Une troisième crise de l’Etat-providence ?

Une troisième crise de l’Etat-providence ?

Entretien avec Pierre Rosanvallon
pierre-rosanvallon-coverLe Banquet : Quels sont aujourd’hui les objectifs de la politique sociale ? Une politique sociale vise-t-elle à resouder le tissu social, à parvenir à une plus grande égalité des membres d’une société ou à pallier les conséquences dommageables de certains risques ?

Pierre Rosanvallon : Le sens du mot « politique sociale » est double. Le mot même de social renvoie à deux continents assez différents. Un premier continent du social est celui de la gestion des grandes masses macro-économiques qui entrent en jeu dans le système redistributif et les mécanismes généraux de prévoyance et d’assurance. Toute une partie du social qualifie ainsi les formes du prélèvement, de la redistribution, de la gestion de ces masses à travers des processus publics, de participation paritaire, de négociation collective. Le social est ici à la fois forme économique de cet ensemble et procédure de gestion et de prélèvement. Il est constitué par les techniques de socialisation, de mutuellisation et d’assurance. On peut parler dans ce cas du « social-système ». Mais le social, d’autre part, définit aussi les pannes ou les failles du « social-système » lui-même. C’est le social au sens du travail social, de la prise en charge des laissés pour compte, des oubliés de la machine redistributive ou assurantielle générale. On peut le qualifier de « social-béquille ». Pendant très longtemps, ces deux univers se sont superposés. Ce qui est nouveau aujourd’hui est leur dissociation. Ils vont devenir de plus en plus séparés par leur nature, par les populations qu’ils affectent, par les techniques de prise en charge et par leur volume. Le social des pannes, des failles, n’est plus encastré comme une paille minuscule dans le grand bloc de la redistribution. C’est un réseau d’énormes bulles qui décomposent le système social lui-même.

Les trois crises de l’Etat-providence

Le Banquet : Peut-on encore parler aujourd’hui de « crise de l’Etat-providence » ?

P. R. : Oui, mais cette crise compte trois étapes. La première étape — la crise économique de l’Etat-providence — est apparue avec le premier choc pétrolier. Elle est liée à l’ouverture des ciseaux entre des dépenses socialisées qui progressent rapidement et des recettes dont la croissance est durablement ralentie depuis la crise des années 1970. Cet écart a conduit à une rapide augmentation des taux de prélèvements obligatoires dans les pays industrialisés. Le deuxième âge, dans les années 1980, est celui de la crise idéologique de l’Etat-providence, caractérisée par une interrogation sur le bien-fondé des techniques de gestion publique de la solidarité par rapport à des formes d’organisation privée. La crise idéologique est une crise sur les moyens. L’ensemble de la discussion est centré sur les effets pervers de l’Etat-providence, le rôle de l’Etat, le rapport à la société, entre le tissu associatif et les grandes bureaucraties.
On entre aujourd’hui dans une troisième étape dont on n’a pas encore vraiment pris conscience. Cette troisième étape est à la fois technique et philosophique. La crise philosophique se nourrit de la dissociation croissante entre l’univers de l’assurance, c’est-à-dire de la gestion mutualisée des risques sociaux, et l’univers de la solidarité. La crise technique, c’est que les procédures d’assurance ne suffisent plus à organiser l’horizon de l’Etat-providence. Celui-ci a été dans ses techniques essentiellement un Etat bismarckien, c’est-à-dire un mode de gestion socialisée des risques dans lequel les techniques d’assurance concernant la vieillesse, la maladie, le chômage, couvraient l’ensemble des risques sociaux et des menaces sociales.

Le Banquet : Pour quelle raison cette technique assurantielle ne permet-elle plus d’assurer le maillage de l’Etat-providence ?

P. R. : Il y a à cela une première raison : la technique assurantielle présuppose une globalisation des classes de risques, c’est-à-dire que la nation tout entière constitue la classe de risques. Il y a donc derrière le développement des techniques de l’assurance la présupposition d’un certain « voile de l’ignorance » au sens rawlsien : on appréhendait une population globale et on mutualisait à l’intérieur de la nation les risques. Aujourd’hui, le développement de la connaissance statistique permet de décomposer les classes de risques. Ce faisant, on jette un regard neuf sur la notion d’équité assurantielle. Quand la population globale est placée sous un voile d’ignorance, chacun cotise pour un risque considéré comme également aléatoire. Plus on a une connaissance précise des classes de risques, plus l’aléa va être perçu comme différencié, plus l’équité va être comprise à l’intérieur d’une population dont le volume va se réduire — c’est ce qui se passe pour l’assurance automobile dont la tarification devient de plus en plus précise et don segmentée par classes d’âges, professions, zones d’habitat. Ce qui va être perçu comme équitable, c’est d’être situé dans une classe de risques actuariellement neutre. La technique assurantielle avait pour but d’agglomérer le social. Aujourd’hui, on assiste au contraire à une diffraction du social aspirée par la technique assurantielle. Si l’espérance de vie d’un manœuvre du bâtiment est inférieure de dix ans à celle d’un instituteur, pourquoi serait-il équitable de cotiser au même taux pour la retraite ? La perception de l’équité change de nature. Il y a une coupure croissante entre le registre de l’assurance et celui de la solidarité, ce qui n’est pas le cas lorsqu’on se situe dans le cadre de la nation. Solidarité et assurance sont confondues si la classe d’assurés et la nation tout entière sont confondues. Plus on affine les catégories d’assurés, plus solidarité et assurance sont dissociés. On constate un appel de la population en faveur d’une distinction de l’assurance et de la solidarité au nom de la justice, ce qui entraîne d’énormes difficultés que les techniques de l’Etat bismarckien avaient permis de recouvrir.
La deuxième raison, c’est que les définitions retenues pour les populations de risques deviennent de moins en moins pertinentes. Les distinctions simples entre malades et bien-portants, actifs et chômeurs, actifs et retraités, présupposaient que chaque individu courait un risque de même nature, un risque équiréparti. Aujourd’hui, on assiste à une polarisation des risques sur des populations précises, ce qui signifie qu’on ne peut plus être seulement dans un système de gestion assurantielle.
Troisième motif d’écart entre assurance et redistribution : les techniques redistributives ont été conçues comme des techniques de redistribution entre classes de revenus. Or Denis Kessler, Georges Tapinos et d’autres encore ont montré que les écarts verticaux, c’est-à-dire intergénérationnels étaient beaucoup plus importants. Les critères de la redistribution deviennent donc inadaptés et les populations dont il faut partir pour mesurer la redistribution, ne sont plus celles auxquelles l’Etat-providence a coutume de s’adresser.
Pour ces trois motifs, les procédures assurantielles tendent à perdre leur capacité à assurer la cohérence et le fondement philosophique de l’Etat-providence, ce qui implique une redéfinition de la technique et de la philosophie de l’Etat-providence. Il ne suffit pas seulement, comme tel avait été le cas dans les années 1980, de discuter de l’efficacité respective des différents agents d’intervention, publics, privés, associatifs, etc. Le débat était alors : la redistribution doit-elle avoir un caractère mutualiste, étatiste ou laissé au bon vouloir de la société ? Quand, en 1981, j’ai écrit La crise de l’Etat providence, j’avançais l’idée que la crise n’était pas seulement économique mais aussi idéologique. Elle est désormais essentiellement technique et philosophique.

Le Banquet : A vous entendre, on a l’impression que c’est une crise technique qui a révélé la crise philosophique, qui l’a donnée à voir. La crise philosophique est en quelque sorte seconde : pour dire les choses rapidement, ce n’est pas la crise de l’Etat républicain qui a précipité l’implosion des régimes de sécurité sociale.

P. R. : Non, mais les deux sont liés. La perception du social est en cause. A travers cet effet d’effondrement de la technique assurantielle, le social est moins perçu comme nation, comme société, comme tissu général, mais beaucoup plus dans ses composantes immédiates et techniques. On a plutôt une transformation des modes de représentation du social. Ce n’est pas par hasard que les deux problèmes-clé de la société française, l’immigration et le code de la nationalité, sont au cœur de la définition de l’identité collective. Ce dont on a perdu le sens au cours des années 1980, c’est précisément la citoyenneté. C’est pour cela qu’une des pistes de la reconstruction d’une philosophie ouverte de l’Etat-providence, est celle de la construction d’une citoyenneté sociale.

Trois modèles de reconstruction de l’Etat-providence

Le Banquet : Après ce diagnostic, quels modèles de réponse aux problèmes de l’Etat-providence voyez-vous ?

P. R. : J’en vois trois. Le premier, que j’appellerais modèle utopique, est celui de l’allocation universelle, qui postule que le dépassement de l’Etat-providence appelle une dissociation radicale de l’économique et du social. Cette dissociation radicale a un instrument technique : l’allocation universelle ou basic income. Quel est son principe ? Il est formulé pour la première fois par Thomas Paine dans Agrarian justice en 1796 : la véritable équité sociale est celle qui consiste à laisser chacun bénéficier du fruit de son travail mais à socialiser les rentes. La rente fondamentale était la terre. Il fallait donc, pour Paine, taxer la rente foncière et la redistribuer également entre tous les habitants du pays. Aujourd’hui, un certain nombre d’économistes anglo-saxons ou belges — je pense par exemple à Philippe Van Parijs — disent que l’emploi n’est pas seulement un facteur de production mais une rente : il faut donc redistribuer une partie du revenu du travail en tant qu’il est rente et pas seulement rémunération d’une activité. Cette vision est utopique car même s’il y a une argumentation intéressante dans l’idée de dissociation de l’économique et du social, elle présupposerait une machinerie socialisante actuellement inconnue pour être mise en œuvre.
Il existe une deuxième voie très différente, libérale au sens américain du terme, gouvernée par un individualisme radical, qui consiste à affirmer que le problème de l’Etat-providence ne s’appréhende plus en termes de solidarité, puisque les conditions de construction de la solidarité apparaissent de plus en plus difficiles, mais qu’il peut être traité à partir d’une approche strictement individualiste. Considérant que l’Etat-providence ne doit pas tant relever d’une philosophie assurantielle que d’une philosophie de l’indemnisation, son but est de compenser les dommages subis. Il y a donc radicalisation. L’histoire de l’Etat assurantiel est celle de la socialisation de la responsabilité, le passage de la notion de faute à celle de risque. Au contraire, pour la perspective libérale radicale — par exemple Dworkin dans Taking rights seriously —, la vraie justice consiste en la compensation de tous les dommages qui sont commis : elle ne dérive pas d’une socialisation de la responsabilité, mais au contraire d’une individualisation des principes de responsabilité et de réparation. Aux Etats-Unis, le développement de l’Etat-providence est fondé sur cette logique et pas du tout sur la logique solidariste. La figure centrale de la justice n’est plus le frère, le pauvre mais la victime d’autrui, de l’histoire, de l’Etat. La mise en place de l’Etat-providence va passer par la recherche et la construction des catégories de victimes. Cela se construit aussi comme concept historique : les minorités vont être considérées comme les victimes de situations qui ont un siècle. En 1989, à la suite de plusieurs procès, la Cour suprême a décidé d’indemniser les enfants de Japonais qui avaient été internés dans des camps américains. Elle a fondé cette décision sur le fait qu’un préjudice avait été causé à une population déterminée. Beaucoup de minorités aux Etats-Unis réclament leur part de subventions non comme une sorte de redistribution du gâteau national, mais comme la compensation d’un dommage qu’elles ont subi. La construction de l’Etat-providence suppose alors une « victimisation » générale de la société. Ce n’est plus un principe solidariste, mais un principe purement civil, celui de la responsabilité pour dommages causés à autrui. Si je vous blesse, je ne suis pas solidaire de vous. J’ai commis un acte qui engage ma responsabilité. Je dois vous indemniser et compenser le dommage. Chacun est maître de ses gestes et de son histoire, non seulement chaque individu mais chaque groupe, chaque classe, et donc il engage sa responsabilité en permanence. La société est un système d’organisation des compensations entre dommages et mises en jeu de responsabilité. C’est pour cela qu’il faut analyser dans les mêmes termes aux Etats-Unis l’explosion de l’extension de la sphère de la responsabilité civile et la perspective de reconstruction individualiste de l’Etat-providence. Si vous avez le pied écrasé par un caddie dans un supermarché, aux Etats-Unis vous allez penser en termes de réparation d’un dommage et en France en termes de sécurité sociale. A chaque fois, existe la possibilité de désigner un responsable. Quand il n’y a pas de responsable physique, il existe un responsable social général, historique.

Le Banquet : Et qu’en est-il du sort ?

P. R. : Justement, la philosophie américaine montre qu’il n’existe pas à proprement parler de sort dans la société. Pour une maladie grave par exemple, on va invoquer la propension à la tuberculose dans les ghettos noirs. Il y a toujours moyen de faire une analyse sociologique du sort. Dans cette perspective, si l’on veut complètement fonder l’Etat-providence sur la figure de la victime, il faut qu’il y en ait toujours une. Il ne faut pas qu’il y ait hasard malheureux mais, en toute circonstance, détermination sociologique ou historique. C’est l’Etat-providence recompris à travers l’individualisme radical et la figure de la victime. Aujourd’hui, on voit se développer un écart croissant entre le modèle européen de l’Etat-providence et ce modèle américain.
La troisième figure est donc la nôtre, ni individualisme radical, ni approche utopique. Il va être nécessaire de reconstruire la notion de citoyenneté. Ce qui est essentiel n’est pas de réanimer une technique assurantielle ni de déterminer des procédures d’indemnisation, mais de refonder le lien social lui-même.

Le Banquet : Pourriez-vous préciser la signification d’une notion que vous avez employée et qui nous semble ambiguë, celle de « citoyenneté sociale » ? On parle de citoyenneté politique, mais parler de citoyenneté sociale n’est-ce pas exclure la politique ? N’est-ce pas un renversement du schéma par lequel le politique créait le social alors que désormais il reviendrait au social de créer le politique ?

P. R. : Dans l’histoire française, le lien politique a été le créateur du lien social. Aujourd’hui, ce dont il est question n’est pas de remettre en cause cette création du social par le politique, mais de faire du social, c’est-à-dire de la civilité, la matière même de la citoyenneté. La civilité est apprentissage de la délibération sociale, collective, mais dans un processus qui conduit à s’interroger en commun sur ce qu’on a de commun. C’est le processus aussi par lequel se reconnaît comme centrale la question elle-même du lien social. La question première du politique, ce que vise à pointer l’expression, peut-être en elle-même discutable, de citoyenneté sociale, c’est que le fonds de la citoyenneté s’appréhende comme dette que les individus se reconnaissent les uns envers les autres. C’est instituer la question de la dette sociale comme figure centrale de la civilité et de la citoyenneté. Lorsque le débat sur la nationalité ou les problèmes d’immigration domine, on tente de résoudre la question de la citoyenneté seulement par une frontière, une délimitation de l’intérieur et de l’extérieur. Dans cette tentative d’épuiser la question de la nationalité et du lien national, il y a une utopie qui consiste à penser que le lien national est déjà un donné et non un construit. Or, si la démocratie a sens, c’est qu’elle est procédure de constitution de ce lien et pas seulement constat d’un déjà-là de l’espace civique.
Il faut donc faire en sorte qu’il n’y ait pas seulement société civile entre les individus c’est-à-dire une société de l’interaction économique, mais aussi un lien de civilité, qui seul fonde l’appartenance à un même espace de redistribution, de solidarité. Quand on s’interroge sur les contraintes que fait peser la souveraineté des Etats sur la construction européenne, on touche du doigt une limite très simple : c’est le fait que la nation se définit comme espace de redistribution accepté. Ce qui définit l’étanchéité des nations est la partition des espaces de redistribution acceptés, c’est-à-dire des espaces de sacrifice acceptés.

Le Banquet : Et des espaces de contrainte politique possible.

P. R. : Bien sûr. La mise en jeu la plus forte de manière symbolique et réelle de la redistribution est celle de mourir pour la patrie. Le propre de la guerre est cela : un principe d’équivalence radicale, la vie de chacun pèse d’un même poids et le sacrifice de chacun peut être appelé de la même façon. L’Etat-providence est une version apaisée et ordinaire de cet idéal-là, mais fondé sur un ressort identique.

Le Banquet : Il faut aussi savoir quel type de redistribution on accepte.

P. R. : Oui, mais la notion même de redistribution n’est pas très bien perçue, en matière de retraites notamment. Même la retraite par capitalisation est une forme de redistribution. Il est faux de penser que le rendement économique à long terme des retraites par capitalisation soit uniquement fonction des décisions de l’investisseur. Si j’investis à cinquante ans, ce n’est pas moi et mes décisions qui détermineront le résultat de l’investissement, mais l’activité économique des générations futures. Même si les efforts sont individualisés, leur résultat est social. Denis Kessler et Hervé Le Bras ont fortement développé cette idée afin de faire bouger certaines approches figées. Toute la mécanique antérieure de l’Etat-providence présupposait que les questions de redistribution pouvaient être exclusivement envisagées à partir d’une perspective de droit, l’application par définition aveugle des règles juridiques aux individus indépendamment de leur situation réelle. Dès qu’une règle ne s’applique pas universellement et aveuglément, il ne s’agit plus d’un droit. Le développement actuel de l’Etat-providence, qui est celui d’une séparation entre assurance et solidarité, implique que le domaine de la solidarité mette de plus en plus en relation des droits et des devoirs, c’est-à-dire des droits et des comportements. Ce faisant, le droit n’est plus vraiment un droit. On l’a très bien vu avec le développement du revenu minimum d’insertion (R.M.I.). Comment celui-ci peut-il être mis en rapport non pas avec une forme de gestion mais d’intégration des comportements ? Aujourd’hui, c’est le mot un peu vague d’effort d’insertion qui répond à cette préoccupation. Dans les commissions locales d’insertion, des élus locaux, des travailleurs sociaux vont considérer qu’un tel a fait des efforts, qu’il ne boit plus, qu’il a suivi un stage. On fait dépendre le versement d’une allocation d’une évaluation du comportement, même si, dans les faits ce principe est appliqué de façon variable. Le droit change de sens : cela met le travailleur social en position d’être plus un magistrat qu’un gestionnaire de procédure qui applique à une catégorie de population une série de droits auxquels elle peut prétendre. Le travailleur social vérifie désormais que des individus « méritent » une allocation.

Liberté de travail et dette sociale

Le Banquet : Mais le R.M.I. ne constitue-t-il pas un cas tout à fait particulier, dans la mesure où il s’agit d’un revenu de substitution à un revenu d’activité, versé sans cotisation préalable à des personnes en âge et en condition de travailler ?

P. R. : Bien sûr, la question-clé de l’Etat-providence est de pallier les pannes de revenus qui sont liées à une transformation du rapport à l’activité, que ce soit la retraite, la maladie ou le chômage. L’Etat-providence est conçu à partir de la question du travail. Le R.M.I., loin d’être une sorte de planète latérale de l’Etat-providence, est en son cœur. Le problème historique de l’Etat-providence est de faire en sorte que les sociétés acceptent de se définir à partir de la dette sociale. L’Etat est considéré comme un réducteur d’incertitude et la réduction d’incertitude n’est pas seulement la perte de la vie dans les menaces de guerre intérieure, mais aussi la police des grains, c’est-à-dire la possibilité de ne pas mourir de faim. Montesquieu affirmait déjà que tout membre de l’Etat a droit à être correctement vêtu et nourri et à avoir un genre de vie convenable. L’Etat moderne se définit comme un système général de réduction d’incertitude. L’Etat-nation est le cadre social et juridique d’organisation de cette réduction. La Révolution n’a fait que l’affirmer.

Le Banquet : Comment institutionnaliser la dette sociale sans faire de l’Etat l’instrument de gestion du travail ?

P. R. : Deux grandes tentatives ont été mises en place pour gérer cette question de la dette sociale : les ateliers du travail qui existaient depuis Turgot — avec cette phrase fameuse de La Rochefoucauld-Liancourt : « Si tu as le droit de demander à la société : “fais-moi vivre”, la société a le droit de te demander : “donne-moi ton travail” » —, qui ont été développé pendant la Révolution — les ateliers de filature pour les femmes et les ateliers de charité pour les hommes. Comment les institutionnaliser autrement que dans une perspective de régulation conjoncturelle, dans une phase basse d’un cycle économique ? Même les libéraux les plus intransigeants du XIXe siècle, même Thiers, reconnaissaient qu’il était normal de donner du travail aux ouvriers pendant les périodes d’inactivité. Il y a toujours eu une dimension contra-cyclique de l’intervention de l’Etat. Mais est-ce que cela signifie que l’Etat doit devenir l’entrepreneur général de la société ? Qu’il faut surveiller les comportements à ce point qu’on puisse forcer les gens à travailler ? C’est le grand problème de la maison de force, de la workhouse, du travail forcé. Comment concilier la liberté du travail — c’est-à-dire le fait qu’on s’interdise d’intervenir dans le comportement que l’individu adopte face à l’activité économique — et la dette sociale ?
On n’a pas su trouver la technique. La question n’a été dépassée que parce qu’on a su l’objectiver. La question est posée subjectivement dès qu’on parle de comportements. Objectiver c’est passer de la notion de comportements à la notion de risque objectif. Si l’assurance est si importante dans l’ordre technique, c’est qu’elle est un processus d’objectivation du social. La perspective qu’on a du comportement en est transformée. Pourquoi, aux États-Unis, se pose-t-on la question du passage du welfare au workfare ? Pour cette raison. Il faut aller jusqu’au bout de cette question si l’on accepte de considérer que l’emploi est en partie une rente, que ce qui fonde l’idée même de nation — à l’écart de la perspective du libéralisme à l’américaine — est la dette sociale. Comment institutionnaliser cette dette sinon en mettant en place une offre publique de travail ? On a trouvé jusqu’à présent des moyens de ruser avec cette question, qui sont des formules intermédiaires tels les contrats emploi solidarité. Mais si l’on fait dépendre le versement d’allocations du suivi de certains types de stages qui impliquent un peu de travail, on est de fait dans un autre système que celui de l’indemnisation de la perte d’emploi. On est dans un univers nouveau, complexe et qu’il faut complexifier, qu’il ne faut pas comprendre sous ses formes historiques antérieures, car on n’a alors que la workhouse, l’atelier de filature, les ateliers nationaux, etc. comme références. Mais c’est bien cet ancien univers qu’il s’agit d’explorer à nouveau en le compliquant pour lui donner une figure nouvelle et acceptable. Le but de l’Etat-providence se confond alors avec le but de l’Etat lui-même, faire en sorte que chacun ait sa place dans la société.

Des archaïsmes nécessaires à la modernité

Le Banquet : Ça veut dire aussi qu’on arrive à un droit qui devient répartiteur de fonctions au sens aristotélicien du terme et qu’on quitte le principe sur lequel cette fin de XXe siècle semblait s’être constituée, à savoir le droit subjectif. C’est d’une certaine manière un renversement de toute la philosophie du droit dont vous êtes en train de tracer la voie.

P. R. : Le problème de la société moderne est de savoir jusqu’où elle peut être moderne et jusqu’à quel point elle doit aussi être archaïque. Quand vous considérez les discussions sur, par exemple, le bon usage du protectionnisme, la réorganisation du commerce, vous avez un mode d’intégration sociale par l’inégalité et la différence — qui est une façon de s’intégrer dans un univers de l’homme hiérarchique comme dirait Louis Dumont —, et un mode d’intégration par le contrat — qui correspond peu ou prou à l’univers de l’homo æqualis. Aujourd’hui, on commence à s’apercevoir que le contrat ne peut pas assurer à lui seul l’intégration. Ceux qu’on appelle les libéraux pensent que c’est une radicalisation de la perspective du contrat qui permet de gérer la solidarité. Les communautariens — dont Charles Taylor — et les corporatistes — car le corporatisme n’est pas seulement la figure globale d’un obstacle au marché — cherchent l’inclusion et la protection sociale. C’est un mode de réflexion qui était extrêmement puissant pour les sociologues et les hommes politiques du XIXe siècle. Nous en avons un peu perdu le fil. De quelle manière devons-nous un peu refaire de l’archaïsme dans la société pour la rendre gérable ?

Le Banquet : Aujourd’hui, aucun homme politique, sauf peut-être Jean-Pierre Chevènement et les ultra-républicains, ne tient ce discours.

P. R. : Le problème est qu’il tient archaïquement le discours de l’archaïsme. Il prend des vessies pour des lanternes. Il pense que, parce qu’une certaine vision uniformément moderne est condamnée, la vision archaïque est globalement et suffisamment bonne.

Le Banquet : A propos de la formule des ateliers nationaux, nous avions avancé l’idée d’une sorte d’« Etat-service » . On constate, en effet, que l’émergence annoncée de nouveaux services, notamment de proximité, ne permettait pas, en raison de la faible solvabilité de ces derniers, de compenser les pertes d’emplois dans l’industrie et les services marchands. L’Etat doit être un employeur — ou du moins un incitateur — conséquent.

P. R. : Il y a deux façons d’aborder cette question. Soit on dit que tous les déversements d’emplois de l’industrie vers les services dans les années 1960 et 1970 ont été tout de même largement des emplois de service public — l’information, la santé, la communication. Le propre des services est que le travail de leurs producteurs est directement consommé par leurs acquéreurs. Il y a équivalence entre travail des uns et consommation des autres, ce qui veut dire que la rémunération des uns est directement liée à la rémunération des autres. Vous ne pouvez acheter du travail qui vaut 500 si vous gagnez 100 que si ce travail est fortement subventionné. L’Etat-providence était cela : une machine à subventionner, à socialiser ce dénivelé de consommation et de production de travail. Il n’y a pas que cela : quand on parle d’emploi aujourd’hui, comme beaucoup de personnes n’envisagent pas une extension du service public — ce qui me paraît, comme vous l’avez écrit, inévitable —, on peut en redéfinir les modalités. La marge de flexibilité pour définir la masse d’emploi public ou d’emploi social doit être extrêmement grande. Entre l’emploi d’Etat et l’emploi de proximité, il y a toute une gamme qu’on peut enrichir et complexifier. Mais une approche très dominante des emplois de service consiste à considérer que les emplois de service sont des bulles non productives dans un univers non productif. Quand on voit, dans l’image des deux femmes japonaises saluant les consommateurs à l’entrée d’un grand magasin, la raison d’un plus haut niveau d’emploi au Japon qu’en France, on en déduit qu’il faudrait réinstiller des petites bulles de non-productivité dans un système hyper-productif. La réponse à la faiblesse relative du facteur travail par rapport au facteur capital n’est pas dans la création d’une économie improductive mais dans une présence savamment organisée de non-productivité dans la productivité, c’est-à-dire d’un certain type d’emplois dits de service. Cela nous mène alors à un autre débat qui est celui de l’enrichissement de la notion de service public et de l’usage raisonné et calculé du rapport entre l’archaïque et le moderne. Le moderne ne peut être radicalement moderne.

Le Banquet : Mais ce problème, dans sa dimension et la formulation qui en est donnée, n’est-il pas spécifique à la France ? Celle-ci ne risque-t-elle pas de l’aborder en solitaire au sein d’une Europe de plus en plus intégrée ?

P. R. : La France est le pays d’Europe qui l’a vécu de la manière la plus particulière. L’image du progrès en France a toujours été une image articulée autour de deux idées : moderniser et redistribuer. L’image de la réforme est une manière de perpétuer et de réactiver l’image de la nuit du 4 août, comme si l’on pouvait toujours discerner dans la société des formes anciennes du vieux à rejeter et des formes modernes de la nouveauté à développer. Je suis frappé par les termes de la lettre de mission d’Edouard Balladur au groupe de travail sur l’emploi : y est fait explicitement référence au rapport de 1959 Rueff-Armand sur les obstacles à la modernisation économique, qui désignait les professions fermées comme principaux facteurs d’archaïsme et obstacles à la modernisation économique. Je ne pense pas que cette approche de la réforme et du progrès soit encore opératoire.

Le Banquet : Elle est aussi liée à un thème souvent développé selon lequel la France devrait rejoindre une sorte de voie moyenne européenne, de modernité normalisée, et se conformer à ce qui se fait ailleurs. Ce mimétisme un peu contraint marquerait l’une des expressions de la fin de l’exception française ?

P. R. : C’est une façon de s’accorder avec le rythme des autres. Il est encore plus important de reconsidérer ce qui était le vecteur principal de ce que veut dire pour nous être moderne et réformiste. S’il y a aujourd’hui une crise profonde de la culture politique française, c’est à cause de cela. Les schémas implicites de ce qu’être réformiste ou être moderne voulait dire ne fonctionnent plus. Au fond, ce sont ces schémas qui établissaient un trait d’union entre la gauche polie et la droite bien élevée — au sens où, après la guerre, on disait qu’être keynésien était une façon polie d’être marxiste. Etre un pourfendeur des privilèges des rentes et des corporatismes, c’était définir un thème qui était le point de convergence des modernisateurs des différents camps : l’accord sur cette question centrale de la modernisation faisait fonctionner la société française. C’est là un point fondamental sur un plan historique. Mais cette approche est aujourd’hui épuisée car les cibles qu’elle visait ne sont plus d’actualité. Historiquement c’était fondamental et cela ne marche plus faute de cible. Certes, il demeure des professions fermées à ouvrir, des pesanteurs à lever et des rentes à faire sauter, mais la pensée sociale s’épuiserait à se polariser sur ce seul aspect, aujourd’hui secondaire.

Rapports sociaux et complexité

Le Banquet : En ce qui concerne tout d’abord les acteurs de la délibération, et en particulier les partenaires sociaux, dont la fonction de représentation et la légitimité connaissent une crise visible, leur rôle doit-il être seulement social ou aussi politique ? Comment voyez-vous leur évolution dans le cadre nouveau que vous avez tracé ? La cogestion, le paritarisme dans la gestion des organes de sécurité sociale mais aussi les privilèges accordés aux institutions représentatives du personnel ont-ils encore un sens ?

P. R. : En Allemagne, le débat sur l’Etat-providence est aussi très vivant mais complètement organisé par les partenaires sociaux qui ont une vraie densité représentative. Entre la discussion parlementaire, la discussion syndicale et l’organisation publique de la discussion de ces différents partenaires, l’espace public est rempli. Tel n’est pas le cas de la France. Pour cette raison, d’autres procédures délibératives ont été essayées, comme par exemple les états-généraux de la sécurité sociale, le livre blanc sur les retraites. Aujourd’hui, il est nécessaire d’enrichir le débat représentatif parce que les institutions représentatives se trouvent en perte de vitesse. Comment l’enrichir sinon par ces procédures de mise en discussion publique, médiatique, par la circulation des idées dans les clubs, l’invention d’espaces un peu nouveaux qui font discuter des acteurs qui ne sont pas normalement des intervenants. Il faut enrichir à la fois la sphère des interlocuteurs et la forme de la délibération puisque le paritarisme ne suffit pas à le faire et il est en train de s’effondrer.
Il est des institutions paritaires fondamentales dont le patronat est actuellement en train de se retirer. Lorsque des mandats d’administrateur arrivent à leur fin, ce qui est le cas à la caisse nationale d’allocations familiales, ils ne sont pas renouvelés. Il y a de fait une sorte de suspension, de mise entre parenthèses, du paritarisme dont on voit très bien l’objectif immédiat : ne plus faire des représentants patronaux des éléments de la discussion sur l’évolution des prélèvements, et donc de renvoyer cette question à l’Etat . Cette situation ne me choque pas dans la mesure où le paritarisme n’est pas, en France, une technique de gestion qui procède de l’existence préalable d’un espace de délibération et de mobilisation. Il existe aujourd’hui une parodie paritaire : l’Etat a intérêt au paritarisme, les syndicats ont intérêt à faire semblant d’être représentatifs — alors qu’ils ne le sont pas — pour faire durer le paritarisme. Il faut trouver les moyens non de supprimer mais de dépasser le paritarisme, de le complexifier.

Le Banquet : Parce qu’aujourd’hui, on a des institutions qui existent, dont vous dites qu’on ne va pas les remettre en cause mais les contourner.

P. R. : Ou les complexifier. Ne pourrait-on trouver une place nouvelle pour des personnalités différentes, des personnalités compétentes, dans des conseils d’administration. Je ne crois pas qu’on puisse supprimer le paritarisme, mais on peut le vitaminer, le sortir du face-à-face patronat-syndicat, faire intervenir d’autres formes de représentation, comme celle des consommateurs.

Le Banquet : Mais la gestion paritaire des régimes de protection sociale ne trouve-t-elle pas, aujourd’hui encore, sa justification dans l’origine du financement de ces derniers ?

P. R. : Oui, l’identité des cotisations en tant que catégorie économique, mais de moins en moins des cotisants en tant que catégorie sociologique. Si vous dites que les cotisations représentent la contribution d’un côté du capital, de l’autre du travail, vous pointez une réalité économique mais non sociologique. Le paritarisme reposait sur la concordance des deux. C’est ce qui permet de justifier aujourd’hui une autre perspective.

Le Banquet : L’autre problème se pose au sein des entreprises, dans un autre registre, avec les institutions représentatives du personnel, dont la bonne marche conditionne — quelles que soient les critiques qu’on peut leur adresser — la dimension intégrative de l’entreprise ou sa constitution comme lieu de débat social organisé.

P. R. : Dans l’entreprise aussi, les figures de la représentation se sont beaucoup complexifiées. La représentation n’est pas seulement la mise en place d’une structure qui agglomère et qui inclut des chapitres d’intérêt, c’est aussi un processus d’information. Un syndicat était un mélange de représentants du peuple, d’avocats, de journalistes ; il avait tout un ensemble de fonctions, notamment cognitive : le syndicalisme produisait de la connaissance sur le milieu social ; une fonction voice, dirait Hirschman, d’expression des problèmes et des revendications ; une fonction de recours, de défense individuelle. C’est l’ensemble de ces différentes fonctions qui était unifié, aggloméré dans un système de représentation du personnel. Ce qui caractérise l’entreprise, c’est la diffraction de ces différentes fonctions. La fonction cognitive est jouée par autre chose, par des formes de sondages d’opinion, d’enquêtes, par d’autres moyens de la connaissance sociale que ceux que produit le syndicalisme. La force du syndicalisme découlait notamment de son monopole de la connaissance sociale.

Le Banquet : Pour en revenir à la fonction propre des syndicats, certains s’interrogent — notamment la C.F.D.T. — sur leur rôle à l’avenir : doit-il être limité à l’entreprise ou doit-il être plus global et partir de la société, en liaison voire en concurrence avec le milieu associatif ?

P. R. : Il s’agissait là d’un grand débat dans les années 1970. Le syndicat, qui sentait déjà son influence faiblir dans le milieu politique, envisageait de se transporter sur d’autres territoires, notamment l’aménagement du territoire, l’écologie, les luttes des femmes. Aux alentours des années 1973-1974, une expression révélatrice était employée par la C.F.D.T. pour définir son nouveau rôle : celle d’« opérateur politique de tous les mouvements sociaux ». Cette perspective a été abandonnée. Si l’agglomération des intérêts autour d’institutions est nécessaire, dans les domaines de la consommation ou de l’écologie par exemple, il existe d’autres mises en forme de la défense des intérêts que le syndicalisme. A l’époque, cela n’avait pas été compris : tous ceux qui étaient des défenseurs ou qui intervenaient dans les nouveaux champs sociaux ne songeaient qu’à mimer le langage, les techniques, les formes des syndicats. Il existait par exemple à l’époque une confédération nationale du cadre de vie qui voulait qu’il existe un syndicat pour le cadre de vie, au même titre que pour le travail. On parlait même de convention collective du territoire. Cela a été un échec.

Un espace de redistribution accepté à réinventer

Le Banquet : Pour terminer sur des voies plus prospectives et des pistes de proposition, on pourrait revenir sur l’implosion de l’Etat providence. A laquelle des trois voies d’évolution de l’Etat-providence que vous avez définies plus haut, rattacheriez-vous la distinction entre solidarité et assurance introduite en 1982-1984 dans l’architecture de la protection sociale avec la réforme de l’assurance chômage et sur le point de s’étendre à l’assurance-vieillesse ?

P. R. : Elle enregistre le mouvement qui mène au seuil entre ces trois voies. On pourrait faire une histoire technique de la sphère de la redistribution et de la sphère de l’assurance, qu’on voit très clairement dans le domaine de l’indemnisation du chômage et de l’emploi. C’est très clair ex post, bien que les expédients aient semblé longtemps dominer. Une logique annexe a progressé alors qu’une logique assurantielle a perdu de sa force. Est-ce qu’on ne rentre pas dans un système où il faut aller vers une dissociation croissante du circuit du travail et du circuit de la sécurité collective ? Je le pense. La C.S.G. est intéressante car c’est une passerelle vers un autre univers. Elle n’est pas un impôt nouveau, mais un moyen de passer d’un mode de financement par le travail, c’est-à-dire d’une logique assurantielle, à un financement social, c’est-à-dire une logique qui peut englober une approche solidariste. Ce qu’on peut regretter dans l’usage récent qui a été fait de la C.S.G., c’est qu’on la considère comme une simple manette fiscale et non pas comme l’instrument privilégié qui permettrait d’infléchir ou de corriger le rapport actuel entre assurance et redistribution. On considère comme la C.S.G. comme un impôt comme les autres et non pas comme un nouveau type de prélèvement permettant de passer, certes de façon très lente et progressive, d’une logique de prélèvement sur le travail à une logique de prélèvement social général.

Le Banquet : Mais la réforme de l’assurance-chômage, durcie dans ses caractéristiques assurantielles en 1992, s’est pourtant traduite par une régression de la protection sociale tout court.

P. R. : Le chômage a d’abord été traité comme un risque, alors qu’il est devenu un état permanent. Les politiques sociales ont été conçues pour gérer des risques aléatoirement équirépartis qui concernaient des populations en situation relativement stable. Le partage entre assurance et solidarité sépare deux populations affectées par des risques différents. La période d’indemnisation de chômage qui correspondait de fait à ce qu’on traitait comme un risque, c’était l’assurance ; ce qui devenait un état social, on le traitait par la solidarité. Le basculement de 1984, c’est cette prise en compte. Comment traiter cette évolution ? En mettant en place une dissociation institutionnalisée entre chômage frictionnel et chômage de longue durée. Peut-être faudrait-il aujourd’hui dissocier beaucoup plus clairement, en ayant recours le cas échéant à des régimes différents, la gestion de ces deux chômages. On a présupposé que le chômage était un phénomène économique et social globalement cohérent appelant seulement une modulation dans le temps des indemnités pour des raisons matérielles. Les faits ont démenti cette vision.

Le Banquet : Avec l’accroissement de l’incertitude, qui s’étend dans la société, est-ce qu’on n’assiste pas à une remise en cause radicale du modèle social des quarante dernières années, celui d’une ascension ininterrompue vers le statut des classes moyennes, et à une paupérisation relative de ceux qui avaient pu ainsi s’élever ? De ce fait, n’est-ce pas tout le modèle hiérarchique sous-jacent à la société — qui avait sans doute plus de deux siècles — que la quasi-généralisation du chômage à toutes les catégories sociales, les cadres notamment, et de la précarité est en train de bousculer ?

P. R. : Certes, mais cette remise en cause a revêtu plusieurs expressions successives. Ont pris d’abord une importance croissante dans notre société les figures de l’exclusion invisible, ce que Kevin Philips a appelé le boiling point, c’est-à-dire toutes ces petites classes moyennes et ouvrières qui sont juste au-dessus des minima sociaux, et ne sont plus concernés par les traitements d’aide sociale et de solidarité, mais qui ne peuvent pas pour autant entrer sur le marché d’un certain nombre de biens — on le voit notamment dans les domaines du logement et du tourisme. Si vous voulez accéder à un certain type de logement social, si vous êtes aidés par l’allocation-logement ou une procédure d’aide sociale, vous pouvez le faire, de même que vous n’avez pas de problèmes si vous gagnez 2,5 fois le S.M.I.C., mais vous n’y avez pas accès avec 1,5 fois le S.M.I.C. Il faut prendre en compte ces exclus invisibles.

Le Banquet : On a, pour préciser encore les choses, l’impression que la société française avait pensé dans une relative certitude, c’est-à-dire avec un effet de cliquet rendant impossible toute rétrogradation collective, son développement social et le progrès économique des générations ultérieures. L’accès à la classe moyenne représentait le telos en quelque sorte de toute une catégorie de gens, qui leur permettraient de sortir de la précarité et de l’incertitude du lendemain. C’est ce modèle d’espoir qui se trouve remis en question par la précarisation et l’absence de prévisibilité de la position de l’actuelle classe moyenne dans les futures hiérarchies sociales.

P. R. : Avec la récession actuelle, on assiste à un nouveau phénomène, celui de la dissémination de problèmes sociaux qui étaient jusque là demeurés géographiques, sectoriels et très déterminés sociologiquement. Le chômage affectait des régions, des industries, des populations. La division internationale du travail avait des conséquences identiques. Aujourd’hui, ce que montre l’importance du chômage des cadres, c’est la dissémination des difficultés sociales. Cela a complètement changé le rapport des citoyens à l’ensemble des problèmes sociaux. Auparavant, tout le monde avait un rapport plus ou moins proche avec ces difficultés. Désormais, chaque Français — y compris chez les cadres et les classes dirigeantes — a de facto dans son environnement, dans sa famille, ce type de problèmes à résoudre. La question de l’emploi va être traitée en des termes radicalement nouveaux : elle ne concerne plus exclusivement autrui.

Le Banquet : Et donc c’est un espoir pour changer les choses. Comment voyez-vous les chances de succès de ce que vous avez appelé la civilité ou la citoyenneté sociale à la fois d’un point de vue technique et d’un point de vue plus philosophique ? Autrement dit, comment faire accepter cette citoyenneté dans des termes qui soient reconnus par la très grande majorité des citoyens dans une société qui reste relativement fractionnée ?

P. R. : Ils ne peuvent pas être reconnus à partir d’une affirmation de principe qu’il s’agirait de faire diffuser ou de faire reconnaître. Le processus de leur reconnaissance, c’est celui de leur mise à jour, de leur fabrication, par lequel la société française va être amenée à formuler de plus en plus clairement ce que veut dire pour elle le nouvel univers de la panne sociale dans lequel elle est enfermée. C’est dans l’effort de description, de prise en compte, de réflexion sur ce nouvel univers que vont se former ces représentations. C’est dans le cadre de ce mouvement et non pas comme une sorte de vision civique déjà-là ou de restauration de la toge antique décrochée du cintre pour la ceindre à nouveau.
Qu’il y ait probablement un décalage entre ce mouvement et sa prise en compte par la sphère politique est normal. Mais c’est un danger plus grand que par le passé, parce que cela signifie que la capacité d’absorption de l’angoisse sociale, de l’incertitude, par les simples mécanismes de l’alternance ne jouent plus. Quelles que soient les formes de la déception et du mécontentement des citoyens, toute une partie de cette énergie négative, contestataire, de cette critique sociale, trouvait d’une façon ou d’une autre, un réceptacle énergétique dans l’affrontement entre une majorité et une opposition. Aujourd’hui, l’ensemble de la critique sociale n’est plus susceptible d’être recyclée par le mécanisme de l’alternance. C’est dans ce moment de panne de la capacité de recyclage par les mécanismes politiques anciens que la période est la plus difficile car elle porte en elle les germes d’une décomposition, une certaine puissance anomique, la possibilité d’une zone de tempête.

Propos recueillis par François Ivernel, Nicolas Tenzer et Jean-Pierre Viola