Quel bilan économique peut-on dresser de la loi de 1986 sur l’audiovisuel après cinq ans ?

QUEL BILAN ECONOMIQUE PEUT-ON DRESSER DE LA LOI DE 1986 SUR L’AUDIOVISUEL APRES CINQ ANS ?

Jean-Philippe REBOUL

La loi « Léotard » constitue, avec la création et le développement spectaculaire de Canal Plus un des événements les plus déterminants de l’évolution récente du paysage audiovisuel français. Cinq ans après, il est possible de dresser le bilan économique de ce texte dont l’inspiration libérale avait comme objectif de libérer l’audiovisuel de toute tutelle politique en allégeant son appartenance au service public. Avant de s’interroger sur les effets généraux de cette loi, il convient de distinguer trois catégories économiques : les nouveaux intervenants auxquels devrait bénéficier la loi, les perdants et les autres. Au total, le bilan est plutôt négatif. Il n’y a pas de véritables vainqueur, mais quelques grands vaincus dans un secteur privé déprimé.

La perversité du marché

Une mauvaise allocation des ressources

Les nouveaux intervenants du secteur privé sont TF1 et les prestataires et producteurs privés. Malgré le prix encore considéré comme élevé payé par le groupe Bouygues, TF1 a maintenu et accru sa part de marché dans un environnement économique marqué par une forte inflation des coûts de programmation qui s’est traduite par une modification des grilles de programmes au profit des émissions à fort potentiel d’audience (variétés, jeux, retransmissions sportives) et donc de recettes publicitaires.
Cet état de fait a deux conséquences : d’une part, la cristallisation de l’audience et des budgets des chaînes autour de quelques présentateurs vedettes constitués en sociétés de production (Michel Drucker, Jean-Pierre Foucault) qui assurent la maîtrise de leurs propres émissions en imposant les standards techniques et en s’interposant entre les diffuseurs (TF1, Antenne 2) et les prestataires publics (Société française de production – S.F.P.), mais aussi privés (notamment Vidéo-Communication France – V.C.F., concurrent privé de la S.F.P.) ; d’autre part, une fort baisse de la participation des diffuseurs au financement de la production originale au bénéfice de productions « légères » à faible coût unitaire (séries et sit-coms notamment).
La participation des diffuseurs à la couverture financière des oeuvres, qui représentait 65% à 70% des devis en 1983/1984, est tombée à 32% en 1990 .avec une très forte chute pour les émissions de fiction originale dont le coût (1 à 2 millions de francs de l’heure) n’est plus en rapport avec les espérances d’audience. Cela signifie que les producteurs assument les risques de la production. Ce retrait des diffuseurs, non compensé par de nouveaux financements (compte de soutien, les sociétés de financement du cinéma et de l’audiovisuel, les SOFICA), menace aujourd’hui l’équilibre financier de nombreux producteurs indépendants qui ont du mal à assurer le bouclage de leurs productions et dont les portefeuilles de droits audiovisuels (leurs seuls actifs) restent difficiles à exploiter, en l’absence à ce jour de véritable marché de la rediffusion. C’est un cercle vicieux. Malgré l’augmentation de leurs recettes commerciales favorisées par la libéralisation du système en 1986 (dans une conjoncture économique favorable à l’investissement publicitaire), les chaînes ne sont pas parvenues à soutenir une production audiovisuelle de qualité et donc à respecter leurs quotas réglementaires. Prisonnières de la dictature de l’audimat, elles ont investi massivement dans des programmes à fort potentiel dont les coûts, bien qu’ayant fortement augmenté, pouvaient être couverts en raison de la réponse favorable du public et des annonceurs publicitaires. En outre, cette forte sensibilité des commandes de production aux recettes de publicité drainée par les diffuseurs a pour conséquence d’aggraver les déséquilibres dans un contexte de morosité économique tel que nous le connaissons en 1991 et depuis le début de l’année 1992. En effet, la publicité n’est pas une source de financement stable, or c’est d’elle dont dépend le secteur audiovisuel. Le bilan est donc aujourd’hui très contrasté et beaucoup de prestataires et producteurs privés connaissent de graves difficultés financières.
La loi de 1986 n’a donc pas eu d’effet positif sur le marché : à l’exception de quelques sociétés unipersonnelles il n’y a eu ni augmentation de la demande de programmes ni, partant, création d’une offre. Les bénéficiaires sont le plus souvent les producteurs culturellement les plus bas de gamme et les moins chers. Ce sont eux qui maximisent le plus leur profit. L’essor attendu des petits producteurs de qualité n’a pas eu lieu.

L’échec des nouveaux entrants

En outre, si le marché n’a pas permis une bonne allocation des ressources, il n’a pas donné la possibilité non plus aux nouveaux entrants de se faire une place. Les difficultés de la Cinq sont elles aussi exemplaires. Il n’y a pas de place pour un troisième réseau généraliste de diffusion hertzienne. L’inachèvement de la couverture nationale de la chaîne et les incertitudes de son positionnement (jouant sur la complémentarité avec TF1 sous la gestion Hersant, sur la concurrence depuis la reprise par Hachette) se sont traduit par un gouffre financier monumental dans lequel le groupe Hachette a risqué l’enlisement total (1 milliard de francs de pertes prévisionnelles en 1991 contre 500 millions de francs prévus lors de la reprise) avec la mise en place de la dynamique classique de l’échec d’une télévision commerciale. La chute de l’audience entraîne une chute des recettes plus que proportionnelle.
La situation de M6 est moins dramatique que celle de la 5 mais aucune perspective de décollage à court terme n’apparaît. Son avenir est lié à celui de la Lyonnaise des Eaux dans le secteur de la communication et notamment sur le câble. Ainsi donc la Cinq et M6 n’ont pas réussi à s’imposer sur un marché dont on a surestimé les capacités de développement.

Un secteur public laissé pendant cinq ans sans mission ni moyens

La loi de 1986 a placé en situation de concurrence les entreprises publiques alors que leurs conditions de fonctionnement, héritées de l’O.R.T.F., sont restées inadaptées (Antenne 2/FR3 et la S.F.P.).
Antenne 2 et FR3 avant leur rapprochement avec la création de la présidence commune ont cherché à concurrencer TF1 sur son propre terrain (politique systématique et suicidaire visant à proposer les mêmes grilles de programmes aux mêmes heures). Après le rapprochement entre Antenne 2 et FR3 et depuis la présidence de Hervé Bourges, le secteur public a opéré une réduction des coûts et s’est repositionné par rapport au secteur privé en affirmant sa vocation culturelle et éducative et son rôle de promoteur de projets nouveaux au profit de jeunes producteurs . A moyen terme, cette stratégie est bonne, même si elle doit coûter cher à son actionnaire pendant quelques années. Il y aura toujours une place pour un grand diffuseur public susceptible d’offrir une programmation à vocation pédagogique et culturelle aux côtés d’un pôle purement commercial.
Quant à la S.F.P., la loi de 1986 lui a ôté les systèmes de commandes obligatoires de la part des chaînes de télévision. Cet enjeu louable dans les intentions est conforme à la volonté du législateur dont le souhait était de cesser de faire vivre des entreprises sous perfusion. Mais l’Etat n’a pas été jusqu’au bout de sa logique. Comment mettre une entreprise aux conditions du marché alors que l’ensemble de son personnel reste encore soumis à la convention collective de l’audiovisuel issue de l’O.R.T.F. qui est en vigueur sans distinction de métiers dans l’ensemble des entreprises du secteur public (Antenne 2/FR3, T.D.F., S.F.P., I.N.A.) et constitue un frein à toute évolution vers plus de souplesse dans la gestion du personnel ? Cette perte de fonds de commerce n’a pas été compensée par l’acquisition de nouveaux marchés sur le secteur privé et a heurté la S.F.P. de plein fouet avec des prestataires privés à l’organisation très souple. Les conséquences en sont connues : pertes récurrentes de l’ordre de 200 à 260 millions de francs, mise en place d’un plan social en 1990 (licenciement de plus de 500 personnes) et mise en oeuvre d’une politique de restructuration complète du groupe visant à une ouverture de l’entreprise vers le secteur privé.
Devant le problème social de ces entreprises et ne souhaitant, pour des raisons politiques évidentes, ni l’affronter brutalement ni le contourner en augmentant le montant de la redevance pour créer des recettes supplémentaires, l’Etat est ainsi condamné à poursuivre son devoir d’actionnaire jusqu’au bout afin de tenter d’assurer un passage en douceur vers une économie plus conforme à la réalité du marché. Il est donc à craindre qu’il ne perde progressivement, par l’ensemble des dotations budgétaires annuelles qui sont versées au secteur public de l’audiovisuel, l’avantage financier issu de la privatisation de TF1.
Certains acteurs ont cependant maintenu leur position. Ainsi Télédiffusion de France (T.D.F.) a perdu son monopole de droit mais, compte tenu de la spécificité du métier de transmetteur de signal (coût des investissements pour créer un réseau, fiabilité de l’exploitation), a maintenu son monopole de fait. Son activité, dont on craignait qu’une partie pouvait être reprise en direct par les chaînes, n’a en fait pas subi de pertes de parts de marché. C’est l’échec du satellite de télédiffusion directe TDF1/TDF2 qui a précipité son passage dans le giron de France-Télécom.

Recherche haute autorité désespérément

Ainsi, la loi de 1986 – dont la question de la révision se pose avec une acuité croissante dans l’esprit de l’ensemble des intervenants – n’a pas permis l’éclosion d’un cercle vertueux libéral pour plusieurs raisons. D’une part, le poids du secteur public reste prépondérant sur tous les créneaux du marché. Pour la production de l’image, le pôle Antenne 2/FR3/S.F.P. est dominant ; pour la transmission, c’est le pôle France-Télécom/T.D.F. qui est au premier rang. Sur le seul marché de la prestation audiovisuelle (vidéo, plateaux, postproduction) et malgré la forte augmentation du d’entreprises privées, la S.F.P. représente encore 25% du marché.
D’autre part, il n’y a pas eu d’émergence d’un véritable pôle privé de référence, TF1 privatisée a pérennisé la position de TF1, chaîne publique en généralisant et systématisant pour l’ensemble de ses programmes une gestion de chaîne commerciale dont les bases avaient été mises en place avant la privatisation de 1987 (montée en régime de la régie publicitaire, adoption d’une programmation sensible à l’audimat, etc.). Par ailleurs, l’échec répété de la Cinq, devenue chaîne généraliste a permis de confirmer l’impossibilité pour un troisième réseau de diffusion hertzienne de trouver sa place aux côtés des chaînes existantes. La seule stratégie privée réussie est la constitution d’un pôle de diffusion fondé sur le principe du péage : Canal Plus.
Il existe aussi, dans le domaine de la prestation et de la production, un grand nombre d’entreprises privées de petite taille faisant moins de 100 millions de francs de chiffre d’affaires qui se livrent à des guerres de prix sans merci. Le développement de ces petites entreprises a été favorisé par TF1 et Canal Plus afin d’éviter de recourir à la S.F.P., handicapée par des coûts salariaux et une organisation de travail exorbitants. Ces petites structures subissent aujourd’hui le contrecoup d’une conjoncture difficile (baisse des budgets de production) qui devrait amener à des restructurations importantes dans les deux années à venir.
Dans ce marché déséquilibré, pris entre un secteur public puissant mais sous perfusion et un secteur privé déprimé, l’instance de régulation a été incapable de s’affirmer comme une autorité reconnue pour l’indépendance de ses membres et respectée dans ses choix (notamment ceux des présidents des chaînes publiques). En outre, son fréquent changement de dénomination et de composition en dix ans a été très néfaste à son image auprès du public. Par ailleurs, elle s’est révélée incapable de faire évoluer une réglementation contraignante pour les chaînes de télévision (définition des quotas de diffusion, interdiction d’ouvrir la télévision à d’autres secteurs de la publicité) et d’être une instance susceptible d’aborder des idées nouvelles en matière de télévision ou de relayer les professionnels du secteur auprès des pouvoirs publics. De manière exemplaire, le pôle public ne reconnaît pas la légitimité du Conseil supérieur de l’audiovisuel (C.S.A.) et négocie plus utilement directement avec le ministre délégué à la communication ou la direction du budget. Il est significatif que l’essentiel des débats sur l’audiovisuel porte aujourd’hui sur le rôle et les pouvoirs du C.S.A.
Dépourvu de toute crédibilité, le C.S.A. ne peut donc s’affirmer dans le contexte actuel qu’en infligeant des peines maximales, le retrait de l’autorisation d’émettre, mesure politiquement impossible à infliger de sa seule autorité, ou à assister impuissant et délaissé par les pouvoirs publics au dépôt de bilan d’une chaîne de télévision.