La politique de l’environnement à l’heure du réalisme

La politique de l’environnement à l’heure du réalisme

Par Jean-François Saglio

Entretien avec Jean-François Saglio

Le Banquet : La politique de protection de l’environnement doit-elle, d’après vous, être essentiellement interventionniste ou libérale ? Quelles sont les effets positifs que peut avoir le fonctionnement du marché en la matière ? Quel doit être le rôle de la réglementation ?

Jean-François Saglio : Votre question me rappelle un débat curieux : la protection de l’environnement est-elle d’essence socialiste, et donc susceptible d’une réponse centralisée et administrée, ou libérale relevant d’une gestion décentralisée et économique ? Je ne crois guère à la pertinence de ce débat.

La protection de l’environnement relève d’un autre ordre de préoccupations, les philosophes classiques eussent dit d’autres exigences de vertus : vertu de prudence à l’égard de la nature, vertu de justice vis-à-vis des autres hommes et de nos successeurs, vertu de tempérance ; et aussi d’autres qualités : solidarité et responsabilité. Tels sont les ressorts qui nous poussent à protéger notre environnement, hors de toute considération politique.

Parlons maintenant des moyens : faut-il les choisir libéraux ou bien interventionnistes ? Je crois que retenir soit les uns, soit les autres seuls serait inefficace ou injuste. En effet, l’emploi exclusif de méthodes réglementaires suppose qu’une autorité centrale connaisse les besoins et les actions de tous à l’égard de l’environnement, sache établir et faire appliquer d’une manière rigoureuse des règles parfaites. C’est impossible et cela n’a jamais fonctionné ainsi dans le monde. Il en est de même de l’emploi de moyens exclusivement libéraux, où l’usage de l’environnement et des ressources naturelles serait pondéré par leur coût. Outre que la valeur de nombre de biens d’environnement n’est pas chiffrable (que vaut une aménité collective telle qu’un coucher de soleil ou un beau paysage ?), il faudrait pour fixer ces coûts, établir un marché de l’usage de ces biens, c’est-à-dire en définir le volume utilisable ce qui suppose une autorité non libérale chargée de ce rôle.

Ce n’est donc que par l’emploi conjugué du règlement et de l’économie qu’on peut efficacement établir et mettre en œuvre une politique de protection de l’environnement : le règlement arrête les objectifs d’ensemble (par exemple niveau de qualité des eaux, débits disponibles, etc) et les délais pour y parvenir, il distribue les responsabilités, il répartit les principes des charges et les coûts. Simultanément, l’emploi d’incitations économiques dans ce cadre permet de s’assurer du cheminement le plus efficace et le moins coûteux vers la réalisation des objectifs, et d’inciter chaque utilisateur à adopter le meilleur comportement pour lui-même et pour la cité.

Le Banquet : Dans ce débat sur les moyens, quelle appréciation portez-vous sur les solutions françaises ? Quel jugement portez-vous notamment sur les redevances de bassin et leur constitutionnalité ? Les lois récentes sur l’eau et sur les déchets vous semblent-elles aller dans le bon sens ?

J.F.S. : Pour apprécier une politique d’environnement, il faut être capable de répondre à trois questions : les objectifs d’ensemble sont-ils clairement fixés, les responsabilités des acteurs sont-elles attribuées, les moyens à mettre en œuvre, moyens financiers, en particulier, sont-ils arrêtés et cohérents avec les buts et les échéances ?

Dans le domaine de l’eau, la politique française est aujourd’hui cohérente avec les lois de décembre 1964 et de janvier 1992. En effet, les objectifs de disponibilité et de qualité des eaux, au niveau national, ainsi que pour chaque bassin de rivière, sont établis ; les responsabilités des utilisateurs sont attribuées et l’organisation de leur exercice est fixée au sein des organismes de bassin notamment ; les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs aux échéances arrêtées sont dégagés à la fois par le prix de l’eau, son coût d’usage direct, et par les redevances qui pèsent sur son prélèvement, sa consommation ou sa pollution et qui sont directement liées à sa valeur pour la collectivité.

Cette cohérence explique les progrès accomplis depuis quinze ans : la pollution des cours d’eau régresse, la pollution des plages également, les besoins en eau sont satisfaits malgré un accroissement considérable de leur volume. En 1976, année de sécheresse particulièrement redoutable, la situation était autrement plus difficile qu’elle ne le fut au cours des trois dernières années, également sèches.

Est-ce à dire que la situation est bonne partout ? Certes non, mais elle est maîtrisée et évolue favorablement. Il n’en reste pas moins que de nombreuses causes d’inquiétude subsistent : la dégradation des petits cours d’eau et des nappes souterraines, la dénaturation des rivières et des côtes, l’irresponsabilité des agriculteurs, le retard de l’assainissement des villes et villages, la persistante duplication des responsabilités dans la police des eaux, la tentation tenace de fonctionnariser les organismes de bassin et de limiter leurs possibilités d’intervention au mépris de l’économie.

La création des redevances a posé un problème intéressant : celui de leur constitutionnalité. Effectivement, ces sommes, perçues sur les usages de l’eau, selon leur coût pour la collectivité, au bénéfice des programmes d’amélioration des ressources, répondent aux principes économiques, mais ne rentrent dans aucune catégorie de taxes ou impôts publics prévus par la loi organique sur les finances publiques. Cela montre simplement que le législateur de l’époque n’avait pas pensé que de tels moyens pussent être nécessaires à la politique de l’environnement. Des taxes ou des impôts seraient totalement inadaptés. J’en tire la conséquence que c’est la loi organique qu’il faut modifier, car ce problème se généralisera.

L’examen des autres politiques, dans les différents domaines de l’environnement, peut se faire selon la même grille. Ainsi, pour la lutte contre les déchets, la loi de 1975 avait tracé un premier cadre assez satisfaisant. Elle n’a été qu’insuffisamment appliquée, faute essentiellement, de collectivité intermédiaire responsable des objectifs et disposant de moyens adaptés : l’Agence nationale pour la récupération des déchets (A.N.R.E.D.), n’a pas pu jouer ce rôle, car elle était nationale, et n’avait pas la ressource de redevances qui lui ont été refusées en son temps. La loi du printemps 1992 corrige plusieurs erreurs : elle fixe clairement la responsabilité des communes pour les déchets ménagers et assimilés, elle crée des moyens pour la nouvelle agence de l’environnement. Mais cette loi est encore largement insuffisante : en effet, elle n’a pas su créer de collectivités intermédiaires responsables pour les déchets industriels, qu’eussent pu être les régions ; elle ne dégage aucun moyen pour le traitement des déchets industriels. Il me parait donc certain qu’elle devra être revue sur ces deux points.

Le Banquet : En distinguant suivant les domaines de la politique de l’environnement, pouvez-vous nous dire quels sont les niveaux de décision qui vous semblent les plus adéquats et efficaces (collectivités locales, État, Europe, organisations internationales) ?

J.F.S. : J’ai déjà répondu en ce qui concerne l’eau et les déchets. Qu’en est-il d’une manière générale ? Pour moi, l’environnement c’est la démocratie du quotidien, c’est l’apprentissage de la responsabilité de proximité. On ne peut gérer tel ou tel aspect de l’environnement qu’au prix de la subsidiarité des collectivités, comme l’on dit aujourd’hui (quel bien nous aurions à nous souvenir de nos classiques ! Aristote avait déjà dégagé ce principe de « subsidiarité », puis saint-Thomas) : dans chaque cas, on trouvera pour chaque niveau de responsabilité une collectivité regroupant l’ensemble des utilisateurs, bénéficiaires, responsables, et capable de proposer des objectifs, d’en répartir la charge financière, d’en suivre l’exécution.

Les organisations internationales ne peuvent guère jouer ce rôle, sauf pour alerter et informer. Mais, pour certains problèmes mondiaux tels que la pollution des océans ou celle de l’atmosphère (effet de serre), peut-être verra-t-on plus tard, au prix d’accords internationaux, une organisation jouer un rôle actif ; aujourd’hui il n’en est rien. En revanche, au niveau régional, des organisations internationales trouvent naturellement leur place, pour les problèmes de l’eau (par exemple, la Commission du Rhin).

L’Europe a un rôle à jouer dans la politique de protection de l’environnement : depuis 1973, celle-ci fait partie du domaine européen. La responsabilité doit s’exercer dans son champ général de compétences : garantir la cohérence des principes de la protection de l’environnement entre les États-membres, s’assurer que cette politique conduit à des contraintes économiques analogues dans toute la Communauté, et notamment ne crée pas d’entraves techniques aux échanges. Je regrette que parfois les organismes communautaires oublient ces objectifs au bénéfice de travaux de détail d’une minutie excessive.

En voici quelques exemples :

— faire connaître au public l’état réel de l’environnement est un principe fondamental. Il est appliqué en France et ne l’est pas dans nombre d’États-membres. La communauté devrait y veiller en s’attachant plus à faire collecter et publier des données comparables par les États qu’à se mettre en mesure de le faire elle-même ;

— s’assurer de l’application sur le terrain de règlements nationaux cohérents entre eux me paraît plus important que d’affecter de croire qu’un règlement est appliqué dans un État, alors que l’autorité locale peut officiellement y déroger : c’est le cas dans nombre d’États, impeccablement en règle au niveau national, alors que leurs industries, surveillées et réglementées au niveau local sont, de fait, aussi ou plus polluantes que leurs concurrentes étrangères ;

— la réglementation allemande de lutte contre les déchets (emballages) crée de graves entraves techniques aux échanges de produits entre l’Allemagne et le reste de la Communauté, dans le silence de l’administration communautaire.

L’État doit, en règle générale, établir les grands objectifs, les responsabilités et les contraintes pesant sur les acteurs, et ouvrir la possibilité des moyens nécessaires pour atteindre ces objectifs. Il doit se garder du détail et de la gestion locale, qui relèvent de collectivités plus proches du terrain, selon le type de problèmes : organismes de bassin pour l’eau ; communes et leurs groupements pour les déchets ménagers et analogues, régions pour les autres déchets au prix pour l’ensemble d’une agence nationale de coordination ; associations locales pour la lutte contre le bruit, associations pour la faune, la flore, les sites et paysages, toutes ces interventions n’excluant pas une coordination nationale.

En analysant chaque cas, ce qui serait trop long pour cet entretien, on voit apparaître les manques : c’est ainsi que rien de complet n’existe aujourd’hui en France pour la politique de l’air, du bruit, des sites et des paysages.

Le Banquet : La plupart des commentateurs ont estimé que la conférence de Rio était décevante. Quelle est votre analyse sur ce point ?

J.F.S. : La conférence de Rio est une étape. Elle a eu le mérite d’exister et de réunir sur ce thème plus de cent chefs d’État et de gouvernement.

Bien sûr, je regrette qu’elle n’ait accouché que de peu de choses : la convention sur les climats et celle sur les espèces menacées. Mais je regrette beaucoup plus qu’elle ait été un véritable étalage des égoïsmes nationaux et n’ait pas donné lieu à des programmes précis sur des sujets limités mais importants : que feront réellement les pays riches pour aider les pays du Sahel à protéger ce qui leur reste de forêts qu’ils emploient en bois de feu, que feront-ils pour efficacement protéger les populations des zones submersibles contre les cyclones, au lieu de rêver à des travaux babyloniens ? Et surtout, quand les pays riches comprendront-ils qu’environnement et développement sont totalement liés pour les pays pauvres ?

Je n’insisterai pas sur les moyens extravagants qui y ont été mis en œuvre, ni sur la confusion entre les sujets et organisations sérieux et les autres. Cette conférence a bien sûr servi de prétexte à de belles déclarations politiques, plus à usage interne que d’effet réel. Faut-il le déplorer ? Sur le long terme probablement pas, car les paroles ne s’envolent pas aussi vite qu’on le pense et tel responsable qui a exprimé à Rio son dévouement à l’environnement sera à terme comptable en son pays des professions de foi qu’il y a faites là-bas, même si elles ne sont le reflet que d’une conversion tardive et superficielle !

Le Banquet : D’où viennent d’après vous les principales résistances à la prise en compte de l’environnement ? Des entreprises, des ménages, des collectivités locales (notamment en matière d’urbanisme), des États eux-mêmes ?

J.F.S. : Nous sommes tous résistants aux contraintes coûteuses à court terme et dont l’intérêt à long terme n’est pas aisément mesurable. Tant que les ressources naturelles apparaissent inépuisables, tant que la dégradation de l’environnement ne coûte rien, pourquoi s’en soucier ?

Il en est des États comme des collectivités, des entreprises ou des individus. Naguère, le ministre de l’industrie du Brésil offrait publiquement aux investisseurs de s’y implanter, avec l’argument que leurs entreprises n’y seraient pas contraintes à lutter contre la pollution ; la mer est encore aujourd’hui considérée comme une décharge commode pour les déchets solides et pour des eaux non épurées par les collectivités locales anglaises ou espagnoles, et leurs homologues françaises n’ont changé d’attitude que depuis moins de vingt ans ; combien de temps faudra-t-il pour que l’agriculture devienne non polluante et ménagère des ressources en eau ? Quand chacun d’entre nous s’astreindra-t-il à ne pas jeter de papiers par terre ?

Il faut donner à la protection de l’environnement son vrai poids dans la décision à chaque niveau, et ce à la fois par le règlement et par le prix.

Le Banquet : Comment, à votre avis, devrait s’appliquer le principe de subsidiarité en Europe à la politique de l’environnement ?

J.F.S. : Si j’adhère entièrement à ce principe, je n’aime pas beaucoup ce terme et je crains le pire quand je l’entends dans la bouche des eurocrates. Que signifie-t-il ? Avant de décider et d’agir à la place de nos subordonnés, assurons-nous que nous le ferons vraiment mieux qu’eux ! J’ai le sentiment que l’administration européenne a régulièrement oublié ce principe, en particulier dans la protection de l’environnement, où elle paraît éprouver une particulière délectation à réglementer en détail au détriment de sa mission générale.

La réglementation européenne ne devrait à mon sens ne s’intéresser qu’aux objectifs et jamais aux moyens qui relèvent des États — sauf pour rappeler que les moyens employés ne sauraient remettre en cause les buts de la Communauté. Elle ne devrait porter que sur les domaines d’intérêt commun aux pays-membres et à leurs ressortissants. C’est ainsi qu’une réglementation commune sur des objectifs de traitement de déchets, sans créer de nuisances, est naturelle. Mais une directive sur les décharges n’a pas de sens. Une directive sur la qualité des eaux de boisson (bues par tous les habitants de la Communauté) a un sens ; une autre sur le traitement dans les usines d’eau n’en aurait aucun.

C’est pourquoi il est regrettable que la Commission ne se préoccupe pas de coordonner les taxes sur les produits (telles le point vert allemand) qui vont à l’encontre de la libre circulation des biens en Europe, et donc remettent en cause le but-même de la Communauté.

En résumé, la subsidiarité appliquée à l’action de la Commission conduirait à recentrer les directives — notamment sur l’information du public, la santé publique, les grands objectifs par milieu, les principes d’affectation des charges — et à suivre ce qui se passe dans les pays pour s’assurer que ces directives sont effectivement appliquées dans leur esprit.

(Propos recueillis par François Ivernel)