Petite philosophie appliquée des remaniements ministériels : des remaniements ni boniments ni reniements ?

Petite philosophie appliquée des remaniements ministériels : des remaniements ni boniments ni reniements ?

Cyrille Bégorre-Bret

Les paradoxes des remaniements ministériels

Les remaniements ministériels sont des événements politiques structurellement ambivalents. D’un côté, les remaniements sont parfois annoncés, souvent attendus et toujours commentés : les nouveaux ministres répondront-ils mieux aux attentes de l’opinion ? Donneront-ils un nouvel élan au pouvoir exécutif ? D’un autre côté, les changements d’équipe ministérielle suscitent fréquemment un certain scepticisme. Une fois dissipés l’agitation de l’annonce et les attraits de la nouveauté, le doute s’installe : une modification du gouvernement peut-elle causer une inflexion politique réelle ? En l’absence d’élections, le doute peut même céder le pas à la suspicion : peut-on légitimement changer les gouvernants alors que les gouvernés n’ont pas été consultés ?
L’article 8 de la Constitution de 1958, qui confie au président de la République et au Premier ministre le choix des ministres , place les remaniements ministériels dans une alternative proche du paradoxe. Soit le remaniement est cosmétique : il est alors inefficace car il ne fait pas longtemps illusion. Soit il marque une réorientation politique profonde : il paraît alors difficilement justifiable puisque les gouvernés ne se sont pas prononcés. En un mot, le remaniement apparaît soit comme un boniment inutile soit comme un reniement illégitime.
Le récent remaniement ministériel illustre lui aussi combien il est difficile de recomposer une équipe gouvernementale avec succès. Lui aussi est perçu par certains comme marqué par un changement regrettable et par d’autres comme empreint d’une continuité excessive.
Le remaniement ministériel est souvent considéré comme un acte permis par notre constitution et dicté par la conjoncture politicienne. Il reflète pourtant des enjeux qui dépassent le cadre de nos institutions et les vicissitudes de la vie politique. Les questions de casting ministériel mettent en jeu des questions aussi classiques que fondamentales de la philosophie politique : qui doit gouverner ? Selon quels critères les gouvernants doivent-ils être choisis ?
Les doutes récurrents sur l’impact réel d’un changement de responsables ministériels soulèvent la question du poids des individus, de leur personnalité, de leur autorité et de leur compétence dans le système politique. Le récent remaniement a, lui aussi, suscité les mêmes interrogations, les mêmes critiques et les mêmes justifications.

Des critiques bien connues et récurrentes

Le cycle des saisons et la succession des gouvernements
Pour changer son Premier ministre et son gouvernement, un président de la République invoque bien souvent les attentes du peuple et l’intérêt général. Relevons toutefois, à la suite de Montesquieu, que ces changements sont plus fréquemment dictés par les désirs du prince et les nécessités de la vie politicienne. En 1968, il suffit que le général de Gaulle prenne ombrage de la popularité de son Premier ministre d’alors, Georges Pompidou, pour qu’il change de gouvernement. En 1991, la longue hostilité personnelle entre François Mitterrand et Michel Rocard joua un rôle déterminant dans le remaniement.
Acte hautement politique, le remaniement ministériel engendre une instabilité administrative peu propice aux réformes de longue haleine. Même s’ils sont moins nombreux que sous la IVe République, les remaniements de la Ve République n’échappent pas à la critique. On pourrait écrire aujourd’hui, en république, tout comme hier, en monarchie : « Les ministres se succèdent et se détruisent ici comme les saisons . »
Les effets sont aussi néfastes que les causes. Les nouveaux ministres souhaitant avant tout se distinguer aux yeux du prince, ils ajoutent des lois portant leurs noms aux textes encore inappliqués de leurs prédécesseurs. Ainsi, ils donnent trop souvent raison au cruel constat de Rousseau : « la maxime commune à tous les ministres […] étant de prendre en toute chose le contre-pied de leurs prédécesseurs . » Les remaniements semblent introduire des hiatus dans l’action publique que ni les exigences politiques ni l’efficacité administrative ne réclament. Bien au contraire.

Ministre commis du peuple contre ministre serviteur du pouvoir

Les remaniements ministériels indépendants d’élections sont tout particulièrement critiqués par les partisans de la démocratie directe. Mesurons la distance qui sépare le ministre de la république rousseauiste et le ministre de la Ve République française .
Le premier est désigné directement par le peuple souverain. Le second est nommé par le chef de l’État. Le premier est le « commis » du corps législatif. Le second est le collaborateur du chef du pouvoir exécutif. Le premier a pour charge de servir l’intérêt général en appliquant les lois. Le second a pour mission, au mieux, de réaliser le programme du chef de l’État, au pire, de redorer la popularité de celui-ci et d’assurer sa réélection.
Les remaniements ministériels soulignent les effets de l’autonomie du pouvoir exécutif voulu par les fondateurs de la Vème République : le ministre ne sert le peuple et son intérêt qu’autant que le chef de l’État lui en laisse la possibilité.

Un dialogue illusoire : nouveaux visages et vieux messages

À en croire ceux qui les décident, les remaniements ministériels ouvrent un moment de dialogue entre gouvernants et gouvernés en dehors des échéances électorales. Pourtant, de l’annonce sur le perron de l’Élysée à la déclaration de politique générale au Parlement, les gouvernants discourent beaucoup, alors que les gouvernés ne semblent guère avoir la parole. Le monologue semble éclipser le dialogue.
Plus qu’un hypothétique échange entre le peuple et son chef, le remaniement ministériel apparaît comme le résultat d’un débat au sein de l’équipe dirigeante, de la majorité parlementaire ou du parti aux affaires. À l’instar de Schumpeter, il convient de le considérer comme une des phases de la compétition entre gouvernants pour le contrôle du pouvoir politique . Le dialogue tourne court : les visages changent mais les messages restent les mêmes.

Ces griefs sont solides. Ces doutes sont justifiés. Ce scepticisme est éclairant. Ils négligent néanmoins tout à la fois la légitimité complexe et les effets salutaires de changements réguliers à la tête des départements ministériels.

Des bénéfices limités, mais souvent sous-estimés

Les légitimités croisées du pouvoir ministériel
Affirmer qu’un remaniement ministériel indépendant d’élections est illégitime, c’est réduire indûment les sources de légitimité possible pour l’attribution du pouvoir démocratique. Comme le souligne Max Weber , le pouvoir politique a plusieurs origines possibles. L’attribution du pouvoir n’est pas légitime uniquement quand elle découle d’un choix direct des gouvernés. Elle peut aussi s’ancrer dans le respect du corpus juridique, dans la tradition politique que la personne choisie représente, ou encore dans sa compétence ou son charisme. Le choix d’Alain Juppé, ancien Premier ministre, comme ministre d’État ministre de la Défense, fait jouer, à coup sûr, plusieurs des mécanismes de « re-légitimation » partielle du pouvoir exécutif par l’aura historique, technique et politique.
La nomination d’un nouveau gouvernement n’a pas la source démocratique simple et unique de l’élection directe. La légitimité de l’attribution du pouvoir à de nouveaux ministres a des sources mêlées et plurielles. Les ministres issus d’un remaniement ont une légitimité démocratique indirecte : ils sont nommés par un élu du peuple, le président de la République . De plus, ils sont contrôlés par les élus du peuple qui composent le Parlement . En outre, le ministre doit généralement sa nomination au fait qu’il s’inscrit dans une tradition politique : la présence de ministres communistes dans le gouvernement Mauroy de 1981 et la nomination de ministres centristes dans le gouvernement Chirac de 1986 illustrent cette source d’autorité. La nomination d’un centriste, Michel Mercier, à la Chancellerie, ministère régalien fondamental, apparaît ici comme indispensable à l’équilibre politique de l’équipe gouvernementale.
S’il jouit en outre d’un charisme personnel important, le ministre (même issu d’un remaniement) se voit attribuer un pouvoir assis sur des fondements légitimes multiples, croisés et fortement encadrés.

La rivalité salutaire entre légitimité politique et légitimité technique

Changer un ministre, c’est tout à la fois distinguer un leader politique et nommer un chef administratif. La démocratie tire d’importants bénéfices du statut de Janus bifrons du ministre républicain.
Les grandes organisations administratives ont une tendance avérée à donner à leurs règles internes une importance disproportionnée. Les lecteurs de Max Weber et les spectateurs de la série télévisée britannique Yes Minister le savent bien. Dans l’univers des administrations complexes, un remaniement peut être un aiguillon démocratique : il met en concurrence la légitimité technique des experts administratifs avec la légitimité politique et charismatique du nouveau ministre. C’est ce qui distinguait la bureaucratie soviétique des administrations des régimes libéraux aux yeux de Raymond Aron : dans les administrations des États démocratiques, les sources de légitimité sont plurielles et elles sont fréquemment mises en concurrence les unes avec les autres.
L’efficacité d’un changement de ministre est salutaire. Les remaniements ministériels sont des sources de dialogue entre responsables administratifs et chefs politiques. C’est un dialogue plus limité que celui des élections. Mais c’est un dialogue nécessaire. Nul doute par exemple, que la nomination d’une nouvelle ministre en charge de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, renouvellera le dialogue entre politiques et hauts fonctionnaires après une coopération poussée et prolongée entre Jean-Louis Borloo et son administration, notamment à l’occasion du Grenelle de l’Environnement.

Un moment décisif pour l’autorité du pouvoir exécutif

Certes, les remaniements ministériels sont des actes politiques discrétionnaires où le peuple n’est pas consulté. Néanmoins, l’exercice n’est jamais sans risque pour l’autorité d’un prince, précisément en raison de l’opinion que se forme le peuple. Comme le souligne Machiavel , le choix du « secrétaire » (entendez ministre) est déterminant pour le prestige et pour l’autorité du prince. En choisissant son secrétaire, le prince montre au peuple s’il possède la capacité des princes à identifier les hommes les plus capables de servir l’État.
Le défi est fort semblable pour un président de la République. Quand un Président remanie son gouvernement pour affermir son autorité, le peuple examinera moins s’il sait écouter que s’il sait s’entourer. Surmontera-t-il ses préférences, ses affinités ou ses répugnances ? Sélectionnera-t-il les personnes les mieux à même de faire fonctionner l’État dans la conjoncture actuelle ? Conférera-t-il au Premier ministre et aux ministres l’autorité nécessaire pour débattre avec le Parlement et diriger les administrations ?
Gouvernants et gouvernés peuvent réduire les remaniements à des opérations de publicité sans risque et sans véritable enjeu. Ils manqueraient alors tout à la fois l’importance et la spécificité des remaniements par rapport aux élections. Le remaniement ministériel est le moment où le pouvoir exécutif se remet en cause sans être remis en jeu. L’autorité politique suprême est en jeu jusque dans les détails d’un casting ministériel.

Tirer un parti démocratique des remaniements ministériels

Dépasser les dilemmes classiques entre démocratie directe et régime représentatif

N’enfermons pas trop rapidement les remaniements ministériels dans le dilemme entre boniment critiquable et reniement arbitraire. Les remaniements ministériels sont ambivalents et de portée limitée : ils ne peuvent se substituer, ni à la formulation d’un programme, ni à un dialogue avec le peuple, ni à des élections. Ils participent un peu de tout cela sans pouvoir en tenir lieu. Ils peuvent néanmoins produire des effets démocratiques limités mais salutaires.

Au Parlement, un remaniement peut rappeler combien un contrôle politique du législatif sur l’exécutif est nécessaire. Dans les administrations, il peut fournir un aiguillon politique contre les tentations bureaucratiques. Au sommet de l’État, les remaniements peuvent être l’occasion de mesurer la fragilité et l’importance de l’autorité politique. Le changement gouvernemental n’est alors ni cosmétique ni stratégique : il agit comme une piqûre de rappel.

Conditions pour réussir un remaniement

Toutefois, un remaniement ne produit pas ces effets à tout coup. Pour tirer les bénéfices démocratiques d’un remaniement il convient de réunir plusieurs conditions.
La première est sans doute de ne pas faire passer le remaniement pour ce qu’il n’est pas car les citoyens des démocraties matures sont désormais fortement prévenus contre les effets d’annonce. Rien ne serait plus naïf, à cet égard, que de présenter le remaniement comme une ouverture du dialogue après une série de réformes. Rien ne serait plus risqué que de le qualifier de remaniement technique. C’est un acte politique unilatéral limité qui devrait être assumé comme tel. De ce point de vue, le récent remaniement ministériel atteint son but seulement partiellement. Certes, de par son ampleur limitée, il ne peut pas apparaître comme un changement de cap. Toutefois, certains n’ont pas hésité à le présenter comme une réponse à l’automne social agité par la question de la réforme des retraites. Une vision partagée du remaniement ne s’est pas imposée.
La seconde condition est de faire jouer l’ambiguïté constitutive des fonctions gouvernementales. Un Premier ministre et un ministre sont tout à la fois des responsables politiques et des chefs administratifs, des membres de l’exécutif et des interlocuteurs du législatif, des leaders partisans et des promoteurs de l’intérêt général. Ils servent le peuple grâce à ce statut hybride. Il convient donc de ne pas les réduire à un seul de leurs aspects : constituer un gouvernement technique composé d’experts, ou réunir un état-major électoral réunissant uniquement des hommes politiques chevronnés, apparaissent comme deux écueils symétriques. De ce point de vue, le dernier remaniement a suscité des perceptions ambivalentes. Pour certains observateurs, la confirmation ou l’entrée de ministres chevronnés à la réputation technique établie est le signe que le remaniement n’est pas la première étape de la prochaine campagne présidentielle. Pour d’autres, l’accent mis sur les courants classiques de la droite républicaine annonce un resserrement de l’assise politique du président de la République. L’univocité n’a pas encore été trouvée.
La troisième condition pour tirer le meilleur parti démocratique d’un remaniement est de conférer aux ministres une autorité encadrée mais propre. Sans poids en face des administrations, ils ne pourront pas les diriger. Sans autonomie au Parlement, ils ne pourront pas débattre avec lui. Sans prestige dans l’opinion, ils ne pourront pas se faire entendre d’elle. De ce point de vue, le remaniement est, encore une fois, ambivalent dans ses résultats. Certains y ont vu le retour du Premier ministre, confirmé et renforcé dans ses fonctions. D’autres y ont décelé la tentative de masquer l’hyper-présidence par une communication plus en subtilité. Là encore, le remaniement n’a pas suscité l’unanimité.
Les philosophes politiques fournissent des critères de jugement assez sûrs aux citoyens des démocraties contemporaines. À nous de les utiliser pour examiner si le nouveau remaniement gouvernemental (et ceux qui viendront un jour) assure bien ses fonctions limitées mais indispensables à la vie de notre démocratie.