Perspectives de la Communauté européenne

Perspectives de la Communauté européenne

Débat avec Pascal Lamy

Le 22 octobre 1992 a eu lieu, sous l’égide du Centre d’étude et de réflexion pour l’action politique (C.E.R.A.P.), un débat avec Pascal Lamy sur les perspectives de la construction européenne. Déjà, dans le premier numéro du Banquet, ce thème avait été abordé et il l’est aussi dans le présent numéro par Frédéric Lavenir — et, sur les questions d’environnement, dans l’entretien que nous a accordé Christiane Scrivener. On peut d’ailleurs penser que la dialectique subtile entre la double préoccupation d’assurer au mieux le fonctionnement de la Communauté et d’en dépasser les imperfections par l’imposition de nouveaux objectifs restera longtemps encore au centre des discussions. Le caractère direct et précis des interrogations et des réponses de Pascal Lamy nous a conduit à reproduire intégralement les propos qui se sont échangés ce soir-là.

Nicolas Tenzer : En guise d’introduction, vous me permettrez de poser cinq questions qui me paraissent conditionner le débat sur le visage futur de l’Europe.

Pourquoi l’Europe ?

La première question concerne la finalité de l’Europe. L’Europe s’est construite pendant trente ans à partir d’impératifs très forts qui étaient ceux de l’après-guerre, la stabilisation de la paix d’abord, la reconstruction ensuite, l’affermissement de la croissance et de la prospérité enfin. Mais aujourd’hui, l’Europe paraît quelque peu vide et cette carence de son sens provoque l’inquiétude, d’autant que le citoyen ne perçoit pas le fondement de la construction européenne future. Il a de plus l’impression que l’Europe piétine alors même qu’elle avance sur une série de dispositions concrètes. Mais, sur le plan des finalités, elle manque de clarté, ce qui peut dissuader, faute de visibilité des objectifs, les peuples à entrer dans une intégration européenne plus contraignante. Sur ce plan en effet, le silence des responsables, tant nationaux qu’européens, paraît de mise : les dépolitisations nationale et européenne se conjuguent. La philosophie de la construction européenne, ses objectifs culturels, sont perdus de vue et nul ne paraît en mesure de définir le visage de l’Europe que nous souhaitons. Vous me permettrez de rappeler un petit échange révélateur qui eut lieu à Lisbonne en mai dernier. N’est-il pas souhaitable, disais-je, que l’on construise l’Europe des principes culturels communs et que, par exemple, on rédige une charte explicitant ces principes ? Celle-ci ne devrait pas être cette sorte de déclaration de droits centrée sur la subsidiarité que proposait Laurent Cohen-Tanugi, mais une déclaration politique sur l’idéal européen. Jacques Delors devait me rétorquer qu’il n’en était pas question. Or qu’est, que sera l’Europe si elle n’est pas animée par un esprit philosophique commun, qui n’est pas à retrouver dans un passé non homogène et conflictuel mais à créer ?

Cette question doit être d’autant plus posée que nous entrons dans une phase d’atermoiement des politiques nationales qui se caractérise — pour aller vite — par un oubli de la question des fins. Il est d’ailleurs révélateur que le Traité d’Union européenne ait explicitement exclu l’éducation des compétences communautaires. Cette lacune est inadmissible car nous assistons à un changement considérable de perspective et de dimension. Le mouvement européen n’était jadis le fait que d’une élite cultivée. Aujourd’hui, la question est celle de la culture commune des peuples européens, et c’est pourquoi il n’est d’autre enjeu que l’Europe des peuples et de son esprit commun.

Il serait inquiétant que le principe de subsidiarité fonctionne de manière négative dans un tel domaine. Il reste que l’Europe devra se construire à partir des débats nationaux et que, seule, c’est-à-dire au niveau communautaire, elle ne peut apporter de solutions à la majorité des questions puisqu’il n’est pas en l’état de débat politique européen possible. Mais si l’Europe est absente des questions décisives, devant chaque nouveau traité, on risquera de voir se développer une sorte de désespoir des peuples et on sera tenté de dire : « L’Europe, ce n’est donc que cela ».

Quel équilibre politique, social et économique européen ?

La deuxième question a trait aux institutions européennes. On parle beaucoup, souvent de manière imprécise, du déficit démocratique de l’Europe. Dit sous cette forme, la question manque de pertinence : sauf à sombrer dans l’utopie la plus totale, il est clair que nous ne pouvons pas avoir un Parlement européen qui légiférerait, détiendrait l’initiative des décisions, ni un exécutif européen qui en procède car l’Europe ne sera pas avant longtemps un véritable État. Donc la question du déficit démocratique européen se pose en des termes nouveaux qui ne sont pas ceux qu’on rencontre au niveau des États où, soit dit en passant, il est finalement aussi fort. La question essentielle me semble être le manque de transparence des décisions et, plus encore, leur absence de motivation lisible pour les opinions publiques. Il devrait s’agir non seulement de réformer les procédures publiques pendant les phases de négociation de nouveaux actes essentiels mais aussi d’examiner les méthodes permettant qu’il y ait régulièrement un débat à l’intérieur des États eux-mêmes, car c’est d’abord là — pendant encore longtemps — qu’il devra avoir lieu.

La troisième question est celle de l’élargissement. Si l’on n’arrive pas à rassembler les autres peuples européens dans l’Europe — et je pense aux peuples de l’Est davantage encore qu’aux pays de l’A.E.L.E. —, on n’aura pas d’Europe solide et on assistera à une dislocation durable du continent européen. Si l’Europe ne réalise pas son élargissement, que sera-t-elle culturellement et politiquement dans trente ans ? Cette question est certes facile à exprimer et difficile à résoudre : il faut veiller d’abord à éviter de saper ce qui existe déjà, c’est-à-dire la Communauté des Douze. On ne peut accepter un élargissement qui se fasse à son détriment : c’est un risque politique considérable et il est évident qu’on ne peut intégrer immédiatement les pays de l’Est dans l’Europe. En même temps, on ne peut se satisfaire de formules générales et molles comme la Confédération, qui est une substance vide, ou se contenter d’une intégration partielle par le biais du Conseil de l’Europe : il faut trouver des structures intégratrices et contraignantes. Le danger est le caractère rendu plus complexe et peu lisible du dispositif, mais a-t-on le choix ? J’avais suggéré des zones d’intégration partielle. Il faut aller peut-être plus loin et proposer des voies suffisamment séduisantes pour ces autres peuples sinon l’éclatement sera notre avenir.

Ma quatrième question concerne l’Europe politique. On en parle beaucoup, mais on ne sait pas exactement ce que c’est et, à force d’en parler sans présenter des réalités crédibles, on ne peut qu’aggraver le scepticisme des peuples européens. L’Europe politique aujourd’hui ainsi que celle qui résulterait de l’application du Traité de Maastricht, n’est guère plus qu’une modalité de coopération intergouvernementale. Une vraie Europe politique serait une Europe fédérale qui, actuellement, ne peut exister actuellement au-delà des éléments de fédéralisme qui existent déjà avec la politique agricole commune et qui existeront peut-être demain avec la monnaie unique. Cette question de terminologie pose le problème de la visibilité de la politique européenne dans son ensemble. Il faut donc se déprendre de la tentation d’utiliser le terme d’Europe politique de manière inconsidérée, sauf à accroître la déception devant ce qui se fait.

La cinquième question est plus souvent traitée : comment faire pour que l’Europe des 14 millions de chômeurs d’aujourd’hui ne soit pas celle, demain, des 28 millions de chômeurs ? Comment faire pour que la facture de l’Acte unique, corrigée en partie et potentiellement aggravée par Maastricht, ne se traduise pas par un renforcement des contraintes au profit de personne, c’est-à-dire des contraintes dépourvues d’objectifs ? Cette question douloureuse conditionne l’acceptation future des étapes supplémentaires de la construction européenne. Présenter l’Europe comme une zone de protection a pu être un argument politique… mais c’est un argument politique qui n’a pas marché. Or reconnaissons que si le volet monétaire de Maastricht est nécessaire, la question de la politique économique qui sera mise en œuvre dans ce cadre n’est pas résolue. Sur ce point, des divergences d’appréciation existent dont les conséquences concrètes sont considérables. Construire une Europe qui ne permette pas de desserrer les contraintes économiques pesant sur les citoyens européens et de créer des marges de manœuvre permettant l’approfondissement des politiques socales serait bâtir une Europe de peu de portée car, dans ces conditions, vouloir réaliser l’Europe des principes communs dont je parlais tout à l’heure serait une vaste fumisterie. Sans cohésion sociale, on n’aura de cohésion politique ni dans les États, ni dans l’Europe tout entière. Mais, là dessus, les divergences l’emportent. Pourra-t-on les lever ?

Pascal Lamy : Ce que nous avons vécu en France et dans divers pays européens coïncide avec une forme de crise de la Communauté, comme elle en a déjà connues au cours de ses trente-cinq ans d’histoire — chaise vide en 1966, chèque de Mme Thatcher en 1984 par exemple. Comment lire cette crise et quelles perspectives ouvre-t-elle ?

Cette crise est composée de deux éléments : premier élément, les ratifications en cours sont en avance sur les opinions ; et pourtant deuxième élément : les traités sont en retard sur la réalité. C’est ce double décalage qui est facteur de crise.

L’Europe incomprise

Le décalage avec les opinions est clair depuis que le processus de ratification a commencé en janvier 1992. Cet écart a plusieurs explications. La première est conjoncturelle : le moment n’est pas propice à des décisions ambitieuses. La crise économique ébranle tous les États et transforme la Communauté en paratonnerre de l’orage mondial, paratonnerre qui est d’ailleurs encore fragile. La crise économique se double d’une crise monétaire qui n’a pas eu d’équivalent depuis les années 1972-1975. La géopolitique mondiale, elle, est secouée par la fin troublée de la guerre froide. Ajoutons que, du côté des entreprises qui avaient été fortement mobilisées sur l’objectif 1992, il y a un effet de ressac. Enfin, les gouvernements sont affaiblis dans presque tous les pays, et la politique, comme structure d’expression des choix politiques, est elle-même en crise — et il n’y a pas de raison que les questions européennes échappent à ce mouvement. Néanmoins, même en faisant la part de ces explications, est apparue une césure sur laquelle il faut réfléchir.

Tout d’abord, la Communauté et les États-membres n’ont pas fait le travail de communication, d’explication, de débat qu’il aurait fallu faire. Cela ne signifie pas que cela soit facile. Deuxième élément : il y a un problème qui tourne autour de la contradiction « déficit démocratique/poison technocratique ». Cela recouvre plusieurs difficultés, l’une qui est institutionnelle et bien connue — la légitimité des institutions les unes par rapport aux autres au niveau de la Communauté et des États membres —, l’autre qui est plus difficile et tient à ce que Jacques Delors appelle un déficit de comportement, un problème d’état d’esprit donc. Quand un Premier ministre termine un Conseil européen en disant « jeu, set et match », on ne doit pas tellement s’étonner que, quelques mois après, il éprouve beaucoup de difficultés à expliquer à son Parlement qu’il a été obligé de faire des concessions sur un certain nombre de points, que les autres en ont fait et que c’est un jeu dans lequel chacun fait des concessions. La méthode communautaire elle-même est en cause, cette méthode des pères fondateurs qui estimaient qu’il fallait faire la Communauté en douce, faute de quoi, vu les difficultés de l’entreprise, elle ne se ferait pas. On est déjà sorti de cette « soft-tyrannie » pour entrer dans quelque chose d’autre, mais qui n’est pas encore très clair et en tout cas pas bien identifié par les opinions. Ajoutons que les traités qu’on présente au référendum sont des horreurs sur le plan de la présentation et du style ; mais ce n’est pas en prenant les meilleurs écrivains des États-membres qu’on aurait fait mieux ! Ce n’est pas un problème de rédaction, mais de complexité inhérente à ces traités, à la négociation.

Enfin, nous nous situons dans un processus évolutif, dont le terme n’est ni fixé dans le temps ni dessiné dans son contenu. Le processus communautaire, du point de vue de la construction d’un objet politique, reste non défini et en tout cas ambigu, notamment dans la mesure où il mêle des éléments fédéraux et des éléments beaucoup plus classiques en droit international, de type intergouvernemental. Le choix entre ces deux formules, qui hante la Communauté depuis le congrès de La Haye en 1948, n’est pas fait et ne sera peut-être pas à faire — mais l’ambiguïté est là, qui pèse sur les réactions de certaines opinions publiques.

Maastricht est déjà dépassé

Dans tous les débats sur Maastricht, vous observerez que pas une voix ne s’est exprimée pour dire que le Traité de Maastricht ne va pas assez loin. C’est encore plus frappant quand on a participé aux travaux des conférences intergouvernementales. Plusieurs schémas avaient été mis sur la table ; certains voulaient aller loin, d’autres moins loin. On est arrivé à une sorte d’équilibre. En termes d’opinions publiques nationales, les réactions ont consisté à dire soit que c’était trop, soit que c’était bien. Mais personne n’a dit : « ce n’est pas assez ». Pourtant, sur nombre de points, les traités ne vont pas assez loin et sont déjà en retard sur la réalité.

Cela ne nécessite pas beaucoup de démonstration pour la partie qui constitue le saut fondamental de Maastricht, qui est l’Union économique et monétaire. Celle-ci arrivera un peu tard. Exemple : la décision allemande sur l’union monétaire des deux Allemagne ; en prenant cette décision, le Chancelier Kohl a soumis le système monétaire européen à une contrainte qui n’avait aucun contrepoids institutionnel en termes de prise de décision. Il a pris une décision de type union économique et monétaire sans aucune des garanties qu’un processus de décision pouvait tolérer. C’est aussi évident quand on regarde comment les politiques économiques italienne, anglaise, voire espagnole, ont été gérées depuis cinq ou six ans. Alors que le système monétaire européen existe, que le marché intérieur se met en place, ces pays ont pu se payer des politiques économiques sensiblement divergentes, avec les résultats que l’on connaît sans qu’aucune des cordes de rappel, qui sont celles de l’union économique et monétaire, ait pu fonctionner. Ils ont agi comme s’ils étaient déjà dans la phase finale, sans mettre en place les disciplines correspondantes. Troisième exemple : regardez l’état du marché de l’ECU, une devise qui se traitait bien sur un certain nombre de marchés financiers, et que le choc du « non » danois est venu plus que perturber : aucune autorité n’a eu les moyens d’y remédier, alors même que c’est un marché crucial si l’on souhaite qu’à l’avenir la Communauté bénéficie d’une certaine marge de manœuvre monétaire.

J’ajoute que la coordination internationale au niveau financier, et notamment le G7 finances, a refusé de fonctionner depuis deux ans et demi malgré nombre de communiqués très ressemblants de ceux d’il y a cinq ou six ans. Pourquoi ? Parce qu’au sein du G7, les Européens ne sont jamais arrivés à avoir une position commune alors que les Américains sont parvenus à les diviser sur nombre de questions — si bien que le système monétaire international est resté instable comme en témoignent les mouvements du dollar. Dernière constatation dans ce domaine : on a eu la vérification il y a quelques semaines de ce théorème qui nous avait mené au projet d’Union économique et monétaire : on ne peut pas concilier la liberté de circulation de capitaux, des taux de changes fixes et des politiques monétaires autonomes. C’est cela qu’on a encore démontré en ajustant les taux de change au moment de la crise de la livre et de la lire. Bref, l’union économique et monétaire est bien l’avenir mais viendra deux ou trois ans trop tard. Pendant ce temps-là, la Communauté n’aura pas eu sur le plan international la force et l’autonomie nécessaires pour peser, comme elle devrait le faire, sur la conjoncture mondiale.

Ce que je dis en matière monétaire est aussi vrai dans d’autres domaines où les avancées communautaires sont beaucoup plus modestes et où le travail à faire est considérable. C’est le cas en matière de politique étrangère et de sécurité commune où l’avancée de Maastricht est insuffisante sauf pour la partie défense qui a déverrouillé, au moins psychologiquement, une situation bloquée depuis très longtemps. Il suffit de voir comment se comporte la Communauté dans l’affaire yougoslave, ou de constater que, sur le plan stratégique comme sur le plan tactique, elle ne répond pas au retrait progressif des forces américaines en Europe. Regardez aussi les problèmes que l’on rencontre avec le redéploiement et la réorganisation des forces au sein de l’O.T.A.N., avec l’impact du désarmement sur l’industrie de défense, et vous vous apercevrez qu’on ne peut rester dans cette situation de non-coordination, d’absence d’harmonisation. Prenons un exemple que nous vivons au quotidien : la dissémination du potentiel nucléaire soviétique. Nous nous efforçons de traiter sur le plan communautaire le problème de la sécurité des centrales nucléaires soviétiques, mais l’imbrication de ce sujet chez eux avec les affaires militaires fait que nous ne disposons pas du poids politique suffisant pour régler le problème.

C’est vrai aussi en matière d’affaires intérieures et de sécurité, notamment les problèmes d’immigration — je ne m’y attarde pas. Autre travers du traité de Maastricht : les pouvoirs qu’il donne au Parlement européen ne répondent pas au problème du déficit démocratique et on a monté à coups de compromis diplomatiques une sorte d’usine à gaz qui fait qu’il y a actuellement neuf procédures pour prendre des décisions dès lors que le Parlement européen est impliqué.

Vous avez parlé de l’élargissement de la Communauté : inéluctable, il posera des problèmes de fonctionnement redoutables faute de modifier le système institutionnel existant. La Communauté a déjà beaucoup de mal à fonctionner à douze ; il est impossible de garder les mêmes procédures pour fonctionner à quinze, seize ou dix-sept. La théorie des jeux nous dit que la complexité du jeu est une fonction exponentielle et non proportionnelle au nombre de joueurs. Rajouter deux ou trois joueurs supplémentaires complexifie tellement les procédures de décision et les possibilités de coalition que le système actuel n’y résisterait pas.

Résumons : nous devons gérer la contradiction entre ce constat que les opinions publiques acceptent très difficilement ce qu’on a fait, et cet autre constat que ce qu’on a fait ne suffira pas à faire face à ce qu’on doit faire.

Tout est ouvert : les scénarios

Vers quels types de scénarios cela nous mène-t-il ? Il y en a au moins deux, au risque de schématiser. Le premier, qui est le scénario rose : le décalage se comble, l’esprit de famille subsiste, la situation se restabilise et le calendrier qu’on avait en tête lorsqu’on a fabriqué Maastricht se remet en place. Cela signifie que le Traité est ratifié par tous, sans trop de retard. Bref, la corde de rappel fonctionne. Ensuite, le paquet financier « Delors II », qui traite du financement de la Communauté dans les cinq années à venir, de la pondération des diverses politiques communautaires, et de la question des contributions des États-membres, est réglé comme il doit l’être avant la fin de cette année. Troisième élément de ce scénario : les négociations de l’élargissement commencent au tout début de l’année prochaine. Quatrième élément : les institutions s’imbibent progressivement de ce principe de subsidiarité — Jacques Delors a repêché ce concept chez les philosophes et chez les théoriciens du fédéralisme — ; ce concept finit par trouver sa place et stabilise le modèle institutionnel actuel. Dès lors une sorte d’horlogerie interne se déclenche qui nous donne toutes les étapes supplémentaires entre maintenant et l’an 2000 : en 1994, la deuxième phase de l’Union économique et monétaire, en 1995, le bouclage des négociations de l’élargissement, en 1996, la prochaine conférence intergouvernementale lors de laquelle on remettra le métier sur l’ouvrage — ce qui signifie entre parenthèses qu’on pouvait avoir quelque doute sur le caractère parfait du Traité adopté à Maastricht —, en 1997, la première fenêtre pour l’introduction de l’Union économique et monétaire, en 1998, la fin du traité de l’U.E.O. à partir de laquelle la Communauté reçoit cette compétence et en 1999, la dernière fenêtre de l’Union économique et monétaire. A ce moment-là, la mécanique peut se remettre en place pour peu que ce scénario d’européanisation fonctionne. Ça n’ira de soi pour aucune des conditions et cela suppose que chaque État-membre continue à faire un certain nombre d’efforts, ce qui est difficile dans l’état actuel de la conjoncture économique et de la conjoncture politique. Si la situation économique continue à se dégrader, je doute fort de la plausibilité de ce scénario.

Si ce n’est pas le cas, on risque d’entrer dans un autre scénario où les désaccords entre les États-membres demeurent, où les négociations d’élargissement s’enclenchent mais bloquent assez vite, comme le passé l’a montré, sur des questions de liens — les pays faisant assez vite le lien entre leurs problèmes internes (marché intérieur, politique agricole ou des transports, marchés financiers) et des conditions plus sévères que les autres États-membres veulent imposer aux nouveaux adhérents. On a un superbe exemple de ce que peut donner ce scénario avec les huit ans qu’a duré l’adhésion de l’Espagne et du Portugal et avec les dix ou douze ans qu’a duré l’adhésion de la Grande-Bretagne. Cela montre bien comment ce système peut fonctionner lorsqu’on se crispe sur ce qu’on donne.

A ce moment-là, réapparaît la théorie du noyau dur, c’est-à-dire la volonté d’un certain nombre d’États de la Communauté, parmi lesquels sûrement plusieurs des pays fondateurs, de tirer les leçons du fait que, s’il y a des blocages sur des points fondamentaux du type monnaie ou marché intérieur, il faut avancer moins nombreux. Car le le coût de le faire avec davantage d’acteurs peut devenir tel que cela n’est plus gérable, et le coût de le défaire, qui est quand même très fort, devient alors lui-même moindre. Cet autre scénario, nous risquons de l’affronter si la crise perdure : ce qui s’est passé récemment sur le marché des changes est une illustration parfaite de ce risque.

Fin de l’Europe messianique et inéluctable

La crise actuelle aura eu un mérite : montrer que la construction communautaire n’est pas une chose inéluctable. C’est quelque chose de fragile, la lutte contre une certaine forme de désordre pour créer un autre ordre ; cela ne ressort pas d’un processus métaphysique, mais d’un rapport de forces et d’une organisation qu’il faut trouver dans une direction que les partenaires du jeu ont décidée. C’est la fin d’une certaine utopie communautaire, la fin de la communauté comme rêve, ce rêve qui finirait par s’imposer de toutes façons parce que le sens de l’histoire est celui-là — ce qui n’est pas vrai parce que les opinions peuvent en décider autrement si elles ne sont pas convaincues. Ce n’est pas plus mal ainsi car cela fait réatterrir la Communauté sur un terrain plus rationnel, plus politique. Ce sera plus dur mais c’est aussi, d’une certaine manière, rassurant.

Quelle cohésion de l’Europe vis-à-vis de l’extérieur ?

André-Luc Molinier : Beaucoup de secteurs de l’économie française disent : « non seulement la Communauté ne s’occupe pas de nous mais elle nous laisse tomber ». Il y a les agriculteurs, les producteurs de tomates qui ne comprennent pas pourquoi on fait venir des tomates du Maroc alors qu’eux-mêmes sont en surproduction, les producteurs de cassis qui subissent la concurrence du cassis polonais, les industriels de la sidérurgie qui ont fait beaucoup d’efforts et qui voient arriver de l’acier brésilien, les gens du textile qui voient arriver des tissus fabriqués dans des camps de travail en Chine. Quand on regarde le Traité de Maastricht et la politique commerciale extérieure, il n’y a rien de ce côté-là. Est-ce que c’est une volonté délibérée des négociateurs de Maastricht, un oubli volontaire puisqu’il y a aussi au sein de la Communauté le débat entre les nordistes et les sudistes ? Après tout le commissaire Andriensen n’a pas la même conception que les Latins. Est-ce que la Communauté européenne dans la négociation commerciale, parce qu’elle n’a pas une légitimité politique ou l’appui de l’opinion publique, ne peut pas, comme le fait le président Bush, dire qu’elle rend service à ses producteurs de blé ou fait plaisir à ses producteurs d’acier ? N’y a-t-il pas une carence ? Pourquoi cette question n’est-elle pas traitée dans Maastricht, même si cela ne correspond peut-être pas à l’objet du Traité ?

Pascal Lamy : Il y a deux choses dans votre question : est-ce que c’est dans Maastricht et quelle est la pratique ? La réponse à la première question est simple : ce n’est pas dans Maastricht parce que Maastricht est un amendement au Traité de Rome et que la politique commerciale extérieure figure de manière parfaitement définie dans les articles 113 et suivants du Traité de Rome — et a été soumise à la règle de la majorité qualifiée dès 1957. C’est un élément d’une souveraineté originelle proprement communautaire. Toutes les négociations internationales ont été menées au niveau communautaire. Toutes les procédures anti-dumping dérivent de ce droit-là, qui est celui du Traité de Rome. La représentation de la Communauté au G.A.T.T. en tant que Communauté est réglée depuis les années soixante. Nous avons donc les moyens institutionnels et juridiques d’avoir une politique commerciale.

Mais, en l’absence d’une politique monétaire, nous n’avons qu’en partie les éléments d’une politique économique extérieure cohérente. Une des raisons pour lesquelles notre poids en matière de commerce international n’est pas ce qu’il devrait être tient au fait que nous n’avons pour l’essentiel que les éléments commerciaux, ce qui nous empêche de faire ce que font notamment les États-Unis et, dans une moindre mesure, le Japon, c’est-à-dire des marchandages entre les aspects économiques et les aspects politiques. Les États-membres ont toujours jalousement veillé à ce que cela ne puisse pas se passer ainsi. Cela n’empêche pas que, au G.A.T.T., la Communauté a dans une large mesure préservé sa position et il ne faut pas le voir avec des lunettes franco-françaises. Reste que l’on ne pèse pas assez : nous n’avons pas comme les États-Unis les trois éléments dans la même main : une politique commerciale extérieure, le dollar et une politique extérieure appuyée sur un système diplomatique puissant.

Revenons à la pratique. Les cas que vous avez cités montrent que ce que je viens de dire n’est pas tout à fait exact. Car si nous importons des tomates du Maroc, c’est parce que nous avons une politique extérieure vis-à-vis du Maghreb, si nous importons de l’acier du Brésil, c’est parce que nous avons une politique extérieure vis-à-vis de l’Amérique latine, si nous importons des espadrilles de Chine, c’est parce que nous mettons en place une politique extérieure vis-à-vis de cet État. Dans les critiques des industriels que vous citez — prenons aussi les importations d’aluminium des pays de l’Est —, ce n’est pas parce que la Communauté a été mise par le Maroc dans une situation de pression forte telle qu’elle n’a pu éviter que les tomates marocaines pénètrent sur le territoire communautaire. La Communauté a décidé, ce qui est très différent, d’importer un certain nombre de tomates marocaines — ce qui doit faire 2,5% de la consommation communautaire. On a décidé une politique d’ouverture progressive de nos marchés vis-à-vis des pays méditerranées, compte tenu des risques que comporterait le fait que ces pays ne se développent pas. C’est la même chose vis-à-vis des pays de l’Est, pour éviter une trop forte déstabilisation de ces pays et des transferts purement financiers, alors forcément massifs, ce dont on n’a pas les moyens. On a intérêt à ce que ces pays se développent et, pendant encore longtemps, notre balance commerciale avec eux restera bénéficiaire. Les décisions ont été prises par des responsables communautaires. Quand il y a des problèmes, la question est de savoir si on l’explique comme cela ou non. Mais telle est la réalité.

Les institutions et le déficit démocratique

Jean-Thomas Nordmann : J’ai écouté l’exposé de Pascal Lamy avec beaucoup de perplexité. J’adhérais à chaque point et je cherchais ce qui pourrait cimenter l’ensemble. Oui à l’analyse des insuffisances du Traité de Maastricht eu égard au besoin d’Europe que la réalité des problèmes pose. Dans la campagne, il y a eu très peu de voix — sauf du côté des écologistes — pour dire que le traité n’allait pas assez loin. A cela, plusieurs explications : d’abord l’offensive préalable et très forte des adversaires du Traité qui ont installé la problématique du débat et distancé les pro-Européens. Mais n’oublions pas non plus la déconnexion entre, d’une part, ceux qui vivent l’Europe sur le plan communautaire au Parlement européen, par exemple, et qui avaient pu mesurer un certain nombre de résistances et, d’autre part, les acteurs de la politique nationale.

Mais on ne peut pas évacuer la question : comment passe-t-on du constat à la réaction ? Il faut souhaiter que M. Major puisse faire ratifier le traité de Maastricht par son Parlement. Dans l’hypothèse où il y parviendrait et où les Danois rejoindraient le train dans les conditions juridiquement le moins discutables possible et politiquement les plus souhaitables, comment se gérerait la suite, comment s’acheminerait-on vers l’une ou l’autre des hypothèses de travail qui ont été proposées ? J’aimerais savoir comment la Commission voit cela et jusqu’où va l’auto-critique de la Commission. Je ne pose pas cette question pour jouer le rôle du parlementaire européen frustré qui dit qu’effectivement qu’il n’y pas suffisamment de corrections au déficit démocratique dans Maastricht. Ce que Pascal Lamy a dit du contenu du traité au point de vue de l’association plus grande du Parlement européen à la procédure législative est juste, et le « saucissonnage » de la procédure tel que le prévoit le Traité ne correspond pas au début d’une capacité législative de plein exercice digne d’un vrai Parlement. Quant à l’irresponsabilité financière du Parlement européen, elle tient au fait que ce Parlement est la seule assemblée du monde qui vote des dépenses sans voter les recettes correspondantes ; si le Parlement européen avait un début de capacité en ce domaine, sa responsabilisation serait sans doute dans la bonne voie. Le débat sur le déficit démocratique est essentiel. Mais il n’y a pas que le Parlement européen dans sa structure actuelle qui soit visé. En effet, cette expression a deux sens : une protestation contre les pouvoirs insuffisants du Parlement mais aussi, sur le plan national, le désir des parlementaires nationaux d’être partie prenante dans la décision qui va des administrations nationales à la décision finale par le Conseil.

Il y a malgré tout une différence fondamentale entre la logique de la Commission et la logique du Parlement européen et je me demande si la Commission n’est pas responsable de ce déficit démocratique ou si, en tout cas, elle n’aide pas toujours le Parlement européen et ne l’a pas aidé à conquérir sa capacité législative et à corriger le déficit démocratique malgré une rhétorique très employée par elle et qui consiste à dire, quand une réforme est en cours, qu’elle défendra les droits du Parlement et fera tout pour les étendre. Le Parlement apparaît souvent comme un gêneur, non seulement à cause de ses surenchères, qui sont réelles, mais aussi en raison d’une certaine forme de débat qui n’est pas le même que celui qui prend place au sein de la Commission. L’un des éléments du déficit démocratique, ce n’est pas l’éloignement de la Commission du concret, du réel. C’est le fait que lorsqu’elle prépare un certain nombre de projets, elle a le souci d’une synthèse trop complète et trop achevée et elle ne laisse plus ce qu’un syndicaliste appelait du grain à moudre en quantité raisonnable au Parlement. La structure même de la prise de décision au sein de la Commission, la manière dont elle vit dans une culture de négociations internes et de compromis entre ses différentes directions, entre les différents intérêts nationaux, entre les partenaires qu’elle a pu consulter et dans la préparation même de la négociation qu’elle aura avec le Conseil, la conduit à présenter des propositions qui, le plus souvent, achèvent la synthèse avant toute intervention politique externe d’arbitrage. C’est ce pré-arbitrage de la Commission, ce fonctionnement en quelque sorte purement interne, cette manière de phagocyter le débat qui me paraît inhérente à la nature même de l’institution et qui est responsable d’une partie du déficit démocratique. On ne pourra pas ne pas chercher, même avant le rendez-vous de 1996, à le corriger.

Pascal Lamy : Les problèmes que tu évoques sont peu de choses par rapport aux problèmes que la Commission et le Parlement rencontrent face au Conseil. Sur le déficit démocratique, il est vrai que la Commission fait des projets législatifs qui sont déjà le résultat d’un type de délibération qu’on aurait dans les Parlements nationaux. Cela tient au caractère multinational des institutions communautaires et au caractère collégial de la Commission. Le collège des commissaires est déjà une sorte de mini-Parlement qui utilise des méthodes qui sont proches de celles qu’utilisent les commissions parlementaires. Ensuite, le Parlement européen a parfois tendance à se comporter en instance technique plus qu’en instance politique, pour des raisons qui tiennent au fait qu’il n’y a pas au Parlement une majorité et une opposition ; il n’y a pas ce jeu politique qui fait que tel projet législatif que la Commission met sur la table est vu par la majorité comme étant en cohérence avec des éléments d’un programme sur lequel on a été élu et qui fera qu’on sera ou non réélu. Cela supposerait qu’on soit dans une structure de type gouvernemental — avec une majorité de type coalition. Il y a par construction du côté de la Commission un côté un peu parlementaire et du côté du Parlement un côté un peu technique. Une partie de ce problème se réglera avec le temps : le Parlement devient déjà un peu plus politique et la Commission devra probablement se séparer — on y reviendra à propos de la subsidiarité — de tâches de gestion. Quand on voit le travail des lobbies dans les couloirs de la Commission et du Parlement européen, leurs argumentaires sur les projets de directive sont souvent identiques quand ils les donnent à l’une ou à l’autre institution.

La deuxième partie de cette difficulté tient au fait que dans ce système, le Conseil des ministres est une sorte de Sénat, le Parlement une espèce de chambre basse, et la Commission un genre de gouvernement qui n’aurait que les pouvoirs que lui laisserait le Parlement dans un régime d’assemblée et dans lequel ce serait le Sénat qui détiendrait le pouvoir de décision. Pour une partie des questions dans ce jeu institutionnel à trois, la réponse est du côté du Conseil des ministres. Va-t-il laisser le pouvoir législatif et exécutif aux deux autres institutions pour que l’une se spécialise dans la partie politique de la législation et l’autre dans son élaboration technique et sa gestion ?

Sur le rôle spécifique de la Commission dans toutes ces affaires, nous avons mal mesuré à quel point la logique juridique du marché intérieur nous a entraîné sur des territoires mal justifiés aux yeux des opinions. Le premier à s’en rendre compte a été Jacques Delors : c’est pour cela qu’il a réinventé la notion de subsidiarité il y a deux ans et demi. Nous ne devons, au niveau communautaire, proposer que des tâches qui sont attribuées à la Communauté et ne gérer que celles que nous devons gérer à ce niveau. L’auto-critique principale porte là. L’exercice de subsidiarité que nous commençons à mener va nous dire, quand on l’aura mené — c’est-à-dire à la fin de l’année —, quels sont les points sur lesquels nous sommes allés trop loin dans l’intervention de la Communauté, et ceux que nous pourrions aussi bien nous contenter d’encadrer plutôt que de les gérer.

Si cet exercice est correctement conduit, on va s’apercevoir qu’il y a des choses qu’on fait au niveau communautaire qu’on ne devrait pas faire et qu’il y a des choses qu’on ne fait pas et qu’il serait bon de faire. Quand, avec les États-membres, on sera entré dans un vrai débat sur la subsidiarité, le système se réformera et cela entraînera des discussions dont on a eu quelques échos à la conférence intergouvernementale de Birmingham quand les Anglais ont voulu évacuer, au nom de la subsidiarité, les questions sociales et l’environnement et alors même que les Danois déclaraient que s’il y avait une chose dont la Communauté devait se préoccuper, c’était bien l’environnement et le social.

Hiérarchie des normes et subsidiarité

Frédéric Lavenir : Les deux intervenants ont évoqué le rôle respectif de la Commission et du Parlement. Pascal Lamy a évoqué le recouvrement entre le rôle technique du Parlement et politique de la Commission. Finalement, lorsque le Parlement se trouve saisi de propositions de directives, celles-ci incluent des éléments d’une extrême hétérogénéité. On y trouve des éléments qui ont un caractère politique et qui seraient soumis à un Parlement national pour des questions équivalentes et des éléments d’une extrême technicité qui ne sont pas de niveau législatif. Quantitativement, il y a une très grande partie qui n’auraient pas lieu d’être soumis au Parlement, ce qui a pour résultat de l’inonder et il ne trouve pas aussi facilement qu’il le pourrait la capacité de débattre des vraies questions politiques à cause de l’invasion de questions subalternes. Parfois le débat ouvert n’est manifestement pas de niveau parlementaire. Est-ce qu’une grande partie des difficultés n’est pas liée à l’absence de hiérarchie des normes ? On parlait de subsidiarité, mais à l’intérieur d’une matière qui est effectivement de niveau communautaire il se trouve des dispositions de niveaux très différents. Cette absence de hiérarchie des normes n’est-elle pas un obstacle à un bon partage des rôles entre les institutions ?

Pascal Lamy : Une des raisons pour lesquelles la hiérarchie des normes a été refusée, c’est que le Conseil des ministres n’a pas voulu se séparer au profit du Parlement européen d’une partie de la législation, ni au profit de la Commission de l’exécution. Le Conseil des ministres est un Sénat qui aurait les pouvoirs d’une super-Assemblée sous la IVe République. La hiérarchie des normes suppose soit, dans le système de droit public français, qu’on laisse faire par l’exécutif un certain nombre d’édiction de normes, soit, dans le système britannique, qu’on ait une procédure législative suffisamment simplifiée pour que des textes d’application puissent être pris efficacement en commission. Cela pourrait très bien être fait par le Parlement européen. Le Conseil des ministres l’a refusé.

Frédéric Lavenir : Justement, à propos du Conseil des ministres, vous parlez de subsidiarité. Est-ce que les problèmes liés à l’application du principe de subsidiarité, même implicite, ne sont pas pour partie liés aux États-membres eux-mêmes, c’est-à-dire que le Conseil lui-même a une attitude ambiguë par rapport à ce principe puisque, suivant les sujets, on est pour ou contre la subsidiarité, et même à l’intérieur d’un sujet donné et des questions traitées ? Est-ce qu’un mécanisme comme celui-là n’est pas à l’origine de beaucoup de débordements qui ne sont pas à imputer à la Commission mais au fonctionnement même du Conseil, avec un jeu dialectique où la Commission anticipant certains comportements va elle-même contre la subsidiarité ? Est-ce que cela ne risque pas de durer malgré les bonnes intentions des uns et des autres ?

Pascal Lamy : Oui, c’est évidemment un des problèmes qu’on a actuellement. Si le Conseil des ministres continue à entrer dans le détail et à compliquer les législations-cadres qu’on met sur la table, il n’y aura pas de solution au problème de la subsidiarité. Il le fait pour deux raisons. La première, c’est par souci de verrouiller les intérêts nationaux. A partir d’une législation-cadre, la faire préciser c’est couvrir plus précisément, au bénéfice d’intérêts nationaux, des cas de figure qui ne sont pas prévus par la législation-cadre. Pour des raisons d’intérêt national, qui n’ont pas de contrepoids dans le système, les États-membres demandent qu’on précise et rende plus sophistiquée la législation. La deuxième raison, c’est que les administrations des États-membres obtiennent des dispositions dont ils pressentent les difficultés qu’ils auraient à les faire voter par leurs propres parlements nationaux si c’était la législation transposée nationalement qui devait les traiter. Elles se mettent d’accord entre elles pour mettre dans la législation communautaire des choses qui ne devraient pas y être et qu’elles ne pourraient obtenir qu’à partir d’un certain nombre de détours de procédure. C’est un des problèmes du déficit démocratique : dans un certain nombre de cas, il y a des courts-circuits. Il suffit que douze représentants nationaux d’une administration donnée se mettent d’accord dans le quatrième sous-groupe d’un groupe de travail du Conseil. Cela vient du fait que le pouvoir du Parlement européen pour planter sa sonde dans ces consultations-là n’est pas suffisant.

Jean-Thomas Nordmann : La hiérarchie des normes est effectivement une grosse lacune du dispositif communautaire. Il reste à savoir si, aussi bien au niveau national qu’au niveau communautaire, il n’y a pas eu une perte du sentiment de la majesté de la loi. Quant à la subsidiarité, on en a fait depuis longtemps, sans que le mot ait été utilisé. La question essentielle est celle du contrôle de la subsidiarité. Telle qu’elle a été décrite dans le Traité de Maastricht, la subsidiarité se fonde sur un critère d’efficacité. Qui peut apprécier l’efficacité ? Sera-ce une magistrature ? On retombe sur une question de négociation politique, qui risque d’être intergouvernementale et on aura au mieux — pour reprendre une terminologie kantienne — un principe régulateur mais non pas un principe constitutif.

Intérêts nationaux, intérêts communautaires

Florence Dobelle : Représentant les intérêts nationaux, le Conseil me paraît un peu maltraité lors des dernières interventions. Je voudrais donc savoir comment la Commission considère ces intérêts nationaux et apprécie leur légitimité. Lorsque le Conseil statue à la majorité qualifiée, quel est alors son poids politique ? Ne risque-t-il pas de devenir une chambre d’enregistrement de la Commission ? Sur la politique commerciale extérieure, si toutes les décisions étaient prises par le Conseil à la majorité qualifiée, n’y aurait-ils pas un risque de bradage des intérêts français ?

Pascal Lamy : Il est absolument légitime que les intérêts nationaux soient défendus dans le système communautaire, mais à chacun son travail. La Commission a été faite pour veiller à l’intérêt communautaire, car personne d’autre ne le fait, sauf le Parlement européen qui le fait progressivement mais ne le faisait pas à l’origine. Il est normal qu’il existe une instance où les intérêts nationaux s’expriment : c’est le Conseil. Ensuite, reconnaissons que les intérêts nationaux s’expriment aussi à la Commission, parfois de manière excessive. C’est une affaire d’équilibre : certains veillent au respect des intérêts nationaux, d’autres sont chargées de faire progresser les intérêts communautaires. Il faut que le système de poids et de contrepoids fasse qu’on puisse progresser. C’est à l’aune de cela qu’il faut apprécier de la capacité de ces contrepoids à fonctionner.

Sur le G.A.T.T., l’ensemble du dossier a été traité à la majorité qualifiée sauf pour certains de ses éléments — car la question se posait de savoir si l’article 113 du Traité de Rome sur la politique commerciale extérieure s’applique ou non aux services. Malgré la majorité qualifiée, certains problèmes particulièrement difficiles empêchent qu’on y recoure à tous les coups. C’est un élément de la régulation : quand un État-membre a des problèmes sérieux en la matière, s’il explique bien aux autres, sans même revenir au compromis de Luxembourg, qu’une décision entraînerait d’énormes difficultés, les autres le comprennent en général et pour peu que le climat ne soit pas trop tendu. Après, c’est une affaire de dosage. Dans le cas du G.A.T.T., certains États-membres — notamment l’Allemagne — ont longtemps fait en sorte de ne pas laisser le gouvernement français dans une position de minorité. C’est un constat, et je ne reprendrai pas le verbe « brader » même au cas où la négociation se serait déroulée sur d’autres bases. Le Conseil des ministres, comme le Congrès, devra se prononcer sur l’accord qui mettra fin à la négociation entamée il y a six ans à Punta del Este.

La Commission et l’émergence des régions

Patrick Butor : Est-ce que vous pensez qu’il y a des États qui sont mieux organisés que d’autres sur le plan des services publics et de l’organisation territoriale pour affronter les défis actuels ? Corrélativement, est-ce que la Commission essaie de faire émerger des collectivités de second rang, notamment les régions, pour diminuer le rôle des États ?

Pascal Lamy : La première question est un énorme sujet. Il est vrai qu’il est des États plus ou moins performants dans les différents secteurs d’activité. Je ne me suis jamais essayé à faire un classement. Prenons deux exemples : qualité et performance du service public. La France est très bien placée. Même si l’on affecte un certain nombre de correctifs — prélèvements obligatoires, charges, etc. —, cela reste vrai. A l’autre bout du spectre, l’Italie et la Grande-Bretagne sont mal placées. Autre exemple : performance dans l’influence sur le système de décision communautaire. Là, le classement est différent : la Grande-Bretagne est le premier et d’assez loin, et la France n’est plus dans les premiers. Il n’y a pas de réponse tous azimuts. De plus, ce n’est pas le travail de la Commission que d’évaluer les performances des différents États-membres.

Sur le deuxième point, nous avons une déontologie très stricte. Nous n’interférons en aucune manière sur l’organisation territoriale de nos États membres parce qu’il s’agit de sujets très chauds dans tous les États — relations entre le Bund et les Länder, degré d’indépendance de l’Ecosse, relations entre les Basques ou la Catalogne et Madrid. Cela étant, pour des raisons de lobbying et d’implantation de représentations, les régions ou collectivités territoriales de différents niveaux suivant les pays sont de plus en plus présents à Bruxelles.

Y a-t-il une faiblesse yougoslave de la Communauté ?

Gabriel Colboc : Si l’Europe avait eu des moyens militaires en propre, pensez-vous que cela aurait pu fait pencher la balance du côté d’une intervention qui aurait été plus loin que le mode d’action actuel en Yougoslavie ?

Pascal Lamy : Les Européens ont décidé de ne pas procéder à une intervention militaire directe. Auraient-ils pris la même décision s’ils avaient eu les moyens militaires, sur un plan européen, d’une intervention ? Ma réponse est : oui, ils auraient pris la même décision. Je ne suis pas de ceux qui pensent que c’est lié à l’absence de moyens propres d’intervention de la Communauté. Face aux opinions publiques, les soldats qui seraient morts dans un tel conflit n’auraient pas été européens, mais français, italiens, anglais, etc. En revanche, au niveau diplomatique, des sanctions économiques, de l’intervention humanitaire, de la protection des convois humanitaires, notre outillage institutionnel est déjà substantiel. On aurait pu faire mieux — qui ne le peut ? — mais pas beaucoup mieux. Le choix de base — une intervention militaire ou non — a été fait de manière délibérée.