L’État contre la société ?

L’État contre la société ?

Par Nicolas Tenzer

Si je pars de la formule de Pierre Clastres, à la fois inversée et interrogative, c’est pour tenter de contester la proposition souvent reçue pour vraie en France que l’État a tué la société. On pourra entendre ce travail comme une illustration de l’État — à condition de bien s’entendre sur ce que ce terme doit signifier — mais surtout comme une crainte qu’il ne puisse plus jouer son rôle traditionnel en raison de ce que la société est devenue. Surtout, j’essayerai de montrer que c’est le dérèglement progressif de l’État qui a révélé le dysfonctionnement des autres institutions politiques et sociales. De manière plus générale, il s’agira de comprendre que ce qui caractérise les institutions aujourd’hui se résume d’abord en un obscurcissement de leurs fonctions qui, n’étant plus définies, ne peuvent être remplies de manière efficace. Si j’exprime ici une inquiétude quant à un renouveau — qui me paraît salutaire — de l’État, c’est parce que d’abord je crois pertinent d’émettre quelques doutes sur l’existence même d’un corps social.

L’origine : la fin de la capacité de représentation

L’hypothèse que je crois nécessaire d’explorer est que la perte de sens de la représentation — conjointement aux niveaux central, local et professionnel — est à l’origine de cet embrouillement des institutions politiques et civiles. Quitte à être rapide et schématique, il me faut rappeler le pourquoi de la représentation. Comme la délibération libre des citoyens sur les problèmes qui leur sont communs — qui définit la politique dans une démocratie — ne peut pas pratiquement être réalisée de manière parfaite dans les grands États, a été instituée la représentation : la délibération s’exerce par l’élection de représentants qui, seuls, peuvent entrer dans les détails des différentes lois du pays. Et comme toutes les affaires n’ont pas le même degré de communauté et ne peuvent concrètement trouver de solution au même niveau, il existe plusieurs niveaux de représentation politique et aussi — nous le verrons — non politique. Mais un seul, l’État, exerce dans sa globalité la souveraineté nationale. Il est le seul à représenter la nation tout entière, alors que la commune ne représente que ses administrés, que l’Europe ne représente qu’un ensemble mal identifié et que, hors du champ des institutions publiques, le syndicat, le parti ou la simple association ne représentent que leurs adhérents. La question : « qui représente-t-on ? » trouve une réponse facile quand le corps social n’est pas éclaté. Dans un ordre social organisé, la question : « comment exerce-t-on le pouvoir de délégation ? » trouve aussi une solution évidente et, puisque les fonctions sociales sont identifiées, on peut répondre aisément à la troisième interrogation : « représenter pour quoi faire ? » Idéalement, il existe un emboîtement des représentations — sociales sans doute avant d’être politiques et juridiques —, chacun concourant à des objectifs de constitution et d’organisation de la société. Dans une perspective tocquevillienne, les structures intermédiaires contribuent à la solidité de l’ensemble social et la confortent en raison de la liberté qui s’y exprime. Aujourd’hui, le malaise dans la représentation résulte d’une incertitude sur la nature du représenté — c’est-à-dire un corps uni de citoyens — voire sur son existence même. L’emboîtement des niveaux de représentation ne se fera à nouveau que si l’unité du représenté est assurée, celle-ci étant inatteignable lorsque la perception de la communauté des affaires publiques fait défaut.

Lorsque la société ne parvient pas à se structurer elle-même, l’expression politique des citoyens devient impossible. La société se parcellise en de multiples sociétés concurrentes, elles-mêmes trop instables pour susciter une représentation et a fortiori pour faire que les diverses représentations puissent s’harmoniser.

Si la problématique de la représentation est pertinente pour aborder la question de l’État, c’est d’abord parce que, dès avant la Révolution française, l’État a eu le monopole de la représentation de type politique. En France, le caractère unitaire de l’État a longtemps appelé l’unité de la société elle-même. La société a été davantage le produit de l’État que l’État n’a été la traduction d’un sentiment de communauté. L’État a créé la société française sur le mode de l’unité en détruisant les particularismes et surtout en se substituant aux corps intermédiaires. Certes, on peut s’interroger sur les liens entre l’omniprésence de l’État et la capacité de la société à la prise de responsabilité, au goût du risque et la lenteur de l’émergence d’élites économiques. Mais le fait est que, sans État, la France comme nation n’aurait pu exister. C’est, pendant deux cents ans, l’État qui a tiré la société française pour le meilleur et pour le pire. Il a incarné le volontarisme, l’idée de transformation de société. La reconstruction et les débuts de la planification l’ont illustré de manière exemplaire. Les institutions de la société — par exemple les syndicats — et les collectivités publiques y ont perdu non point tant l’autonomie qu’un contact direct et suivi avec l’ensemble de la société. Par le biais du paritarisme pour les syndicats, sous couvert de la tutelle préfectorale pour les collectivités locales, ces institutions étaient intégrées à l’action de l’État et n’étaient pas les simples porte-parole des divers segments de la société. Comme le dit Pierre Rosanvallon : l’État fut « l’agent principal d’unification d’une société d’individus atomisés ». Par le biais du suffrage universel notamment, l’État a constitué le corps social en en faisant un corps politique chargé d’une représentation unique. Aujourd’hui, il faut faire droit à l’hypothèse inverse : s’il n’y a pas de société unie, alors il n’y aura pas d’État. Davantage, si l’État n’est plus le lieu essentiel de la représentation politique, les autres types de représentation ne pourront pas davantage s’exercer de manière réglée.

Si l’on ne s’est pas aperçu de l’anémie de ces institutions sociales, c’est parce que l’État remplissait plus ou moins ses fonctions jusqu’à la crise des vingt-cinq dernières années : il tenait ensemble la société. Désormais, la perte de sens de l’État révèle la fragilité de la constitution sociale.

Le brouillage de l’État

L’État peut, dans sa forme achevée, se définir par trois attributs. C’est d’abord un lieu de décision politique constitué de trois pôles : le peuple, le législatif et l’exécutif. Les décisions sont prises sur la base de règles juridiques élaborées à partir de règles constitutionnelles et mises en œuvre par une administration. Cette capacité de décision exprime l’unité de l’État, celle-ci résultant d’un ordre juridique lui permettant d’exercer une contrainte et d’« organiser » la société en lui donnant une direction et en en gérant les problèmes. L’État administrateur n’est jamais qu’un État habilité politiquement à administrer. Ensuite, dans une démocratie, l’État est le cadre de la délibération qui s’arrête à ses frontières : cette participation à l’élaboration des choix collectifs, directement ou par l’entremise de représentants élus, réunit des citoyens. C’est cette délibération qui confère à l’État-institution une capacité juridique. L’État est enfin un cadre d’appartenance et de reconnaissance : les États se sont affirmés à l’époque contemporaine comme des États-nations. Sociologiquement, politiquement et juridiquement, la nation reste à ce jour la seule forme d’État que nous connaissions. Le sociologique et le mental tiennent le politique — et, partant, le juridique — même si — c’est une évidence — le politique rétroagit sur la société et les mentalités.

Ces trois caractéristiques de l’État sont créatrices d’unité : unité culturelle et des principes philosophiques sous-jacents à l’existence de cet État, unité du corps social qui délibère et désigne des représentants en fonction d’une certaine conception des problèmes communs, unité partant du champ dans lequel une décision s’applique. Or cette clarté des attributs de l’État est battue en brèche par une dislocation de la société. Il est une certaine fausseté de l’affirmation de D. Bell selon laquelle « l’État trop petit pour résoudre les grands problèmes et trop grand pour résoudre les petits » car cette proposition ignore le caractère composite de l’État qui est à la fois le lieu du politique — expression d’une communauté politique — et de la politique — il a la compétence de sa compétence et il n’est nulle instance publique, supra- ou infra-étatique, qui n’en tire sa capacité de faire.

Or, depuis l’effritement du pacte républicain — c’est-à-dire la banalisation de la République et de son assimilation à la démocratie — et l’épuisement de la fonction de planification économique — même si, il faut y insister, la fin de l’État économique n’est pas la fin de l’État —, l’État a perdu son soubassement idéologique. Dans la poursuite de mai 1968, l’unité « philosophique » de la nation forgée par l’idéologie républicaine depuis la fin du XIXe siècle semble avoir disparu : il n’est plus de principes communs susceptibles de justifier l’action étatique. Politiquement, l’unité du projet n’existant plus, l’État ne paraît plus habité par un principe de légitimité dont il tirait son droit à la souveraineté et les autres institutions sociales n’ont plus de rôle clairement attribué. En dérive — c’est le phénomène peut-être le plus inquiétant — une crise d’efficacité de l’État. Qu’on considère l’éducation, le chômage, la protection sociale, on a l’impression que l’État n’est plus capable de faire face aux défis essentiels de nos sociétés et cette perte de confiance en l’État conduit le citoyen à s’en remettre à la sphère privée, alors même qu’elle ne peut plus lui apporter de réponse satisfaisante. C’est pourquoi cette perte d’efficacité et la dissolution du lien social ont plus de rapports qu’on ne le dit souvent : lorsque l’État dirigeant n’est plus légitimé par une perception communément admise de ses missions concrètes, il se décharge des fonctions qu’il n’est plus habilité à remplir ou gère la société au jour le jour. Ce faisant, il n’est plus efficace et la défiance à son endroit ne peut que croître. Ce manque d’efficacité provient d’abord d’une absence de prise de responsabilité liée au peu d’assurance de l’État en lui-même. N’étant plus soutenu par la nation, il connaît un déficit de légitimation qui le conduit à une certaine forme de procrastination : n’affrontons pas le tragique !

Cet état de fait traduit et renforce un obscurcissement de l’organisation sociale. En termes sociologiques — et il n’y a nul regret dans cette assertion —, la société n’est plus gouvernée par un principe hiérarchique qui encadre tous les représentants de la société par une continuité reliant la base et le sommet mais par un principe dichotomique — les différents niveaux sont séparés voire concurrents et non unis et les liens de solidarité se sont progressivement dissous. Sur le plan culturel, la société n’est plus régentée par une idée commune mais s’éclate en sphères d’appartenance multiples. A cela s’ajoute la crise économique qui a aggravé l’inquiétude d’ensemble et précipité l’individu dans une société non structurée alors que l’État ne répond plus.

En outre, l’écart entre la politique et l’État s’accroît en raison de l’éclatement des lieux de souveraineté. Ce n’est plus nécessairement au niveau de l’État que se prennent les décisions. L’État est rogné, par le haut, par une construction européenne qui n’a pas suscité de nouveaux lieux de délibération et qui ne s’est pas traduite par une communauté d’appartenance et, par le bas, par la décentralisation ainsi que par la concurrence de nouveaux lieux de sociabilité, tels celui de l’entreprise que les promoteurs de la culture d’entreprise voudraient exclusif. L’État n’est plus le seul centre de décision politique ni le symbole de la reconnaissance dans des principes communs à une société, mais ces lieux concurrents n’ont pas suscité de nouveaux modes d’action politique et de délibération et ils ne le pourraient pas. Or, le lieu de délibération essentielle, l’État, ne correspond plus à un pouvoir et à une reconnaissance.

La force de la décision politique diminue lorsque l’existence de préoccupations communes ne paraît plus. L’État est ainsi hors politique. Il perd sa souveraineté ; la politique de l’État paraît arbitraire lorsque ce dernier paraît extérieur au citoyen tant il lui semble incompréhensible ; l’État ne peut plus s’affirmer comme producteur d’une norme juridique, le droit ne « parlant » plus. Or, lorsque le droit est obscur, il n’est plus de communauté d’appartenance. L’État ne peut plus représenter un corps social qui n’existe plus.

La dissolution de l’État et l’éclatement social

Peut-on revenir à une société sans État ? Doit-on réexplorer le modèle d’une société pré-politique ? Nous ne voyons pas comment cela serait envisageable car, même si de l’État dépend l’existence d’autres niveaux de représentation d’ordre « social », la crise majeure est celle de la société et non celle de l’État.

On a coutume de dire que la société s’est autonomisée par rapport à l’État et — c’est le propos lénifiant qu’on entend parfois — qu’elle est devenue majeure. Dans une démocratie, la notion de société civile — contre-société et seule société lorsque, dans un régime totalitaire, il n’est pas de société politique — n’a guère de pertinence. Parler aujourd’hui de société civile, c’est désigner les fragments concassés d’une société sans unité et que rien ne relie. De fait, la déconnexion des trois attributs de l’État précipite l’éclatement social.

L’éclatement de la société est d’autant plus visible que n’a pas été inventée une responsabilité publique dans un cadre qui n’est plus national, faute de communauté à ce niveau et, partant, de possibilité d’une direction politique. Il y a une règle à laquelle nous ne pouvons échapper : dans une société démocratique, pour qu’il y ait un pouvoir politique, quelqu’en soit le niveau — Europe ou État —, il faut qu’il y ait une délibération et c’est cette délibération qui donne corps — politiquement — à la société.

En outre, la multiplication des institutions indépendantes, consultatives ou actives, obscurcit encore plus le lieu exact de la décision politique. Ces « autorités » indépendantes, substituts en trompe-l’œil de la politique, non seulement n’ont aucune fonction de représentation, mais elles accaparent le pouvoir du corps politique, c’est-à-dire de la société dans son ensemble, au profit d’une infime partie, totalement irresponsable, de celui-ci.

Le recul de l’État politique ne s’accompagne pas — et ne peut s’accompagner — d’une réinstitution du social. Une société démocratique — faut-il songer à une autre ? — ne peut exister sans État, ni si la politique n’a pas dessiné un partage entre ce qui relève d’une décision publique car collective et ce qui appartient à la seule sphère privée. L’exemple de la décentralisation est sur ce point éloquent.

Les illusions de la représentation locale

On assiste à l’interversion du principe de clarté et d’efficacité : l’État intervient dans le détail d’affaires au nom d’une politique qu’on discerne de moins en moins mais paraît prêt à redonner à des instances non politiques le soin de définir une politique : le passage considéré comme définitif à une télévision commerciale, le refus de poser une norme d’ensemble pour l’éducation qui va se traduire demain par une dislocation du système d’enseignement en sont autant d’exemples.

La décentralisation, qui était censée se traduire par une participation des citoyens à la définition des objectifs locaux, se résout en un corporatisme politicien mais souvent bien peu politique. L’État politique s’efface non pas au profit du citoyen mais de groupes sociaux qui ne remplissent plus une fonction de structuration de la société. Ces facteurs renforcent la confiscation du pouvoir et l’obscurité du fonctionnement des institutions.

Si la décentralisation est un échec politique, c’est aussi parce qu’elle n’a pas été pensée dans le cadre d’une philosophie de la représentation. En termes de représentation, les entités locales ont des fonctions et des pouvoirs différents. Les communes sont en général, pour le meilleur et pour le pire — dans le cas des petites communes dont l’impuissance est manifeste — des lieux de reconnaissance politique et d’appartenance : le civisme local est une réalité étymologique. Un certain nombre de décisions politiques y ont une portée immédiate, en tout cas immédiatement reconnue et chacun s’accorde sur la nécessité dans une démocratie de telles collectivités élémentaires — au-delà du débat réel sur les errements du localisme, notamment en matière d’urbanisme. En revanche, l’instauration de plus grandes collectivités, qui n’ont pas dans un État non fédéral, une réelle compétence politique et qui ne correspondent à aucune communauté de principes ayant une traduction juridique, pose des problèmes que les phénomènes de confiscation notabiliaire du pouvoir ont mis à jour. Les régions et les départements en effet ne sont pas des lieux de délibération politique. Ils correspondent à une nécessité gestionnaire pour un certain nombre d’affaires, non à un impératif politique. La confusion entre une décentralisation fonctionnant par le truchement de mandataires sans mandants et une déconcentration indispensable au sein de l’État a brouillé pour de longues années le fonctionnement de la démocratie locale et obscurci encore davantage — qu’on songe au renforcement du poids des appareils partisans locaux — le jeu politique français.

L’exemple de l’éducation en témoigne : qu’il faille gérer à un niveau inférieur à celui de l’État certaines question n’implique pas que ce soit des instances élues localement qui en aient la charge. De deux choses l’une : soit on leur confie des compétences limitées — ainsi, actuellement, les constructions et une partie du fonctionnement des collèges et lycées, dévolues aux départements et aux régions — et elles auront l’impression justifiée de détenir une compétence tronquée ; soit on leur attribue une compétence pleine et entière, et l’on peut se demander, au-delà des effets pernicieux des pressions locales, ce qu’il restera des principes communs à toute société que doit diffuser l’éducation.

Quel renouveau de l’État ?

Il faut poser la question de savoir ce qu’il adviendrait de la société française si le processus d’obscurcissement de l’État devait se poursuivre et si, pour une série de raisons, la nation France devait renoncer, partiellement ou totalement, à ce qui fut sa spécificité. Nul ne peut se réjouir de l’amoindrissement de l’État, au-delà de la pertinence du retrait de l’État de certains secteurs d’activité — essentiellement concurrentiels.

Nous devons veiller à ce que se produise un double mouvement de restitution à l’État de son rôle moteur lorsque nul autre que lui ne peut agir et d’une capacité de la société de sécréter en son sein des institutions représentatives. Le renouveau de l’État ne passe pas par le silence de la société ni la revitalisation de la société par la disparition de l’État. Le couple État/société n’est pas un couple antagoniste : l’État exprime l’existence d’une société organisée politiquement.

Face au modèle français de création de la société comme corps doté d’une conscience commune par l’État, il a été possible d’évoquer la nécessité pour la France de devenir une société majeure : elle le deviendrait à partir du moment où l’État céderait la place à des « institutions civiles » étrangères à la politique. Ce processus serait l’aboutissement et la consécration d’un mouvement de longue durée partant de la « révolution des droits de l’homme » et conduisant à l’autonomisation du sujet démocratique. Ce schéma théorique est séduisant et philosophiquement concevable. Il pèche cependant par abstraction et par confusion : il n’est pas d’affirmation possible de l’individu sans des institutions politiques qui le soutiennent. Les institutions dites civiles ne sont souvent que le prête-nom à des corporations ou à des groupes d’intérêt dont l’autonomie de l’individu n’est pas la préoccupation.

De fait, les forces les plus puissantes en termes d’économie ou d’opinion auraient tôt fait d’entraver l’expression des individus singuliers. Sous couvert de libéralisme, on aurait la négation de la liberté. C’est au contraire d’un défaut d’institutions politiques intermédiaires dont souffre la France, institutions n’ayant pas pour but d’encadrer le citoyen, de lui dicter une pensée mais, au contraire, de l’inviter à participer, à délibérer. Il est catastrophique que l’individu, privé en quelque sorte de l’exercice de la citoyenneté, soit seul face à l’État car, de fait, il n’y aurait plus d’individu libre mais une tyrannie de groupes d’expression indistincts, insidieux et non contrôlés. Une société sans État face à l’individu est une société étouffante, développant un conformisme social dénoncé déjà par Tocqueville — celui finalement des sociétés primitives, sociétés sans classes et non politiques, où Pierre Clastres cherchait le contrepoint des sociétés occidentales.

Peut-on concevoir concrètement que ces institutions puissent se mettre en place en dehors de l’État ou a fortiori contre l’État ? Ou doit-on réexplorer et actualiser la spécificité d’un modèle français à dominante étatique pour revivifier la société au lieu d’imaginer un modèle de développement identique de toutes les nations occidentales ? Le réalisme est vraisemblablement dans cette dernière voie et doit conduire à regarder sans excès d’illusion toutes les tentatives décentralisatrices et avec méfiance — et sur un autre plan — toute volonté de calquer le fonctionnement de l’État sur celui du secteur marchand. Il ne saurait y avoir, sur le plan national et international, de modèle unique de développement. Nous vivons dans un système d’État unitaire, lié en France à l’attachement au politique, avec ses qualités et ses défauts, et c’est avec lui que la restructuration de la société doit s’opérer. Mais ne nous illusionnons pas : si le politique ne parvient pas à susciter l’émergence d’une société, il n’y aura pas de surgissement miraculeux de l’État qui la structurera à sa place. L’État peut rester le réformateur de la société, mais il faut d’abord qu’une société existe.

L’État a été un des trois axes majeurs autour desquels s’est développé le monde occidental, avec la raison et les progrès de la construction internationale. Il est à craindre qu’il connaisse une régression car les conditions qui l’avaient fait naître ont peut-être disparu : voyant se développer des zones hors de son contrôle, devenu incapable de répondre aux défis des populations qui vivent en son sein, incapable de rassembler les citoyens, l’État ne serait plus que l’ombre de lui-même. Demain, la préhistoire.