Intégrer l’Europe : dépasser Maastricht

INTEGRER L’EUROPE : DEPASSER MAASTRICHT

Vers des zones d’intégration partielle politiquement responsables

Nicolas Tenzer

L’Europe politique est encore vide. L’attente à l’égard de l’Europe est grande : les peuples ont intériorisé la construction de l’Europe comme leur avenir – même s’il est funeste que d’aucuns voient l’Europe comme une manière de faire renaître les tribus. Pourtant, ils sont déjà désabusés et craignent que cette Europe, dont ils ne perçoivent pas le sens, finalement ne leur apporte rien. De plus, le défi de l’amarrage à l’Europe des pays de l’Est européen qui se mettent depuis un peu plus de deux ans à espérer en la liberté est plus que jamais pressant devant les désordres majeurs qui s’installent. Nous ne pouvons plus reculer dans la construction de l’Europe et la bâtir est une nécessité politique.
Mais, tandis que 1993 oscille entre la grand’messe et la technocratie, l’après-1993 se cherche. Certes, depuis deux ans, les politiques se sont aperçu de l’insuffisance des démarches jusqu’alors entreprises, mais aucune réponse crédible – y compris Maastricht – n’y a encore été apportée. La finalité économique a jusqu’à présent présidé à la construction de la Communauté ; et d’ailleurs l’impératif économique est aussi un des volets de nos relations avec l’Est – celui dont on parle le plus et qu’on redoute avec le plus d’intensité. Les Français ont aussi peur de l’Europe et l’impuissance devant des événements graves comme le conflit yougoslave, première guerre européenne, conduit à désespérer. Nulle formule séduisante et réaliste n’a encore vu le jour. L’horizon de 1994 reste incertain et celui de l’Europe politique mythique : on parle de l’Europe politique mais quels sont les citoyens – et les hommes politiques – qui savent de quoi il pourrait s’agir ?
La démarche que nous proposons n’est pas l’idéal – qui n’existe pas et qui, à force d’être invoqué, finit par être désespérant – mais elle devrait permettre certains progrès et, en particulier, d’apporter des solutions à l’intégration des pays de l’Est dans une Europe, qui ne peut être ni l’Europe communautaire sous sa forme actuelle ni une instance trop peu contraignante et dépourvue de pouvoirs supranationaux, comme l’est toute confédération non dotée de pouvoirs propres.

LES FONDEMENTS D’UNE NOUVELLE UNION EUROPEENNE

Désormais, trois nouvelles dimensions s’imposent aux constructeurs de l’Europe : la culture – il s’agit de promouvoir dans l’ensemble de l’Europe et dans le plus grand nombre possible des pays extérieurs à l’espace européen les idéaux universalistes dont l’Europe peut être porteuse – ; la politique – l’union européenne reste, quarante-sept ans après la fin de la Seconde Guerre mondiale le moyen essentiel de garantir la paix dans une Europe elle-même respectée dans le monde, a fortiori si l’on considère une plus grande Europe : aujourd’hui plus qu’hier, il s’agit de redécouvrir ce qu’avait été la motivation première des pères de l’Europe – ; le social – seule une Europe intégrée peut être en mesure de dégager les marges de manœuvre nécessaires à un modèle de développement non protectionniste et qui ne fasse pas table rase des acquis sociaux fondamentaux comme de la qualité de vie : l’Europe ne saurait aboutir à un moins-disant social. Ces trois dimensions sont liées : ainsi, si l’on parvient à définir une culture européenne commune, l’union politique pourra exister et les risques d’éclatement, en raison notamment des poussées nationalistes, être partiellement conjurés. La dimension politique commande le plein accomplissement des deux autres aspects ; mais la réalisation de l’Europe de la culture et de l’éducation est en elle-même une réalisation politique.
Donc l’Europe doit devenir un plus non seulement par les retombées indirectes de la prospérité économique, mais aussi, directement, parce qu’un certain type de société constitue un idéal pour ses habitants actuels comme pour les pays qui tendront à y adhérer. L’Europe est le cadre non seulement de détermination d’un projet social, mais aussi de propagation dans le monde – en particulier à travers les diverses négociations internationales – d’un modèle de développement qui ne creuse pas chaque jour davantage le fossé entre le social et l’économique.
Certains principes doivent être dégagés. Le premier, c’est que toute nouveau schéma d’organisation de l’Europe ne doit pas remettre en cause les acquis de la Communauté européenne. Toute réduction des compétences et des pouvoirs de la Communauté des Douze serait inacceptable. Le deuxième, c’est qu’il faut aller au-delà de ce qui se fait actuellement en matière de supranationalité sur les domaines essentiels que sont la culture, la politique étrangère, l’éducation mais aussi la politique sociale, pourtant couverte par le Traité de Rome et l’Acte unique. Le troisième, c’est que des nouveaux transferts de souveraineté doivent être consentis, mais à une instance démocratique et responsable : toute nouvelle donne européenne qui accroîtrait les compétences d’un organe comme la Commission et ne reposerait pas sur des instances élues serait préjudiciable à la crédibilité de la nouvelle Europe.

ENTRE L’UTOPIE ET LE MINIMALISME : UN NOUVEAU MODE D’UNITE POUR TOUTE L’EUROPE

Les institutions européennes actuelles, telles qu’elles résultent du Traité de Rome et de l’Acte unique, ne permettent pas un progrès dans la création d’une Europe intégrée. La voie, longtemps jugée sacrilège, d’une Europe à plusieurs vitesses commence à être évoquée – mais, le plus souvent, négativement, comme une menace ou comme un pis-aller. Elle est au mieux réservée à des domaines sans portée politique. C’est ainsi qu’elle est pour l’instant pratiquée largement pour des programmes de recherche et de développement (Eurêka). Il n’est pas fortuit qu’on ait songé à nouveau à cette Europe à géométrie variable après les événements de l’Est. Mais la présenter dans une perspective non intégratrice, non supranationale, c’est s’accommoder d’une déchirure européenne. C’est surtout condamner une partie de l’Europe à un régime de vitesse réduite. Autrement dit, c’est revenir à la période d’avant 1950 ! La défendre sans une vision claire, c’est prendre le risque de l’éclatement de ce qui existe déjà et préparer la sortie des salutaires contraintes communautaires.
Certes l’Europe ne peut aujourd’hui – c’est une question de réalisme – être intégralement politique ; pour autant elle ne peut se construire dans une perspective essentiellement économique. C’est une unité d’esprit qui doit progressivement se dégager de la construction européenne. Or, on ne gagne rien à pratiquer la politique du tout ou rien entre une Europe maximale, utopique et une Europe minimale, essentiellement économique, condamnée à l’éclatement puisqu’elle néglige ce qui fait l’essentiel de la vie des peuples : la politique, la culture, les questions sociales. Ajoutons que la crise de la culture est liée à la dépolitisation de nos sociétés, rien ne serait plus dangereux que d’avoir la conjugaison d’Etats faibles – ce sera encore longtemps au sein de ceux-ci que s’élaborera tout projet politique – et d’une Europe vide et non susceptible de créer une unité capable de tuer dans l’œuf les velléités particularistes que la perspective d’une fusion des Etats dans une Europe molle commence à révéler.
L’objectif est clair à terme : il faut bâtir l’unité de toute l’Europe, créer l’Europe des projets communs face à des ensembles dont les buts s’opposent aux nôtres. La défense de la pensée autonome est un impératif éducatif pour chaque pays ; elle est vitale pour ce que, faute d’un meilleur terme, on peut appeler la civilisation occidentale. Si nous ne favorisons pas une unité culturelle européenne, il n’y aura bientôt plus de politique possible pour l’éducation, la culture et les médias. Ainsi même les principes de jugement critique et de raison qui ont fait la France ne peuvent désormais être efficacement défendus que par l’Europe – a contrario l’absence de l’Europe lors de la guerre du Golfe le montre avec force. Sans un projet commun porteur de ces objectifs politiques et intellectuels, la démocratie ne pourra longtemps être garantie à l’Est ni peut-être dans certains pays de l’Europe de l’ouest.
Procéder par cercles concentriques – une autorité politique commune et l’intégration progressive des politiques sectorielles dans la compétence fédérale – semble la démarche la plus logique et volontaire, mais elle est irréaliste et ne pourrait qu’accroître les risques de dissolution des Etats sans les remplacer par une Europe politique forte. Décréter d’abord l’union politique et intégrer ensuite les compétences relève de l’utopie et accroîtrait l’impression de flottement. Ces difficultés ne sauraient justifier la résignation à l’absence d’intégration de nos politiques essentielles – ce contre quoi lutte de manière constante la Commission des communautés européennes. La question actuelle peut donc se formuler ainsi : comment sortir de la contradiction pratique entre, d’une part, l’irréalisme et l’impuissance de l’affirmation « Et maintenant, construisons l’Europe politique » et, d’autre part, le caractère dramatique qu’aurait l’absence d’émergence d’un esprit européen ?

LES ZONES D’INTEGRATION PARTIELLE

Notre schéma est guidé à la fois par le souci de réalisme et de renforcement de la démocratie européenne. Il tient aussi compte d’un impératif de légèreté maximale des structures et des procédures. Enfin, il réintègre la construction sectorielle dans une logique politique. Il repose sur la possibilité pour les Etats de déléguer leur souveraineté dans des domaines de portée politique, ces Etats pouvant être aussi bien communautaires qu’extérieurs à la Communauté – Conseil de l’Europe, pays de l’Est. Cela peut se produire pour un domaine large de compétence ou pour une action plus isolée. Par exemple, considérant la solution minimaliste sur le plan culturel adoptée en matière d’audiovisuel, certains Etats pourraient décider, sur la base d’une convention constitutive, de remettre leur souveraineté en ce domaine à un organisme supranational. La signature de cette convention, qu’un Traité de Rome révisé pourrait prévoir, aurait deux conséquences :
1) tous les crédits nationaux de ce domaine de compétences seraient transférés au niveau européen ;
2) toutes les autorités nationales intéressées verraient leurs compétences transférées – par exemple, pour la France, le Conseil supérieur de l’audiovisuel serait supprimé et ses pouvoirs de régulation et de contrôle délégués au niveau européen.
Mais de quel pouvoir européen s’agirait-il ? Il est inacceptable d’imaginer, surtout dans les domaines non économiques, un pouvoir européen technocratique – c’est-à-dire ne procédant pas d’une volonté politique -, et bien sûr partiellement extérieur aux Etats parties à la convention. Il faudrait prévoir qu’un exécutif européen ad hoc, distinct de la Commission et du Conseil des ministres, soit sectoriellement compétent. Le Parlement européen, restreint ou élargi en tant que de besoin, légiférerait et désignerait les membres de chaque exécutif européen sectoriel. Si des Etats non membres de la Communauté participent à ces différentes intégrations sectorielles, il conviendrait que, pour les décisions qui les concernent, ils aient une représentation spécifique au Conseil, à la Commission et au Parlement. Ce seul fait est une incitation à une intégration plus large et en constitue une étape. Une telle Europe à zones de supranationalité partielle n’entraînera pas une multiplication d’instances politiques puisque celles-ci seront en partie confondues. Ainsi, en ce qui concerne le législatif, les citoyens d’un pays membre de plusieurs conventions ne vont pas élire des parlementaires pour légiférer sur l’audiovisuel, d’autres pour légiférer sur la politique sociale, etc. La limitation du nombre des champs de compétences conjurera aussi ce risque dans ce qui n’est, en fait, qu’une phase intermédiaire .
Les pays européens non membres d’une convention devront se voir considérés au même titre que le reste du monde. Ils seront dès lors « pénalisés » et soumis aux pressions de leurs populations pour rejoindre la dynamique européenne. Pour chaque domaine ce dispositif n’aura un sens que si suffisamment d’Etats – et notamment de grands Etats – adhérent au dispositif. On imagine mal une Europe intégrée de l’audiovisuel par exemple associant exclusivement la Grèce, le Luxembourg, l’Irlande, le Portugal et la Bulgarie !
La logique globale de cette Europe sectorielle est politique. Il faut être conscient du fait que permettre dans certains domaines, notamment économiques, une intégration sectorielle géographiquement différenciée, c’est favoriser l’éclatement de la Communauté et susciter des divergences d’intérêts. Ce constat oblige à limiter l’intégration différenciée des politiques sectorielles aux secteurs politiquement intégrateurs : essentiellement culture, éducation , audiovisuel, politique étrangère, environnement et politique sociale. De manière générale, la base communautaire doit être conservée pour le domaine économique et pour tous les secteurs sans dynamique politique propre ou pouvant être dissociée de la construction communautaire. A contrario, il est des domaines où la dissociation des Douze irait à l’encontre de l’objectif recherché : ainsi l’Union économique et monétaire aura une portée politique considérable et vouloir la réaliser par bribes serait néfaste. En outre, il doit être possible, pour des secteurs couverts par la Communauté, d’aller plus loin dans l’intégration.
Il faut certes ajouter qu’il est impossible de faire une politique sociale voire une politique industrielle sans base économique largement commune. De ce point de vue, le socle des Douze aura aussi à jouer un rôle considérable. Mais doit-on attendre, pour intervenir en Yougoslavie ou pour prendre part aux négociations israélo-arabes, où l’Europe a été absente, que les Douze soient d’accord ? Ne pourrait-on – même si chacun préférait qu’au moins les Douze y participent – imaginer d’autres regroupements pour assurer l’efficacité d’une intervention et d’une présence ? Il ne s’agit pas de méconnaître les risques de fractionnement sur des sujets importants ; mais, à partir du moment où la Communauté garde son socle de compétences de base, on peut penser que le risque sera limité.
Ainsi l’association des pays non communautaires (pays de l’Est, A.E.L.E.) se ferait pour les sujets économiques autour de la Communauté de Bruxelles. Au demeurant, on devrait envisager de créer un lien organique entre la Communauté et les zones d’intégration partielle – où leur secrétariat pourrait être utilement situé -, tout en permettant à celles-ci d’aller plus loin dans les domaines concernés. Tout autre dispositif aboutirait à la dislocation de l’Europe telle qu’elle s’est construite depuis trente ans et donc à une régression. Ainsi, une demi-Europe culturelle ou éducative devra attirer l’autre moitié, dispersée, à la rejoindre – pour autant que nous fassions le pari qu’au fond l’intérêt de toutes les parties en matière de politique est commun et que les écarts d’intérêts ne sont pas rédhibitoires. On objectera que la dynamique centrifuge pourrait jouer. Mais en est-on sûr ? Non, ni du contraire. Mais on n’avance pas en multipliant les hypothèses qui condamnent a priori toute brèche dans l’impuissance communautaire. En matière de politique sociale, l’impact politique d’une Europe sociale exemplaire d’un ’ »art de vivre européen », sera également grand.

UNE DYNAMIQUE PROPRE

Il existera toujours des zones de « frottement » entre les différents secteurs. On ne saurait isoler totalement l’un ou l’autre domaine. C’est heureux, car cela déclenchera une dynamique politique : c’est parce qu’un esprit nouveau aura pu être promu par exemple par une nouvelle politique de la culture que ce même esprit public prévaudra en matière éducative ou audiovisuelle. Encore une fois, le succès d’une telle entreprise dépend de la forte densité politique des secteurs intégrés. Dans des domaines hautement politiques, des conflits « idéologiques » peuvent surgir. Toutefois, ils introduiront les vrais problèmes politiques au coeur du débat démocratique. Ainsi ces conflits, ces tâtonnements et les assauts de pédagogie que seront contraints de déployer nos politiques seront au contraire un facteur de progrès dans la construction d’une Europe politique. Mais il serait plus réaliste de concevoir dès aujourd’hui des formules d’intégration plus poussées, à douze, quinze ou davantage, ou couvrant, dans un seul cadre institutionnel, des domaines plus vastes de compétences. La logique qui doit prévaloir en la matière est une logique d’addition et d’intégration et non de diminution et de retrait des obligations communautaires. Lorsque l’économique a déjà beaucoup joué son rôle de rapprochement politique et semble ne plus avoir d’effets forts, c’est à la politique de prendre le relais et de créer de nouvelles zones d’intégration.
Des formules spécifiques d’intégration devront être trouvées avec les pays de l’Est. L’erreur consisterait certes à dissocier les aspects d’aide économique, les éléments de politique étrangère et l’assistance à la constitution de structures démocratiques. Seules des structures fortement intégrées sur le plan politique pourront amarrer les pays de l’Est européen à l’Europe – y compris par l’association des zones partielles déjà créées entre eux – et seule la puissance économique de la Communauté dans son ensemble permettra leur entrée dans le circuit économique et financier. Il faut ainsi dédoubler les formules d’intégration – ce dédoublement concernera aussi les pays européens n’appartenant pas au bloc de l’Est. Il y aura, d’une part, une intégration politique immédiate dans les secteurs non économiques par le biais de conventions de supranationalité partielle ; d’autre part, une intégration économique progressive, comportant des mécanismes d’aide importants, dans le champ communautaire. En particulier, l’ancrage de la partie orientale de l’Allemagne dans l’Europe autant que dans une grande nation allemande – c’est devenu à juste titre un leitmotiv car il conditionne aussi l’acceptabilité des événements de l’Est et de la construction européenne par les populations -, ne se réalisera pas sur une base seulement économique ; les valeurs communes que l’Allemagne unifiée doit consolider ne sont pas des valeurs allemandes mais des valeurs européennes. Ce schéma ne remet en cause ni la démarche devant aboutir à la confédération européenne proposée par le Président François Mitterrand, ni surtout la nécessité politique d’intégrer un jour les pays de l’Est à la Communauté. Il est bien plus ambitieux ; il témoignera de la volonté de construire une union politique sur ce qui constitue l’âme même des peuples : leur culture et leur esprit démocratiques qui ne sont pas encore, loin de là, acquis à l’Est.
Fonder l’Europe sur des supranationalités partielles ne constituera un progrès qu’à deux conditions :
– qu’il n’y ait pas contradiction avec le renforcement de la Communauté européenne ;
– que, dans chaque domaine faisant l’objet d’un abandon de souveraineté des Etats, il existe un engagement politique fort. S’il n’y a pas de responsabilité politique collective, il n’y aura pas de politique collective. Il est illusoire – ne serait-ce que pour des raisons de dissemblance des choix politiques nationaux – d’espérer construire un esprit européen sans une instance de décision supranationale – instance de décision qui, dans un premier temps, ne saurait être omnicompétente. Les ministres de l’éducation peuvent, sans instance supranationale, à douze, à quinze, à vingt-trois ou à trente-cinq, se mettre d’accord sur le renforcement des échanges de jeunes ou d’enseignants, sur des subventions à des programmes de recherche ; ils ne sauraient définir des contenus communs d’éducation – philosophie, littérature, histoire -, ce qui suppose une révision profonde des conceptions politiques minimalistes prévalant actuellement en Europe. Or c’est ce qu’il s’agit désormais d’entreprendre. Telle sera la première pierre apportée à l’Europe des principes politiques communs. Dans ces domaines, qui revêtent une dimension de symbole politique, il ne s’agit plus seulement de lutter contre la déculturation et l’exclusion mais bien de diffuser en Europe les valeurs de démocratie et de liberté de l’esprit. La finalité de l’Europe est une certaine idée de l’homme européen. Le propos n’est pas de rédiger une nouvelle déclaration européenne des droits de l’homme, mais de faire entrer dans les faits une conception commune de l’homme en société. Cela suppose qu’on parvienne progressivement à une intégration politique européenne, mais d’abord à une intégration sur quelques secteurs exemplaires, intégration sectorielle qui conditionne la possibilité d’aller plus loin.
D’une telle démarche nous ne méconnaissons pas les difficultés politiques ni certains risques – en particulier, vis-à-vis de notre allié américain, qui pourrait redouter que les pays de l’Alliance se trouvent engagés – par le biais de nouvelles structures européennes – dans une politique étrangère qui ne leur convient pas. Mais il faut responsabiliser une fois pour toutes les Européens et que suffisamment d’Etats découvrent la nécessité de bâtir une Europe plus politique et plus libre, fondée sur un projet pour l’homme qu’ils devront aussi construire à l’intérieur de chaque Etat. La dépolitisation sur le plan national peut cesser si nous réinventons une démocratie européenne. Mais, inversement, l’Europe politique, se réalisant ainsi partiellement et progressivement, pourra être le moteur d’une nouvelle conscience politique des citoyens. C’est tout le sens de la pédagogie des « petits pas » qui, ici, permettra un grand bond en avant.