Eurocratie et démocratie : de l’antagonisme à la réconciliation

Eurocratie et démocratie : de l’antagonisme à la réconciliation

Par Frédéric Lavenir

La mise en accusation de l’eurocratie fait désormais partie des thèmes obligés de tout discours sur l’Europe communautaire, que ce soit pour vouer celle-ci aux gémonies ou pour convenir qu’il reste encore à progresser sur la voie de la démocratie. Le discours antitechnocratique rencontre un accueil enthousiaste dans l’opinion publique, chacun trouvant son compte dans ce banal et peut-être nécessaire exercice de désignation d’un bouc émissaire. Il y a beaucoup d’injustice et d’approximation dans cette unanime dénonciation de la « technocratie bruxelloise ».

Eurocratie et technocraties nationales

Tout d’abord, il s’agit là, historiquement, d’un mauvais procès. De ce qu’est L’Europe aujourd’hui, nous sommes tous redevables aux technocrates visionnaires qui l’ont inventée : concept improbable après guerre, elle a été depuis trente ans, grâce à eux et à ceux, anonymes, qui en ont permis, année après année, la construction, un formidable outil d’amélioration du bien-être collectif : accélérateur de croissance, redistributeur de richesses et facteur de paix.

Ensuite, quantitativement, il est pour le moins cocasse de voir se développer une sorte de paranoïa anticommunautaire, faisant de l’administration bruxelloise une pieuvre surdimensionnée et épouvantablement coûteuse. Non pas que l’économie de moyens soit une caractéristique éminente de la fonction publique communautaire : sa qualité, extrêmement inégale, va du meilleur au pire, et n’a certainement pas de quoi inquiéter, tant les dysfonctionnements sont nombreux, ceux qui en redouteraient une excessive efficacité ! Mais les quelques milliers de fonctionnaires européens ne sont qu’une goutte d’eau dans l’océan des millions de fonctionnaires nationaux et locaux que comptent les pays de la Communauté.

Au-delà de cette évidence arithmétique, s’il est une administration qui, fonctionnellement, ne fait « double-emploi » avec aucune autre, c’est bien l’administration communautaire. Certes, comme toute organisation de ce type, celle-ci comporte sans doute un certain nombre de parasites purs, parfaitement inutiles : mais plutôt que de fantasmer sur ces anomalies marginales, les contribuables européens, soucieux de l’emploi des deniers publics, seraient plus fondés à se pencher sur l’efficacité de leurs administrations nationales.

Enfin et surtout politiquement, la mise en accusation de la « furie réglementaire » de Bruxelles est en grande partie un contre-sens, que l’énonciation en grande pompe du principe dit de « subsidiarité » achève insidieusement de dissimuler à l’opinion. Qu’y a-t-il en effet derrière ces centaines de textes d’une complexité et d’une précision presque névrotique, ne laissant parfois aux autorités nationales plus aucune marge de manœuvre, et qui sortent ainsi, tels des diables de leur boîte, de la « machine » bruxelloise ? Non pas un délire « eurocratique » que les États de la Communauté, soucieux de défense du principe de subsidiarité, auraient vainement cherché à endiguer ; au contraire : derrière ces fameuses directives, il y a des mois, des années parfois de négociations au cours desquelles, du fait des États-membres, les précisions, s’ajoutent aux précisions, les cas particuliers aux cas particuliers, les annexes techniques aux annexes techniques.

Deux causes principales expliquent ce comportement : d’une part, la tendance naturelle des gouvernements et, plus encore, des technocraties nationales, à faire assumer par le niveau communautaire la responsabilité des choix, essentiels ou subalternes, dont la dimension politique est ainsi escamotée, pour le plus grand confort de tous ; d’autre part, la méfiance profonde, permanente, de chaque technocratie nationale (et de chaque gouvernement) à l’égard des autres et la crainte qu’une insuffisante précision ne permette à certains de s’affranchir des contraintes, de bénéficier indûment de la liberté qui lui aurait été laissée. Cette dynamique réglementaire se nourrit ensuite d’elle-même : cherchant à répondre aux préoccupations des États-membres, la Commission élabore des textes de plus en plus précis, sans pour autant affaiblir la productivité réglementaire des experts nationaux, qui ajoutent du texte au texte : le détail appelle le détail, tout problème évoqué se subdivise à l’infini…

Hiérarchie des normes, subordination de la technocratie et responsabilité politique : les institutions au cœur de la démocratie
Paradoxalement, la défense de l’eurocratie conduit ainsi à renforcer l’évidence de la technocratie : il est temps, après le plaidoyer, d’en revenir à l’analyse. Une rapide description comparée du processus d’élaboration des normes communautaires et du processus de décision national classique est, à ce stade, utile et riche d’enseignements.

En France, les normes juridiques sont hiérarchisées, chaque catégorie ayant son domaine propre : la loi d’abord ; puis le décret ; et enfin les arrêtés ministériels et les décisions d’autorités spécialisées, habilitées par la loi ou le décret. En amont du processus, se situe toujours une phase préalable, purement technique, d’élaboration administrative. Puis commence la phase décisionnelle qui, à l’exception du cas particulier et, en un sens, aberrant, des « autorités administratives indépendantes », repose toujours sur le principe de la responsabilité politique. Fondamentalement, la décision, aussi ponctuel et mineur que soit l’objet de la norme, est le fait d’une personne (ou de plusieurs) directement ou indirectement légitimée par le suffrage universel et responsable des conséquences de ses actes devant les électeurs. Elle est politisée.

Concrètement, au niveau inférieur des normes de droit, se trouve l’arrêté ministériel : il repose sur une décision politique unique, celle du ministre, responsable en tant que membre du gouvernement devant le Parlement. Le décret lui, suppose une double prise de responsabilité : celle du ministre techniquement concerné, et celle du Premier ministre, chef du gouvernement. La loi enfin, est issue d’un processus en trois étapes majeures où, généralement à l’initiative du ministre techniquement concerné (1), le gouvernement s’engage collectivement (adoption et dépôt du projet de loi) (2), puis le Parlement débat et vote (3).

A chaque étape de la décision politique, les intérêts divergents de la société s’expriment et la décision résulte d’un arbitrage explicite, effectué par une autorité clairement identifiée, politiquement sanctionnable par le jeu normal des institutions démocratiques. Les mécanismes communautaires sont fondamentalement différents.

Première différence, il n’existe pratiquement qu’un seul niveau de texte : le Grand Marché intérieur aura été mis en œuvre quasi exclusivement par un support juridique unique : la directive du Conseil. Les directives comportent donc à la fois des dispositions fondamentales qui, au niveau national, relèveraient de la loi ; des dispositions générales de type réglementaire ; et des dispositions purement techniques dont certaines, au niveau national, seraient d’un niveau subalterne (circulaire d’application, code professionnel, etc.).

Seconde différence, la décision politique intervient non pas en amont, mais très en aval du processus d’élaboration juridique des textes : après la phase d’élaboration administrative par les services de la Commission, la décision donnant existence juridique au texte est prise par la Commission, organe de facto purement administratif, qui arrête une « proposition de directive », publiée au Journal Officiel des Communautés.

Ensuite s’écoule une phase de négociation au sein des groupes d’experts : phase là encore purement administrative puisque ces groupes sont composés de représentants des technostructures nationales. C’est seulement ensuite, sur un texte élaboré, proposé au débat et négocié par des technocrates que le Conseil des ministres, instance de décision dotée d’une légitimité démocratique et dont les membres sont réellement responsables politiquement, est amené à se prononcer.

Quant au débat au Parlement européen, il intervient de facto après qu’un accord soit intervenu en Conseil, à l’extrême fin du processus, lorsqu’en réalité toute remise en cause des compromis obtenus entre les États est devenue impossible.

Troisième différence, l’instance politique par excellence, le Conseil des ministres, si elle est composée de personnalités individuellement responsables politiquement (les ministres), n’est pas collectivement responsable politiquement. Or les décisions sont prises collectivement à huis clos : par construction, il existe donc un décalage à peine perceptible mais fondamental entre le niveau de décision (collectif) et le niveau de responsabilité (individuel).

Aux sources de l’irresponsabilité politique communautaire

On voit, par comparaison, les défauts du système européen.

1) L’absence de hiérarchisation des normes, tout d’abord, a des effets pervers rarement soulignés, mais considérables. La confusion totale entre les différents niveaux des normes interdit d’emblée tout véritable débat démocratique : comment imaginer que le Parlement européen, inondé de textes parfois d’une effrayante technicité et à 90% de niveau réglementaire ou infraréglementaire, puisse se pencher sérieusement sur les enjeux véritables enfouis sous les dispositions d’importance secondaire ? Comment espérer que les Parlements nationaux puissent, à supposer même qu’ils en soient saisis, débattre utilement de tels textes, même en commission ? Comment penser enfin qu’un dialogue démocratique puisse s’instaurer entre le Parlement européen, la Commission et le Conseil, alors qu’un tel débat supposerait que soient isolés les enjeux qui le méritent et exprimés les choix fondamentaux à effectuer sur le fond, par les instances politiques ?

2) La Commission est investie, en amont du dispositif d’élaboration des normes, d’un pouvoir considérable : le monopole de l’initiative. Il est sain qu’un tel mécanisme existe ; mais ce qui est oublié, c’est que le pouvoir d’initiative a un caractère éminemment, fondamentalement politique. Dès lors qu’un texte n’est plus un simple document fabriqué par un obscur fonctionnaire et qu’il devient un projet, il acquiert une existence, il requiert un débat, il impose qu’une conclusion soit un jour donnée au débat, fût-elle négative. Les constituants de 1958 le savaient bien : le pouvoir de refuser la mise en discussion d’un texte, ou au contraire de l’imposer, est déterminant. Viendrait-il à l’idée de quiconque en France, de suggérer que le dépôt d’un projet de loi ou le refus de mettre à l’ordre du jour de l’Assemblée une proposition de loi, soit remis à la discrétion d’un collège de fonctionnaires indépendants, et non à la seule décision du gouvernement, responsable de ses actes devant sa majorité parlementaire ? Sans doute non. Et pourtant, telle est de facto la réalité à Bruxelles, où la Commission, qui détient ce pouvoir, est un organe administratif, certes hautement compétent mais, incontestablement, irresponsable politiquement de ses choix et de ses décisions.

3) Dès lors que l’intervention des instances de délibération politique est repoussée en fin de processus, leur pouvoir d’orientation générale est en pratique limité et contraint.

C’est seulement lorsque les textes sont en forme quasi-définitive, enserrés dans un inextricable réseau de compromis subtils et d’ambiguïtés savamment dosées que le Conseil des ministres se prononce, pour entériner le consensus technocratique et pour négocier sur les points qui n’ont pu faire l’objet d’un accord au cours de la phase de négociation technique.

Certes, les « experts nationaux » sont soumis, tout au long de la négociation, à leurs autorités politiques nationales : mais le jeu même de la négociation à huis clos entre fonctionnaires donne inévitablement une grande autonomie à cette mécanique technocratique de production des textes.

De même, les ministres sont bien sûr libres, au Conseil, de remettre en cause des compromis antérieurement réalisés, ou de contester l’opportunité d’un texte. Mais, soumis à la double menace, soit d’être mis en minorité (cas des textes adoptés à la majorité) et donc de « tout » perdre, soit d’être accusés de remettre en cause la « construction européenne », ils sont de fait peu enclins à ce type de remise en cause. Il est à cet égard étonnant de constater à quel point, dans certains cas, la volonté purement idéologique « d’aboutir » conduit certains États à accepter des textes que, sur le fond, ils auraient toutes raisons de refuser. Ce type d’attitude est notamment très fréquent de la part de l’État assurant la présidence tournante de la Communauté : le désir de présenter un « bon bilan » en fin de présidence conduit à des comportements à la limite de l’irrationnel, où la recherche de compromis devient un but en soi.

Ce mécanisme d’enfermement de l’autorité politique supérieure dans le cadre étroit des compromis antérieurement réalisés se retrouve, mais cette fois de manière caricaturale, au niveau du Parlement. Il est admis, dans la pratique institutionnelle communautaire, que l’accord obtenu au sein du Conseil ne peut pas être remis en cause par la prise en compte d’amendements parlementaires, lesquels sont donc quasi systématiquement rejetés par la Commission.

Compte tenu du déroulement chronologique du processus d’élaboration des directives, cette pratique est compréhensible et difficilement évitable : en effet, il paraît inconcevable que des mois ou des années de négociations puissent être remis en cause par le Parlement, et que l’intervention de celui-ci vienne, in fine, imposer un nouveau cycle de négociations. Le résultat, c’est que le passage au Parlement est considéré comme une pure formalité. Le Parlement lui-même intègre cet état des choses dans son comportement, en n’examinant souvent les textes que de manière superficielle, ne proposant parfois aucun amendement ou se limitant à des modifications rédactionnelles ou à des déclarations de principe sans portée pratique.

4) Le décalage, souligné plus haut, entre le caractère collectif de la décision du Conseil et la caractère individuel de la responsabilité de ses membres, crée, au cœur du système institutionnel européen, un curieux paradoxe. Le Conseil des ministres, lieu par excellence de la délibération et de la responsabilité politique, apparaît comme une insaisissable abstraction, comme un point de fuite. Visible, actif, fonctionnant avec efficacité, produisant d’innombrables effets concrets, il est pourtant impossible à cerner, impersonnel, sans discours propre, jamais attaqué et jamais défendu… Car le Conseil ne vote pas : il délibère, et nul, sauf dans les cas exceptionnels de crise, ne sait, dans l’opinion ni au Parlement, ce que sont ces délibérations. Il est une instance collective, mais c’est une collectivité abstraite dont les membres changent selon les sujets évoqués, et que ne lie jamais aucune solidarité. Il est une instance politique, mais dont la responsabilité ne peut être mise en cause. Et chacun des ministres qui le composent, certes responsable devant son Parlement national, comment pourrions-nous le critiquer d’une décision qu’il n’a pas prise, alors que nous ne savons même pas quelle fut sa position, et s’il a été de la majorité, de la minorité, ou du consensus ?

Il s’écrit et se dit beaucoup de discours et de critiques sur la puissance de la Commission et l’impuissance du Parlement ; mais connaît-on assez l’ambiguïté du Conseil ? Ne fait-on pas trop vite l’impasse sur cette étrange figure, évidence démocratique dont l’imperceptible fêlure peut être lourde de conséquences.

Après Maastricht

On peut tirer de cette analyse quelques conclusions simples.

Disons d’emblée que le débat sur la subsidiarité apparaît à la fois non pertinent et dangereux. Non pertinent, parce que les excès réglementaires de la Communauté ne sont pas liés à une insuffisante limitation des compétences de celle-ci, mais au mode de fonctionnement intrinsèque du système : la science constitutionnelle (car c’est de cela qu’il s’agit) n’est pas essentiellement faite de principes juridiques, elle est d’abord technologie institutionnelle ; la régulation « quantitative » et la légitimation politique du pouvoir communautaire ne pourront venir que d’une refonte des processus de décision, et non de l’énonciation d’un principe. Dangereuse est même l’énonciation politique et publique d’un tel principe : si elle reste générale, elle peut conduire à des désillusions ; si elle s’accompagne de spécifications concrètes visant à interdire nommément à la Communauté certains domaines d’intervention, elle peut paralyser le fonctionnement du système, sans pour autant répondre à l’objectif. En fait, l’utilisation du thème de la subsidiarité n’a de sens, aujourd’hui, que comme message idéologique à usage éphémère, justifiable si et seulement si l’engagement d’une véritable réflexion institutionnelle vient lui donner, techniquement et politiquement, un prolongement programmatique concret.

Quant à ce contenu, il ne saurait se limiter à la question, certes fondamentale mais délibérément écartée de cet exposé, des « pouvoirs du Parlement européen ». Ce sujet d’un maniement difficile est, ainsi posé, trop fondamentalement lié au débat sur le fédéralisme et la supranationalité, pour être réellement pertinent à court terme. Un Parlement « de plein exercice » ne saurait en effet exister s’il ne se fonde sur une société politique dotée d’un minimum d’homogénéité et du fort sentiment d’un destin collectif. Hormis certaines élites, un tel sentiment est encore trop diffus ou, au mieux, trop récent en Europe, pour permettre encore la constitution d’une majorité parlementaire européenne ayant un sens politique.

Dans ces conditions, les questions à ouvrir sont d’un ordre différent : dans les rapports des institutions européennes entre elles, dans leur mode de fonctionnement interne, dans leur articulation avec les institutions nationales. C’est là que, peut-être, notre analyse ouvre certaines pistes : la hiérarchisation des normes ; l’instauration d’une responsabilité politique effective de la Commission ; l’intervention d’un débat politique entre le Conseil et le Parlement, les membres du Conseil et leur Parlement national en amont du processus de négociation pour les textes de niveau législatif ; la clarification du statut politique du Conseil et la « mise en responsabilité » effective de chacun de ses membres vis à vis de leurs Parlements nationaux…

Aucune de ces idées ne va de soi. Elles comportent, tout d’abord, des difficultés juridiques et techniques considérables : par exemple, quel critère choisir pour distinguer la directive « législative » de la directive « réglementaire », alors que le domaine de la loi varie considérablement d’un pays à l’autre de la Communauté ? Et quelle instance désigner (la Cour de Justice ?) pour garantir le respect du principe de hiérarchie des normes ? Ou encore, comment faire, techniquement, pour que la responsabilité politique de la Commission, de théorique aujourd’hui devienne effective ?

Ensuite, certaines de ces questions comportent de lourdes implications politiques : ainsi, l’ambiguïté actuelle du statut du Conseil, cette sorte d’immunité politique totale qui le caractérise, est aussi l’une des raisons de son efficacité. Une évolution vers plus de transparence, qui en ferait, pour la partie proprement normative de ses compétences et pour elle seule, une sorte de Sénat, où chacun des ministres serait comptable de ses actes, de son efficacité et de son vote, aurait pour effet d’exacerber les conflits d’intérêt nationaux. Est-ce souhaitable, et n’est-ce pas trop tôt ? Mais en sens inverse, nier les antagonismes et les couvrir trop longtemps d’une chape technocratique, n’est-ce pas courir un risque plus grand encore, comme viennent de le montrer les débats sur Maastricht ? Il y a là, sans que quiconque puisse prétendre apporter une réponse certaine, un vrai débat public, qui double et dépasse infiniment la simple réflexion juridique.

Enfin, en pratique, presque rien n’est possible sans modification des traités ; alors que Maastricht est encore en débat, certains diront qu’il est de mauvais goût de chercher à « en rajouter ». Au contraire, il y a urgence à apporter des réponses à ceux qu’inquiètent les défauts, les silences et les lacunes du Traité d’Union européenne. Car parmi ceux-là, il n’y a pas seulement les juristes ou les lecteurs attentifs du Traité qui constatent l’extrême timidité des évolutions institutionnelles. Il y a surtout la masse de ceux qui, indistinctement peut-être mais très profondément, ressentent le vide que creuse peu à peu dans la vie de la démocratie le transfert du pouvoir normatif à une entité dont le défaut principal n’est sans doute pas d’être supranationale mais d’être une abstraction, une mécanique manquant, par sa construction même, à la condition première de toute démocratie représentative : la personnalisation de la responsabilité politique.

La peur de l’Europe se nourrit plus du sentiment diffus de dépersonnalisation du pouvoir de décision et de dissolution de la responsabilité que des craintes sur le bien-fondé de telle ou telle orientation. Chez ceux que touchent, plus que d’autres, les difficultés matérielles et les mutations économiques, cette absence de prise, cette impression de vide au cœur du système communautaire, se transforme en peur et en rejet du système.

Sans doute sommes-nous allés trop loin pour ne pas devoir aller plus loin sauf à tout perdre : il y a sans tarder un projet à proposer à ceux qui, du traité de Maastricht, comprennent qu’il est non pas un achèvement mais un commencement, non pas un destin désormais tracé mais un pari difficile et incertain que nous n’avons pas le droit de perdre.