Illusions et réalités de l’« autre » politique économique

Illusions et réalités de l’« autre » politique économique

François Ivernel

Chaque décennie produit une vérité temporaire, orientée par les contraintes de l’heure. Effet de mode ou triomphe passager du bon sens, le consensus rassemble experts et citoyens, électeurs et inspecteurs du génie économique, petits porteurs et grands argentiers du monde libre et développé. Les années soixante s’inquiétaient de gestion optimale de la croissance et de réglage fin de la conjoncture. Atteintes par la première hausse brutale du prix du pétrole, les années soixante-dix voient alterner politiques de relance et plans de refroidissement.
La décennie suivante s’ouvrit également sur un choc pétrolier mais, forte d’expériences peu convaincantes, conclut à la relative inefficacité de l’intervention publique pour orienter la conjoncture économique. Convaincus ou résignés, les ingénieurs de nos politiques économiques invoquaient les lois du marché et confiaient à l’Etat le rôle limité de gardien de l’orthodoxie monétariste libérale. Sur fond de contraintes économiques accrues, d’absence de nouvelle doctrine forte et de désagrégation, à l’Est, de l’économie socialiste planifiée, le consensus recommandait le recul de l’Etat, qu’il soit percepteur, gestionnaire ou créateur de règles.
Depuis la fin de 1992, une récession d’une gravité exceptionnelle atteint l’Europe. Un nouveau consensus économique se cherche. Le débat s’articule autour de deux questions : l’acceptation de la contrainte extérieure et le rôle que l’Etat doit jouer. Face à la politique conduite par le gouvernement qui tient pour acquise l’internationalisation de l’économie et prône une plus grande neutralité de l’Etat, une « autre » politique tente de s’imposer. Par antithèse avec le consensus dominant, elle préconise une moindre exposition à la contrainte extérieure et un plus grand volontarisme de la part des pouvoirs publics. Le dilemme est dangereusement mal posé. Au point d’extrême interdépendance qu’ont atteint les économies développées, nous avons plus à gagner qu’à perdre de la mondialisation croissante. Et c’est précisément en raison de la mondialisation accrue et de ses effets sociaux que l’Etat doit redéfinir son rôle dans un sens plus actif.

Le choc de l’Est

Ceux qui sont aujourd’hui âgés de moins de trente-cinq ans n’ont jamais — depuis que leur conscience politique est éveillée — entendu parler de la situation économique autrement qu’en termes de crise. Le mot est-il encore adapté à une situation qui dure depuis la guerre du Kippour ? Plus que d’une crise, c’est d’une profonde et longue mutation qu’il s’agit, mutation des industries, du travail, des modes de vie, mutation ponctuée et accélérée par des événements internationaux de grande ampleur : premier puis deuxième choc pétrolier et, encore partiellement inexprimé car trop récent, troisième choc consécutif à la chute du rideau de fer.
La profondeur de la récession que l’Europe traverse s’explique d’abord par la fin d’un cycle de croissance. Les Etats-Unis depuis 1990, et maintenant l’Europe, doivent opérer d’importants ajustements après la folle décennie quatre-vingt au cours de laquelle la valeur des actifs (immobilier, art, actions) s’est multipliée plusieurs fois, symétriquement au gonflement des dettes. La fin d’un cycle de hausse se traduit naturellement par une diminution de la valeur des actifs et donc par un effort de désendettement qui pèse sur la consommation et l’investissement.
Un choc externe amplifie cet effet déflationniste. Les effets multiples du dégel à l’Est — réunification de l’Allemagne, ouverture des frontières aux pays d’Europe centrale, effondrement économique de l’ex-U.R.S.S. — contribuent à l’accélération des évolutions des économies de la Communauté européenne. En se refusant à une ponction fiscale suffisante pour couvrir le coût de la reconstruction des Länder de l’Est, l’Allemagne a fait le choix du financement par la dette, donc de taux d’intérêt élevés. Le coût de la reconstruction a été à la fois repoussé dans le temps et subi par l’ensemble des partenaires du système monétaire européen. Ensuite, l’ouverture de la Communauté européenne aux pays d’Europe centrale et orientale par les accords d’association de 1991 facilite l’importation de produits transformés par une main-d’œuvre qualifiée, appuyée sur un savoir-faire et des technologies dispensés par les firmes occidentales, et d’un coût plusieurs fois inférieur à celui de la main-d’œuvre de l’ouest. Enfin, jusqu’en 1990, les pays de l’ex-U.R.S.S. offraient des débouchés commerciaux significatifs aux pays occidentaux. La crise financière qu’ils traversent, la désorganisation ou parfois l’arrêt définitif de certains secteurs industriels interdisent toutes importations autres que de survie immédiate pour de nombreuses années. Le choc de l’Est amplifie les évolutions. La désindustrialisation s’accélère, le chômage s’accroît et donc les déséquilibres se creusent.
A ces deux séries causales — dégonflement de la bulle financière et choc externe de l’Est — s’ajoute une crise de confiance, cause autant que conséquence de la contraction de l’activité. Chacun doute — de l’Etat, de la protection sociale et de la capacité de la nation à affronter la concurrence internationale. Au-delà, le doute atteint un certain système de consommation et de production. Gavé de produits qu’il juge désormais inutilement sophistiqués et coûteux, le citoyen consommateur économise en vue de lendemains incertains et d’une retraite au rabais. Le citoyen producteur, paralysé par la peur, s’accroche à son emploi et comprend que les efforts de productivité qu’il fournit contribuent à terme à la disparition de son poste de travail. Pour contrer ce début de paralysie, pour que la récession ne devienne pas dépression, la politique économique devrait être plus politique encore qu’économique, car la peur est le plus redoutable agent de la crise.
Alors, que fait le gouvernement ?
Car, désengagement de l’Etat pour libérer les forces du marché ou interventions défensives et salvatrices, les électeurs attendent quelque chose. Rien de nouveau à cela, sauf qu’ils attendent beaucoup, et tout de suite. On ne s’attardera pas à démontrer le caractère irrationnel de leurs anticipations, que le discours politique parvient d’autant moins à réduire qu’il l’utilise pour se faire élire. Il faut faire quelque chose et, pour cela, ouvrir de nouveau le dossier jamais clos du rôle économique de l’Etat.

Plus de marché et plus d’Etat

Les critiques les plus virulentes de l’action de l’Etat portent sur l’efficacité de son intervention. Les analyses libérales dénoncent les effets pervers qui détournent les initiatives publiques, en apparence fondées, de leur objectif premier. C’est oublier que les effets pervers ne sont pas du ressort exclusif de l’Etat. Le marché, dans son expression la plus pure, ne manque pas d’en créer également : importations incontrôlées et déstabilisantes, création de positions dominantes au détriment des consommateurs, décisions qui privilégient le court terme économique sur le long terme social.
Plus généralement, le mythe d’un monde toujours plus complexe, donc plus impénétrable à l’action des pouvoirs publics, justifie la passivité de la puissance publique. Or, rien ne prouve que nos sociétés sont plus complexes qu’elles n’étaient hier. Les castes de l’Inde traditionnelle, la société d’Ancien Régime avec ses ordres, ses corporations, ses dialectes et ses féodalités ne constituaient-elles pas, sous certains aspects, des modèles sociaux d’une complexité plus grande que les démocraties modernes où l’égalité des droits et l’accès à des sources d’informations immédiates et identiques pour tous induisent une relative standardisation des conditions et des comportements ? La modernité souffre au contraire d’un excès de simplicité, qui se manifeste par l’immédiateté et la transparence, source d’une brutalité économique qui nécessite un arbitrage public. L’économie mondialisée et hyperproductive, à l’instar des marchés financiers, parfaitement transparents et qui réagissent en permanence et en temps réel à l’information, est d’une terrible simplicité. Dans cet univers, qui offre une vision à peine caricaturée de l’évolution de l’ensemble des autres secteurs économiques, les sanctions sont immédiates et aucune place n’est laissée à l’approximation. Il revient à la puissance publique d’introduire la dose de complexité qui rende socialement acceptable la perfection du marché.
La question du plus ou moins d’Etat est mal posée. Ce n’est pas entre plus de marché et moins d’Etat ou l’inverse qu’il faut choisir, car l’économie de marché a d’autant plus besoin d’une action correctrice des pouvoirs publics qu’elle tend vers son expression la plus pure. Tout le débat consiste à en définir les contours. Alors que les nationalisations de 1981 s’inscrivaient dans une logique du plus ou moins d’Etat, il est désormais admis que l’Etat est rarement meilleur opérateur économique que le marché dans la sphère concurrentielle, même si les contre-exemples ne manquent pas. Contesté comme opérateur économique direct, l’Etat l’est également au chapitre des interventions conjoncturelles. Le réglage fin de la conjoncture par les politiques budgétaires et monétaires a été invalidé par l’ampleur des déséquilibres financiers et le caractère structurel des adaptations nécessaires.
La suprématie du marché une fois admise, le rôle économique de la puissance publique se focalise sur les dysfonctionnements et les manques du marché. L’Etat devrait donc se recentrer sur deux fonctions. L’une, la correction des externalités, traite les dysfonctionnements du marché. L’autre, l’adaptation des structures, les insuffisances de l’économie marchande.
Les politiques de l’environnement, de l’aménagement du territoire, de la ville constituent les exemples les plus banals de gestion d’externalités. C’est-à-dire des coûts de la croissance que les agents économiques rejettent à l’extérieur de leur logique financière. La pollution du milieu naturel est une externalité si son responsable ne subit pas de pénalité : un désagrément est supporté par la collectivité sans être pris en compte par l’agent économique isolé. L’intervention des pouvoirs publics consiste alors à faire en sorte soit que le pollueur paye et que le coût collectif soit individualisé, internalisé par celui qui est à son origine, soit, à défaut, que la collectivité fournisse les ressources nécessaires à la réparation des dégradations. La lecture de la politique économique par les externalités peut également s’appliquer à des domaines moins conventionnels tels que la politique de l’emploi, de la protection sociale ou des échanges extérieurs comme nous le verrons. Cet aspect de l’action des pouvoirs publics se justifie de lui-même car il est le service minimum d’un Etat qui, tout en laissant faire pour l’essentiel le marché, élimine les scories et soigne les laissés-pour-compte de la croissance.
Le second aspect des missions économiques de l’Etat est l’adaptation des structures nationales aux contraintes du développement économique. Après une décennie de reflux, les signes d’un appel à une implication plus grande des pouvoirs publics se multiplient. Il est symptomatique que le mouvement soit engagé par les Etats-Unis. La critique de la myopie des marchés (short termism ) et surtout les théories de la croissance endogène, réhabilitent l’investissement public qu’il s’agisse de recherche, d’éducation ou d’infrastructures. Les modèles économiques traitent traditionnellement le progrès technique comme une variable externe. L’approche de la croissance endogène, au contraire, internalise ce type de donnée en la rendant dépendante d’autres facteurs. Le progrès technique étant considéré comme une variable sur laquelle l’Etat peut agir, la croissance sera fonction de la dépense publique en matière, par exemple, de recherche et de formation. L’action de l’Etat sur les structures devient un déterminant majeur de la croissance à long terme alors que précédemment celle-ci dépendait d’événements non maîtrisables. L’action publique dans ces domaines est donc modélisée plus qu’elle n’est théorisée. E. Malinvaud a relativisé la vogue des modèles de croissance endogène : « “croissance endogène”, cela a l’air profond et cela dévalue les théories anciennes en suggérant qu’elles n’ont rien expliqué ; il est dès lors vraisemblable, je le crains, que l’expression perdure ». La querelle des économistes révèle cependant une inflexion des conceptions. Une partie du programme du candidat Clinton était consacrée à la reconstruction des services publics. Philippe Seguin se réfère explicitement à la théorie de la croissance endogène ; les hérauts du libéralisme ne craignent plus de parler de politique industrielle, et la planification, sous une forme rénovée, revient en grâce.
Le paradoxe est que l’Etat et les collectivités locales sont mis devant leurs responsabilités à long terme au moment où les moyens d’investir leur font défaut. La mission d’adaptation des structures qui incombe à l’Etat ne pourra être remplie que moyennant des réallocations budgétaires de grande envergure. Si les domaines de destination des investissements publics (éducation, recherche, infrastructures, politique active de l’emploi ?) sont matières à débat, le choix des domaines de réduction de la dépense publique (culture, défense ?) sont plus encore sujet à polémique.
Comment la politique économique du gouvernement Balladur se situe-t-elle dans cette problématique ? Autant qu’il est possible d’en juger après quelques mois de pouvoir, elle continue dans ses grandes lignes à s’inspirer des préceptes libéraux des années quatre-vingt. Les décisions à forte valeur symbolique — privatisations et indépendance de la Banque de France — cherchent à convaincre de la volonté de l’Etat de se désengager de la sphère économique. Le lieu n’est pas de débattre de ces décisions, mais de noter qu’elles masquent l’absence de véritables changements, réformes de la fiscalité et des régimes sociaux notamment. L’approche économique du gouvernement est gradualiste et conjoncturelle. Des évolutions sont lancées, mais à petite dose. L’augmentation de la C.S.G. contribue au déplacement de la charge de la protection sociale vers la fiscalité ; elle est cependant timide au regard des déficits à combler. Le plan de relance du bâtiment est insuffisant. Qu’attend-on, par exemple, d’une augmentation de la déduction sur revenus fonciers de huit à dix pour cent ? L’ambition de débuter de véritables réformes structurelles manque-t-elle ou bien l’équipe gouvernementale est-elle arrivée au pouvoir munie d’un diagnostic erroné ? Nicolas Sarkozy a exprimé ce diagnostic lorsqu’il a rendu compte du séminaire du gouvernement au mois de juin « je suis de ceux qui pensent qu’il s’agit d’une crise de l’offre, engendrée par une chute des investissements ». Pourquoi défendre un point de vue tellement en contradiction avec les faits (dira-t-on que les Français consomment vingt pour cent d’automobiles de moins parce que les constructeurs n’ont pas investi ?) ? La démonstration est un plaidoyer pour un traitement conjoncturel de la crise. Car si le manque d’investissement est la clé, la baisse des taux d’intérêt suffira à relancer l’activité. L’analyse de la crise de l’offre avait certes un sens à la fin de l’année 1992, au moment ou le programme économique de l’opposition d’alors a été conçu, sa révision n’a que trop tardé. Le Grand Emprunt d’Etat a été présenté comme un virage de la politique économique. Il est vrai que le passage de la thématique du sacrifice et de l’assainissement à celle du soutien actif de la conjoncture et de l’emploi a été un point d’inflexion, mais l’opération financière, qui n’était pas techniquement indispensable, possédait une forte charge symbolique sur l’opportunité de laquelle on est en droit de s’interroger. Alors que le discours des opposants de naguère mettait le désendettement de l’Etat au premier rang de ses priorités, fallait-il concentrer toute la communication sur un non-événement derrière lequel se profile le chapeau de monsieur Pinay ?

Le protectionnisme et la logique des blocs

Lorsque les remèdes habituels sont inopérants, la tentation est grande de chercher les causes du mal à l’extérieur. Des organisations patronales, syndicales, le monde agricole et certains hommes politiques mêlent leurs voix pour appeler à une protection aux frontières. Fait nouveau, le protectionnisme est bien porté. Philippe Séguin a évoqué « le libre-échange qui ligote l’agneau européen » et n’hésite pas à demander la dissolution du G.A.T.T. , interrogé sur le protectionnisme, le sénateur Jean Arthuis déclarait « le mot ne me gêne pas ». Jean-Marie Le Pen, trop heureux de découvrir une forme chic de la xénophobie, leur a emboîté le pas.
Certains, plus subtils, comme le président Mitterrand, fustigent le protectionnisme tout en redécouvrant le principe de la « préférence communautaire » qui fonde le Traité de Rome. Or, là est le véritable danger pour le libre-échange. Le protectionnisme nationaliste peut aisément se combattre par des arguments de bon sens. En revanche, l’idée d’un libre-échange restreint aux frontières de la Communauté européenne ou de la grande Europe, comme le propose le libéral Lionel Stoléru , est en passe de cristalliser le consensus des gens raisonnables qui, tout en acceptant le libre-échange, en refusent certaines conséquences apparentes.
Selon cette argumentation, la théorie des avantages comparatifs ne vaudrait pas entre pays dont les niveaux de vie et les systèmes sociaux sont trop distants. Cette thèse est défendue notamment par Maurice Allais. L’idée est contradictoire dans les termes. Pour qu’il y ait avantages comparatifs, il faut que des différences de coûts existent entre certains facteurs de production. Par exemple, que le coût du travail du sous-continent indien rende attractifs les produits qui y sont manufacturés. Le consommateur français verra son pouvoir d’achat s’accroître car un même bien lui sera accessible pour un coût moindre et la part libérée de pouvoir d’achat sera disponible pour d’autres usages ; d’autre part, des débouchés nouveaux se créeront dans les pays exportateurs.
L’argument du travail des enfants est une application de la thèse de Maurice Allais. Il faudrait éviter de commercer avec les nations qui utilisent le travail des enfants pour abaisser leurs coûts de production. Cet argument pratique l’amalgame entre sphère économique et sphère morale. Si l’argument est d’ordre moral, il convient de cesser d’échanger avec les pays qui exploitent les enfants, mais aussi avec ceux qui ne respectent pas les droits de l’homme ou, pourquoi pas, avec ceux qui autorisent la polygamie. Si l’argument est économique, il faut cesser de commercer avec tous les pays qui n’offrent pas des retraites et des protections sociales convenables aux travailleurs. Suivre cette thèse aboutirait à réduire les échanges aux pays comme-il-faut, à marginaliser les autres, en les privant de tout espoir de rejoindre le club. La question du travail des enfants relève de la problématique du devoir d’ingérence que l’on peut admettre ou non.
Le schéma de Ricardo a fonctionné et continue de le faire. Les relations économiques avec les pays d’Europe centrale et orientale en offrent une illustration actuelle. Depuis la chute du mur de Berlin, les échanges entre ces pays et la Communauté européenne ont doublé et — contrairement à une idée reçue — le solde commercial, défavorable jusqu’en 1990 pour la Communauté, s’est inversé depuis . Les salaires, dix à vingt fois inférieurs à ceux des pays de l’O.C.D.E., favorisent une pression concurrentielle de certains produits importés de l’Est mais, dans le même temps, ces importations créent des opportunités d’exportations.
L’idée d’un libre-échange limité à la Communauté ou encore à la grande Europe conduirait inéluctablement à un partage du monde en trois grands blocs économiques, européen, nord-américain et asiatique. Cette vision du monde pose problème tant au plan économique que géopolitique.
L’objectif recherché, s’il est de freiner les délocalisations, ignore deux phénomènes. D’une part, que désormais ce n’est plus seulement la production industrielle qui se délocalise mais également les services (comptabilité, informatique) qui n’offrent pas prise au contrôle douanier. D’autre part, que la grande entreprise est mondiale et que, donc, la logique des blocs contribuerait à la projeter vers les pays qui offrent le plus grand dynamisme économique et démographique, c’est-à-dire l’Asie. Rien ne prouve, dans ces conditions, que l’addition des emplois gagnés et perdus serait positive.
Le plus grand risque est géopolitique. La libéralisation des échanges a été depuis la seconde guerre mondiale un facteur de paix. Accepter le partage du monde en trois grands blocs économiques, c’est admettre une logique de l’isolement commercial et d’un système mondial fondé sur le repli prospère plus que sur l’échange entre ces blocs. En outre, le fossé se creuserait entre les trois sphères de co-prospérité et les nations qui n’en seraient pas partie prenante. Le décollage économique des pays en voie de développement serait regardé avec défiance par chacun des trois blocs ; ces partenaires de second rang seraient donc condamnés au bilatéralisme dans leurs relations commerciales et leur instabilité encouragée.
L’autre dimension de la grogne protectionniste est la critique des institutions communautaires dans leur capacité à gérer les relations économiques extérieures. La Commission est mise au banc des accusés. Ainsi Gérard Longuet dénonce « l’impact inacceptable » des « dysfonctionnements » de la Communauté . L’Union des Industries Textiles a publié de pleines pages de déclarations qui ne brillent pas par la nuance comme « Les mystiques du mondialisme commercial ont déjà conduit au chômage des millions d’Européens. Si on laisse faire Bruxelles sur le G.A.T.T., vous aussi vous risquez d’y passer ». Alors qu’en période de prospérité la monnaie unique devait être le couronnement de l’édifice communautaire, par temps de crise, sa capacité à gérer les relations économiques extérieures devient prioritaire. Les premiers signes d’une « désolidarisation » de la France et de ses partenaires européens dans les négociations du G.A.T.T. met en évidence le risque d’un écartèlement de la Communauté sur cette question.
Ici également, comme sur la question de la place de l’Etat, le problème n’est pas celui d’un trop de Commission mais d’un manque d’Europe là où l’Europe est nécessaire. Au sein de la Communauté, le cas Hoover a mis cruellement en lumière l’absence de politique sociale comme corollaire indispensable au Grand marché. L’autre grande question des échanges européens est celle des dévaluations dites compétitives. Mais les déplorer, n’est-ce pas regretter l’absence d’union monétaire ?
Dans les relations de l’Europe avec les pays tiers, la problématique est, en premier lieu, celle des mécanismes et de l’application des décisions communautaires en matière de clauses de sauvegarde, antidumping ou de lutte contre la contrefaçon. Le rapport parlementaire du député R.P.R. Jean de Lipkowski a décrit le « blocage systématique des procédures » de défense commerciale. Elles sont prises suivant des règles non seulement complexes mais encore éloignées dans leur pratique de la lettre des textes. L’application des décisions est encore plus problématique dans la mesure où elle repose sur l’inégale efficacité de chacune des administrations nationales. Des décisions trop lentes, des fraudes incontrôlées font sentir aux pays de la Communauté leur infériorité dans la gestion des importations par rapport, en particulier, aux Etats-Unis qui disposent d’un pouvoir de décision et de moyens d’application fédéraux. En second lieu, elle est celle de la capacité de la Commission à défendre les intérêts de ses membres dans les négociations internationales. Cette critique, au demeurant fondée, souligne un des aspects du déficit de responsabilité politique européen. Ce qui est en jeu, ce sont les lacunes de l’Europe en matière sociale, monétaire et dans sa capacité de décision politique.
L’attitude du gouvernement français consiste à la fois à afficher son indépendance envers la Communauté en discutant directement avec les Etats-Unis et à surenchérir dans la demande de réponses musclées à une concurrence jugée déloyale. La réciprocité doit, certes, être la règle dans les échanges internationaux. Il est indispensable que les conséquences sociales de l’ouverture des frontières soient prises en compte par des délais d’adaptation suffisants de certains secteurs économiques. Ce qui est en cause, c’est le divorce entre une position officielle favorable à un libre-échange qui respecte la réciprocité et une pratique et un discours qui alimentent la propension au repli sur soi. Il est trop facile en temps de crise de chercher le mal à l’extérieur. Un libre-échange imparfait mais vecteur de paix et de croissance a été construit en un demi-siècle, l’engrenage de l’isolationnisme pourrait l’anéantir en peu de temps. Les dimensions économiques mais surtout géopolitiques du libre-échange méritent qu’on ne joue pas ce triste jeu.

Une approche trop gradualiste des questions sociales

S’il est établi qu’une approche conjoncturelle de la crise est impuissante et que le mal ne vient pas de l’extérieur, la réflexion doit s’orienter vers une remise en cause profonde des politiques dans les deux domaines, l’un et l’autre indissolublement liés, par lesquels se manifeste la crise : l’emploi et la protection sociale.
La politique de l’emploi et de la protection sociale ont été jusqu’alors inspirés par l’idée qu’un fort niveau de chômage était temporaire car les mécanismes du marché suffiraient à créer de nouvelles offres de travail. La disparition de pans entiers de la production nationale devait être compensée par les « gisements » d’emploi des nouveaux services. La mission des pouvoirs publics était donc double. D’une part, indemniser assez fortement mais pour une durée restreinte les demandeurs d’emplois et, de l’autre, aider au rapprochement de l’offre et de la demande par le biais d’une agence nationale. Le caractère durable du sous-emploi est depuis plusieurs années flagrant mais les politiques sont encore imprégnées de cette idée. L’arsenal des formations et stages pour les sans-emplois résulte, certes, d’une attitude plus active. L’efficacité très limitée et l’énorme gâchis de ces mesures n’est malheureusement plus à démontrer. L’Etat a rempli jusqu’à la limite du possible, c’est-à-dire jusqu’à l’impossibilité du financement du système d’indemnisation, son rôle de correction des externalités.
Plutôt qu’une implication financière accrue de l’Etat, une autre voie pourrait être une plus grande internalisation des coûts du chômage. C’est-à-dire que l’entreprise qui licencie supporterait une plus grande partie de la charge qu’un demandeur d’emploi représente pour la collectivité. Un principe similaire est appliqué pour les cotisations d’accident du travail qui sont ajustées en fonction du risque de certains secteurs. Il est facile d’objecter qu’une entreprise licencie parce qu’elle éprouve des difficultés et que donc lui faire supporter des charges supplémentaires précipitera sa chute et d’autres pertes d’emploi. Le débat n’est cependant pas clos. Une différentiation des coûts de licenciement suivant, par exemple, la catégorie ou l’âge des salariés est une piste de réflexion. Mais on ne peut espérer par ce type de mesures que des résultats partiels.
La gravité de la situation de l’emploi oblige à une approche structurelle au sens le plus large, qui couvre l’organisation du temps de travail, le coût du travail et la couverture du chômage. Il est plus que temps de repenser la répartition du travail au cours de la vie de l’individu et entre les personnes, la répartition des charges sociales entre impôts et cotisations et le niveau des prestations — ainsi que le paritarisme qui a atteint ses limites. Représentants du patronat et des salariés gesticulent de manière inversement proportionnelle à leur pouvoir réel sur leurs troupes respectives, sûrs qu’en dernier recours l’Etat assurera les fins de mois des organismes sociaux et supportera l’impopularité d’un nouveau relèvement des cotisations. La négociation paritaire est un exercice difficile lorsqu’il s’agit de répartir les fruits de la croissance. Lorsqu’il faut distribuer les sacrifices, il est condamné à l’échec. Il est plus que temps de mettre fin à l’hypocrisie du ménage à trois — Etat, patronat, syndicats. Seule la puissance publique est en position d’organiser le débat, de proposer puis d’appliquer les réformes indispensables.
L’Etat n’est pas seulement placé en position d’arbitre — ce qui supposerait des propositions conformes à l’intérêt général et conciliables entre elles de la part des acteurs sociaux — il est en réalité la seule puissance à même d’amorcer les réformes indispensables dans une perspective de long terme. Ces réformes mettent en cause une vision de la société . Il est donc vital que des modes de délibération soient imaginés qui permettent de passer outre au blocage du dialogue entre représentations sociales officielles. Il est de la responsabilité du pouvoir politique de cesser d’entretenir le mythe du maintien d’acquis sociaux immuables. Prétendre le contraire est une duperie qui ne trompe que ceux qui la professent. L’opinion est prête à admettre que seule une restructuration des modes de prélèvement et de redistribution est à même de sauvegarder un niveau satisfaisant de protection sociale. Les adaptations indispensables impliqueront des sacrifices en termes de niveau de vie, d’autant plus sensibles que l’illusion monétaire en période de désinflation ne masque pas les pertes de pouvoir d’achat. Deux scénarios opposés sont imaginables. L’un est celui de l’exacerbation des dualismes, l’autre celui de la solidarité avec les moins favorisés. La très grande incertitude qui frappe toutes les couches de la société oriente les probabilités vers le second scénario dans lequel la solidarité relèverait plus de l’intérêt bien compris que de la générosité, intérêt que chacun attend d’un système protecteur dans l’ignorance de la situation qui sera la sienne demain.
Or la politique des petits pas en matière d’emploi, de protection sociale et de réforme fiscale risque de laisser passer la chance que représente un fort degré d’acceptation, par l’opinion, de changements dans ces domaines. Jusqu’à aujourd’hui, les décisions du gouvernement en matière de politique de l’emploi et de protection sociale sont une parfaite illustration de mesures qui, bien que structurelles, sont trop graduelles pour amener le changement de comportement recherché. Outre la reconduction des cache-misère du sous-emploi, on décèle les prémices timides de mesures plus fondamentales telles que l’exonération des cotisations familiales ou l’annualisation du travail à temps partiel. Même si les orientations sont les bonnes, la restructuration de systèmes fiscaux et sociaux construits sur des présupposés de pyramide des âges et d’économie de plein-emploi qui ne sont plus vérifiés suppose une tout autre approche.

Donne internationale et volontarisme politique

Un consensus se forme par opposition à un autre modèle. Le consensus monétariste-libéral-social de la dernière décennie n’a pu se construire en France que sur l’échec de la politique de relance menée par la gauche en 1981 et 1982. Aujourd’hui, une voie différente se dessine à partir de thématiques communes à certains écologistes, au courant Chevènement et à Philippe Seguin, pour la majorité. Certes, des différences existent, mais la critique de l’Europe de Maastricht et du système monétaire européen, du libre-échangisme, la volonté d’une autre politique de l’emploi sont des éléments communs plus forts que les différences. Sur le chapitre économique comme sur d’autres, les clivages ne recoupent plus les frontières partisanes. Dès lors que le consensus économique a dépassé les oppositions idéologiques, il était inéluctable que la contradiction dépasse les frontières partisanes.
Le risque est que le débat se radicalise entre les hommes du monétarisme libéral-social que sont Edouard Balladur et Jacques Delors et qu’incarnait Pierre Bérégovoy et les représentants d’une autre voie anti-européenne, protectionniste et détentrice de remèdes miracles de lutte contre le chômage. Le pire serait qu’il n’y ait rien entre, d’un côté, le discours du sacrifice et de la contrainte et, de l’autre, un isolationnisme démagogique. C’est-à-dire, qu’après que les hommes raisonnables, de gauche et de droite, aient démontré leur inaptitude à apporter des réponses crédibles, les inventeurs d’utopie offrent de fausses solutions. Le débat sur la politique économique ne pourra échapper à ce double enfermement que si le courant majoritaire est capable de dépasser le statu quo et de reconstruire un consensus tourné vers un projet de société et vers une ambition européenne rénovée. Cela suppose une révision du diagnostic de la crise et une approche structurelle et visible des questions sociales, fiscales et du travail. La peur du citoyen-producteur et la déroute du citoyen-consommateur ne seront pas conjurées par la seule baisse des taux d’intérêt et des ajustements conjoncturels à la marge.
La difficulté est de passer de la contrainte à la nécessité, du constat au projet, de l’analyse technicienne à la vision d’ensemble. Un déficit n’a jamais convaincu de la nécessité du changement, aujourd’hui pas plus qu’hier on ne tombe amoureux d’un taux de croissance et la représentation statistique du réel ne dit toujours rien sur la société dont nous voulons. Seul un projet de société peut à la fois recoller les morceaux d’une réalité que fragmente le discours technicien et innover pour intégrer les contraintes — en cela un projet se distingue d’une utopie qui les ignore.
En est-il encore temps ? Quel projet imaginer ? Il est temps, et la période, comme toute période de transition, est propice. Ne laissons donc pas les illusionnistes monopoliser l’attention. D’autres politiques sont imaginables, mais les clivages pertinents ne sont pas ceux que le débat sur l’« autre » politique nous propose. Le dilemme n’est pas entre le couple internationalisation et minimalisme étatique, d’un côté, et le couple protectionnisme aux frontières et volontarisme politique, de l’autre.
Un projet responsable doit, au préalable, trancher deux questions. D’abord, celle de la donne internationale — et il doit accepter cette donne pour ses bénéfices économiques et géopolitiques. Ensuite celle du maintien, non pas « d’acquis sociaux » intangibles mais d’un fort niveau de redistribution, indispensable régulateur économique et social. Est-il utile de rappeler que le libre-échange et la protection sociale sont les deux facteurs qui, au contraire des années trente, nous évitent de basculer de la récession vers la dépression ?
L’orientation générale d’un nouveau consensus devrait donc être de tenir pour acquise la mondialisation économique (ce qui n’empêche pas de la négocier et de l’aménager) tout en reconnaissant à la puissance publique un rôle moteur dans la mise en œuvre des adaptations structurelles nécessaires à la sauvegarde des systèmes sociaux. Au cœur de ces adaptations devrait être la question de l’emploi, et plus encore du travail, du statut social du travail, car elle cette question à l’origine de la déstructuration de notre société. Poser la question de cette manière, c’est dire qu’un tel projet n’est pas seulement économique et social mais aussi politique car la société ne se reconstruit pas de l’extérieur. La démocratie, le renouvellement de la délibération politique sont également en cause.