Surmonter la panne sociale

Surmonter la panne sociale

Jean-Pierre Viola

Depuis vingt ans, la France connaît une croissance ralentie dont l’origine fondamentale est un déclin relatif de sa base industrielle, manifestée notamment par une réduction de la part représentée par le secteur secondaire dans la richesse nationale et la chute ininterrompue de ses effectifs. C’est l’industrie, en effet, qui est à l’origine de la plus grande partie des gains de productivité dont la diffusion est créatrice d’emplois. Loin des visions optimistes d’une tertiarisation inéluctable de l’ensemble des économies développées, on observe que tous les pays ne connaissent pas un tel processus et que leur capacité de croissance sur le long terme et, partant, de création d’emplois est fonction de leur degré d’industrialisation. Certes, aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, les incidences de la désindustrialisation sur l’emploi ont été atténuées par une politique de déréglementation généralisée du marché du travail. En France, en revanche, le ralentissement de la croissance a entraîné une progression du chômage supérieure à celle de la plupart de ses concurrents et jamais durablement inversée. Il apparaît donc que les conditions d’embauche y sont particulièrement et durablement défavorables.
Compte tenu des incidences somme toute limitées de la forte croissance des années 1987-1990 sur le niveau global du chômage et de l’ampleur atteinte par ce dernier, un retour à la croissance à structures productives inchangées ne peut aujourd’hui, à lui seul, permettre un nouveau plein-emploi. La déstructuration de la société qui accompagne le chômage fait désormais de ce dernier celui des risques sociaux dont les implications politiques sont les plus graves. Un temps important s’est écoulé avant que ces deux constats ne percent, puis ne deviennent majoritaires dans le débat public. Ce temps a été celui des opportunités gâchées et des régressions inavouées. Les préoccupations d’amélioration du niveau de vie et de consolidation des acquis de l’Etat-providence sont demeurées prépondérantes en dépit de l’urgence croissante d’une nouvelle donne sociale privilégiant l’emploi.
La société ne s’est pas montrée disposée à accepter les remises en cause qu’implique un sous-emploi massif et durable. Elle n’y a pas été préparée. Le discours politique n’a pas cherché ou su établir le lien entre une priorité affichée donnée à l’emploi, le champ et l’épaisseur des mécanismes de protection sociale et la lutte contre les inégalités. En effet, les modalités actuelles de financement de la protection sociale pénalisent l’emploi : les prélèvements sociaux sont quasi-exclusivement et directement assis sur le travail. En outre, la part relative des dépenses d’indemnisation du chômage et d’intervention sur le marché du travail peut apparaître réduite au sein de l’ensemble des dépenses à caractère social. Enfin, les inégalités aujourd’hui les plus patentes résultent du chômage et de la précarité qui l’accompagne de plus en plus. S’ajoute à celles-ci le décalage croissant entre l’évolution de la rémunération du patrimoine et celle du travail lié notamment, pour la première, au niveau très élevé des taux d’intérêt réels et à une fiscalité de plus en plus avantageuse pour le patrimoine mobilier .
La transformation du chômage, risque de perte momentanée d’un emploi à l’origine, en un risque de non-insertion sociale ou de désocialisation, a laissé entrevoir le fait que le système de protection n’a pas seulement à assumer un rôle de compensation d’un risque, mais aussi une fonction d’intégration. Seuls ont été traités par des ravaudages permanents, fonction des circonstances existant à un moment donné, les déséquilibres financiers récurrents des régimes de protection sociale.
A travers le débat relatif à la place que doit occuper l’emploi dans les choix économiques et sociaux, s’en profile donc un autre qui fait partie des impensés de la politique sociale : celui relatif aux inégalités économiques dont la forme extrême est l’installation d’une pauvreté de masse. A travers la cassure du lien social, le grippage des mécanismes de redistribution, l’obscurité croissante des transferts entre les différents groupes sociaux, c’est la question de la hiérarchie des statuts et revenus qui se trouve posée et d’un choix de société qu’on ne pourra sans doute pas taire longtemps. C’est donc un débat en panne qui caractérise le monde politique. On ne pourra le surmonter sans réviser les priorités sociales et, partant, le choix implicite de société qui les sous-tend.

Les non-dits persistants du débat public

Pourquoi une telle lenteur à la mise en œuvre de réformes permettant de freiner la progression des prélèvements assis sur le travail et destinés au financement de la protection sociale ? Elle peut d’autant plus surprendre que les solutions techniques à apporter au problème d’une croissance des prestations d’assurance-maladie et d’assurance-vieillesse plus rapide que les recettes à mettre en face à taux de prélèvement inchangé sont, à la différence du chômage, bien identifiées et du ressort direct des pouvoirs publics . Mais ces solutions ont été présentées comme techniques, relevant de spécialistes de la chose sociale ou d’acteurs institutionnels ayant compétence exclusive sur celles-ci. Leur présentation sous forme de catalogues détaillés dans lesquels il n’y aurait qu’à piocher dissimule l’existence de visions divergentes de la société souhaitable et, à l’époque de la pénurie des ressources, celles de la société la moins inacceptable possible .
De fait, les modalités d’une maîtrise des dépenses sociales respectueuse des grands objectifs de la protection sociale — un taux de remplacement satisfaisant des revenus d’activité, une prise en charge publique des frais de santé qui ne conduise pas les ménages à négliger ce poste de dépenses dans leur budget — ont rarement été débattues sur un plan proprement politique. Elles ont souvent été déléguées par les politiques aux spécialistes — on pense en particulier au comité des sages mis en place lors des états-généraux de la sécurité sociale en 1987 — et les politiques ont de plus en plus envisagé de confier aux partenaires sociaux le soin d’assumer l’impopularité des ajustements nécessaires à leur place. C’est ainsi qu’est apparue l’idée d’une distinction de plus en plus marquée entre une protection sociale fondée sur une logique d’assurance, gérée par les partenaires sociaux, et une protection dite de solidarité, filet minimum après épuisement des droits contributifs et du ressort de l’Etat. Cette distinction a notamment été mise en œuvre avec la réforme de l’assurance-chômage en 1984. Elle est envisagée avec persistance pour les régimes de base d’assurance-vieillesse, dont le fonctionnement serait ainsi calqué sur celui des régimes complémentaires de retraite. La création par le précédent gouvernement d’un fonds de solidarité-vieillesse — conservé par l’actuelle majorité —, prenant en charge les prestations-vieillesse non contributives et financé par les ressources supplémentaires procurées par l’augmentation du taux de la contribution sociale généralisée, prépare cette évolution.
Le discours politique, pendant longtemps, a lui-même occulté la nécessité de revoir à la baisse les attentes individuelles vis-à-vis de l’Etat-providence en matière de retraite et de santé. En dépit du ralentissement durable de la croissance, on a voulu croire ou faire croire que la crise ne constituait qu’un accident passager, amené et parfois inversé par des chocs externes (chocs pétroliers de 1973-1975 et 1979-1980, choc-dollar de 1982-1985, contre-choc pétrolier de 1986) et qu’elle n’appelle pas de remise en cause profonde. Le tropisme actuel consistant à imputer la profondeur de la récession à la marée des importations en provenance des pays d’accueil des entreprises délocalisées porte un message politique dont le contenu n’est pas fondamentalement différent : la possibilité d’un retour aux conditions qui avaient permis la prospérité passée et une amélioration continue des situations individuelles. Ne serait donc pas en cause, dans la gravité actuelle du chômage, la latence de comportements conditionnés par un passé proche mais définitivement révolu. La nostalgie des années 1950 et 1960 qui a saisi le débat politique américain pourrait être annonciatrice d’un regain identique, de ce côté-ci de l’Atlantique, du souvenir de l’âge d’or désormais lointain d’emplois en abondance, peu qualifiés et bien rémunérés.
Après la sortie imminente de la crise, promise après le premier choc pétrolier, voici venu, après la toute relative austérité barriste, le temps d’une gauche d’autant plus encline à multiplier les promesses à caractère social que sa base était surtout composée de professions intellectuelles et que sa longue tenue à l’écart du pouvoir ne lui permettait pas, à la différence de ses consœurs social-démocrate ou travailliste, et en dépit des avancées du Front populaire et de la Libération qu’elle avait réalisées, d’être identifiée à l’Etat-providence. En 1981, la gauche arrive au pouvoir prisonnière d’une logique de nouvelles avancées sociales à réaliser d’autant plus contraignante que ce sont des gouvernements de droite qui, après les percées du Front populaire et de la Libération, ont généralisé la protection sociale à l’ensemble de la population, en en accentuant le caractère corporatiste , et constamment amélioré, jusqu’au premier choc pétrolier, les droits ouverts . Le « donné » historique d’un développement de l’Etat-providence principalement assuré par des gouvernements de droite pèse encore aujourd’hui au travers de l’extrême réticence de la gauche à concevoir et proposer une régression ordonnée des régimes de protection sociale, protectrice des catégories les plus défavorisées.
Si la rigueur engagée en 1983 et poursuivie depuis lors constitue le tournant majeur de la politique économique suivie par la France depuis 1973, elle n’a pas été pleinement assumée devant l’opinion publique. Le Président de la République, toujours attentif ou enclin à coller aux lourdeurs du pays, n’indiquait-il pas qu’elle ne constituait qu’une simple parenthèse ? Cette réticence à assumer le rôle de celui qui bouleversera le consensus — conservateur — français fut confirmée par la formulation benoîte du passage de la Lettre à tous les Français consacré à la sécurité sociale et la très grande tiédeur présidentielle à l’égard de la création de la contribution sociale généralisée.
Pas davantage le Premier ministre que le candidat Jacques Chirac à l’élection présidentielle de 1988 ne se montrèrent disposés à aller au-delà de l’appel à la responsabilité des prescripteurs pour imposer un dispositif contraignant de régulation médicalisée des dépenses à une catégorie trop proche sociologiquement et politiquement. A l’exception du revenu minimum d’insertion, les votes parlementaires de l’ancienne opposition émis au cours de la précédente législature sur la C.S.G. et l’implication des professions médicales dans la maîtrise des dépenses de santé notamment, ne signalent pas non plus une évidente volonté réformatrice.
Tandis que la gauche fait l’impasse dans son discours sur la nécessité de remettre en cause des acquis sociaux présentés comme définitifs, tout en mettant en place des aides fiscales destinées à favoriser la constitution d’une retraite individuelle par capitalisation (plan d’épargne populaire puis plan d’épargne en actions), la droite se préoccupe exclusivement d’améliorer le caractère attractif de ces dernières sans envisager les modalités permettant de concilier ralentissement de la progression des dépenses socialisées et maintien d’un haut niveau de protection sociale pour le plus grand nombre dans le cadre de l’architecture existante des régimes de protection sociale. La limitation, en pratique, aux catégories les plus favorisées des dispositifs fiscalement soutenus d’aide à la constitution d’une retraite par capitalisation individuelle, tant en raison de leur capacité supérieure d’épargne que de l’exonération d’un ménage sur deux du paiement de l’impôt sur le revenu, est quant à elle, totalement occultée. Il en va de même de l’aggravation du caractère inéquitable d’une fiscalité des revenus qui, avec l’abaissement continu de la fiscalité pesant sur les revenus de l’épargne, s’exerce de plus en plus au détriment du travail, surtout si l’on tient compte des cotisations sociales.
Ni la gauche ni la droite n’abordent non plus le problème de l’avenir de la protection sociale — et plus généralement des dépenses à finalité sociale — en termes de choix à effectuer entre des dépenses concurrentes en fonction de leur efficacité comparée et de leurs incidences redistributives. De tels choix ont pourtant été opérés, mais sous une forme exclusivement négative, celle d’arbitrages au jour le jour dont la somme altère insensiblement la physionomie des priorités véritables. La politique familiale a ainsi été la grande victime, par la sous-indexation des prestations, de la croissance des dépenses de santé au cours des années 1960 et 1970. La prise en charge par l’Etat d’une partie du coût du logement pour les ménages a elle-même pâti de la nécessité d’une maîtrise accrue de l’ensemble des dépenses d’intervention du budget de l’Etat qu’impliquait, à taux de prélèvement stabilisés, la croissance des dépenses de retraites et de santé.
Quant à la question du mode de financement le plus adapté pour la protection sociale, elle demeure encore souvent abordée en des termes biaisés. La distinction en partie factice entre cotisations patronales et cotisations salariales a entretenu l’idée de la prépondérance d’un conflit de répartition quand c’était le travail qui finançait seul les prestations sociales. Le thème rebattu des charges sociales excessives supportées par les entreprises a constitué le leurre trompeur et commode des causes véritables du déclin industriel français et de la langueur de la croissance, le coût global du travail n’étant pas plus élevé en France que chez la plupart de nos concurrents européens lorsque l’on tient compte des charges sociales ayant chez eux un caractère contractuel (régimes de retraite complémentaire en Allemagne par exemple). Il a en revanche caché jusqu’à il y a peu un vrai problème, celui du coût du travail des salariés les moins qualifiés, abaissé en termes relatifs par le déplafonnement des cotisations maladie et famille, respectivement intervenus entre 1982 et 1985 et entre 1989 et 1991, mais probablement trop élevé aujourd’hui.

Le chômage, solde des conservatismes sociaux

Le chômage est parfois présenté comme le solde de politiques économiques plus préoccupées par la stabilité monétaire et financière interne et externe que par l’évolution de l’emploi. Le discours de Philippe Seguin du 16 juin 1993 a constitué l’expression la plus achevée de cette critique. Celle-ci est certainement vraie s’agissant de la politique monétaire suivie par la France depuis la chute du mur de Berlin. Notre pays n’a pas saisi, en 1990, l’opportunité de pratiquer un réalignement des parités monétaires au sein du système monétaire européen qui aurait pu être compatible avec le maintien de la crédibilité de sa politique de désinflation compétitive. Un tel réalignement aurait alors en effet trouvé sa justification dans les circonstances exceptionnelles créées par l’union monétaire entre la R.F.A. et l’ex-R.D.A. et le souhait, explicitement affiché à l’époque par les autorités monétaires allemandes, d’apprécier le taux de change réel du Deutsche Mark afin de maîtriser les tensions inflationnistes internes, avivées par l’injection massive de pouvoir d’achat à l’Est résultant du choix d’un taux de conversion très favorable pour les rémunérations et l’épargne des nouveaux citoyens fédéraux. La volonté politique d’accélérer l’intégration européenne en réponse au changement de dimension du partenaire allemand a été importante dans le suivisme de la politique monétaire française vis-à-vis de la politique monétaire allemande, l’Union économique et monétaire devant, dans la conception allemande, couronner la stabilité monétaire croissante acquise dans le cadre du système monétaire européen. Mais une certaine orthodoxie monétaire, de plus en plus sourde aux coûts réels de ce choix, en a été le soubassement théorique. Sa remise en cause aujourd’hui constituerait néanmoins une erreur, car, intervenant à contretemps, elle laisserait accréditer l’idée d’une indétermination des options fondamentales de la politique économique.
Plus encore, le chômage est le solde du conservatisme des comportements dans les domaines économique et social. C’est tout d’abord l’acceptation d’un partage des gains de productivité privilégiant l’amélioration du pouvoir d’achat sur la création d’emplois. C’est ensuite une croissance des prélèvements sociaux telle qu’elle compromet l’émergence d’une offre d’emplois peu productifs, selon les canons traditionnels de la productivité, dans le secteur des services. Elle place aujourd’hui hors jeu les salariés peu qualifiés, sauf à ce que soient introduits des dispositifs dérogatoires, comme les travaux d’utilité collective, rebaptisés contrats emploi-solidarité, ou les anciens stages d’initiation à la vie professionnelle. Mais ceux-ci ont pour effet d’affaiblir de part en part la norme du contrat de travail à durée indéterminée, à temps complet et à niveau de salaire égal ou supérieur aux minima légaux ou conventionnels. Ces nouvelles formules d’emploi tendent, en effet, à déstabiliser les titulaires d’emplois « normaux », mis en concurrence avec les bénéficiaires des dispositifs aidés.
C’est enfin des ajustements inéluctables mais toujours remis à plus tard. Dès 1980 apparaît l’idée d’une maîtrise des dépenses de santé par les professions de santé et d’un lien entre l’évolution du nombre et de la structure des actes et celle des tarifs conventionnés. Las ! Seul l’hôpital vit ses moyens contraints, à carte sanitaire, organisation interne et tutelle externe inchangées, par l’instauration d’une enveloppe globale en 1983. Une relative discipline commence à être imposée aux professions médicales périphériques dans les années 1989-1991, mais les généralistes et spécialistes, cœur du système, ont jusqu’à présent réussi à s’y soustraire. Les Français ont ainsi la chance d’être parmi ceux qui sont le mieux soignés au monde, si l’on prend le critère — contestable — de la part de la richesse nationale consacrée aux dépenses de santé, mais à un prix dont la croissance accélérée ne traduit plus une amélioration de l’état sanitaire de la population. La croissance des dépenses de santé s’accompagne par ailleurs d’une diminution continue du taux de prise en charge publique, dernier ingrédient de la tenue du déficit de l’assurance-maladie avec la maîtrise accrue des moyens des hôpitaux et l’augmentation des prélèvements sociaux, qui ne peut manquer, à un horizon rapproché, d’avoir des incidences négatives sur l’état sanitaire des populations les plus défavorisées.

Des régressions inavouées

Si le discours politique a continué à privilégier la défense des acquis sociaux ou affirmé la nécessité d’adaptations sans définir celles-ci dans le cadre des systèmes existants, la réalité à l’œuvre est pourtant celle de régressions sociales inavouées. La plus grave d’entre elles est la réforme de l’assurance-chômage de 1982-1984, dont les aspects les plus critiquables ont été à nouveau durcis en 1992. Cette réforme a distingué des prestations dites d’assurance, financées par des cotisations sociales et gérées par les partenaires sociaux, et celles dites de solidarité, prises en charges par le budget de l’Etat. La durée de versement et le montant des prestations d’assurance ont été réduits et de plus en plus strictement proportionnés à ceux des cotisations préalables, avec pour conséquences un basculement accéléré des salariés licenciés et chômeurs de longue durée vers des allocations d’assistance de faible montant et la mise hors du champ de l’assurance-chômage d’une fraction croissante de salariés allant d’emplois précaires en emplois précaires. Derrière une solution apparemment technique, a été instituée une redoutable machine à exclure.
C’est ainsi le régime de protection sociale présentant le caractère contracyclique le plus affirmé et couvrant le risque devenu majeur qui a été la cible des seules mesures d’économies ayant à ce jour démontré leur efficacité sur le plan financier, et ce précisément au moment où ce risque devenait général et massif. Le paradoxe n’est qu’apparent. Les prestations chômage sont plus faciles à remettre en cause que les prestations famille, maladie ou vieillesse. Il n’existe pas de force organisée représentant les chômeurs. Ceux-ci perdent rapidement tout lien avec un milieu de travail et les syndicats n’ont pas jusqu’à présent souhaité assumer un rôle de représentant ou de défenseur de leurs intérêts matériels. Un certain sentiment de culpabilité, renvoyé par la société aux intéressés et ressenti par ces derniers, s’attache à la condition de chômeur. L’Etat n’a pas joué à cet égard son rôle de correcteur des inégalités de fait. En 1984, en effet, il n’a pas été envisagé de revoir à la baisse les prestations en matière de maladie et de vieillesse afin d’éviter de remettre en cause de manière trop drastique la durée de versement et le niveau des prestations d’assurance-chômage. En 1992, le déséquilibre financier de l’assurance-chômage a été traité selon une logique comptable identique, strictement interne à ce régime, et sans qu’il ait été mis fin à l’anomalie pour le moins surprenante du maintien d’un plafond de cotisations qui avantage les cadres et les entreprises du secteur tertiaire. Aujourd’hui, il est fort probable que les modalités envisagées afin de maîtriser le déficit de l’assurance-chômage porteront à nouveau principalement sur la durée et le niveau des prestations, avec pour effet de déstabiliser encore un peu plus, au plus mauvais moment, les conditions d’existence des chômeurs.
Une autre régression a trait à la précarité croissante de l’emploi, que les pouvoirs publics ont sciemment ou par mégarde encouragée. La suppression de l’autorisation administrative de licenciement a ainsi constitué une aubaine pour le licenciement « sec » des salariés âgés aux frais de l’U.N.E.D.I.C., substitut expédient aux conventions du fonds national de l’emploi (F.N.E.) auquel l’entreprise doit financièrement contribuer. Les pouvoirs publics, en cherchant à favoriser l’embauche de publics spécifiques (jeunes, jeunes non qualifiés, chômeurs de longue durée, etc.), ont par ailleurs déstabilisé à plusieurs reprises les catégories voisines de salariés en place ou celles susceptibles d’accéder à un emploi. Les exonérations de charges sociales pour l’embauche de jeunes accordées entre 1986 et 1987 ont ainsi favorisé un dumping au détriment des travailleurs plus âgés, sans effet significatif sur le niveau global de l’emploi.

Les occasions manquées

Est-ce que le conservatisme économique et social a dominé sans partage, sans qu’à aucun moment aient été esquissées des options novatrices ? Assurément non. De fait, les occasions de remise en cause des comportements traditionnels en matière de protection sociale et d’emploi ont été nombreuses au cours des dix dernières années. Elles ont cependant été en large partie gâchées par une absence de volonté politique de les mener jusqu’à leur terme. En retour, leur échec a parfois durablement bloqué les voies d’évolution souhaitables. La mise en place d’un partage organisé du travail, présentée comme solution alternative à cette autre forme de partage du travail que constitue le chômage, a pâti de l’erreur politique commise en 1982 consistant à préconiser, dans des circonstances qui en disent long sur la compréhension au plus haut niveau de l’Etat de l’intérêt de cette réforme pour la création de nouveaux emplois , la compensation intégrale de la quarantième heure non travaillée. Le thème d’une nouvelle organisation du travail, souvent définie en des termes très vagues, ne réapparaît dans le débat public que très récemment et sous la contrainte de licenciements en masse. Les T.U.C. auraient pu constituer des travaux certes peu productifs mais présentant une véritable utilité sociale, conforme à leur dénomination. Ils auraient pu également fournir un point de départ pour l’insertion professionnelle de leurs titulaires par l’apprentissage de gestes et de comportements professionnels. Il n’en a rien été en pratique, les objectifs quantitatifs de la politique de l’emploi — masquer la progression du sous-emploi — primant sur les considérations d’insertion professionnelle et les employeurs — publics (Etat, collectivités locales, grands services publics) — faisant montre d’une paresse certaine dans la définition des formations prévues.
La portée du volet insertion du R.M.I., pourtant affirmée comme contrepartie indispensable au versement des prestations, demeure pour sa part faible sur un plan global et surtout très inégale de département à département. Le relatif désintérêt pour les problèmes urbains de la part d’élus représentant les zones rurales, l’absence de « rentabilité » politique de ce type d’actions, le nombre insuffisant de travailleurs sociaux, l’enlisement bureaucratique de l’examen des dossiers et de la validation des contrats d’insertion par les commissions locales d’insertion et l’absence assez générale d’implication des acteurs économiques dans leur fonctionnement, menacent de transformer le R.M.I., par routine, en une simple prestation d’assistance.
La création de la contribution sociale généralisée aurait pu être présentée comme l’amorce d’un changement complet des modalités de financement de la protection sociale et comme un coup d’arrêt à la déliquescence continue de l’imposition des revenus. La C.S.G. présente, en effet, le caractère d’un impôt universel sur le revenu quand, par le jeu des abattements, déductions, quotient familial, décotes et réductions d’imposition, plus d’un foyer fiscal sur deux n’est pas redevable de l’impôt sur le revenu. Elle fait par ailleurs contribuer les revenus de remplacement et du patrimoine mobilier et immobilier au financement de la protection sociale. Non déductible dans sa philosophie initiale de l’impôt sur le revenu, elle renforce la progressivité de celui-ci. Elle n’a pourtant été que mollement défendue par ses créateurs, qui n’ont pas choisi d’annoncer clairement que la C.S.G. constituait autre chose qu’une énième ressource d’appoint pour boucler les déficits récurrents de la protection sociale, mais bien la première étape d’une fiscalisation de celle-ci, destinée notamment à alléger l’imposition directe du travail afin de favoriser l’emploi. Partant, ils n’ont pas su non plus en défendre la philosophie redistributive.

Reconstruire une communauté sociale

On en est arrivé à un délitement tel du tissu social que la protection sociale ne peut plus seulement jouer son rôle de replâtrage des manques, mais doit se repenser sur le mode de la solidarité. Ce qui appartient au non-dit des politiques menées jusqu’à présent, qu’elles concernent la maîtrise des dépenses de santé, le traitement dit social du chômage ou les réformes de financement de l’assurance-maladie ou de l’assurance-vieillesse, est que leurs effets sur le tissu social — et partant sur la hiérarchie qui prévaut — ne peuvent plus être neutres et indolores, sauf à être techniquement inefficaces. Or gauche et droite ont fait preuve d’une singulière myopie — plus ou moins volontaire — en la matière. Elles ont refusé de considérer que le système français de protection fonctionne, peu ou prou, selon un schéma à la fois assurantiel et redistributif dont les deux composantes se sont progressivement déréglées au point d’engendrer un système opaque et injuste. Elles ont fait mine de réformer le système sans toucher en rien à sa logique, alors même qu’il ne fonctionnait plus. Elles se sont contentées d’expédients sur les marges sans déterminer le degré d’inégalités — parfois renforcées par le système de cotisations et de fiscalité — qui était acceptable sur le plan politique.
Dès lors, toute voie de réforme doit consister à aborder de front cette question. Prenons quelques exemples. Faut-il maîtriser les dépenses de santé ? Oui, assurément. Mais quelles seront les conséquences de cette maîtrise pour les plus démunis ? Faut-il, au nom de la logique assurantielle, « égaliser » un éventuel ticket modérateur ou, au nom d’une logique redistributive, corréler celui-ci aux revenus — avec pour conséquence de renforcer la progressivité des prélèvements sur les revenus ? Deuxième exemple, encore plus douloureux : celui des prestations en matière d’assurance-chômage. Faut-il, pour prendre deux cas extrêmes, différencier le cas de la mère célibataire ouvrière et chargée de famille en chômage et celui de l’épouse de cadre supérieur, elle-même profession libérale, qui se remet à travailler et qui pourra bénéficier, en fonction de son métier, de prestations autrement élevées que la première ?
La transformation des comportements en matière d’emploi constitue une évolution nécessaire mais encore largement inexplorée. Il s’agit notamment de limiter l’externalisation sur la collectivité et les autres entreprises par le biais de l’augmentation du taux de cotisation de l’assurance-chômage, d’une gestion insuffisamment préventive de l’emploi. A l’image des cotisations d’accidents du travail, modulées par branche professionnelle et par entreprise en fonction de la survenance statistique d’accidents afin d’inciter à une plus grande responsabilité des employeurs en matière de sécurité du travail et de ne pas reporter sur les autres agents les conséquences financières d’une défaillance en ce domaine, on pourrait concevoir de faire varier les cotisations d’assurance-chômage en fonction non pas de la fréquence des licenciements, mais des efforts préalablement consacrés par les entreprises à une formation continue tournée vers l’adaptation aux nouvelles qualifications. L’uniformité des cotisations d’assurance-chômage supportées par les entreprises aboutit aujourd’hui à avantager celles qui utilisent les licenciements « secs » de travailleurs âgés de préférence aux conventions F.N.E. et qui n’ont pas préparé leur personnel à une éventuelle reconversion de poste ou d’activité.
Il devient également impératif de limiter la part des prélèvements assis sur la masse salariale, pénalisants pour l’emploi, dans l’ensemble des sources de financement de la protection sociale. La fiscalisation est une voie obligée de toute réforme sérieuse des assurances sociales et doit aller bien au-delà du transfert au budget de l’Etat des allocations familiales. Les nouvelles ressources à affecter à la protection sociale devraient ainsi provenir d’une augmentation de la C.S.G. et d’une augmentation des impôts sur la consommation. La T.V.A. présente en effet l’avantage de taxer les importations et non pas uniquement le produit du travail national.
Ajoutons à cela qu’il serait souhaitable de rebâtir une fiscalité de l’épargne à la fois cohérente et équitable par rapport à celle des revenus du travail. Afin de favoriser l’acte d’épargne, il serait logique de détaxer la constitution d’une épargne durable, appréciée en moyenne annuelle. En revanche, il est nécessaire de taxer les revenus de l’épargne. Aujourd’hui, c’est l’inverse qui est la règle puisque les intérêts et dividendes de l’épargne mobilière échappent très largement à l’impôt sur le revenu par le jeu des SICAV de capitalisation et les revenus de l’assurance-vie ne sont pas imposés, tandis que la fraction des revenus d’activité consacrée à la constitution d’une épargne est, quant à elle, fiscalisée. Vantée, la réussite de l’emprunt Balladur masque le nouveau fiscal accordé aux rentiers sous la forme de l’exonération possible de ses intérêts.
Enfin, le développement d’une retraite complémentaire par capitalisation doit être organisé sur le plan collectif, rendu obligatoire et non pas laissé à la seule initiative individuelle. La mise en place de fonds de pension, pratiquant entre eux un certain degré de péréquation, servirait à la fois l’objectif du maintien d’un taux de remplacement élevé pour les générations partant à la retraite au cours du siècle prochain et d’une efficacité économique accrue des systèmes de retraites. Ces fonds de pension permettraient de financer, par des ressources investies à long terme, le développement des entreprises et localiseraient en France les centres de décision économiques — tout en soumettant leur gestion à un critère de rentabilité à long terme — de manière autrement efficace que la constitution de noyaux dits stables d’actionnaires pour les sociétés privatisées et le développement d’un actionnariat populaire émietté. Cette localisation ne pourrait qu’avoir des effets positifs pour l’emploi, les décisions d’investissement et de délocalisation n’étant pas indifférentes à la nationalité de l’actionnaire. Emergerait par là une propriété sociale non étatique.
Ainsi sera donné un cadre régissant la politique sociale dans son ensemble, voire la politique tout court, dont le moins qu’on puisse dire est qu’aujourd’hui on ne voit pas quelle idée de société elle nous annonce.