Retraites : repenser l’effort social de la nation

Retraites : repenser l’effort social de la nation

Laurent Caillot

Des jeunes débutant de plus en plus difficilement dans la vie professionnelle, des actifs qui subissent une précarité croissante mais des retraités qui jouissent collectivement d’une sécurité et d’un niveau de vie inégalés dans l’histoire, tel se présente grosso modo le paysage social de la France contemporaine. Au terme d’un demi-siècle de convergence entre croissance économique et progrès social, la question sociale semble s’être déplacée du champ traditionnel des revendications syndicales vers le domaine de l’exclusion. Celle-ci affecte désormais des catégories entières de la population : jeunes laissés en marge, chômeurs sans perspective d’avenir et personnes en butte à la solitude et à l’abandon. L’amélioration des niveaux et conditions de vie des travailleurs place au premier plan le face-à-face entre les insiders relativement bien intégrés au système productif et les outsiders. Les exclus, pour l’instant minoritaires, aspirent à s’insérer mais se heurtent au conformisme d’une majorité silencieuse et, jusqu’à très récemment, largement indifférente.
Quelle explication donner à cette dualisation du corps social ? Les causes ne sont pas à chercher dans une thèse à prétention universelle, mais bien davantage dans une dégénérescence du système de protection sociale mis en place à la Libération et dont les évolutions successives, souvent incohérentes, ont engendré des effets pervers. Nous avons choisi ici de privilégier l’approche économique par rapport à l’angle sociologique et d’étudier les mécanismes de transfert de richesses à l’échelle nationale plutôt que d’autres facteurs inhérents au marché du travail. Par ailleurs, nous avons pris le parti de traiter le groupe des retraités à la manière d’un ensemble homogène, ce qui ne signifie pas que nous sous-estimions l’ampleur des inégalités de situation à l’intérieur de ce segment de la population.

La crise des assurances-vieillesse : la fin d’une époque

La crise financière des régimes de retraite est aujourd’hui manifeste. Débiteurs depuis 1987, les régimes de base affichent un déficit prévisionnel de 38 milliards de francs pour 1993, aggravé il est vrai par la récession, origine de moindres rentrées de cotisations sociales. A législation constante, les projections montrent que le besoin de financement de l’assurance-vieillesse s’élèvera à 300 milliards de francs en 2010, tous régimes confondus. D’une part, le rapport démographique entre cotisants et retraités se dégrade inexorablement sous l’effet du vieillissement de la population et de la stagnation, voire la diminution, de la population active occupée. C’est ainsi que les régimes de base ne compteront plus en l’an 2010 que 1,25 cotisant pour un retraité contre 1,6 en 1990. D’autre part, les régimes de retraite poursuivent leur montée en charge : le revenu de remplacement servi aux nouveaux retraités s’élève en raison d’une durée de cotisation préalable de plus en plus longue, pour les femmes notamment, et de l’application des règles généreuses de salaires de référence (calcul sur les dix meilleures années) ouvertes au début des années 1970. Tandis que leurs ressources ne progressent que très modérément à taux de prélèvement inchangé, les régimes de retraite se trouvent donc conduits à servir des pensions plus élevées, pendant plus longtemps et à des bénéficiaires plus nombreux. La perspective est donc certaine d’une cessation de paiement des caisses de retraite, à moins d’une très forte augmentation des prélèvements ou d’une révision à la baisse de la législation sociale.
C’est dire l’extrême gravité de la situation et sa nouveauté. Les déséquilibres croissants de la branche vieillesse sonnent le glas d’une époque, celle de la croissance continue, économique aussi bien que démographique. Jusqu’à présent, les arbitrages sociaux consistaient principalement à partager les fruits de la croissance que l’essor économique fournirait à coup sûr l’année suivante. A la figure de l’assuré social insouciant et irresponsable car maintenu dans l’ignorance des ressorts du système, répondait celle de l’expert se contentant de piloter le système à coup de manipulations de taux et d’opérations de compensation entre les régimes afin de « renflouer la sécu ». L’approche préconisée par le Livre blanc pèche par excès de confiance dans l’efficacité des ajustements techniques et émet l’hypothèse pour le moins optimiste du retour à une croissance modérée et d’une résorption durable du chômage . Michel Rocard peut ainsi affirmer que « de toute manière, il est de notre devoir de veiller au maintien du pouvoir d’achat des retraités actuels. Dans sa conception de la solidarité entre inactifs et actifs, ajoute t-il, il est souhaitable que les retraités soient d’une manière ou d’une autre associés aux résultats de la croissance. Je ne sais quelle forme précise prendra cette participation, mais le besoin de sécurité est légitime, l’équilibre entre les revenus d’activité et les pensions aussi » .
Le ralentissement de la croissance nous oblige dorénavant à réaliser des choix univoques et douloureux entre les intérêts dans l’immédiat irréconciliables des différentes classes d’âge et, à l’intérieur de chacune d’entre elles, entre les aspirations de plusieurs catégories. Or il n’existe que trois vecteurs dont la combinaison permette de pérenniser le système de retraites : relever les cotisations, diminuer les prestations et retarder l’âge de départ à la retraite — à savoir redéfinir la frontière théorique entre les générations. Selon les estimations du Livre blanc, il faudrait, pour assurer le versement intégral des pensions de l’ensemble des régimes, relever le taux moyen de cotisation de 18,9% aujourd’hui à un taux compris entre 31 et 41% en 2040 en fonction des évolutions démographiques et économiques. Inversement, le blocage des prélèvements sociaux à leur niveau de 1991 aurait pour effet de réduire pour sa part les pensions de 70 à 35% du salaire de référence.
Ces deux dispositifs étant également impossibles à mettre en œuvre, c’est vers une solution médiane que la sauvegarde des régimes par répartition commande de se tourner afin de concilier l’exigence de solidarité nationale et l’impératif d’équité entre les générations. Dégageons les termes du débat : qui supportera le coût social du déclin démographique ? Les sacrifices s’adresseront-ils à une, deux ou trois générations ? Vont-ils détériorer encore davantage la situation des exclus ? La réponse dépend, indépendamment de leur orientation, de la rapidité des réformes de structure et de la transparence avec laquelle elles seront conduites.

L’Etat-providence au cœur de la crise sociale

Comme le note le Livre blanc, les disparités persistantes parmi les personnes âgées « ne doivent pas dissimuler aux yeux des Français la transformation historique de la situation des retraités à laquelle on a assisté depuis une quarantaine d’années » . Vieillesse n’est plus synonyme de pauvreté. En témoigne la chute de moitié depuis 1960 du nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse que ne touchent plus que 1,2 million de retraités. Dès lors, c’est toute une mythologie séculaire de la misère du troisième âge qui s’effondre. La grande majorité des retraités prospèrent tranquillement à l’abri du besoin si bien que l’« âge d’or des retraites » contraste avec la précarisation généralisée de la vie professionnelle qu’il contribue à entretenir par ailleurs. L’explosion de la consommation de loisirs et de soins des troisième et quatrième âges, alimentée par la revalorisation des pensions, se paie en retour d’une paupérisation et d’un encouragement à la mise à l’écart d’une part croissante de la population par le jeu de prélèvements élevés et croissants assis sur le travail.
Le gonflement des transferts sociaux aboutit à mettre près du cinquième de la richesse nationale à la disposition des quelque 11 millions de retraités . Les deux tiers proviennent du versement de pensions et le dernier tiers est composé du poids des prestations d’assurance-maladie — plus de la moitié des dépenses de santé bénéficie aux personnes âgées — et des revenus du capital, produit de la concentration du patrimoine entre les mains de détenteurs âgés. En revanche, les 22 millions d’actifs occupés de moins de soixante ans qui doivent par ailleurs assumer la charge de 14,6 millions d’inactifs de moins de 19 ans et de 3 millions de chômeurs adultes, se partagent des revenus de l’ordre de 39% du produit intérieur brut. Au plan individuel, le niveau de vie d’un foyer de retraités est équivalent à celui de l’ensemble des ménages d’actifs de moins de soixante ans. Il excède même celui des personnes seules avec enfants et des couples ayant deux enfants et plus — la famille « modèle » dit-on ! Par comparaison, le revenu disponible des ménages de plus de 60 ans était inférieur de moitié à celui des actifs il y a trente ans.
Le chemin parcouru est donc immense, mais devons-nous continuer sur cette voie ? Aujourd’hui, notre société rémunère davantage un inactif à la retraite qu’un actif ayant fondé une famille. C’est pourtant sur ce dernier que repose la pérennité du système de protection sociale et fondamentalement l’avenir du corps social. Il n’est pas exagéré d’affirmer que les rentes de situation des retraités deviennent, compte tenu de la conjoncture économique mais surtout du paysage social de cette fin de siècle, difficilement justifiables au nom de la justice sociale ou de la solidarité nationale. Détenteurs d’avantages acquis obtenus à une époque de haute croissance, les personnes âgées opèrent dorénavant une ponction excessive sur le système productif.
Or, il ne suffit pas de mettre en évidence cette réalité à peu près totalement occultée précisément parce qu’elle concourt à la crise que traverse notre pays. Encore faut-il en tirer toutes les conclusions. Il convient de reconnaître que la question sociale s’identifie aujourd’hui aux transferts sociaux opérés par l’Etat providence. De quelle nature et de quelle ampleur les souhaitons-nous ? Quelles missions voulons-nous leur assigner et au profit de quelles catégories de personnes ? Le sujet des retraites est actuellement, et pour longtemps, au centre de nos grands problèmes sociaux. Tout doit être entrepris pour diminuer l’opacité du fonctionnement des régimes de retraite et clarifier les enjeux de la redistribution sociale. Si ce n’était pas le cas rapidement, nous verrions l’émergence de mouvements d’opinion et de pressions en provenance de lobbies divers mais influents — grey power, jeunes actifs, branches professionnelles, etc. Nous risquerions d’être acculés à une alternative dramatique qui ne nous donnerait le choix qu’entre un statu quo suicidaire et un démantèlement des régimes par répartition non moins désastreux.
La réussite d’une solution sauvegardant la solidarité sociale impose à tous égards de rompre avec une pratique de gestion technocratique des régimes de retraite pour porter le débat sur la place publique, engager un dialogue entre les partis, bref sensibiliser les citoyens au lieu de les anesthésier par de rassurantes déclarations. Cela implique une vulgarisation et une démystification de la protection sociale de manière à responsabiliser les assurés sociaux en rendant chacun conscient de son rôle et disposé à le remplir à l’avenir comme par le passé. Enfin, tâchons de ne pas abandonner les principes constitutifs de notre sécurité sociale sous le coup des remises en cause du système d’assurance-vieillesse et de ne pas livrer demain les retraités au dénuement à la suite d’un brusque retour de balancier idéologique.

La répartition contestée

Les critiques adressées à l’encontre de nos régimes par répartition contiennent souvent une part de vérité en ce qu’elles analysent correctement la défaillance financière de nos régimes de retraite et, plus profondément, le dilemme issu de la chute de la démographie. Toutefois, ces grilles de lecture éclairantes portent en germe des propositions contestables.
Un premier exemple se rattache à la contestation de l’institutionnalisation collective des assurances-vieillesse, perçue comme la source d’un écrasement injuste des actifs par les prélèvements des régimes de retraite. Dans Quelles retraites en l’an 2000 ? , Jacques Bichot estime ainsi que notre système fonctionne pour ainsi dire illégalement. Géré en dépit de toute règle comptable, il demeure à la merci de l’intervention de l’Etat qui détient pratiquement le pouvoir de décréter une hausse des taux de cotisation. Au contraire, J. Bichot interprète théoriquement la répartition telle qu’elle fonctionne aujourd’hui comme une « chaîne d’argent » reliant à un moment donné les actifs et leurs parents retraités. Ce système, il faudrait selon lui le réformer pour instaurer un rapport plus direct entre ces mêmes actifs et leurs descendants. Ainsi, pour avoir bénéficié lors de sa jeunesse des prestations financée par la génération de leurs parents, chaque génération d’actifs accomplirait à son tour un effort similaire. Mais, dans les faits, loin d’être un contrat entre les générations, la répartition actuelle est d’après lui « infondée » en ce qu’elle attribue des droits de tirage sur les générations futures indépendamment de l’origine économique de leur contenu. Elle se ramène à un « chèque en blanc sur l’avenir », c’est-à-dire à une « traite tirée sur la jeunesse ». « Fonder la répartition » commanderait donc de passer d’un modèle de justice distributive à une logique commutative, consistant à faire dépendre l’exercice du droit à la retraite de la réalisation préalable d’investissements dans la jeunesse — dépenses d’éducation, temps consacré à élever ses enfants, coût d’acquisition d’un logement plus étendu, etc.
Au-delà de l’obstacle que représente le caractère peu mesurable de ces derniers, Jacques Bichot propose par là d’inverser la logique sociale qui sous-tend les transferts opérés par le système de retraite. Les pensions versées ne le seraient plus en vertu de l’accumulation de prétendus droits à compensation ainsi qu’on le présente traditionnellement. J. Bichot dénonce sans ambiguïté la mystification collective fondée, selon lui, sur une confusion conceptuelle entre les registres sémantiques de la répartition et de la capitalisation. Le rapport de proportionnalité entre les droits futurs à la retraite et les cotisations versées durant la vie active est fictif puisque ce sont les actifs de demain qui assurent l’exercice de ces droits. Les pouvoirs publics, les médias comme les organisations syndicales ont pourtant dissimulé pendant longtemps la nature véritable des régimes d’assurance-vieillesse en France. L’enjeu majeur est aujourd’hui de faire accepter le système dans ses ressorts essentiels. Alors que la terminologie officielle est calquée sur le vocabulaire traditionnel de la capitalisation, le versement des prestations à un retraité ne s’effectue pas à l’aide du produit actualisé des cotisations prélevées tout au long de sa vie professionnelle, mais au moyen d’une redistribution instantanée des cotisations des actifs du moment.
A l’opposé, l’auteur prône une responsabilisation des actifs par rapport à la génération des jeunes seule garante de l’avenir à long terme du système de protection sociale. Les retraites servies le seraient en contrepartie de l’effort consenti en direction de la jeunesse. Poursuivant sa réflexion, J. Bichot avance l’idée d’un schéma alternatif d’intermédiation socio-financière qui comprendrait l’instauration symétrique d’une cotisation-jeunesse finançant l’ensemble des dépenses publiques consacrées aux enfants et adolescents et d’une cotisation-vieillesse versée au titre du bénéfice antérieur de ces dernières — la boucle est donc bouclée — et ne donnant droit à aucune prestation future. En guise de corollaire : à charge pour ces actifs de se constituer dès à présent une épargne-retraite complémentaire par capitalisation. Bien entendu, l’auteur ne précise pas qu’il s’agit là d’un abandon collectif des personnes âgées futures ! En outre, la réalisation d’un tel scénario légitimerait une discrimination sociale entre ceux qui investiraient davantage pour leurs enfants, ceux qui épargneraient plutôt pour leur retraite… et ceux, nombreux, qui seraient condamnés à choisir entre les deux — une société purement inégalitaire dont la cruauté ne serait pas même tempérée par l’intervention publique puisque les transferts entre générations prendraient place à l’intérieur de la famille. On se heurterait également à des difficultés insurmontables pendant la phase de transition, découlant en partie de la réduction drastique des pensions avant leur suppression programmée. Preuve s’il en était besoin que la production d’utopies sociales, certes très stimulante intellectuellement, ne peut apporter de solution opérationnelle.
Un second discours contestataire de la répartition a pour cible les disparités de traitement des différentes classes d’âge. Il traduit sur le plan politique la montée des revendications d’une nouvelle génération désireuse de renégocier le contrat social à son avantage. Le titre du plaidoyer virulent du quadragénaire Christian Saint-Etienne est à cet égard sans équivoque. Si elle passe sous silence les disparités constatées au sein de chaque génération, l’approche par âges a du moins l’avantage de la clarté. Cet ouvrage, auquel revient sans conteste le mérite de radicaliser les termes du débat pour faire apparaître le conflit en matière de partage de la richesse nationale, démonte les ressorts de la « guerre des générations » qui se profile à l’horizon en cas de statu quo institutionnel prolongé.
Indéniablement, les trois générations des retraités actuels, des classes d’âge du baby-boom — les actifs de plus de 45 ans — et leurs enfants — les jeunes actifs — auront connu tout au long de leur vie une iniquité flagrante. La première catégorie, après trois décennies de prospérité économique et d’ascension sociale, aura joui sereinement de conditions de retraites extrêmement favorables, ses pensions, indexées sur l’évolution du salaire brut, bénéficiant de l’augmentation continue du niveau de vie. C’est aussi sans compter sur la détention de la majeure partie du patrimoine des ménages — acquis en partie grâce à des taux d’intérêts réels dérisoires voire négatifs. Si les pensions ne sont plus indexées, depuis 1987, que sur les prix, la deuxième génération, celle des « vieux actifs », conservera en revanche, du moins jusqu’à nouvel ordre et sous réserve de solvabilité des jeunes actifs, le bénéfice des dispositions fort avantageuses mises en place en période de forte croissance : haut niveau des taux moyens de pensions , prise en compte depuis 1973 des dix meilleures années pour le calcul du salaire de référence servant à l’établissement du montant des pensions, validation gratuite des périodes d’inactivité ou de chômage , attribution généreuse des pensions de reversion. S’y ajoute, depuis 1983, la généralisation du droit à la retraite à taux plein à 60 ans au terme de 150 trimestres de cotisations.
Quant à la troisième génération, celle des jeunes actifs, si rien n’est entrepris pour enrayer la tendance, elle aura souffert triplement. Elle aura commencé son existence par une laborieuse insertion dans la vie active. Elle aura ensuite été écrasée durant sa vie professionnelle par l’augmentation continue des prélèvements sociaux. Elle aura enfin, à partir de 2005-2010, été lésée par une chute importante de son niveau de vie à cause de la réduction prévisible des prestations, qui pourrait être d’autant plus prononcée que serait mise en cause la validation gratuite des périodes de chômage. En faveur de qui arbitrer ? L’auteur préconise de bloquer la part de la richesse nationale consacrée au versement des pensions par répartition à son niveau actuel proche de 12% , mais ne s’étend pas sur les conséquences concrètes d’une telle mesure.

Des solutions illusoires et dangereuses

La question des retraites ne doit pas être traitée de manière exclusivement financière, c’est-à-dire dans l’obsession de l’équilibre comptable des régimes sociaux, à laquelle se sont cantonnés tous les gouvernements — augmentera-t-on la T.V.A., la C.S.G., les taxes sur les produits pétroliers, les redevances sur le tabac et l’alcool ? En présence de données démographiques certaines d’ici à 2010 et fiables au-delà, et dans la mesure où l’accélération de la croissance et la réduction du chômage ne peuvent jouer qu’à la marge, des choix politiques s’imposent dès à présent.
Partons du constat démographique d’une société vieillie où la proportion des plus de 60 ans passera de 18,1% en 1985 à 22,6% en 2010 et 29,9% en 2040, appelant un accroissement exponentiel des ponctions sociales en leur faveur : pensions, mais aussi dépenses de soins, prise en charge de la dépendance du quatrième âge… solidarité à sens unique que ne combleront pas les flux issus des transferts familiaux et des héritages. Nous encourrons le risque d’une société gérontocratique figée dans son conservatisme et obnubilée par la valorisation de son patrimoine mobilier et immobilier, fût-ce au détriment du sort des générations suivantes — une mentalité de rentier individualiste et hédoniste ! Sans vitalité démographique s’évanouit l’incitation à la prise de risque donc le déterminant du progrès technique.
Comment imaginer l’avenir des générations futures, hilotes des temps modernes réduits à la portion congrue, exploités sous le sceau de la légitimité démocratique, tout juste bons à produire pour le bon plaisir de leurs aînés ? Quelle communauté de valeurs peut survivre à l’installation d’un tel clivage ? Nous acheminons-nous, selon l’expression de Jean-Claude Chesnais , vers une « revanche des jeunes », opprimés culturellement par l’absence de vision engageante de l’avenir ? Tout projet de société doit désormais améliorer les perspectives d’existence future des jeunes générations. Dans cette perspective, trois solutions de facilité doivent être récusées : la généralisation de la capitalisation individuelle, la garantie du niveau des pensions futures par une caisse nationale et une gestion totalement paritaire des organismes de sécurité sociale.

La généralisation de la capitalisation individuelle ?

La charge des pensions doit-elle reposer sur la solidarité collective exprimée par la redistribution des cotisations ou sur l’assurance individuelle par l’accumulation patrimoniale, voire sur les deux ? Le problème ainsi formulé est mal posé, puisque les régimes de retraite complémentaires placent une partie des cotisations en produits de capitalisation. En revanche, la généralisation de la capitalisation individuelle, avec son cortège de mesures fiscales, en tant que palliatif à une répartition déficiente, n’est pas dénuée d’ambiguïtés. Les assureurs recommandent, sous la plume de Denis Kessler, d’« ajouter à notre système actuel un dispositif sûr permettant de préfinancer dès aujourd’hui les charges issues des futurs chocs démographiques et d’affecter aux entreprises françaises l’épargne nécessaire à leurs investissements et au développement de l’emploi » . Qu’en est-il vraiment ?
Mettre en place la capitalisation, c’est avant tout réduire le niveau d’assurance garanti aux cotisants — en jouant sur les taux de pension, la durée de cotisation, le salaire de référence, l’âge de départ requis, etc. Certes, les comptes des régimes sociaux seront équilibrés après coup, mais le déplacement sur le terrain individuel de l’effort de constitution d’un revenu de remplacement ne résout pas le problème du niveau de ce dernier. Quelle sera la réaction de l’assuré social ? Une fois mis à la retraite, va t-il se résoudre à recevoir, de la part de la collectivité, des pensions minorées nettement inférieures à celles qu’il avait escomptées ; ou cherchera t-il au contraire, en période d’activité, à compenser la perte de pouvoir d’achat qu’il anticipe au moyen d’un effort personnel d’épargne pour la durée restante de sa vie professionnelle, restreignant par là durablement sa consommation ? D’un enjeu social touchant à la solidarité nationale, on réduit ainsi la retraite à une simple question économique de préférences intertemporelles de consommation, de transfert ou non de pouvoir d’achat au niveau de chaque individu. Le politique se défausse de ses responsabilités en « confiant le bébé » macroéconomique au tissu micro-économique, en l’espèce aux actifs et aux gestionnaires de leur épargne. La substitution partielle de la capitalisation à la répartition est par ailleurs réclamée au nom d’une logique financière singulièrement oublieuse des différences de capacité d’épargne entre les catégories sociales.
La myopie sociale des tenants de la capitalisation est le produit de deux types d’aveuglement. Tout d’abord, la mythologie de la capitalisation se fonde sur une dénonciation hypocrite de la hausse des prélèvements obligatoires due à une volonté jugée démiurgique de redistribution des richesses au travers des institutions de l’Etat-providence. Par cette prise de position idéologique, les opposants à la socialisation des risques individuels semblent méconnaître les origines économiques et démographiques de l’alourdissement des charges sociales pesant sur les actifs depuis une dizaine d’années. L’augmentation des prélèvements sociaux est mécanique lorsque la proportion des retraités d’un pays s’accroît et que stagne, voire se contracte, sa population active occupée et que le pouvoir d’achat croît moins vite que par le passé. En outre, la décomposition et le niveau des prélèvements obligatoires ne doivent pas être regardés en soi à l’aide de raisonnements approximatifs à la Laffer — trop de cotisations tue les cotisations ; c’est vrai mais il ne faut pas en rester à ce simple constat — ou par référence aux systèmes étrangers — défions-nous des modalités d’établissement des statistiques internationales ou de la fascination par un modèle extérieur. Si l’on développe les incitations à la constitution d’une épargne individuelle en vue de la retraite, il faut aussi savoir que seule une renonciation généralisée à la parité des retraites et des revenus d’activité serait susceptible de faire refluer les prélèvements sociaux, mais peut-être au détriment de l’épargne nationale. Les actifs pourraient, en effet, employer le surplus de revenu disponible dégagé par le plafonnement ou l’allégement des cotisations vieillesse pour la consommation immédiate. Si l’allégement porte sur la part patronale des prélèvements, rien ne certifie non plus a priori que les entreprises le rétrocèderont sous la forme d’une augmentation du salaire direct. En l’absence d’un contre-pouvoir syndical fort et dans l’atmosphère de précarité généralisée qui caractérise aujourd’hui la vie économique, combien de salariés oseraient réclamer leur dû à leur employeur ?
La seconde illusion qu’entretient la généralisation de la capitalisation individuelle est qu’elle favoriserait la responsabilisation de chacun. Certes, le système par répartition implique peu les assurés sociaux dans son fonctionnement, encore que l’assurance d’une jouissance effective de leurs droits à retraite exige de leur part un effort à l’endroit des jeunes générations destinées à prendre le relais contributif. Mais que se passerait-il dans l’hypothèse d’un système par capitalisation ? Décider de réduire le montant des pensions garanties et se tourner vers les actifs pour leur dire en substance : « maintenant, débrouillez-vous afin de trouver le complément », responsabilise-t-il effectivement le corps social ? De deux choses l’une, en effet. Ou bien l’assuré ne dispose pas de revenus suffisants pour se constituer ex nihilo une épargne longue complémentaire parce qu’il doit faire face à des besoins plus urgents — logement, éducation de ses enfants, recherche d’emploi —, et le droit à la retraite par capitalisation ne dépassera pas pour lui le stade de la liberté formelle chère à Marx. Ou alors l’individu a les moyens d’affecter la part du revenu laissée à sa convenance au profit de produits d’épargne-retraite et il placera probablement cette somme. Il s’en privera par conséquent, de la même manière qu’il ne pouvait jadis bénéficier du montant des cotisations sociales qui étaient encore prélevées sur ses revenus. Au lieu de subir une ponction obligatoire, il paiera un « impôt déguisé » d’après le mot de Michel Godet, sous la forme d’un investissement forcé. En définitive, la capitalisation induit une paupérisation accrue des personnes en difficulté et transmute habilement un prélèvement obligatoire en une taxe d’apparence facultative mais en réalité elle aussi obligatoire dans une perspective de maintien du pouvoir d’achat tout au long du cycle de vie. Le recul de la solidarité nationale risque ainsi de se résumer à un transfert de flux financiers entre les caisses gérées par répartition et les compagnies d’assurances et mutuelles complémentaires.
Quant à la corrélation entre la mise en place de la capitalisation et une remontée sensible du taux d’épargne, elle est loin d’être établie tant de multiples facteurs subjectifs donc imprévisibles peuvent invalider une telle prédiction : la préférence pour le présent ou l’avenir, la représentation du patrimoine futur souhaitable, la détermination d’objectifs de revenus pendant la période de retraite.
Autre cheval de bataille des tenants de la capitalisation, la meilleure valorisation des pensions serait obtenue grâce à une rémunération élevée de l’épargne, à condition toutefois que persistent des taux d’intérêt réels fortement positifs. Le recours à des « fonds de pension à la française » gérés par capitalisation perd ses attraits si n’est pas garanti pour longtemps un niveau soutenu du loyer de l’argent — le chiffre de 5% par an est l’hypothèse de travail notamment retenue par le Livre blanc. Dans le cas inverse, d’autres placements plus rémunérateurs draineraient l’épargne complémentaire des ménages — investissements immobiliers, objets d’art, etc.
Le plaidoyer en faveur de la capitalisation omet d’aborder de front la contradiction inhérente à ce système. Car l’autre face d’une rémunération élevée de l’épargne n’est autre que le coût d’opportunité du capital, c’est-à-dire le coût d’accès aux financements procurés par les marchés pour l’Etat, les entreprises et les ménages. Le système de retraite par capitalisation est assis sur une contradiction d’intérêts entre ceux, d’une part, qui, se constituant une épargne-retraite complémentaire, tablent sur une cherté du crédit garantie pour plusieurs décennies, et ceux, d’autre part, qui encourent un risque personnel en investissant et souhaitent naturellement bénéficier de conditions avantageuses de financement . La capitalisation individuelle, inégalitaire par essence et infiniment plus risquée que la répartition en raison de nombreuses hypothèques passées sous silence — qui peut se targuer de contrôler les marchés ? — ne règle en rien le problème de fond : quel niveau de vie, mesuré par l’effort social de la nation, la collectivité entend-elle assurer aux personnes ayant cessé toute activité professionnelle et ne percevant donc plus de revenus par le travail, et quel est celui en retour qu’elle souhaite réserver à d’autres catégories de la population dont les actifs, sur lesquelles reposent la pérennité du système ?

La garantie des retraites futures par un fonds public ?

L’idée d’un fonds de garantie des retraites alimenté par des actifs publics ou le produit de privatisations, géré par capitalisation, procède du même conservatisme de la pensée. Le projet de loi du gouvernement Bérégovoy, évoqué en janvier 1993, prévoyait ainsi d’amortir les effets de la bosse démographique de 2005-2010, date d’arrivée à l’âge de la retraite des classes nombreuses du baby-boom à l’aide d’une « réserve spéciale » amassée à temps. Avec une dotation initiale de 120 à 130 milliards de francs — soit l’équivalent de la moitié des participations actuelles de l’Etat — et sur la base d’une rémunération de 5% en termes annuels sur la base de celle des bons du Trésor — hypothèse « optimiste » —, le fonds aurait pu capitaliser 250 milliards en 2005, date à partir de laquelle il aurait versé 15 milliards de francs par an à la caisse nationale d’assurance-vieillesse tout en continuant à se valoriser par capitalisation. Le fonds aurait permis de couvrir à peine le dixième du déficit prévu en 2010. La manne se serait épuisée aux alentours de 2027, sans que l’équilibre financier des régimes par répartition soit durablement restauré compte tenu de l’hypothèse plausible de l’absence de relèvement de la natalité d’ici au début du prochain siècle et en l’absence de mouvements migratoires de grande ampleur.
« Il y a un patrimoine national qui appartient aux Français, déclarait alors René Teulade. Et nous jugeons normal qu’une partie en revienne aux Français pour garantir leur retraite » . Rien n’est plus faux. La dilapidation du patrimoine public ne profiterait pas aux Français dans leur ensemble mais serait exécutée au seul bénéfice d’une génération de retraités, celle du baby-boom. Une telle solution serait désastreuse. Premièrement, elle serait irréversible et non-reproductible, laissant l’Etat affaibli — pour un maigre profit de surcroît — dans une vingtaine d’années, au moment où des politiques actives de cohésion sociale seront plus nécessaires que jamais. Affecter 100 milliards de francs à la garantie des pensions futures, c’est en priver d’autant des administrations publiques déjà appauvries par l’orientation prioritaire des dépenses publiques vers les destinataires des prestations maladie et vieillesse et non vers les usagers des services publics — préfiguration du déclin de l’Etat régalien associé à l’affermissement de l’Etat providence ? Deuxièmement, le caractère public de l’établissement qui serait chargé de gérer les actifs confiés par l’Etat ne lève en rien les hypothèques relatives à la capitalisation. Troisièmement, cette mesure donnerait, en attendant la liquidation effective des actifs publics, l’impression aux assurés sociaux, souvent mal informés, de n’avoir rien à craindre. On éviterait soigneusement de poser la question de la révision des règles généreuses régissant les régimes par répartition. Or il est difficile de présenter simultanément à l’opinion deux projets dont le message politique est contradictoire. Quatrièmement, la création du fonds de garantie signifierait que notre société préfère aider les retraités d’aujourd’hui plutôt que les chômeurs et les exclus. Enfin, en ces temps de ralentissement conjoncturel, les excédents budgétaires engendrés par d’éventuelles privatisations sont les seules marges de manœuvre appréciables. Pour l’ensemble de ces raisons, la « garantie » des retraites par un fonds public ne peut qu’être écartée du champ des solutions opportunes.

Une gestion totalement paritaire des organismes de protection sociale ?

Le projet de création d’un établissement public ayant vocation à gérer selon les règles prudentielles des participations publiques a relancé le débat sur le paritarisme. Il a ainsi fourni l’occasion aux partenaires sociaux de réaffirmer leur disponibilité théorique à gérer l’ensemble des régimes de protection sociale ayant une logique contributive, avant de refuser de s’engager sur le projet gouvernemental et de se replier sur des revendications largement passéistes.
La représentativité des organisations patronales et syndicales est-elle suffisante pour leur permettre de décider des réformes de structures au nom de l’ensemble des assurés sociaux ? Il n’en est rien. Les syndicats de salariés ne représentent plus que 8% des travailleurs et même 5% dans le secteur privé. Encore la majorité des adhérents est-elle concentrée dans les grandes entreprises tandis que le tissu des petites et moyennes entreprises apparaît de plus en plus comme un no man’s land syndical. Nous sommes loin des 80% de syndiqués suédois et, plus généralement, des forts taux d’adhésion des pays d’Europe du Nord. On peut également imputer au passif de l’action syndicale récente, une tendance à privilégier le maintien des avantages acquis des salariés au détriment de l’emploi, par le biais du renchérissement du coût de la main-d’œuvre et de l’incitation à la substitution du capital au travail. Une convergence implicite apparaît entre l’Etat, les organisations professionnelles et syndicales, ainsi que la population active occupée, en faveur du maintien voire de l’accroissement des avantages acquis au détriment d’une certaine limitation de leurs prétentions qui favoriserait l’insertion des laissés-pour-compte.
Conforter et intensifier la « régulation sociale », c’est s’en remettre à une gestion peu démocratique qui ne s’effectuerait pas en faveur de la population active prise dans sa définition la plus large. L’exemple des réformes successives de l’assurance-chômage est éclairant sur ce point . L’intervention de l’Etat est au contraire souhaitable pour imprimer les changements nécessaires, au besoin en corrigeant le jeu déséquilibré des intérêts catégoriels. La concertation entre l’Etat et les partenaires sociaux vaut comme préalable à la décision, moment de prise d’information et de recueil des desiderata. De là à l’ériger en principe de décision du politique… La recherche du « consensus à tout prix » ne traduit bien souvent qu’une volonté politique de se défausser de décisions nécessairement impopulaires. Paravent du conservatisme technocratique, le paritarisme à la française est une gageure. Une éventuelle délégation aux partenaires sociaux de la gestion des régimes de protection sociale ne peut s’appuyer sur un tissu social déstructuré et privé de corps intermédiaires puissants et représentatifs.

Promouvoir la cohésion sociale. Le choix de la solidarité collective

La priorité sociale des années quatre-vingt-dix doit être celle de la cohésion nationale. Elle sera de veiller à ce que ne se creuse davantage le fossé entre les actifs et les inactifs jeunes comme retraités, entre les exclus du système, chômeurs, personnes sans logement, jeunes livrés à eux-mêmes et les « inclus » détenteurs d’une position stable. L’intégration sociale est un impératif national et l’affaire de tous. Elle ressort de la solidarité nationale et revêt une dimension globale. Les politiques fiscale, économique, sociale et éducative doivent avoir la même finalité : réunifier le corps social, c’est-à-dire faire en sorte que la promotion des valeurs communes l’emporte sur le morcellement des intérêts individuels. Cet objectif abstrait trouve sa concrétisation dans des actions globales et de proximité tendant à renouer la solidarité entre les générations mise à mal par les conflits sous-jacents de répartition, faire reculer l’isolement social et réduire les inégalités culturelles.
La recherche des modalités d’un arbitrage plus favorable aux actifs passe par une modification des mécanismes de distribution. Répartir la pénurie durable de revenus d’activité et non plus partager les fruits de la croissance salariale, tel est le défi culturel que nous avons à relever. Tentons de concevoir un nouveau partage de la richesse nationale qui satisfasse aux exigences de solidarité entre les générations, de justice sociale et de maîtrise financière des régimes formulées par le Livre blanc. Il importe avant tout de mettre fin à l’injustice que constitue la supériorité du revenu moyen par personne des plus de 60 ans sur celui des actifs.
Aménager le système par répartition en partageant les sacrifices : les mesures proposées par le gouvernement Balladur se rattachent certes à cet objectif mais elles se réduisent à l’allongement de la durée de cotisation nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein et à un calcul moins favorable du salaire de référence. Elles font l’impasse sur les inégalités à l’intérieur de la classe des retraités, sur les écarts croissants de richesses patrimoniales et misent implicitement, dans l’attente d’incitations fiscales plus généreuses, sur l’épargne individuelle. Manière de reporter sur les successeurs le soin d’envisager un système plus équitable.