L’environnement : un enjeu politique

L’ENVIRONNEMENT : UN ENJEU POLITIQUE

François Ivernel

Qu’il faille se préoccuper de l’environnement est aujourd’hui une évidence. La dégradation du milieu naturel, les nuisances multiples et les risques pour la santé d’une croissance mal maîtrisée sont réels et leur conscience est accrue par la découverte des ravages subis par le milieu naturel des pays de l’Est . L’émergence progressive de l’environnement comme question politique n’est pas nouvelle. Les signes en sont clairs depuis la fin des années 1960 et se sont traduits par une percée du vote écologiste. La stratégie électorale des gouvernements français successifs aurait voulu que tout soit mis en oeuvre pour contrer le développement d’un mouvement concurrent. Or, les mesures décidées, trop timides, n’ont pas suffi à endiguer la croissance du mouvement vert.
Deux questions méritent d’être posées. D’une part, comment se fait-il, qu’à une thématique émergente mais depuis longtemps identifiée par les sondeurs, les partis politiques établis n’aient pas été à même de fournir des réponses convaincantes en terme de discours et d’action ? D’autre part, l’apparition d’une force politique qui comble l’espace laissé libre par les partis traditionnels pose-t-elle un problème politique en ce sens qu’elle serait à la fois conséquence et cause de la perte de crédibilité de la politique de gouvernement ?

CHRONIQUE D’UNE OCCASION MANQUEE

Le système représentatif est au cœur des démocraties modernes. Des représentants sont désignés dont la tâche est de traduire, de canaliser les aspirations populaires, d’en débattre, de légiférer puis d’organiser l’application de la loi. Dans le passé récent, deux tendances lourdes de l’opinion française ont été malmenées. L’une concerne l’environnement, l’autre la question de l’immigration. Une troisième probablement en gestation est la demande d’une plus grande transparence dans la conduite des affaires publiques. Quant aux deux premières, est-il nécessaire de préciser que l’intention n’est pas d’assimiler abusivement écologisme et frontisme – écolo ne rime pas toujours avec facho – mais de mettre en parallèle le traitement par le système politique de deux demandes de la société ?
Comment les partis dits respectables ou de gouvernement passent-ils à côté de mouvements majeurs de l’opinion ? Une brève chronologie des politiques de l’environnement éclaire les relations entre les faiblesses de ces politiques et les réactions de l’électorat.
Le grand public prend connaissance des termes du débat à l’occasion de la secousse de mai 1968 et de sa critique de la norme de consommation triomphante. La candidature de René Dumont en 1974 en dépit du faible score obtenu (1,32% des suffrages exprimés) est symptomatique. Les élections européennes, moins polarisées par les clivages intérieurs, confirment la présence durable du vote vert avec 4,39% des suffrages exprimés en 1979, puis, après une période de stagnation ou de léger repli, c’est l’envolée de 1989 où les suffrages atteignent 10,6%. Les origines de cette progression sont complexes. Les déceptions de l’alternance, le rejet de la « politique politicienne » sont cristallisés pour partie par le vote vert. Toutefois, la composante protestataire n’explique pas tout. A 89%, les électeurs écologistes disent voter pour la protection de l’environnement et 56% ne pas tenir compte de leur attitude à l’égard du gouvernement (alors que seulement 18% des électeurs du Front National n’en tiennent pas compte) . L’électorat vert est certes composite de par ses attitudes politiques antérieures, ce qui lui donne son caractère fourre-tout de captation de votes flottants, néanmoins les grandes lignes de sa composition sociétale ressortent clairement : il s’agit d’une population plutôt plus jeune et plus diplômée que la moyenne. Donc d’une population plus perméable au changement et a priori anticipatrice d’une large diffusion de courants d’idées nouveaux. A supposer même que le vote protestataire soit le facteur-clé du succès électoral des verts, il reste à expliquer pourquoi l’écologie, plus que d’autres thèmes politiques, séduit les votes flottants. Comment, si ce n’est par l’existence d’une réelle sensibilité d’une très large part de l’opinion aux questions de l’environnement ? 10% de l’électorat n’est pas conquis en dix ans sans raisons profondes. Or quels ont été les signaux adressés par nos gouvernants à cette sensibilité ? Que ce soit en termes de structures, de législation ou de discours les réactions ont été insuffisantes. Il convient cependant de distinguer trois phases de la politique française de l’environnement.
Dès 1971, un ministère de l’environnement est créé. A sa tête Robert Poujade, qui décrit dans Le Ministre de l’impossible la naissance laborieuse de cette structure nouvelle par regroupement de services des ministères de l’industrie, de l’agriculture et de la culture. L’absence de services extérieurs, par lesquels une administration centrale peut être efficace sur le terrain, est compensée au début des années soixante-dix par la prolifération d’établissement publics : conservatoire du littoral, parcs naturels régionaux, conseil supérieur de la pêche, agence pour la qualité de l’air, etc. Dans le même temps, des législations sur la protection de la nature, le traitement des déchets et les études d’impact sont adoptées. Des résultats sont obtenus qui sont dus à la dynamique administrative plus qu’à une volonté politique nationale et au cadre législatif. Les agences du bassin notamment imposent des taxes et des normes aux industries polluantes sur la base d’une négociation au coup par coup. Cette approche est en pratique assez efficace mais ses failles sont profondes. Absence d’un cadre de référence clair pour les industries, inégalités de traitement sont les principaux reproches qu’on lui adresse. En outre, l’absence d’un débat public et d’une législation visible contribue à la mauvaise perception des politiques de l’environnement.
A une décennie de présence – certes parcellaire – des pouvoirs publics sur le terrain de l’environnement succède un désengagement au cours des années 1980. Hormis la loi de 1983 sur les enquêtes publiques, la production législative propre à l’environnement est quasiment nulle et cela est d’autant plus dommageable que l’abondante production de directives européennes incite les pays membres à adapter leur législation. Les moyens très faibles du ministère de l’environnement voient leur part se réduire dans le budget de l’Etat et rien n’est décidé pour remédier à l’absence de structures administratives efficaces. L’ensemble des dépenses publiques et privées consacrées à l’environnement est, en pourcentage du P.I.B., très inférieur à celui des autres grands pays industrialisés. Il en résulte, à en croire le rapport sur l’environnement des pays de l’O.C.D.E., une position de la France peu enviable dans le classement des nuisances auxquelles sont exposées les populations.
Le plan national pour l’environnement adopté par le conseil des ministres en décembre 1990 marque une volonté d’imprimer une dynamique nouvelle. Il s’agit d’une déclaration d’intention qui a toutefois le mérite de fixer un certain nombre d’objectifs chiffrés de réduction des nuisances. De fait, une plus grande présence de la France sur la scène internationale, quelques initiatives administratives et parlementaires ont suivi. On doit noter le manque de constance dans l’application de cette politique à la remorque de l’électorat et de la communauté européenne. Il suffit pour s’en convaincre d’observer les guerres picrocolines qui ont opposé ministères de l’industrie et de l’environnement sur la gestion des déchets. Encore plus courtelinesque est la création récente de l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (A.E.M.E.) à partir du regroupement des agences française de maîtrise de l’énergie (A.F.M.E.), pour la qualité de l’eau (A.Q.A.) et de récupération des déchets (A.N.R.E.D.). Faute de trancher entre les rivalités ministérielles, l’agence est soumise à une triple tutelle des ministères de l’industrie, de la recherche et de l’environnement ; la quatrième tutelle, celle inofficielle du ministère des finances, ajoute à la confusion. Il n’est pas surprenant dans ces conditions qu’un discours appuyé sur des réalisations aussi minces soit apparu comme un gadget électoral et l’on est en droit d’attribuer pour partie la montée en puissance des verts à l’incurie du politique.
On pourrait objecter que les résultats obtenus par les écologistes sont partagés par tous les pays européens et étaient donc inéluctables. Une analyse plus fine montre qu’il n’en est rien. Les scores obtenus par les mouvements écologistes en France et en R.F.A. lors des dernières élections européennes sont en apparence proches. Contre 10,6% en France, les Verts allemands obtiennent 8,4%. Il convient d’analyser ce parallèle à la lumière de la carte de l’écologie européenne. Schématiquement, les pays du sud et moins urbanisés connaissent des scores faibles – moins de 4% en Espagne ou en Italie – et ceux du nord des scores élevés – 15% au Royaume Uni. En outre, toutes les enquêtes montrent une beaucoup plus grande sensibilité de l’opinion allemande aux questions de l’environnement et du nucléaire que la population française. On attendrait donc un score supérieur en Allemagne et non l’inverse. La principale cause du score très élevé en termes relatifs des Verts français nous semble être l’incapacité des grands partis à occuper le terrain par un discours crédible appuyé sur des politiques également crédibles.
Deux exemples aideront à s’en convaincre. L’ »ange bleu » est en Allemagne un label décerné aux produits répondant à certaines normes de protection de l’environnement. Il existe depuis 1978 et a été attribué à 3.000 produits. L’agence française de normalisation (A.F.N.O.R.) a attendu décembre 1991 pour établir sa première norme de produits « propres » et celle-ci ne concerne que les peintures et vernis. Depuis 1991 est entrée en vigueur de l’autre côté du Rhin une réglementation simple et intelligente sur les emballages par laquelle les fournisseurs sont tenus de récupérer les emballages industriels. Au même moment, ministères de l’industrie et de l’environnement français se battaient par rapports d’experts interposés.
Pour quelles raisons les dirigeants politiques français ont-ils manqué le rendez-vous écologique ? Une première hypothèse à écarter est celle d’une absence totale d’écoute et de réaction face à des problèmes de société nouveaux quels qu’ils soient. Au cours des deux dernières décennies, certaines demandes politiques ont été correctement perçues, analysées et ont fait l’objet de réponses crédibles. Les thèmes des droits du consommateur, de la condition féminine étaient contemporains de l’apparition du mouvement écologiste, les passions qu’ils soulevaient étaient au début des années 1970 au moins aussi intenses que celles concernant la protection de l’environnement. Des responsables gouvernementaux ont été nommés, des législations votées et appliquées. De fait, même si tous les problèmes ne sont pas réglés, de véritables politiques ont été mises en oeuvre et les passions se sont apaisées.
Une autre raison généralement avancée est la difficulté à faire accepter des mesures impopulaires de protection de l’environnement. Les sacrifices impliqués seraient trop grands, l’opinion ne serait pas prête aux modifications de mode de vie nécessaires. Ces réticences supposées expliquent de fait largement l’inertie des décideurs politiques. Ce faisant, les responsables commettraient au moins deux erreurs : celle de sous-estimer les capacités d’adaptation des ménages et des entreprises, celle aussi de limiter l’analyse aux coûts immédiats de ces politiques sans prendre en compte la création de richesses qui pouvait en résulter. Outre cette myopie du politique, deux facteurs ont été déterminants dans la sous-évaluation de la sensibilité verte. D’une part, la généalogie gauchiste-baba des débuts du mouvement écologiste a été pour beaucoup dans le manque de considération avec lequel il a été traité par les mouvements politiques « respectables ». Il ne pouvait s’agir que du prurit d’ex-maospontex candidats au gardiennage des chèvres du Larzac. A un mouvement estimé peu sérieux, on a donc répondu par une politique gadget.
Un autre élément important est le manque de préparation des élites politico-administratives à saisir des problèmes nouveaux faisant appel à la pluridisciplinarité. Le phénomène est comparable dans la lenteur de réactions face aux questions de la bio-éthique (pour ne rien dire du S.I.D.A.). Ces questions sont complexes et mêlent étroitement science, droit, sociologie et intérêt public. La formation de la haute fonction publique française – quoi qu’en pense une certaine démagogie anti-élitiste – est digne du plus grand respect, mais produit des cadres d’une très grande homogénéité de cursus. Les diplômés de l’E.N.A. suivent les filières « nobles » : peu d’entre eux possèdent par exemple des notions solides de chimie ou de biologie.
Un manque d’attention à un mouvement d’abord marginal, une faible réactivité des pouvoirs publics à un problème de société nouveau, d’où un discours et des politiques faibles. Le mouvement prend de l’ampleur. Le parallèle entre frontisme et écologisme n’est-il que superficiel ou doit-on craindre de l’écologie les mêmes dangers pour la démocratie ?

LE PERIL VERT, REALITE OU FANTASME ?

Les mouvements politiques marginaux sont suspects de véhiculer deux types de menaces. Une menace de déstabilisation du jeu démocratique pour une part et, de l’autre, celle de promouvoir, consciemment ou non, une idéologie pernicieuse.
Il est dommageable que, lorsqu’une question politique nouvelle apparaît, elle soit happée par un parti créé pour la circonstance. Un mouvement qui ne devrait pas franchir le stade de groupe de pression emplit l’espace laissé libre par les partis en place et, de surcroît, trouve valeur de vote refuge. Ainsi s’amorce un processus de perte de crédibilité des partis établis et de fractionnement thématique du discours politique. Perte de crédibilité car, soudainement, une force partisane mineure revendique l’exclusivité de la compétence sur une question d’intérêt général. Les partis de gouvernement ne sont pas seulement placés en situation de concurrence sur une question particulière, ils sont atteints dans leur raison d’être, à savoir la capacité à traiter du « tout » de la société. Ils ne sont plus que des machines à mal gouverner, c’est-à-dire à ne pas prévoir.
Fractionnement thématique, car le discours politique, incapable d’englober un aspect nouveau de la vie en société, se fractionne thématiquement tout comme parfois il se fractionne en catégories de type poujadiste. Ces deux phénomènes sont également aliénants pour le citoyen. Le fractionnement catégoriel l’enferme dans son corporatisme, tandis que le fractionnement thématique réduit le discours à une seule des facettes de la vie en société. Le citoyen soucieux de l’environnement se trouve dans un dilemme intenable. Ou bien voter Vert et s’abstraire du choix du parti qui gouvernera et, au mieux, se rassurer en pensant que le poids électoral des écologistes incitera les partis traditionnels à tenir compte de leurs revendications, ou voter pour un des partis de gouvernement et ne pas exprimer de préférence sur la question qui le préoccupe. La fragmentation du discours induit une fragmentation de la citoyenneté qui elle-même prélude aux risques de décomposition sociale. Mais les détracteurs de l’écologie la critiquent dans ses racines elles-mêmes plus encore que dans ses effets induits sur le jeu politique. A leurs yeux, l’écologie véhicule une idéologie suspecte qui va bien au-delà de la sensibilité environnementale .
L’origine de la pensée écologiste n’est pas étrangère à ces tendances. La filiation est claire entre la tradition romantique allemande, la critique heideggerienne de la technique et la pensée écologiste contemporaine que personnifie Hans Jonas. Dans son livre, Le Principe responsabilité , qui a durablement influencé le mouvement vert outre-Rhin, il part du constat de la surpuissance technicienne pour exposer une éthique de la responsabilité envers les générations futures. Or, écrit-il, « l’avenir n’a pas de lobby » et, par conséquent, le processus démocratique serait impuissant à imposer une nécessaire frugalité. Il se livre à un éloge de la peur, car seule l’utilisation de la peur permettrait à une élite de contraindre les populations aux sacrifices nécessaires à la sauvegarde de l’humanité. Les excès auxquels risquent de conduire de tels raisonnements sont aisément imaginables et moins improbables qu’on ne le croit si l’on se tourne vers les Etats-Unis, souvent considérés – à tort ou à raison – comme précurseurs des tendances avancées des sociétés démocratiques. Le mouvement américain de la « deep ecology » se fait l’avocat d’une révision fondamentale de la situation de l’homme sur terre, objet naturel parmi d’autres, qui ne devrait pas recevoir de traitement plus favorable que tout autre être vivant. Des juristes de renom vont jusqu’à proposer que les arbres ou les sites naturels soient dotés d’une personnalité juridique .
Il serait simpliste d’assimiler les partis verts français aux tendances les plus dures de l’écologisme. Le mouvement vert est composite, sa doctrine est labile, voire confuse. Il n’en demeure pas moins qu’à mesure que le mouvement grandit, le besoin de théoriser une vision globale de la société se fait sentir, la sortie de la marginalité est au prix d’un élargissement de la doctrine aux grandes questions : emploi, économie, défense, etc., ceci tout en gardant l’étiquette écologiste donc au prix d’une radicalisation. Il convient de se garder d’une double confusion. Les divers dérapages verbaux, notamment antisémites, ne suffisent pas à qualifier le mouvement vert dans son ensemble. Ils font les gros titres mais sont le fait d’individus isolés dont la présence tient au caractère fourre-tout de l’écologie. L’autre confusion consiste à dénoncer un potentiel totalitarisme vert. On est encore loin de la prise de pouvoir ; le péril vert est pour longtemps encore un fantasme.
Le danger cependant existe, mais il est plus mesuré et subtil. La pression concurrentielle que les écologistes exercent sur les partis de gouvernement amène nécessairement des réactions de « marquage » programmatique. Tel grand parti reprend dans sa plate-forme électorale des thèmes et propositions écologistes afin d’élargir son électorat. Le risque est alors que des réformes inadéquates car sans continuité avec une politique générale ou génératrice d’effets pervers soient ensuite mises en oeuvre. C’est ainsi que l’idée d’un « contrat naturel » , en écho aux thèses de la « deep ecology » sur la révision du statut juridique des objets de la nature, fait son chemin. Est-il nécessaire de rappeler que les contrats sont signés entre les hommes qui décident ensemble de solutions politiques pour la préservation de l’environnement. Un site naturel n’est pas a priori doté de droits, un arbre n’est pas a priori sacré, ils sont l’objet de choix entre les nécessités de la vie en société et l’impératif de préservation du milieu naturel.

Les poncifs sur la pollution font oublier ce que le problème a d’unique et de nouveau. Pour la première fois de son histoire, l’humanité sait qu’elle met en danger son biotope par d’autres moyens que la guerre. Comme la guerre, les atteintes au milieu naturel menacent le bien-être, la vie des hommes et, à l’extrême, la survie de l’humanité. Mais, à la différence de la guerre, qui relève de comportements d’Etat à Etat, les problèmes de nuisances et de pollution relèvent de comportements individuels. Ainsi ces questions engagent-elles directement ou par le truchement de l’entreprise la responsabilité des citoyens.
Une autre caractéristique des questions de l’environnement en tant que problème politique est leur grande visibilité. Comme l’écologie, l’économie est un phénomène international mais dont les mécanismes sont abstraits. Combien d’entre nous comprennent les causes et les conséquences de l’inflation, les tenants et les aboutissements de la politique monétaire ? Les problèmes du cadre de vie, de l’équilibre écologique, bien qu’ils soient également complexes, parlent au sens commun et même au bon sens populaire : l’effet de serre n’est-il pas la traduction scientifique du populaire : « je vous avais bien dit qu’ils allaient détraquer le temps » ? En somme, la difficulté pédagogique que rencontre le politique lorsqu’il lui faut décrire un monde de plus en plus complexe et interactif est moindre sur ces questions que sur d’autres.
Enfin, le problème de l’environnement touche au cœur du politique : définir des règles pour protéger la liberté de vivre en société. Les économistes décrivent la pollution par les individus et les entreprises comme une externalité. C’est-à-dire que chaque acteur pris indépendamment suit un comportement au détriment de l’ensemble des acteurs. Or la solution ne réside pas dans la « cybernétique sociale » que prône Antoine Waechter mais dans la réinvention de la politique, méthode de délibération de choix et d’action.