Environnement et coopération : pour un projet global

ENVIRONNEMENT ET COOPERATION : POUR UN PROJET GLOBAL

Jérôme Schmidgen

Les problèmes d’environnement, à l’instar de ceux posés par la coopération avec le tiers-monde, sont encore traités de façon fragmentaire, insuffisante et, malgré les efforts des institutions internationales, de manière trop souvent indépendante. Or ces deux questions d’envergure mondiale sont liées et la réponse à y apporter ne peut être que globale.
Les deux approches correspondent à une même attitude d’ouverture sur le monde. Si la préoccupation de l’environnement est l’expression de l’attention portée aux choses qui nous entourent et dont l’homme se sent solidaire, la coopération Nord/Sud procède d’un sentiment analogue à l’égard non des choses mais des hommes les plus démunis. Comme, in fine, la préoccupation de l’environnement ne se réfère pas à une nature dont l’homme tenterait de garantir le maintien en l’état mais à une nature conçue pour l’homme, celle qui lui fournit les matières plus ou moins indispensables à sa vie et à son mode de vie mais également la beauté du monde, elle relève, avec la coopération, d’une même idée de l’homme.

MONDIALISATION DES PROBLEMES D’ENVIRONNEMENT

D’une façon générale, les problèmes de développement dans les pays en développement résultent surtout de l’inadéquation grandissante entre l’homme et son environnement : la croissance démographique se traduit par l’usure de sols déjà pauvres et par la déforestation tandis que l’insuffisance ou l’absence de matières énergétiques rend plus difficile ou, le plus souvent, interdit le décollage économique. Enfin, les populations appauvries qui affluent vers les villes n’y trouvent qu’un environnement sans cesse plus dégradé. Tout développement s’y fait donc par transgression de seuils d’équilibre écologique, c’est-à-dire au détriment de l’avenir.
Aussi l’Organisation de coopération et de développement économique (O.C.D.E.) préconise-t-elle depuis plusieurs années la généralisation des études d’impact préalables à la réalisation des grands projets. Il s’agit de limiter les nuisances écologiques qu’ils induisent en proposant par exemple, lors de la construction d’un barrage, des solutions limitant l’impact sur l’habitat ou la couverture végétale. Mais ces études restent ponctuelles par vocation.
L’aide apportée aujourd’hui aux pays en développement par les pays riches ne leur assure pas un développement conforme à leurs besoins. Surtout, ce développement n’est pas pérenne. C’est ainsi que la crise de l’environnement jette une lumière plus crue sur la misère des politiques de coopération internationale Nord/Sud.
Le pire reste en effet à venir : si l’état des pays en développement en matière de développement, comme d’environnement, est déjà le signe d’un échec, la croissance démographique du Sud ne fera qu’accélérer l’usure des sols, le déficit alimentaire, le chômage et toutes les formes de pollutions énergétiques et industrielles.
Il s’y ajoutera les conséquences désastreuses, quoique difficiles à mesurer et à situer avec précision, du réchauffement attendu de la planète. Si l’on prolonge la tendance actuelle, la température moyenne pourrait croître de 0,3 degré Celsius par décennie au XXIe siècle. La hausse du niveau des mers qui en résulterait ferait des dizaines de millions de réfugiés écologiques ; de plus, les pays en développement ne seront pas armés pour faire face aux autres conséquences des modifications climatiques, principalement le déplacement possible des zones de culture, le changement des rendements, la nécessité de s’adapter à de nouveaux modes de culture et de produire des espèces nouvelles. Sauf décollage économique, qui serait de toute façon limité à quelques pays, ces problèmes atteindront donc une ampleur jusqu’à présent inégalée. Dès lors les pays occidentaux pourront-ils faire l’économie d’une politique de coopération Nord/Sud de longue haleine et d’une ampleur encore inconnue ?
Les politiques de l’environnement ne seront efficaces que dans le cadre d’une coopération internationale et celle-ci ne pourra se limiter aux seuls pays riches. En effet, les problèmes d’environnement ignorent de plus en plus les frontières : transports de déchets d’un pays à l’autre, pollution maritime involontaire (Amoco Cadiz) ou délibérée (détroit d’Ormuz), pollution nucléaire (Tchernobyl).
Apparue récemment, la menace de réchauffement de la planète par effet de serre illustre encore mieux la mondialisation de l’environnement. L’enjeu est désormais clair, au moins depuis que les scientifiques ont en majorité admis le risque d’effets négatifs de l’activité humaine sur le climat et depuis que les causes principales en ont été identifiées .
Certes, l’ampleur que prendra le réchauffement de la planète, ses effets précis sur l’activité humaine et leur localisation sont encore mal cernés. Il n’est pas exclu que s’y mêle la variation naturelle du climat, mais personne n’est en mesure d’affirmer si celle-ci contrecarrera le réchauffement ou si, au contraire, elle l’amplifiera. Etant données l’étendue et la complexité des phénomènes à expliquer, l’amélioration de la prévision suppose encore un effort de recherche considérable, dans plusieurs disciplines, pour collecter et traiter un très grand nombre de mesures. Il semble aussi que l’inertie thermique due aux océans induise un décalage de plusieurs décennies entre les événements à l’origine du réchauffement et la constatation de celui-ci. Des modèles théoriques très élaborés sont donc les seuls moyens de prédiction.
Cependant l’enjeu, le délai de mise en place d’actions concertées et la durée de vie des gaz à effet de serre sont tels qu’il serait irresponsable d’attendre les certitudes pour agir. Un certain nombre de mesures devraient en découler logiquement au fur et à mesure que se renforceront les présomptions scientifiques. Il faudra remodeler le système énergétique, replanter des forêts, réduire les émissions polluantes et modifier les méthodes agricoles. Cela ne se fera pas sans définir de nouvelles normes, qu’il conviendra d’harmoniser pour ne pas créer trop d’entraves à la concurrence internationale, ni sans prendre des mesures fiscales et instaurer des procédures de contrôle à l’échelle internationale.

LIMITES DES POLITIQUES ACTUELLES

Or l’impératif international n’apparaît guère dans les politiques d’environnement mises en oeuvre dans le monde, caractérisées par leur émiettement. Sauf en ce qui concerne la plupart des C.F.C., objets du protocole de Montréal (17 septembre 1987), celles-ci se réduisent trop souvent à une palette plus ou moins complète de mesures au caractère purement national. Certaines d’entre elles ont déjà été prises par quelques pays, mais en ordre dispersé. D’autres, prévues par des programmes d’action internationale, ne sont pas encore entrées en vigueur dans les pays signataires. Il y a loin de la France, qui ne parvient que difficilement à intégrer l’écologie dans ses priorités, aux pays qui sont allés jusqu’à en faire un enjeu médiatique, sans parler des Etats-Unis, en pointe pour les normes très strictes d’émissions de gaz polluants par les automobiles mais principaux émetteurs de gaz carbonique. En dépit des déclarations faites par George Bush lors de l’élection présidentielle de 1988 et malgré le Clean Air Act, ils paraissent peu disposés à abandonner la politique de facilité qui a toujours été la leur dans le domaine énergétique .
Outre qu’elle induit une perte d’efficacité, cette attitude est à l’origine de distorsions sur le plan économique, distorsions budgétaires et distorsions de la concurrence par les coûts de production ou par les normes. Par ailleurs, certains pays prennent de l’avance dans le domaine de la recherche pour l’environnement, comme les Etats-Unis et la R.F.A. qui concentrent 60% des dépenses effectuées à ce titre dans le monde.
S’il a eu le mérite de lancer le débat vers une approche multinationale des questions d’environnement, le projet d’éco-taxe avancé par la Commission européenne s’est vite heurté à l’opposition des gouvernements et des industriels des Etats membres. Ceux-ci se sont émus à juste titre des pertes de compétitivité qu’il allait entraîner face aux concurrents américains et japonais. S’appliquant à une zone trop restreinte, le projet semble avoir perdu de sa substance au fil des mois.
Le caractère généralement national des mesures s’explique certes par les spécificités des économies nationales, de leurs systèmes énergétiques et des politiques de transport. Il reflète surtout la prédominance du facteur économique dans la conduite de l’action politique : les pays industrialisés se veulent gouvernés comme des entreprises avec pour seul objectif la maximisation du profit sous contraintes – contraintes des sondages, de l’inflation, du chômage, du commerce extérieur, de la monnaie, etc. Ce qu’on observe ainsi en matière de politique intérieure, avec pour effets la persistance de problèmes importants (chômage, illettrisme, absence d’intégration d’une partie des populations immigrées, etc.), on le constate aussi dans la politique d’aide aux pays en développement. Cette aide, fluctuante selon les pays et les époques, est située au niveau le plus bas possible, au seuil permettant d’éviter l’éclosion d’une crise internationale majeure.
Or une politique d’environnement ambitieuse suscite des coûts à court terme alors qu’elle ne produira ses pleins effets qu’à long terme. Par l’internalisation des coûts, elle s’oppose à certains intérêts industriels immédiats. En outre, elle s’appuie nécessairement sur des données incertaines. Il n’est donc guère surprenant que la préoccupation de l’environnement apparaisse comme un contrainte supplémentaire à laquelle tout gouvernement se contente de faire face au coup par coup, mû par la pression plus ou moins grande de son opinion publique.
L’inadaptation de ces politiques à la nature mondiale de la préoccupation de l’environnement ressort avec plus de contraste lorsqu’on considère la situation des pays en développement. En effet, les mesures de protection de l’environnement seront coûteuses et leur mise en oeuvre supposera à la fois une économie riche et une volonté politique ferme qui leur font généralement défaut. C’est dire la rupture qui s’impose dans les comportements et les choix politiques essentiels.
L’opinion publique des pays de l’O.C.D.E. est depuis longtemps sensibilisée à la question écologique et on peut penser que, progressivement, les mesures utiles seront votées, ne serait-ce que pour ces motifs électoraux. Encore ce progrès dépend-il d’une meilleure diffusion de l’information. En outre, ces pays disposent des capitaux et de la technologie nécessaires et, même s’ils devaient réagir tardivement, seraient sans doute capables de le faire sans mettre en péril leur mode de vie.
Il n’en va pas de même dans les autres pays et c’est là que le bât blesse car ces pays, où l’environnement n’a jamais figuré au rang des préoccupations gouvernementales, sont justement ceux où se concentreront les plus graves problèmes de pollution. Ils se divisent grosso modo en deux groupes.
Le premier groupe est celui des pays de l’Est dont l’opinion est parfois alertée mais dont l’économie chancelante ne supporterait pas les coûts de sauvegarde écologique. Pour la plupart de ces pays, le passage à l’économie de marché constituera le plus puissant facteur d’amélioration car, d’une part, il entraînera la fermeture des usines les plus obsolètes, d’autre part, il incitera aux économies d’énergie par la double action de la concurrence et du relèvement de prix artificiellement bas.
Le second groupe est celui des pays qui conjuguent structurellement faiblesse économique et atonie de l’opinion publique et qui doivent faire face à des problèmes tout aussi cruciaux mais ayant des implications à très court terme (démographie galopante, épidémies, guerres civile ou étrangère, sécheresse, etc.) : c’est typiquement le cas de la plupart des pays africains ou d’Amérique du Sud et de certains pays asiatiques.

DROIT A LA SECURITE ECOLOGIQUE

Il est pourtant indispensable que l’écologie ne reste pas l’apanage des pays riches. La question cruciale à laquelle auront à faire face les pays riches dans un avenir proche consiste à savoir si l’écologie devra être mise en oeuvre par la contrainte indirecte ou par la coopération et la solidarité internationale.
La voie de la contrainte consisterait, sous un prétexte écologique, à étendre la pratique des freins à l’importation, notamment par l’usage de normes que les pays en développement ne seraient pas en mesure de respecter. Ce choix de la sanctuarisation isolerait encore davantage les pays riches. Il ne constituerait pas une avancée en matière de relations internationales et ressortirait d’une politique de facilité, peu onéreuse à court terme, quand bien même il faudrait l’assortir de saupoudrages de crédits.
Cependant, à long terme, cette politique d’éviction, qui consisterait à laisser de côté les pays de l’Est et à abandonner les pays en développement aux difficultés que nous leur avons partiellement créées, ne serait pas acceptable pour des raisons morales. Mais puisque la politique ne se nourrit pas que de morale, il est utile d’invoquer d’autres arguments.
D’une part, et pour la première fois, ces pays disposent d’un moyen de pression qui, à la longue, pourrait s’avérer efficace : en l’absence d’opinion publique, ils peuvent se contenter de maintenir en activité leurs installations fortement polluantes et de poursuivre la déforestation au nom de l’impératif de développement. Cette tentation sera d’autant plus forte que les problèmes démographiques et agricoles seront de plus en plus aigus. Or, si les pays riches ont été effectivement les principaux responsables des rejets de gaz carbonique, ce sont les pays en développement qui émettront le plus de gaz carbonique à l’avenir. Dès lors, il n’aura guère servi aux pays riches de s’attaquer à leurs seules sources de pollution.
D’autre part la politique d’éviction accentuerait le fossé Nord/Sud de façon irrémédiable, fragilisant ainsi la sécurité du monde. A long terme, le développement des pays en développement serait encore plus obéré par le facteur écologique et la pression de ces pays sur les plus riches, notamment à l’immigration, serait très forte.
La sécurité écologique n’est donc pas envisageable sans une coopération et une aide à grande échelle, dans un cadre international où les pays du Sud ne se trouveraient pas seuls en position de demandeurs. En outre, l’importance de l’enjeu écologique (la qualité de vie de tous voire, pour une partie de l’humanité, la survie dans des conditions dignes), le gigantisme des sommes concernées et le caractère mondial du problème et de sa solution ne feront que renforcer les liens entre écologie et coopération.

UN PROJET GLOBAL ILLUSTRANT LA SOLIDARITE MONDIALE

Seul un projet global, soucieux du nécessaire réalisme à long terme et liant ces deux politiques apportera une solution à peu près satisfaisante à ces problèmes. Pour éviter les écueils du passé, ce projet doit s’appuyer sur des principes simples et ambitieux : la transparence du mode de fonctionnement, l’expression massive de la solidarité mondiale et la manifestation du lien entre l’environnement et la coopération Nord/Sud et Ouest/Est.
Ces différents objectifs ne pourront être atteints que par la création d’un fonds mondial pour le développement dont les ressources seraient tirées d’une taxe assise sur la consommation d’énergies à fort effet de serre (pétrole et charbon) par les pays riches, corrigée pour tenir compte des rejets réels de gaz carbonique. Le prélèvement pourrait se situer au niveau de 5 dollars par baril de pétrole (soit à peu près 150 francs par mètre cube) et à environ 40% de plus pour le charbon, qui émet plus de dioxyde de carbone. Ce projet, plus ambitieux que celui de la C.E.E. par son étendue géographique, l’est aussi par sa finalité puisque, allant au-delà d’une simple harmonisation fiscale, il veut concrétiser le lien entre environnement et aide aux pays en développement.
Les ressources, d’un montant annuel supérieur à 500 milliards de francs, seraient destinées presque exclusivement (80%) au financement de projets concernant les pays hors O.C.D.E. La priorité serait donnée aux projets permettant d’améliorer le bilan énergétique de ces pays avec l’impact sur l’environnement le plus faible possible, pour la raison évidente que l’accès à une énergie bon marché constitue le préalable au décollage d’une économie. Ainsi, le fonds pourrait contribuer à hauteur de 50% aux 520 milliards de francs par an d’investissements des pays en développement dans le secteur de l’électricité. L’impératif du reboisement pourrait être satisfait d’une autre manière, par réduction des dettes en échange du reboisement, sur décision des organismes de financement internationaux. Le fonds pourrait n’apporter qu’une aide complémentaire de 25 milliards de francs par an pendant dix ans destinée à la plantation de cent millions d’hectares pour absorber environ 10% des émissions annuelles par combustion. Le reste serait consacré à la lutte contre les autres gaz polluants et l’usure des sols.
Comme le développement est généralement facilité par le choix de l’économie de marché et comme la démocratie favorise la préoccupation de l’environnement, il est essentiel que ce fonds soit orienté en priorité vers les pays ayant choisi ce mode de société ou se trouvant sur sa voie ; c’est notre intérêt comme celui de leurs populations.
Les pays en développement sont parfois suspectés de détournement ou d’utilisation pour des projets non rentables. Pour éviter ce travers et pour faciliter le transfert des méthodes occidentales, il est important de privilégier les projets de concession et de laisser au fonds le soin de sélectionner le concessionnaire (dans le cas contraire, la subvention serait automatique réduite). Dans ce type d’association, l’investisseur, une société privée, n’est pas responsable seulement de la phase d’investissement mais aussi de l’exploitation des équipements pendant une période assez longue ; il assume donc entièrement le risque de dépassement des coûts d’investissement et d’exploitation.
Une fraction des 20% restants financerait la recherche dans le cadre du fonds, le solde étant conservé par chacun des pays donateurs en vue d’action locales, principalement l’éducation à l’environnement et la promotion des investissements destinés à économiser l’énergie.
A des aides dispersées et dont le niveau est mal mesuré par les populations, ce projet substituerait une aide massive, indépendante des contraintes budgétaires locales et durable. De plus la conjoncture énergétique s’y prête mieux que jamais puisque le coût de l’énergie qui en résulterait s’inscrit dans des limites raisonnables si on le compare au coût moyen des vingt dernières années.
Un tel projet se heurtera à de nombreux obstacles, en particulier à la différence des situation budgétaires et fiscales des pays riches, à la difficulté de définir les pays riches et de mesurer avec précision les émissions de gaz carbonique, au manque de courage des hommes politiques et à l’égoïsme des nations. Notamment, il ne prendra pas forme sans les Etats-Unis. Comme ces derniers s’y retrouveraient, en raison de leur laxisme énergétique, en position de principaux bailleurs de fonds avec une part d’environ 50% et comme ils n’envisageront pas sans de grandes réticences de réorienter leur politique énergétique, les négociations seront âpres et les compromis inévitables. Enfin, les populations des pays les plus riches en assumeraient tout le coût alors que les profits induits, différés et d’ordre qualitatif, apparaîtraient davantage comme un manque à perdre (en qualité de vie et en sécurité). En somme, elles rembourseraient le « crédit écologique » grâce auquel les générations précédentes ont pu réaliser un formidable développement économique.
Toutefois, on ne voit pas comment l’humanité, qui connaît le risque d’une rupture vraisemblablement profonde et, à l’échelle de l’histoire de notre planète, très rapide du relatif équilibre écologique ayant favorisé son expansion, pourrait se dispenser d’une réaction ; peut-elle réagir autrement qu’en rompant avec les modes de développement et de coopération qui, selon toute apparence, sont responsables de ce déséquilibre ?
En défendant le projet global les hommes cesseraient de traiter comme une simple contrainte ce qu’il faut considérer comme l’un des enjeux centraux de la politique. Il leur appartient d’opérer ce douloureux glissement des consciences du quantitatif vers le qualitatif et des vues égoïstes à court terme vers la solidarité à long terme, ce qui suppose avant tout un vaste effort d’éducation et d’information, s’inscrivant dans la longue durée.