L’Europe ou le développement paradoxal

L’EUROPE OU LE DEVELOPPEMENT PARADOXAL

Rodolphe Delacroix

Comme toute construction politique nouvelle et inédite, l’Europe suscite le paradoxe et la perplexité. C’est ainsi que la Communauté européenne fait naître un enthousiasme, voire une certaine fascination, hors de ses frontières, sans commune mesure avec la perception qu’en ont les citoyens des Etats-membres. A l’Est, dans cette partie du monde brutalement livrée à elle-même après l’écroulement du Mur et, au Sud, sur les ruines des illusions développementalistes et du dialogue Nord/Sud, la Communauté européenne incarne à la fois l’idéal démocratique et le foyer de la prospérité économique. Il en va autrement dans les Etats constituant la Communauté où la construction européenne suscite au mieux l’indifférence ou la méconnaissance, au pire le rejet et des réactions populistes.
Comment expliquer ce paradoxe ? Deux causes peuvent être invoquées. La première tient à la force – longtemps sous-estimée – des histoires nationales des pays de la Communauté qui, implicitement ou explicitement, ont l’impression d’avoir atteint le niveau démocratique et économique qui est le leur indépendamment de l’Europe et essentiellement grâce au cadre homogène et constituant de l’Etat-nation. Par là, les particularismes locaux se trouvent légitimés et consacrés. La seconde tient au manque de visibilité du projet européen : ses finalités sont incertaines – abolir les frontières, mais pour quoi faire ? – et le fonctionnement concret de l’Europe, souvent entaché de technocratisme et caractérisé par un éclatement des centres de pouvoir, ne permet pas davantage d’en avoir une idée claire.
A cette double perception s’en est récemment substituée une troisième, plus inquiétante. Elle consiste à voir en l’Europe l’origine de tous les problèmes nationaux, quand bien même ceux-ci ne trouvent dans la Communauté qu’un prolongement – heureux ou malheureux – des dysfonctionnements politiques vécus dans le cadre national. Cette tentation est particulièrement développée en France où, depuis la mise en place de la politique agricole commune – cas exemplaire en attendant les réactions violentes contre les autres politiques communes -, il y a presque trente ans, la Communauté sert de bouc émissaire commode pour des décisions politiques de première ampleur qui n’ont jamais osé s’avouer comme telles. L’ambivalence des élites et des opinions nationales à l’égard de l’Europe est donc normale, car elle résulte pour partie d’un choix intentionné : se dédouaner de leurs échecs.
Ce schéma touche à sa fin : le sommet de Maastricht de décembre 1991 inaugure une nouvelle ère de la construction européenne. Il n’est plus possible aujourd’hui de masquer sous la figure du bouc émissaire bruxellois des choix politiques qu’on aurait dû faire de toute façon contre l’opinion, sauf à s’accommoder d’un déclin collectif inéluctable. Aussi la période de « communautarisation rampante » des vies politiques nationales est-elle dépassée. L’Europe aujourd’hui ne peut plus faire l’économie d’un débat public sur son fonctionnement et ses ambitions. Sollicitée par les jeunes démocraties de l’Est, elle prend le risque de décevoir. Conduite à réactiver la mise en commun des monnaies et des politiques extérieures, elle ne peut se permettre d’opérer de tels transferts de souveraineté en catimini. Dans une telle hypothèse, les citoyens et les opinions publiques ne l’accepteraient pas. Dès lors, la Communauté est obligée d’appuyer son développement sur les opinions publiques et d’en finir avec trente années de « dépolitisation acceptée », pour reprendre l’expression de Dominique Bocquet.

SAUVER L’EUROPE CONTRE ELLE-MEME

La Communauté s’est faite contre les Etats ; mais ceux-ci n’y ont pas perdu complètement au change, dès lors qu’une « cogestion bureaucratique » du processus d’intégration s’est développée entre le Conseil, la Commission et les administrations nationales, à la fois contre le Parlement européen et les parlements nationaux, l’exécutif politique et l’administration ayant éliminé le politique dans sa dimension législative et représentative. Sous le regard tutélaire du juge européen, toujours enclin à accélérer le processus (on connaît le rôle déterminant de la Cour européenne de justice en matière d’élargissement des prérogatives de la C.E.E. et lors de la mise en place du Marché unique), la construction européenne s’est faite au fil des ans loin du regard de l’opinion, par contournement des parlements nationaux et européens. Il n’est pas étonnant dans ce contexte de voir des pays tels le Royaume-Uni ou l’Irlande qui, contrairement à la France de la Ve République ont un fort attachement pour leur Parlement, considérer la construction européenne comme un recul de la démocratie.
Grâce à cette autonomie relative, à cet espace idéal de souveraineté bureaucratique, la Communauté peut se targuer jusqu’à récemment de réalisations certaines comme la politique agricole commune, la politique de la concurrence et la mise en place du Grand Marché. Mais l’Europe ne peut continuer sur cette voie. Car, à travers la mise en cause de la Communauté, ce sont les institutions démocratiques nationales qu’on affaiblit. Tant qu’on pouvait croire que l’arrêt des transferts de souveraineté des pays membres vers Bruxelles signifiait un regain de vigueur et de souveraineté des institutions nationales, l’Europe n’avait pas atteinte son seuil d’irréversibilité. Il en va autrement pour des Etats vidés de leur substance politique davantage par anémie interne que par transfert externe. Les dépolitisations interne et européenne se renforcent car elles prennent leur origine à la même source : le refus d’aborder en termes politiques des problèmes qu’on traite exclusivement sous l’angle médiatico-technocratique. De ce point de vue, la Communauté agit comme une loupe grossissante. Renforcer les Etats-nations aujourd’hui, ou refuser de mettre en place une politique étrangère commune, n’aurait d’autre effet que de montrer l’impuissance de politiques internes complètement déconnectées des réalités internationales nouvelles et soumises à des contraintes sur lesquelles elles n’auraient aucune prise, sauf à résumer l’action politique à de la gesticulation ou du ressentiment.
Dès lors le débat actuel n’est plus de savoir s’il faut ou non passer à une étape d’intégration nouvelle et décisive, mais de savoir comment le faire et avec quels objectifs politiques. Pour poursuivre l’intégration européenne, il faut sauver l’Europe contre elle-même.

CHANGER DE METHODE

L’intégration européenne a toujours fonctionné sur le double ressort de la dramatisation des enjeux et de l’interprétation extensive des termes des traités constitutifs.
Dramatiser les enjeux a constamment été une tactique pratiquée par les partisans de l’Europe. L’Europe a toujours réagi à une menace et fait face à une nécessité : s’organiser face au bloc soviétique, consolider l’espace économique, résister à la concurrence mondiale et aujourd’hui se donner les moyens d’agir efficacement sur une scène internationale mouvante et dangereuse, quand l’objectif implicite n’est pas d’intégrer une Allemagne réunifiée et puissante au sein d’un espace politique plus large.
Le second ressort est plus subtil. Il consiste à tirer par la jurisprudence et une interprétation maximaliste des traités européens une extension des compétences communautaires à des domaines induits par l’intégration en cours. C’est ainsi que, jusqu’aux accords de Maastricht, l’Europe a cherché à se doter d’une politique industrielle par le biais de ses compétences en matière de contrôle de la concurrence et des concentrations. Elle a tenté de mettre en place une politique sociale sur la base étroite et incertaine de l’Acte Unique ou d’une charte sociale sans effets contraignants. Elle vise une politique de défense commune par le biais de l’U.E.O., afin de contourner le silence des traités sur ce point, la neutralité de certains Etats, voire les interdits américains ou de l’O.T.A.N.
Mais, finalement, on constate que l’Europe n’a aucune politique industrielle, sociale ou de défense digne de ce nom. Pire : ces grignotages technocratiques ont un effet boomerang pour la Communauté, comme en témoignent les épisodes relatifs à l’affaire de Haviland. Et que dire enfin de l’impression d’impuissance et d’absence de volonté politique qui ressort de la gestion catastrophique de la crise yougoslave par les institutions communautaires !
Dans ce contexte, nul ne conteste qu’il faille changer les traités qui régissent la Communauté. C’est l’enjeu des débats en cours qui ont abouti au sommet de Maastricht. Si l’on veut aller plus loin, l’Europe ne doit pas seulement étendre à nouveau ses compétences et améliorer ses procédures de décision. Elle doit se poser la question des conditions d’avènement d’une véritable vie politique européenne, seule capable de politiser le débat communautaire. Ainsi, le choix des politiques communes doit être conditionné par le niveau de démocratisation atteint par la Communauté. Celui-ci ne peut s’enraciner qu’à travers une vision politique globale, conçue au-delà de l’espace communautaire tel qu’il existe actuellement.

CLARIFIER LE PROJET EUROPEEN

Au-delà des visées ou ambitions fédérales de la Communauté, il peut paraître difficile en l’état actuel des opinions de fonder un ordre d’expression et d’action politique en dehors des Etats-nations. Historiquement, la nation moderne issue de la Révolution française est une création politique continue qui vise à consolider une communauté historique à partir d’une mémoire collective, un corpus de valeurs et un territoire, en aucun cas une ethnie particulière. Dans ce cadre, l’association d’Etats-nations est possible, voire inévitable, mais leur fusion supposerait la constitution d’un centre moteur reconnu et capable d’incarner l’unité de l’ensemble. Les « Etats-Unis d’Europe » n’ont pas de centre de cette nature car aucune légitimité historique ne permet, dans un cadre démocratique fragmenté, la consolidation d’un tel pouvoir. D’où le dilemme auquel nous assistons : l’Europe se construit, au nom de la démocratie, contre la démocratie. Les Communautés européennes ne sont que les mandataires de leurs mandants nationaux : elles ne peuvent se substituer aux nations constitutives. La création d’un Etat central européen, fût-il fédéral, n’est donc possible qu’à la condition de redéfinir le cadre institutionnel et politique qui régit la Communauté. Dépasser cette contrainte suppose en premier lieu l’émergence d’une véritable vie politique européenne. Des changements institutionnels concrets doivent en découler, en premier lieu les conditions d’élection du Parlement européen sur la base d’une circonscription unique et de listes transnationales. Un autre changement d’envergure a été engagé à Maastricht par la recherche timide d’une citoyenneté européenne, condition préalable à l’avènement d’une vie politique communautaire. Aujourd’hui, ce n’est pas rendre un service aux partis politiques que de les laisser dans un cadre national assister, impuissants, au rétrécissement de leur domaine d’intervention alors que de plus en plus de décisions sont appelées à être prises au niveau supranational par des non-politiques. L’électeur se retrouve dupé quand il découvre, quelques mois après l’élection, que les promesses maximalistes qu’on lui a faites sont inapplicables, pour cause d’Europe.
Se pose également le problème du domaine d’intervention idéal de la Communauté. On peut se demander si la bonne méthode pour construire la Communauté européenne est d’étendre constamment les prérogatives de la Commission à tous les domaines de l’action politique et d’envisager à terme la mise en place d’un gouvernement européen central qui se substituerait aux Etats-nations. Cette vision, typiquement française, est contestable.
Plutôt que de continuer dans cette voie nécessairement technocratique, il est plus judicieux de commencer par définir les objectifs pour l’Europe, puis d’y adapter les structures et les moyens nécessaires pour les atteindre. Ces objectifs, quels sont-ils ? Jusqu’ici la vocation constante de la Communauté a consisté à définir un cadre économique plus large et plus efficace (mise en place d’un marché unique, d’infrastructures et de transports continentaux, etc.), à mettre en commun la gestion de ressources rares (recherche, environnement), voire à coordonner les prises de position des Etats en matière de politique étrangère ou de défense. Aucun de ces objectifs ne suffit à créer une Communauté solide et crédible pour le citoyen.
Pour aller plus loin que la définition d’un cadre ou la coordination des politiques, la Communauté devrait se fixer des objectifs politiques concrets et vérifiables dans le temps. Ainsi, par exemple, un des objectifs principaux de l’Europe pourrait être de diminuer le taux de chômage dans la Communauté d’un point par année. De cet objectif découlerait nécessairement la mise en place d’une politique monétaire et budgétaire commune adaptée. L’Europe serait aussi obligée de parler d’une seule voix dans les enceintes commerciales et économiques internationales. L’Union économique et monétaire, au lieu d’apparaître comme un objectif en soi, reposant sur des arrière-pensées politiques, s’imposerait comme un des moyens pour atteindre cet objectif. Sur le plan social, un véritable débat surgirait sur le niveau acceptable de protection ainsi que sur l’harmonisation des systèmes sociaux.
Dans ce contexte où toutes les politiques nationales seraient concernées, comment un débat politique sur le déficit démocratique pourrait-il être évité ? Par l’émergence de ce débat, le déficit de la Communauté, qui découle de son fonctionnement actuel en fonction des objectifs qu’elle se fixe, serait résolu.
Rendre sa visibilité à l’Europe, c’est donc en finir avec les techniques du « grignotage technocratique », conséquences d’un fonctionnement communautaire opaque, et enraciner le projet européen dans une vision politique cohérente en fonction d’objectifs précis. L’Europe vise, dans un cadre plus large que celui des Etats, à l’organisation, au développement et à la défense de tous les Etats-nations européens démocratiques porteurs d’un message fondé sur le droit, la raison et la libre délibération. Elle est le prolongement naturel des idéaux des Lumières. En cela, il n’y pas contradiction mais complémentarité entre la défense et la promotion des mêmes idéaux dans le cadre national et le cadre européen. Il n’y a pas non plus d’opposition fondamentale entre l’unification européenne et la volonté de nations nouvelles – telles que les pays baltes, la Slovénie ou la Croatie – de sortir de pseudo-fédérations qui n’étaient que des empires déguisés afin de renouer avec un développement historique interrompu. C’est d’ailleurs pour leur offrir une perspective nouvelle d’épanouissement et de consolidation de leur démocratie naissante que l’Europe se doit de les soutenir politiquement et de les aider économiquement.
Aujourd’hui l’Europe « pacifiée », pour reprendre un terme de Jacques Delors, constate avec effroi que la sortie des empires dissous en 1918 n’est pas encore politiquement réglée. Du Danube à l’Oural, des foyers de tensions ethniques dégénèrent en conflits nationalistes. La Communauté européenne est à ce jour la seule construction politique capable d’offrir une perspective d’unité et de stabilité pour ces peuples revenus à l’histoire. Elle joue aujourd’hui le rôle qu’a joué au XIXe siècle la France révolutionnaire . On s’étonne qu’une telle responsabilité échappe encore a ceux qui nous dirigent et qu’on puisse se réjouir en toute bonne foi de lancer l’Union économique et monétaire pour l’an 2000 quand, à quelques centaines de kilomètres de Paris, on assiste, spectateurs cyniques et impuissants, à la destruction systématique des villes croates. Si l’Europe constitue un processus révolutionnaire, il s’agit d’une révolution à froid. Une telle ambition peut-elle s’accommoder longtemps de l’absence de passions ?