dispose pas d’un mandat bien déter¬miné. Faute d’une majorité absolue claire et nette dans les deux chambres fédérales, dont presque aucun chancelier n’a disposé au cours des vingt dernières années, il est toujours en quête d’une majorité. Mais tandis que la composition du Bundestag ne peut changer qu’à la suite d’élections fédérales tenues tous les quatre ans, celle du Bundesrat s’adapte en permanence en fonction des résultats des élections régionales. Certes, le chancelier est élu par le Bundestag qui est seul habilité à le renverser en élisant son successeur par motion de défiance constructive. En revanche, il ne peut jamais être destitué par le Bundesrat. Mais une mise en minorité trop fréquente au Bundesrat, ou quelques élections régionales décevantes qui laisseraient présager une défaite pour son parti au niveau fédéral, pourraient suffisamment affaiblir son autorité au point de rendre son départ inévitable. Son parti lui demanderait, en effet, de démissionner pour laisser place à un concurrent interne jugé plus apte à inverser une tendance électorale défavorable. Pire encore, son partenaire pourrait quitter la coalition en votant la défiance constructive avec l’opposition.
Ce n’est pas un hasard si aucun chancelier n’a obtenu son mandat à la suite d’élections fédérales, ni Erhard (1963), ni Kiesinger (1966), ni Schmidt (1974), ni Kohl (1982), ni même véritablement Brandt (1969). Le climat politique était simplement devenu tel qu’un changement à la tête du gouvernement fédéral apparaissait nécessaire. Le chancelier doit toujours donner la preuve de son autorité : il n’est jamais à l’abri de la volonté des citoyens, qui s’exprime à l’occasion de multiples élections, dont les résultats sont perçus, appréciés et transformés en soutien parlementaire par les partis.
Dans toute démocratie, on recherche une certaine stabilité qui ne contraigne pas trop l’expression démocratique des citoyens. Un tel équilibre est difficile à trouver. Trop de stabilité peut étouffer la démocratie. Trop peu de stabilité peut le faire tout aussi sûrement. En France, le Président est l’amortisseur qui assure cet équilibre. En Allemagne, les partis politiques jouent ce rôle. Pourtant, les partis ne produisent spontanément pas de la stabilité. Pour éviter un risque de déstabilisation du système démocratique, l’Allemagne a choisi d’exclure toute volonté représentée par des partis ayant obtenu le soutien de moins de 5% des citoyens, sauf si un parti gagne un mandat direct à la majorité relative dans trois circonscriptions au moins .
Comme il est très difficile pour les petits partis de s’établir durablement au-dessus de la barre de 5% aux élections fédérales, les deux partis populaires (C.D.U./C.S.U., S.P.D.) ont joui d’un quasi-duopole au fil des années. Si un petit parti passe cette barre, c’est grâce à une position politique spécifique. Les Libéraux (F.D.P.) y sont toujours parvenus, au moins au niveau fédéral. Ils ont été depuis rejoints par les Verts. Les communistes convertis de l’Allemagne de l’Est ont réussi à bien se tenir dans les nouveaux États fédérés.
Ce seuil d’exclusion a produit une certaine stabilité. A première vue, le prix à payer pour cette stabilité ne semble pas exorbitant. Mais il faut aussi prendre en considération la structure fédérale à l’allemande, qui se caractérise par la fragmentation de la gestion politique de certains sujets (la Bundesbank et la monnaie, le Tribunal constitutionnel et l’avortement ou les missions militaires, etc.), et surtout par l’entrelacement des responsabilités entre la Fédération et les États fédérés. Les domaines de compétence de la Fédération et des États fédérés ne sont pas étanches. Il existe un vaste champ de compétences dites concurrentielles, où les États fédérés peuvent légiférer à condition que la Fédération ne l’ait pas fait et où la Fédération peut aller très loin dans l’exercice de sa compétence, lorsqu’une question ne peut être réglée efficacement par un Etat fédéré, lorsque l’intervention de l’Etat fédéral pouvait affecter les intérêts d’un autre Etat fédéré ou de la collectivité ou lorsque la protection de l’unité juridique ou économique et notamment le maintien de l’homogénéité des conditions de vie dans l’ensemble de la Fédération l’exigent. Mais si la Fédération décide d’y légiférer, les États fédérés participent de manière décisive à la législation qu’elle édicte. Pourtant les États fédérés préfèrent coopérer avec la Fédération pour l’adoption d’une législation fédérale plutôt que de se livrer à une concurrence de nature politique avec la Fédération. Ainsi le fédéralisme allemand est passé d’une concurrence politique entre les États fédérés à une participation de ces derniers à la législation fédérale et, grâce à leurs importantes prérogatives administratives, à l’administration fédérale.

La dépolitisation et l’économisme allemands

Pourtant, il n’y a qu’un petit pas à faire entre une coopération saine, combinée à une concurrence modérée, et une cartellisation maligne. L’entrelacement des institutions et des législations a largement vidé le fédéralisme de son potentiel de concurrence entre la Fédération et les Etats fédérés. Les liens multiples qu’entretiennent la Fédération et les États fédérés ont fortement associé entre eux les deux partis populaires au point que leurs options respectives ne se distinguent guère. En Allemagne, il y a encombrement au centre, à l’image de deux vendeurs de glace qui se trouvent dos à dos au milieu de la plage, chacun offrant les mêmes parfums au prix qu’ils ont fixés d’un commun accord tenu secret. Les deux partis populaires, assistés par le parti libéral, se bornent à partager l’ensemble étatique parce que les citoyens ne peuvent plus ni les distinguer — et donc les comparer —, ni leur attribuer des décisions capitales et donc les résultats qui en ont découlé.
Cette évolution engendre un comportement électoral spécifique des citoyens, qui n’arrivent plus à percer ce taillis politique. Devant cette complexité, ils n’ont pu qu’adopter une stratégie de vote simple. Certes, un nombre important de citoyens votent plutôt par habitude, généralement pour les deux grands partis. Mais le nombre de ces électeurs d’habitude (Stammwähler) est en baisse, tandis que le nombre des électeurs d’alternance (Wechselwähler) est en hausse. Ceux-ci confirment la majorité actuelle, si les choses vont bien, ou la modifient, si les choses vont mal. Ces « choses » ne sont autres que l’appréciation qu’ils portent sur la situation économique. Les élections ne sont devenues que des sondages de confiance des consommateurs (salaires) et/ou des producteurs (emploi).
Dans le passé, l’économie s’est plutôt bien portée. C’est pourquoi le chancelier comme les ministres-présidents, quelle que soit leur affiliation politique, ont profité d’un dividende de titulaire. Seule l’usure peut éroder ce dividende. C’est pourquoi les partis majoritaires changent, si besoin est, la tête du gouvernement en cours de législature : le nouveau chef de gouvernement aura alors suffisamment de temps pour s’imposer en tant que titulaire. Presque 90% de tous les changements de gouvernement, qu’il s’agisse du niveau fédéral ou de celui des États fédérés, relèvent de ce cas de figure.
Ni le chancelier ni les ministres-présidents ne sont à l’abri de la volonté des citoyens, qui traduit avant tout des exigences d’ordre économique. Mais les deux partis populaires le sont largement. Parce que le coût d’entrée sur le marché politique est élevé et que leur entrelacement institutionnel a fait converger leurs programmes, la société allemande est plus dépolitisée que d’autres sociétés. Le peu de politisation qui y subsiste est dû aux petits partis et à leurs thèmes phares. Ainsi les citoyens n’ont pas vraiment la possibilité de s’exprimer sur des choix politiques considérés comme essentiels dans d’autres pays (le rôle de l’Allemagne dans le monde, la défense de la liberté et des valeurs humaines à l’échelle mondiale, la construction européenne). Les élections ne permettent pas de le faire. Les partis resteront les maîtres de tous les grands choix aussi longtemps que l’économie tournera de façon satisfaisante. Si tel n’était plus le cas, ils continueront quand même à dominer ces sujets tant que le mécontentement populaire se bornera à changer le rapport entre les deux partis sans ouvrir de fenêtre d’opportunité à de nouvelles forces politiques.
Ainsi les deux démocraties produisent de la stabilité politique de façon différente. Les Français n’ont un grand rendez-vous politique que tous les sept ans, mais avec l’espoir d’une alternance véritable, tandis que, pour les Allemands, les rendez-vous sont fréquents, mais ne produisent que des corrections à la marge, qui débouchent plus ou moins rapidement sur une alternance de façade.
Certes, ces deux voies sont compatibles avec l’idée démocratique, mais elles laissent s’épanouir des personnages politiques différents et conduisent à de tout autres manières de voir et de faire la politique. Parce que la volonté des citoyens naît et agit de manière différente, les démocraties française t allemande ne se ressemblent pas.

L’Europe vue par les électeurs allemands

Sur nombre d’aspects de la construction européenne qui inquiètent les citoyens, on est convenu au niveau européen d’arrangements qui ne sont pas directement accessibles à leur volonté démocratiquement exprimée. Ces aspects sont traités sur un plan technique par la Bundesbank (protection de la monnaie) et sur un plan juridique par le Tribunal constitutionnel (droits civiques, protection de la souveraineté et structures de base inaliénables — démocratie, fédéralisme, État de droit et social). Ces institutions ne sont pas à l’abri de la volonté des citoyens, mais cette volonté ne se transmet que lentement, et en tout cas pas à l’occasion des élections européennes.
Les Allemands sont encore hostiles à la monnaie unique parce qu’ils ne voient pas ce qu’ils auraient à y gagner. Mais ils ne ressentent pas le besoin de donner une expression politique à cette hostilité. L’Allemagne est pacifiée en matière de politique européenne. Les conséquences de l’unification attirent plus l’attention que l’Europe. Les partis dominants se sont retranchés derrière des critères de convergence qui donnent l’assurance au public allemand qu’une monnaie unique européenne sera aussi stable que le Deutsche Mark. Eu égard à ses préjugés concernant le sérieux économique des autres États membres, le public allemand interprète peut-être aussi ces critères comme la garantie que la monnaie unique ne verra jamais le jour. De plus, le Tribunal constitutionnel a donné force juridique à ces critères et la Bundesbank ne manque jamais une occasion de les rappeler. C’est pourquoi il ne s’est pas encore ouvert de fenêtre d’opportunité pour des formations politiques hostiles à la construction européenne.
L’unité réalisée, la plupart des Allemands se sentent aujourd’hui en harmonie politique avec la construction européenne. En son développement actuel, celle-ci est pour eux un espace de liberté, de paix et de concurrence économique de plus en plus équitablement façonné. Pour eux, la solidarité commence avec l’acceptation des mêmes règles et le principe de subsidiarité a une signification claire. D’abord un marché bien constitué (y compris la stabilité monétaire et l’autonomie des négociations salariales) et surveillé par une autorité politique plutôt impartiale. Ensuite la mutualisation des grands risques de vie et du marché par l’assurance sociale. S’y ajoutent l’égalité des opportunités économiques par la formation et l’investissement géré au niveau local et régional plus que fédéral, la péréquation fiscale entre les États fédérés et l’aide sociale administrée par les États fédérés et les communes selon des règles établies au niveau fédéral. Pour eux, c’est en respectant cet agencement que l’Union européenne pourra naturellement s’approfondir.
Dans une telle vision des choses, la politique ne s’oppose pas au marché. Le marché existe grâce à la politique. Au lieu d’être l’incarnation d’un état naturel et sauvage, qui s’opposerait à la civilisation, il est un artefact politique important de leur civilisation. Il est même leur artefact le plus important, parce qu’ils sont privés de beaucoup d’autres artefacts, à commencer par une histoire glorieuse riche en symboles et en mythes. La portée symbolique du Deutsche Mark le prouve.

Le Parlement européen, faux cheval de Troie des ambitions de puissance de l’Allemagne

Les résultats du dernier scrutin européen en Allemagne ont conduit à une forte représentation des députés allemands dans les deux familles politiques qui dominent le Parlement européen. Tel n’est pas le cas de la France. Cette force de 99 députés concentrée en trois groupes parlementaires fait déjà peur aux Français qui y voient un facteur de faiblesse par rapport à l’Allemagne. Mais la concentration des députés allemands comme la fragmentation des députés français sont le résultat du fonctionnement de leurs démocraties respectives. Le comportement des électeurs et des partis allemands est plus adapté que celui des électeurs et des partis français aux institutions européennes. Mais il n’entre ni dans la volonté des citoyens allemands ni dans l’intention de leurs dirigeants d’envoyer des troupes parlementaires en rangs serrés pour mieux défendre leurs intérêts nationaux, ni d’échafauder une Europe politique placée sous leur contrôle.
Les électeurs et partis allemands n’ont jamais montré beaucoup d’intérêt à voir des hommes politiques de leur pays détenir les manettes de commande de l’Union européenne. L’ancien président allemand du Parlement européen était peu connu au moment de son élection et n’a pas beaucoup gagné en notoriété par la suite. Le nouveau ne l’est pas et ne le deviendra pas non plus. Aucun commissaire allemand n’a été un poids lourd politique envoyé pour défendre les intérêts allemands. Une fois leur mandat, aucun d’entre eux ne pouvait se prévaloir de son rôle de défenseur des intérêts allemands en Europe pour s’assurer une nouvelle carrière politique en Allemagne. Au-delà du bon fonctionnement de l’économie sociale de marché et du maintien de la paix, il n’y a pas beaucoup d’intérêts nationaux bien définis que les électeurs allemands demandent à leurs représentants de défendre au niveau européen. La « force » parlementaire allemande à Strasbourg sera probablement moins offensive qu’on ne le croit à l’heure actuelle en France.

Le non-enjeu des élections européennes en Allemagne

En 1994, l’Allemagne a été continuellement en campagne électorale. Dix-huit élections se sont déroulées, dont les élections fédérales en octobre. Mais, à la différence de la France, cette campagne permanente ne sert pas à choisir des candidats pour le poste de chancelier à l’intérieur des deux partis populaires. Les deux candidats étaient connus depuis longtemps : Helmut Kohl et Rudolf Scharping.
La C.D.U./C.S.U. n’avait pas de choix à faire. En dépit d’une période difficile entre 1991 et 1993 liée à des échecs à plusieurs élections régionales, la candidature de H. Kohl n’avait à aucun moment été remise en question. C’est une règle de la démocratie allemande qu’à moins de deux ans du prochain scrutin fédéral, c’est le titulaire de la Chancellerie qui se présente devant les électeurs. A un an des élections, il devient même intouchable. Toutes les élections qui se sont déroulées cette année avant le scrutin fédéral ont uniquement servi au chancelier à prendre la température et à tester ses thèmes. Quant au F.D.P., partenaire de la C.D.U./C.S.U. au gouvernement, il ne pouvait pas non plus remettre en cause la continuité de la coalition à moins d’un an des élections. Les élections intermédiaires n’ont servi aux Libéraux qu’à montrer leur autonomie en mettant en valeur leur propres thèmes et hommes politiques.
Seul le S.P.D. avait un choix à faire. Mais le cercle des candidats à la candidature à la Chancellerie est restreint. Il se compose des ministres-présidents des États fédérés qui, réussissant à s’imposer de manière convaincante chez eux, peuvent laisser espérer qu’ils pourraient le faire au niveau fédéral. Les coûts d’entrée dans le combat pour la Chancellerie sont donc très élevés. Dix des seize ministres-présidents actuels appartiennent au S.P.D. Mais quatre d’entre eux au maximum disposent d’un certain rayonnement au-delà de leur État fédéré. Deux d’entre eux seulement étaient toutefois en lice. Le S.P.D. a choisi entre Rudolf Scharping, ministre-président du Rhénanie-Palatinat, et Gerhard Schröder, de la Basse-Saxe. Tous deux avaient défait des ministres-présidents sortants de la C.D.U. A la suite de sa victoire lors d’un « référendum » parmi les militants du S.P.D., Rudolf Scharping devint président du S.P.D. Personne n’a plus alors remis en cause sa vocation à porter les couleurs du S.P.D. pour la Chancellerie.
Les « primaires » en Allemagne se déroulent au niveau des États fédérés et servent à présélectionner des candidats qui ont prouvé leur capacité à gagner. Certes, le chancelier est aussi obligé de s’engager dans toutes les élections régionales pour défendre son autorité. Mais si son parti n’arrive pas à s’imposer dans les élections régionales, son autorité peut s’en trouver paradoxalement renforcée lorsque des ministres-présidents de son parti aspirant à la Chancellerie sont battus. Il devient alors intouchable faute d’alternative.
Dans ces conditions, les élections européennes ne pouvaient influencer ni le choix des candidats à la Chancellerie, ni la politique européenne, ni la politique tout court. Les élections européennes n’offraient même pas aux têtes de liste la perspective d’une notoriété accrue au niveau fédéral : les listes des partis populaires sont composées selon des critères régionaux de sorte qu’il n’y a pas vraiment de tête de liste. La plupart des électeurs se sont retrouvés dans l’isoloir avec un bulletin de vote sur lequel les noms des candidats leur étaient inconnus. Si l’on ajoute à cela le fait qu’il n’y a pas de désaccord entre les partis en matière de politique européenne et que tous les problèmes importants avaient déjà été traités au point de ne plus être évoqués lors de la campagne, les élections européennes n’ont pas servi à grande chose. Certes, l’élimination des Libéraux et des nationalistes eut une certaine portée. L’électorat traditionnel des Libéraux été poussé à se remobiliser et une partie des électeurs de la C.D.U./C.S.U. ont donné leur voix aux Libéraux, afin d’évier que H. Kohl ne se trouve privé d’une majorité absolue au Bundestag. Mais les élections européennes seront très vite oubliées.

L’autorité politique

Il existe pourtant des convergences entre les démocraties française et allemande. Certes, la volonté politique des citoyens exprimée à l’occasion des élections est ingérée et se transmet différemment dans les deux pays. Leur processus électoral, leurs mandats électifs et leurs partis sont différents. Mais cette volonté se transmet aussi de plus en plus par d’autres moyens : les sondages, qui semblent faire office de scrutin unique à un seul tour.
Certes, les questions posées aux sondés peuvent varier. L’utilisation des sondages par les médias n’est pas la même dans les deux pays. Mais les sondages modifient la signification des postes électifs et le comportement des candidats. En Allemagne, les sondages ont renforcé la personnalisation des scrutins. La fameuse « question du chancelier » — « Si vous pouviez élire le chancelier directement, éliriez-vous le candidat de la C.D.U./C.S.U. ou celui du S.P.D. ? » — a permis de superposer dans l’esprit des électeurs l’élection du chancelier à celle des députés au Bundestag. En se renforçant, l’autorité politique du chancelier allemand s’est rapprochée de celle du président français.
C’est pour cette raison également que le F.D.P., partenaire éternel de toutes les coalitions, a déclaré avant le verdict des urnes sa volonté de maintenir la coalition après les élections. Les électeurs ont ainsi pu voter pour le chancelier, sans être obligés pour autant de voter pour son parti. L’écart entre le jugement porté sur le chancelier et le sentiment d’adhésion à son parti est le fonds de commerce du F.D.P. En donnant deux voix à chaque électeur, la première pour élire un candidat dans une circonscription, qui ne détermine que la moitié des députés, et une deuxième pour un parti qui détermine le nombre total des députés de ce parti, le mode de scrutin aux élections fédérales permet d’exploiter facilement cet écart.
En Allemagne, les sondages renforcent, sinon créent un écart entre le cheval de course et son parti. Les sondages analysent en détail la compétence attribuée aux différents partis sur une série de sujets (« Qui peut faire mieux pour résoudre le problème de… : La C.D.U./C.S.U., le S.P.D., les Verts, les Libéraux, le P.D.S. ? »). Un tel score par domaines n’est jamais établi pour les têtes des partis. Les sondages se bornent à mesurer la confiance que leur accordent les électeurs et le degré de satisfaction de ces derniers à l’égard de leur gestion des affaires publiques. Les partis sont responsables de la définition des orientations à suivre domaine par domaine, tandis que leurs dirigeants sont chargés de la mise en cohérence, de la détermination des priorités et de la gestion d’ensemble.
C’est pourquoi le paysage politique n’est plus dominé à titre exclusif par les partis et leurs programmes. Les dirigeants s’imposent avec leurs propres positions politiques à l’intérieur de leur parti, ce qui renforce leur propre notoriété. Ce phénomène ouvre la vie politique en la rendant plus démocratique et surtout moins idéologique. Certes, les sondages n’ont pas que des effets positifs. Tous les ministres-présidents et le chancelier profitent déjà d’un important dividende de titulaire. Les sondages ne peuvent que le renforcer.
Cette superposition de déterminants parlementaires et personnels, presque présidentiels, a posé un dilemme à tous les chanceliers. Même si le paysage politique n’est pas marqué par une confrontation idéologique aussi marquée qu’en France, deux grands camps couvrent néanmoins les ailes gauche et droite de la vie politique, tous deux étant à la recherche de partenaires pour constituer une majorité. Les Verts ne sont entrés en coalition qu’avec le S.P.D., parfois à trois feux (Ampelkoalition) avec le S.P.D. et le F.D.P. Mais les Libéraux sont ouverts à toutes les coalitions possibles. Ainsi, le sort d’une coalition dépend de celui du petit partenaire de l’un des deux grands partis. Si le chancelier étouffe son petit partenaire au point de le faire tomber au-dessous du seuil de 5%, il risque d’être victime de son propre succès : il peut gagner les élections en termes de votes, mais les perdre en termes de députés. Certes, la même chose peut arriver à son concurrent. La sagesse politique des chanceliers allemands comme de leurs concurrents est donc de savoir marcher séparément afin de gagner conjointement. Personne ne veut rééditer l’expérience de la grande coalition C.D.U./C.S.U.-S.P.D. de Kiesinger (1966-1969).
En France, la sagesse politique est tout autre. Avec son système présidentiel, une stratégie à l’allemande n’est pas possible. Il faut savoir s’imposer d’abord dans son propre camp. Cela conduit à une fragmentation intense à l’intérieur de chacun des deux camps, faute d’un parti dominant de chaque côté. Tous les hommes politiques sont présidentiables sans être affiliés à un parti ou indépendamment d’une affiliation, tandis qu’en Allemagne les seuls chanceliers potentiels sont les candidats désignés par les deux partis populaires. La concurrence entre les hommes politiques ne peut donc qu’être intense en France. Les « faiseurs de roi » et les « princes électeurs » nourrissent eux-mêmes des ambitions de présidentiable ou de maroquin ministériel lié à leur allégeance à un présidentiable déclaré. Le chemin d’un candidat vers la présidence est pavé d’« amis politiques » mis en déroute avant même de pouvoir s’opposer au candidat de l’autre camp.
En ajoutant une dimension « présidentielle » à l’élection fédérale, en liant les mains du petit partenaire de la coalition et en imposant un certain réalisme aux partis, les sondages ont plutôt un effet stabilisateur en Allemagne. En France, au contraire, ils renforcent la fragmentation du paysage politique. Ils permettent aux présidentiables de tenter leur chance en toute indépendance de leur parti, voire contre le sentiment majoritaire à l’intérieur de leur parti et sans même avoir à se déclarer. La présélection des présidentiables se fait donc en France sur trois terrains qui doivent se croiser : au sein des partis par les militants et les princes électeurs, dans le camp gauche ou droit par les faiseurs de roi et dans le public à travers les sondages.
Parce qu’il est difficile de rassembler son camp entre le premier et le deuxième tour après une campagne fratricide entre des candidats du même camp, l’unité de celui-ci avant même le premier tour est une nécessité. Cette triple présélection ne conduit pourtant pas toujours aux mêmes résultats. Ainsi, les sondages avivent la concurrence politique entre les présidentiables d’un même camp. Tous les candidats sont dès lors obligés de reporter la déclaration officielle de leur candidature. Bien sûr, leur nom est toujours retenu dans les sondages hebdomadaires. Ils ne peuvent qu’espérer que partis, faiseurs de roi et sondages convergeront vers leur candidature, avec le risque qu’éclate une confrontation dévastatrice entre les deux tours de l’élection si une telle convergence ne se réalise pas au préalable.
Dans ces conditions, c’est le candidat qui a les nerfs les plus solides et non celui qui a présenté le meilleur projet qui a les plus grandes chances de gagner. Si un candidat part trop tôt sans un large soutien de son camp, il peut s’user, et même s’effondrer dans une campagne fantomatique. Si un candidat ne se déclare pas avec suffisamment d’évidence, il n’a aucune chance de gagner. L’attentisme s’impose dans tous les cas de figure. S’il y a plusieurs candidats sérieux dans son camp, il convient d’attendre pour éviter d’être victime d’une contre-attaque qui peut venir de tous côtés. Mais s’il n’y a pas de candidat qui s’impose du dedans avec évidence, un bon candidat peut attendre afin de forcer princes électoraux et faiseurs de roi, de plus en plus désespérément à la recherche d’un candidat crédible pour leur camp, à se rassembler derrière sa candidature faute d’alternative. En France, les sondages ajoutent ainsi une lutte fratricide de positionnement à une concurrence ouverte entre des projets incarnés par les candidats à la présidence.

Le centre du jeu politique

La plus grande différence entre la France et l’Allemagne concerne le centre du paysage politique. En France, le centre est presque vide. En Allemagne, il est très encombré. Certes, pour les électeurs, le vide comme l’encombrement posent problème. Le vide les force à prendre position, peut-être de manière trop contrastée et donc simplificatrice. Mais l’encombrement les empêche de prendre une quelconque position. Les électeurs français semblent obligés de voter en tant qu’idéologues et les électeurs allemands en tant que gestionnaires pragmatiques. En France, l’idéologie pèse peut-être trop sur la société ; en Allemagne, elle pèse trop peu. Les Français cherchent trop à donner une direction à l’évolution de leur société, les Allemands ne cherchent pas assez à lui prêter un sens. Les Français se heurtent trop aux acquis politiques de leur propre société, les Allemands ne peuvent pas s’y heurter faute d’entrer en mouvement.
Ce vide au centre politique est la conséquence de l’immobilisme idéologique des Français, mais leur système présidentiel, en suscitant un vide politique, consolide cet immobilisme idéologique. Quoi qu’il en soit, le vide et l’immobilisme sont devenus réalité. Parce qu’ils conduisent à invalider des décisions prises à la majorité simple, ils conduisent à un blocage politique. Parce que l’immobilisme idéologique permet aisément de faire appel à la solidarité du camp, il est toujours possible pour une minorité opposée à telle ou telle mesure décidée par la majorité de mobiliser des militants pour la mettre en pièces. La France est comme divisée en deux par un mur invisible qui empêche les Français de s’entendre. Pire encore, ce mur les empêche d’entreprendre des expérimentations politiques, parce que chaque camp peut facilement refuser la remise en question de ses propres acquis.
En Allemagne, au contraire, la politique se joue au centre. À l’exception des anciens communistes en train de se muer en défenseurs des intérêts de l’Est, il n’y a pas un seul parti qui ne se déclare au centre. Même les Verts, après avoir surmonté leur division en Realos et Fundis pendant les années 1980, s’y placent désormais. L’expérience historique est un facteur explicatif décisif à cette situation. La catastrophe du nazisme a mis fin à l’extrême droite. Le mur, qui a divisé l’Allemagne, a permis une expérimentation politique de nature collectiviste et autoritaire. Les électeurs allemands sont convaincus de pouvoir en tirer des conclusions claires et nettes, à l’Est comme à l’Ouest.
Le terrain d’affrontement entre le chancelier et son concurrent se situe exclusivement au centre. Les concurrents du chancelier peuvent chercher à enfoncer un coin politique dans le bois de la coalition. Une fenêtre d’opportunité pour le faire s’ouvre toujours. Pour exister, le petit partenaire du chancelier est obligé de se distinguer du parti de ce dernier, ce qui donne au concurrent du chancelier la possibilité de emprunter certaines de ses positions politiques. Il y a aussi des postes électifs à occuper. Si le petit partenaire présente un candidat, l’exemple typique étant la présidence fédérale, le concurrent peut soutenir ce candidat. Il faut aussi ajouter la formation des gouvernements des États fédérés qui permet à l’opposition de s’ouvrir vers le petit partenaire du chancelier et celui-ci de marquer son autonomie en s’alliant à l’opposition au niveau local. Le F.D.P. a été au centre de ce type de configuration à l’époque récente. Elle pourrait aussi se cristalliser autour des Verts dans un proche avenir.

Le vide politique par l’Europe

Une convergence d’une tout autre nature résulte de l’intégration européenne. Elle touche la France comme l’Allemagne. L’intégration a conduit à une éviction partielle de l’espace politique démocratique national au profit d’un espace politique intergouvernemental qui n’est pas aussi facilement accessible à la volonté de citoyens. Les responsabilités politiques n’apparaissent plus avec clarté. Au fil des années, l’idée européenne s’est transformée en idéologie européenne, surtout en Allemagne. Cette idéologie a permis à tous les gouvernements de s’installer confortablement dans un refuge (Conseil européen, Conseil des ministres), dans lequel ils se croient protégés de la colère démocratique de leurs électeurs. En se jetant dans une bataille pour plus de pouvoirs contre le Conseil et la Commission, le Parlement européen prend aussi sa place dans ce même refuge. La réaction des citoyens est évidente. Plus leurs gouvernements et leurs députés européens se replient derrière le voile idéologique européen, plus les électeurs rejettent l’idée européenne à l’origine de ce voile. C’est pourquoi la dégradation de la santé des démocraties s’accompagne, partout en Europe, d’une dégradation de l’idée européenne.
Au-delà de cette incidence générale, l’intégration européenne a des conséquences spécifiques pour les systèmes politiques français et allemand. En France, on trouve toujours au cœur du débat électoral de grands projets politiques pour la société française. Mais il n’est plus possible d’adopter un projet purement national et autonome, car tout grand projet demanderait l’accord des partenaires de l’Union. Plus grand est le projet, plus un tel accord est difficile. Le débat politique classique à la française est en train de perdre son sens. Or, si les Français ne peuvent plus élire leur président à la suite d’un tel débat, la démocratie française est privée d’un élément essentiel de sa culture politique. En Allemagne, au cœur du débat, il y a toujours la manière dont le gouvernement a géré dans le passé et envisage de gérer dans l’avenir l’économie et la société. Mais aucun État membre ne peut gérer son économie et sa société de manière autonome. Ainsi, le débat politique classique y perd aussi son sens. Pire, d’autres pays de l’Union deviennent les boucs émissaires des difficultés rencontrées : en France, parce qu’ils refusent de souscrire au projet français de grandeur européenne, en Allemagne, parce qu’ils empêchent une meilleure gestion.

Quelles règles majoritaires au niveau européen

Même si des ressemblances peuvent être décelées, la volonté démocratique s’exprime et se transmet de manière différente en Allemagne et en France. Les deux cultures politiques sont en butte à des difficultés communes, mais aussi à leurs propres problèmes. Certes, une démocratie idéale ne peut jamais exister, ni en France, ni en Allemagne, ni ailleurs. Une démocratie évolue au fil des années, elle peut s’améliorer ou se dégrader, elle peut être bien ou mal adaptée à un environnement qui change en raison de facteurs économiques, sociaux ou autres. L’adaptation des démocraties des deux pays à l’Union européenne est aussi difficile que nécessaire. Elle n’est pas encore commencée et est donc loin d’être réussie. Plus difficile encore est la constitution d’un système institutionnel européen démocratique, au sein duquel les démocraties nationales et la démocratie européenne peuvent être en harmonie. Mais est-il possible pour les États membres d’adopter un système qui, en rompant avec l’intergouvernementalité, dont les limites et dangers pour la démocratie sont prouvés, leur permette de se gouverner de manière démocratique ?
Pour que l’Union européenne puisse devenir démocratique, la prise de décision devrait reposer sur un vote à la majorité simple ou qualifiée au Conseil des ministres et au Parlement. Pour qu’une telle procédure puisse être instaurée, plusieurs conditions devraient être remplies au préalable : égalité de vote, égalité d’accès aux mandats électifs, existence d’un espace de discussion étendu dans les médias et les partis politiques à l’échelle européenne, attachement des citoyens enfin au Parlement européen.
Néanmoins, même si toutes ces conditions étaient réunies, la prise de décision par un vote à la majorité n’est acceptable que si la minorité en accepte également le résultat. Cela suppose d’abord que la minorité ait toujours la possibilité de devenir la majorité. Mais, parce que l’Europe est encore divisée selon des frontières multiples (politiques, sociales, culturelles), on court le risque qu’apparaissent des minorités et des majorités structurelles. La protection de la minorité doit donc aller au-delà de la protection du citoyen ou de l’individu.
La démocratisation de l’Europe politique n’est pas synonyme d’un meilleur équilibre entre le principe de l’égalité de tous les États membres, d’un côté, et le partage des voix en proportion du nombre d’habitants, de l’autre. Au fond, une démocratisation demande avant tout de réduire « l’effet de majorisation », inéluctable dans un système hiérarchique et représentatif. Au Conseil des ministres, plus de la moitié des voix des États membres, même pondérées selon le nombre d’habitants, ne représentent pas nécessairement plus de la moitié des citoyens européens ; ils peuvent même n’en représenter que le quart. Ainsi les décisions du Conseil des ministres, même pondérées et avec le concours du Parlement européen, peuvent être des décisions prises par une minorité. Une démocratisation des institutions européennes demande d’abord une meilleure protection de la minorité ou de la majorité mise en minorité par l’effet de la majorisation.
Dans un système d’apparence fédérale, on ne peut pas se contenter de jouer avec la pondération des voix selon le nombre d’habitants et avec une majorité qualifiée. Il faut que la minorité accepte d’être minorité et ait une chance de devenir majorité. La prise en compte de l’étendue du soutien apporté aux gouvernements par leur parlement national sur la décision à prendre par le Conseil des ministres permettrait la prise de décision à la majorité. Si l’on combinait la pondération des voix selon le nombre d’habitants avec l’obligation pour un État membre de n’exercer son veto qu’à la condition d’obtenir le soutien d’une majorité qualifiée de son Parlement (les deux tiers des députés par exemple), expression d’un intérêt vraiment fondamental, la voie vers une démocratisation de l’Union européenne serait ouverte, parce que le droit de la majorité comme le droit de veto s’équilibreraient mutuellement.

Les intérêts locaux contre l’idée européenne

Mais même si toutes ces conditions préalables étaient remplies, l’hétérogénéité des cultures politiques nationales rend délicate la constitution d’un ensemble politique viable. Le cas des députés européens, fortement enracinés dans leurs cultures politiques nationales, l’illustre bien.
Chaque Etat dispose de plusieurs échelons démocratiques : national, intermédiaire (fédéré, régional ou départemental) et communal. En France, même si la « culture communale » n’est pas la même partout, les règles institutionnelles le sont. En ce sens, la France dispose d’une structure communale uniforme. En Allemagne, au contraire, de telles règles communes n’existent pas. Trois villes (Berlin, Hambourg, Brème) sont des États fédérés. Chacun des treize autres États fédérés a sa propre constitution communale. On peut distinguer quatre grands types de constitutions communales : la constitution du conseil communal de l’Allemagne du Sud (Süddeutsche Ratsverfassung) appliquée par exemple en Bavière, la constitution du maire (Bürgermeisterverfassung), appliquée par exemple en Rhénanie-Palatinat, la constitution du magistrat (Magistratsverfassung), appliquée par exemple en Hesse et la constitution du conseil de l’Allemagne du Nord (Norddeutsche Ratsverfassung), appliquée par exemple en Basse-Saxe. Les nouveaux États fédérés ont aussi choisi leur constitution au sein de cette typologie, parfois en revenant à leurs constitutions antérieures. Par conséquent, il y a des maires élus au suffrage universel et d’autres élus par le conseil municipal, des maires élus selon une périodicité identique à celle du conseil municipal ou non, des maires qui dirigent l’administration communale et d’autres pas.
Pourtant, ces différences n’empêchent pas la démocratie allemande de fonctionner au niveau fédéral. Ces cultures communales différentes n’ont d’incidence significative ni sur le processus électoral ni sur le processus politique, parce que les hommes politiques ne peuvent pas être à la fois maires ou adjoints, d’une part, et députés ou ministres, d’autre part, ni au niveau de la Fédération, ni à celui des Etats fédérés. La possibilité de cumuler des mandats est très restreinte et le cumul d’un mandat exécutif avec un législatif presque exclu. Cette séparation renforce le respect du principe de l’équivalence fiscale. Il permet aussi aux citoyens de distinguer clairement les différents niveaux de responsabilité. Ainsi, la diversité des cultures communales ne produit pas d’effet pervers pour la démocratie au niveau fédéral. Car s’il y avait au sein du Bundestag des députés exerçant des fonctions au niveau communal, de tels effets seraient inévitables en raison de l’hétérogénéité des modalités et contours de ces fonctions. Les uns seraient plutôt à la recherche du bien-être de l’ensemble des citoyens fédéraux, indépendamment de considérations trop locales, tandis que les autres seraient sous l’influence de telles considérations.
La France est, au contraire, caractérisée par un très grand nombre de possibilités de cumul de mandats. Tous les députés sont obligés de prendre en considération les intérêts de leur clientèle aux niveaux régional, départemental ou communal. Parce que le système local est uniforme, les contraintes qui pèsent sur l’ensemble des élus nationaux sont identiques. Ainsi, un équilibre peut s’installer. Pourtant le cumul des mandats n’est pas une bonne chose pour la démocratie française. Parce que tous les citoyens ne peuvent pas être représentés de la même manière à tous les échelons, les citoyens de certaines communes ou régions peuvent se trouver en dehors des circuits de décision par lesquels sont attribués des aides et des investissements publics.
Il semble donc nécessaire de séparer l’échelon communal des autres échelons. On peut déduire de cette conclusion que le Parlement européen ne pourra guère fonctionner avec le cumul de mandats. Car les cultures politiques des États membres se différencient bien plus que celles des communes allemandes. Certes, les députés européens ne peuvent tomber comme des anges du ciel européen. Ils sont fortement enracinés dans leur culture politique nationale. Il est même souhaitable qu’ils le soient. La mobilité des hommes politiques en Europe est nulle. Pour des raisons de convenance personnelle et de risque de notoriété auprès de leur circonscription de base, il leur est déjà difficile de s’installer ailleurs que dans leurs États respectifs . En raison de leur enracinement dans des cultures nationales, que renforce le cumul des mandats, il sera impossible à ces parlementaires européens de défendre un intérêt proprement européen. La France peut vivre avec le cumul des mandats, pas l’Europe.
La dernière campagne européenne a montré les effets pervers pour le fonctionnement démocratique du Parlement européen du cumul des mandats et d’un enracinement national ou local excessif. Beaucoup de candidats ont mené une campagne axée sur le thème qu’il faudrait mieux se servir de l’Europe. Ils ont vanté leur capacité à le faire, en évoquant leurs succès passés. Il y avait parmi eux des maires ou des barons régionaux, qui avaient su attirer la manne européenne vers leur commune ou leur région. Mais si la manne européenne a été accrue, c’est grâce à l’augmentation du budget européen. Or les soldes des transferts entre États membres sont aujourd’hui gelés ou presque. Par conséquent, ils n’ont en définitive obtenu qu’un plus grand morceau de la manne nationale à travers l’Union européenne. Ils se sont bornés à contourner leur parlement national qui est la seule institution disposant d’une véritable légitimité démocratique pour distribuer de l’argent. Certes, ce contournement a permis la multiplication d’affiches vantant la participation de l’Europe à quantité de projets d’investissement, y compris dans les État membres les plus riches. Les citoyens découvrent ainsi l’utilité de l’Europe. Mais si l’Europe devenait un théâtre politique dans lequel les députés se bornent à rechercher l’argent des autres, y compris celui de leurs compatriotes de façon clandestine, la démocratie nationale serait érodée et la démocratie européenne tuée dans l’œuf.
Aussi longtemps que les responsables politiques seront exclusivement enracinés dans leurs cultures politiques nationales, tout cumul de mandats devrait être interdit aux députés européens. Dans le cas contraire, ils sont presque obligés d’exploiter au sens littéral du terme leur mandat européen pour améliorer leurs chances politiques nationales.

L’enracinement national

Au-delà de ce problème général, la France et l’Allemagne posent des problèmes spécifiques pour le bon fonctionnement du Parlement européen. Les députés français sont fortement enracinés dans leur culture politique nationale, régionale ou communale tandis que leurs homologues allemands le sont très peu. Aucune de ces deux situations n’est bonne au stade actuel de l’intégration politique du continent. Pour les premiers, il semble que l’Europe politique soit surtout un instrument au service des États-nations, leur permettant de poursuivre de façon efficace des intérêts nationaux plus ou moins concordants ou de régler leurs conflits d’intérêt de manière pacifiée et équitable. La dimension nationale, régionale ou communale est toujours présente et borne le champ de leur imagination politique. Pour les seconds, une Europe fédérale est une fin en soi. Faute d’être suffisamment enracinés, y compris dans leur propre parti, peu de limites leur sont imposées. Les premiers doivent toujours servir leur clientèle nationale, les seconds n’ont besoin de servir personne et peuvent souscrire à une idéologie européenne désincarnée qui ne sert que les seuls intérêts de leur institution, en perpétuelle opposition avec le Conseil, la Commission et même les parlements nationaux.
Cela explique pourquoi les premiers sont très souvent à la recherche d’une efficacité politique qui respecte la souveraineté nationale et qui serve leurs intérêts nationaux. Les seconds sont plutôt à la recherche d’une efficacité politique assurée par le Parlement européen au cœur d’une Europe fédérale. Pour les premiers, la souveraineté a été perdue au niveau national, mais elle peut être retrouvée au niveau européen. Pour les seconds, la souveraineté nationale a perdu son sens, mais elle s’est reconstituée en tant que souveraineté européenne.
Pourtant souveraineté et démocratie doivent marcher d’un même pas. Aussi longtemps que les citoyens n’accordent pas au Parlement européen une véritable autorité démocratique, la souveraineté reste nationale et la démocratie également. En raison de leur culture politique particulière, les députés français et allemands, chacun à leur manière, empêchent les citoyens d’accorder une telle autorité au Parlement européen. Les députés français devraient réduire leur dépendance à l’égard d’intérêts trop nationaux ou locaux. Les députés allemands devraient sortir d’un cocon idéologique qui les conduit à réclamer plus de pouvoir pour le Parlement européen, indépendamment des attentes de leur électorat.

La réforme des structures politiques nationales, préalable à l’Europe démocratique

Les cultures politiques différentes de l’Allemagne et de la France posent un autre problème au sein du Conseil européen et du Conseil des ministres. Ce problème risque de subsister, même après une éventuelle conversion du Conseil en une deuxième chambre qui réunirait soit des représentants des gouvernements nationaux soit des sénateurs.
Le système présidentiel et centralisé français et le système parlementaire et fédéral allemand ne font pas seulement naître des hommes politiques différents. Ils les conduisent aussi à des comportements politiques divergents. Pire encore, les citoyens ont des attentes différentes à l’égard de ce que leur État ou leur Fédération devraient faire et accomplir. Ils ont même une autre vision de leur État ou de leur Fédération. Pour les Français, l’État est porteur d’une ambition mondiale de la France comme d’une certaine vision de la société qui s’expriment à travers un grand projet béni par le suffrage universel. Pour les Allemands, la Fédération n’est que le gestionnaire à petits pas d’une société de production et de consommation qui a abandonné toutes les utopies au profit d’une adaptation permanente.
Ces différences culturelles profondes persistent toujours en toile de fond. La pratique intergouvernementale des institutions européennes n’a conduit ni à l’ouverture démocratique de l’Allemagne, ni à celle de la France. Elle n’a produit qu’une accumulation du pouvoir au sein de deux systèmes politiques. Au fil des ans, la sclérose politique s’est même aggravée et ce d’autant plus que la sclérose économique s’est réduite. Aussi longtemps que l’intergouvernementalité persiste sans que soit entrepris un effort de réforme des structures démocratiques nationales, l’échec politique est programmé. Les citoyens qui, en s’adaptant à un espace économique, social et culturel plus vaste, ont ainsi appris à vivre dans une Europe plus ouverte, seront mis de plus en plus à l’écart des décisions. Leurs démocraties risquent alors d’être privées de leur atout le plus important : leur capacité à réformer la société sans violence. En mettant le citoyen à l’écart, l’intergouvernementalité vide la démocratie de tout contenu.
Un cartel intergouvernemental franco-allemand ne peut qu’empêcher l’émergence d’un mode de gouvernement démocratique de l’Europe politique. Ce cartel n’est autre que le refus de tout changement des structures démocratiques nationales. Il laissera s’accumuler les contradictions entre les deux orientations politiques incarnées par des dirigeants qui ne sont liés que par des ententes circonstancielles. Il les conduira à divorcer parce que les citoyens français et allemands seront privés de la possibilité de trancher à la suite d’une concurrence ouverte des idées à l’échelle nationale ou européenne.
L’Europe politique devrait avoir comme vocation de renverser l’accumulation du pouvoir qui, parce qu’elle n’est pas remplacée par une même accumulation au niveau européen, n’a de cesse d’étouffer la politique au niveau national. Déjà, la sclérose politique nationale commence à peser lourdement sur la dynamique économique et sociale de l’Europe. Seule la démocratie retrouvée et recomposée au niveau national permettra de rendre accessible la démocratie au niveau européen.
L’Europe se fera par la revitalisation et l’ouverture de la démocratie nationale ou elle ne se fera jamais. L’Europe politique ne peut être que démocratique, mais elle ne le deviendra que si la souveraineté nationale n’est plus liée aussi étroitement que par le passé à la démocratie nationale. Cela demande plus d’ouverture et plus d’expérimentation politique sous le contrôle démocratique des citoyens afin que ces derniers puissent entretenir un sentiment d’appartenance — et donc une loyauté — à l’égard de tous les échelons politiques de l’Union européenne. La fenêtre d’opportunité est encore ouverte, mais elle peut se fermer bientôt, parce que la tendance naturelle de l’intergouvernementalité est de conduire à un repli derrière les frontières pour défendre les intérêts nationaux.