Participation contre démocratie : la diffusion des sondages délibératifs en Chine

Participation contre démocratie : la diffusion des sondages délibératifs en Chine

Paul Charon

Les débats sur la démocratie participative se déploient principalement dans les États démocratiques. Qu’il s’agisse du budget participatif de Porto Alegre , né durant la phase de démocratisation du Brésil, ou des développements postérieurs dans les « vieilles démocraties » occidentales, la participation du public est une problématique des sociétés démocratiques. Dans ces régimes, où les principes libéraux sont largement admis, la participation est vécue comme un approfondissement de la démocratie, ou encore une « démocratisation de la démocratie ». Il est en effet difficile, désormais, de concevoir une démocratie limitée uniquement aux mécanismes de la représentation et à l’acte de vote. C’est en amont et en aval que le public doit être invité à intégrer le jeu politique, en amont en participant aux délibérations, débats publics et consultations, en aval par l’intégration aux processus d’évaluation des politiques publiques. La démocratie participative serait, en quelque sorte, la mise en forme politique d’une démocratie plus vigoureuse, plus saine, plus juste, un au-delà de la représentation, forme archaïque et aristocratique de la démocratie. La démocratie participative, dotée de vertus régénératrices, serait, en somme, une réponse à la crise de la démocratie qu’affrontent les pays occidentaux depuis plusieurs années. En outre, pour une partie des courants alternatifs, elle illustrerait concrètement l’idée selon laquelle « un autre monde est possible ».
La Chine offre un cas sensiblement différent, celui d’un régime qui, bien qu’introduisant des procédures participatives dans son système politique, demeure profondément autoritaire (parti unique, jouissance des libertés publiques non assurée, système concentrationnaire pas complètement démantelé …). D’emblée, une question mérite d’être posée : pourquoi un régime autoritaire décide-t-il d’introduire dans les rouages de son système politique des procédures relevant de la démocratie participative ? Autrement dit, pourquoi donner la parole au peuple quand tout le système repose sur l’interdiction de faire entendre une voix discordante ?
Je tenterai de proposer quelques pistes pour répondre à cette interrogation. Il me semble que, loin de s’inscrire dans le cadre d’une démocratisation par le bas, l’introduction de dispositifs de participation du public en Chine répond à une exigence de rationalisation d’un Parti-État qui, ayant abandonné la mobilisation révolutionnaire, ne jure plus que par la raison gestionnaire. Engagé dans une vaste campagne de relégitimation, le PCC a su saisir l’air du temps international, pour développer un programme (encore expérimental) de « modernisation participative ». La question posée ici n’est donc pas celle des valeurs démocratiques et de leur congruence au terrain chinois, mais plutôt celle de la circulation internationale d’une technique institutionnelle et de sa retraduction par le régime chinois.
Afin d’aller plus avant dans l’analyse, il est nécessaire d’opérer un détour par les structures politico-administratives du système chinois de sorte que la portée des réformes en cours puisse être bien perçue.

Le cadre institutionnel chinois

La Chine est un État unitaire mais largement décentralisé. La structure étatique stricto sensu comporte quatre échelons locaux, mais le système chinois est extrêmement complexe et cultive les exceptions, ce qui en rend la lecture particulièrement malaisée. En simplifiant quelque peu, on peut dénombrer les organes suivants, par ordre hiérarchique : les provinces, les préfectures, les districts et les cantons. Les villages, quant à eux, ne font pas partie de l’administration étatique, et sont considérés comme l’échelon de l’autonomie de base (jiceng zizhi). Le Parti communiste, en revanche, est présent dans les villages puisque, en théorie, chacun d’entre eux doit abriter une cellule du Parti. Le terme « local » est à prendre avec beaucoup de précaution lorsque l’on parle de l’État chinois. Les provinces, par exemple, correspondent, en termes de superficie, à de grands États européens. Par ailleurs, l’une des difficultés de ce système provient du fait qu’à chaque échelon administratif on rencontre des personnes morales de nature différente. Par exemple, des villes, d’une certaine dimension et fortement peuplées, peuvent se voir attribuer un niveau hiérarchique équivalent à celui d’un district, d’une préfecture ou même d’une province .
Concernant les pouvoirs locaux, à chaque échelon hormis celui du village, une structure identique se répète : un gouvernement local (pouvoir exécutif), une assemblée locale (pouvoir législatif), un comité du Parti dirigé par un secrétaire. Le gouvernement local est soumis (dans les textes) au gouvernement de l’autorité administrative supérieure (par exemple, le chef du gouvernement d’un canton est soumis au gouvernement du district) et à l’assemblée locale du même échelon (donc l’assemblée du canton dans le même exemple). Mais il ne s’agit ici que de l’appareil étatique, car en Chine, l’État est largement phagocyté par le Parti qui détient la réalité du pouvoir à tous les échelons. D’ailleurs trois éléments viennent renforcer la mainmise du Parti sur l’État : 1. Le secrétaire du Parti et son vice secrétaire assument également, dans la plupart des cas, des fonctions au sein de l’exécutif ou du législatif. 2. Les agents, à tous les niveaux de l’administration, sont souvent les mêmes ou passent de l’État au Parti et inversement plusieurs fois dans leur carrière. Alors que les démocraties tendent à cloisonner, au moins pour les fonctions subalternes, les activités politiques et les fonctions administratives, le système chinois produit une sorte de « symbiose » entre les deux champs. Les tâches sont entremêlées et les individus passent d’un monde à l’autre. Loin de s’opposer, de former deux entités antagonistes, Parti et État font bloc et les apparatchiks forment la substance centripète de cette symbiose. La présence des mêmes hommes tantôt dans l’administration d’État, tantôt dans celle du Parti renforce la compacité du système. En poussant le raisonnement, on peut affirmer que la Chine ne connaît pas vraiment de vie politique au sens où nous l’entendons, seule une vie administrative se déploie dans un tel système. 3. Des Comités du Parti, lieu réel du pouvoir, sont présents dans tous les organes d’État, y compris au sein des villages.

La diffusion de pratiques participatives et délibératives

Depuis quelques années le régime chinois a entrepris d’intégrer dans son système politique des procédures qui relèvent de la démocratie délibérative ou de la démocratie participative. En 1998, la ville méridionale de Wenling a ainsi mis en place un système de consultation de la population sur une base trimestrielle. Lors de ces séances publiques, les habitants sont invités à présenter leurs doléances, à faire des propositions concrètes pour orienter les politiques publiques. Les Chinois nomment ce système « délibérations démocratiques » (minzhu kentanhui ). D’autres localités ont proposé des innovations différentes mais toutes s’inspirent des débats sur la démocratie participative ou délibérative en Occident qui sont suivis avec attention en Chine. La municipalité de Canton, par exemple, a introduit une procédure permettant aux habitants de commenter les politiques publiques sur le site Internet de la ville ; ces derniers peuvent ainsi manifester leur approbation ou leur mécontentement. La ville de Nankin, quant à elle, autorise la population à prendre part à la sélection des hauts fonctionnaires locaux. Elle a organisé, l’année dernière, une vaste campagne de recrutement, avec débats retransmis sur une chaîne de télévision locale. Lors des débats, les téléspectateurs étaient invités à formuler des appréciations et à voter par sms pour le candidat de leur choix. Les procédures de participation se développent donc à différents échelons, au sein des districts ou cantons ruraux comme des grandes villes riches.
Comme il n’est pas possible ici de développer tous ces exemples, la diversité des cas pouvant justifier un ouvrage, je m’attacherai donc uniquement aux innovations conduites à Wenling. Il s’agit sans doute de l’expérience sur laquelle nous avons aujourd’hui le plus d’éléments et qui nous autorise à inférer certaines hypothèses. Par ailleurs, ce cas pose également une question de déontologie du travail de chercheur.

Le cas de Wenling

Wenling est une ville de la province du Zhejiang qui a rang de district. C’est une région qui a largement profité de l’ouverture économique amorcée à la fin des années 1970 et qui dispose aujourd’hui de ressources budgétaires importantes. À la fin des années 1990, les autorités de la ville (i.e. le secrétaire du Comité du Parti) ont décidé d’expérimenter des techniques issues des débats sur la démocratie participative en Occident ou ailleurs . Plusieurs projets (essentiellement de budgets participatifs ou de délibérations consultatives portant sur les budgets) se sont structurés dans des cantons ou des bourgs placés sous la juridiction de Wenling. Au-delà du secrétaire du Parti, qui a pris la décision formelle de cette innovation politique, le véritable instigateur des budgets participatifs à Wenling est Chen Yimin directeur de la section Théorie du bureau local de la Propagande . La décision est donc bien locale, dans le sens où ce sont des autorités locales qui en sont à l’origine. Le pouvoir central n’a rien imposé mais laisse au contraire les pouvoirs locaux prendre des initiatives qui peuvent se révéler efficaces. Pékin conserve alors uniquement la posture du juge qui valide ou sanctionne les expérimentations locales. Pour les cadres locaux, il s’agit d’assurer leur promotion vers des postes à plus hautes responsabilités. En revanche, nous sommes bien dans un mécanisme de type top-down, où les pouvoirs publics sont non seulement les maîtres d’œuvre mais également les maîtres d’ouvrage du projet. La société, très faible, a un rôle totalement passif dans ces projets. Aucune sollicitation de la société n’en a été à l’origine.
Parmi toutes ces expérimentations, le cas de Zeguo est sans doute le plus intéressant. Zeguo est un canton de 120 000 habitants environ, auxquels s’agrègent près de 100 000 migrants , répartis dans 97 villages. En 2004, un chercheur chinois, He Baogang, a organisé dans la ville de Hangzhou une conférence sur les procédures de démocratie participative à laquelle il a invité des cadres locaux et au cours de laquelle il a fait intervenir James Fishkin, le fondateur des sondages délibératifs. À la suite de cette conférence, celui-ci a convaincu les autorités du canton de Zeguo de tester son dispositif . L’année suivante He baogang et James Fishkin ont organisé, pour le compte du canton, le premier sondage délibératif.
Professeur de communication à Stanford, James Fishkin a élaboré une méthode de délibération qui vise à parfaire le fonctionnement de la démocratie. La démocratie représentative centrée sur le vote est viciée par le déficit d’information de l’opinion publique qui se traduit par une très faible participation. Il s’agit donc de pallier l’insuffisance d’informations dont souffre l’opinion publique. Par des discussions en petits comités réunissant des individus sélectionnés par les mêmes méthodes que lors des sondages classiques et constituant donc un échantillon représentatif de la population, Fishkin a montré que l’on peut échapper à l’écueil de l’ignorance rationnelle . La confrontation des individus aux idées des autres dans un cadre de proximité, la nécessité de justifier ses positions sans recours au simple intérêt personnel, l’information donnée aux participants, permettent de faire évoluer les préférences et de rendre plus légitimes les décisions qui sont issues des délibérations. Cette méthode s’écarte des jurys citoyens en ce qu’elle ne cherche nullement à atteindre un consensus débouchant sur une décision. Les sondages délibératifs ont pour fonction de faire évoluer les préférences et d’en dresser une image fidèle. Il s’agit simplement d’une représentation statistique des points de vue. Il n’y a donc pas de lien mécanique entre les délibérations et les politiques publiques même si les sondages de ce type sont censés orienter les décideurs. James Fishkin prétend ainsi, par la mise en œuvre de sa méthode, rapprocher les systèmes contemporains du modèle athénien. Il annonce donc clairement la supériorité de sa méthode sur la démocratie représentative telle qu’elle est pratiquée depuis son avènement .
À Zeguo, les autorités du canton ont tout d’abord constitué un Comité de travail, incluant le secrétaire du Parti de Wenling et les secrétaire et vice-secrétaire du Parti de Zeguo, chargé de la constitution de l’échantillon représentatif de la population du canton. Parallèlement, un Comité d’experts a été mis en place avec pour mission de rédiger un rapport d’information sur la faisabilité des différents projets d’urbanisme imaginés par les autorités et sur lesquels l’échantillon devait se prononcer. Ce rapport devait donner la possibilité aux participants de mieux appréhender les aspects techniques des différents projets. Il s’agissait donc de remplir le volet « information » de la méthode de Fishkin. En mars 2005, 275 personnes ont été sélectionnées aléatoirement et 257 se sont présentées le jour de la délibération. Un test destiné à faire émerger les préférences des participants a été organisé au tout début de la journée. Ensuite, les participants ont discuté par petits groupes (16) de la répartition du budget entre les différents projets (30 au total). À chaque groupe était adjoint un modérateur. Ceux-ci avaient été recrutés parmi les enseignants du lycée numéro deux de Zeguo et formés durant une journée par Fishkin et He. À la fin de la journée, les participants ont dû répondre au même questionnaire, laissant apparaître des variations importantes, ce qui tend à prouver que ce type de délibération a effectivement un effet sur la hiérarchie des préférences des individus .
Les résultats du sondage ont ensuite été transmis à l’assemblée locale qui s’est engagée à les voter sans y apporter de modification. La population, à travers un échantillon « scientifiquement » sélectionné, est donc désormais en mesure de hiérarchiser les projets d’urbanisme du canton par ordre de préférences. Les résultats laissent d’ailleurs apparaître un intérêt très net pour les projets liés au développement durable. Cette procédure est prévue pour se renouveler tous les ans (c’est d’ailleurs le cas jusqu’à présent) et selon les dires des dirigeants chinois eux-mêmes, elle a permis d’assurer une meilleure transparence des décisions, les politiques publiques bénéficiant donc d’une mise en œuvre plus aisée. Les contestations sociales sont moins fréquentes.
Cette expérimentation soulève de nombreuses questions et, en premier lieu, elle interroge les motivations du régime. Comment comprendre une telle « greffe institutionnelle » dans un régime autoritaire qui se défend de toute adoption du modèle démocratique ? La déconstruction et la recontextualisation du projet du régime incitent cependant à proposer une interprétation.

Une « modernisation participative »

Depuis la fin des années 1970, au sortir de la catastrophe que fut la Révolution culturelle, le Parti est engagé dans une quête de restauration de sa légitimité. Il y est globalement parvenu du fait des réussites économiques liées à la politique de réforme et d’ouverture (Gaige kaifang) entreprise par Deng Xiaoping. Mais le succès du tournant économique ne peut suffire à pérenniser le Parti au pouvoir et ce dernier affronte une crise de légitimité polymorphe : 1. Crise idéologique liée à l’effondrement du bloc de l’Est et à la Révolution culturelle qui a décrédibilisé l’idée de révolution, socle du régime. 2. Épuisement de la légitimité historique du PCC. 3. Société en pleine mutation (notamment processus de restratification sociale débouchant sur des inégalités de richesses abyssales ; coefficient de Gini : 0,469 ). 4. Corruption endémique des cadres du Parti qui nuit à l’efficacité des politiques publiques. 5. Crise de légitimité interne au Parti lui-même qui se traduit par une crise de confiance entre les cadres de base (qui doivent gérer les problèmes sociaux sans pouvoir profiter de la corruption sans risque) et le sommet de la pyramide (formée de dirigeants relativement à l’abri des sanctions et préservés des conflits sociaux).
Confronté à une crise de légitimité particulièrement grave, le PCC a entrepris de rénover entièrement les fondements idéologiques et pratiques de son pouvoir. Cela l’a conduit à porter la lutte sur deux fronts distincts mais complémentaires. Le premier front a consisté à critiquer sans relâche le modèle de la démocratie dite « occidentale ». Les Chinois rejettent en effet l’idée d’un principe démocratique universel et prônent une lecture culturelle (culturaliste) et historisante des modèles démocratiques. Ainsi, la presse chinoise officielle, les membres du ministère des Affaires étrangères ou encore les intellectuels, fustigent régulièrement l’impérialisme américain qu’ils accusent de vouloir imposer, non pas la démocratie, mais le modèle américain de démocratie. Le rédacteur vedette du Huangqiu shibao (Global Times), Ding Gang, peut donc présenter l’échec des États-Unis en Irak, non comme un échec de la démocratie mais comme celui du modèle américain . Les Chinois, de leur côté, prétendent (en Afrique par exemple) ne vouloir imposer aucun modèle et respecter le rythme et la culture de chaque pays. Le rejet de la démocratie occidentale repose, pour synthétiser les arguments, sur deux points : un développement socio-économique insuffisant du pays qui ne permet pas l’adoption du modèle occidental et une culture qui y fait obstacle. Le terme culture étant saisi dans sa polysémie ici puisque le rejet se fait au nom de la culture, tant comme identité (wenhua), que comme éducation/civilisation (suzhi). Le Livre blanc sur la démocratie paru en 2005, lui-même, affirme qu’il y a une incompatibilité entre la « condition chinoise » et la démocratie occidentale.
Le second front ouvert par le Parti a consisté à opérer une mutation de parti du prolétariat en parti du peuple. Cette mutation s’est accomplie en plusieurs étapes : la première a eu lieu pendant le mandat de Jiang Zemin, qui avait succédé à Deng Xiaoping, et s’est appuyée sur la théorie des Trois représentations. Il s’est agi, pour le Parti, d’abandonner officiellement l’idée que le PCC était le Parti du prolétariat allié à la paysannerie. Le Parti représente désormais : 1. Les forces productives les plus avancées (c’est-à-dire les capitalistes). 2. Les forces sociales les plus avancées (les intellectuels). 3. Les intérêts fondamentaux des masses (le peuple). Le Parti devient donc un Parti du peuple tout entier (du moins dans la rhétorique, puisqu’il offre une place de choix aux entrepreneurs) qui gouverne dans l’intérêt du peuple. L’arrivée au pouvoir de Hu Jintao a confirmé cette orientation malgré quelques aménagements. Le Parti, qui puise désormais également dans un fonds confucéen quelque peu réinterprété , doit être bienveillant et construire une société harmonieuse (hexie shehui). La recherche du consensus devient l’objectif affiché des cadres du Parti et les procédures de participation l’un des outils pour y parvenir. Le système qui se met progressivement en place apparaît donc comme un ensemble de micro-mécanismes locaux de négociation et de participation destinés à faire émerger un consensus, à pacifier les relations sociales et ainsi donner les moyens au Parti de se maintenir au pouvoir. D’un côté la démocratie occidentale, c’est-à-dire représentative, est honnie, de l’autre les procédures participatives, qui ne remettent pas en cause les fondements du régime, sont accueillies sans réserve majeure par les dirigeants chinois. Ces derniers ont d’ailleurs beau jeu de prétendre qu’entre les deux modèles aucun lien n’existe et ils s’appuient, pour confirmer cela, sur la naissance des budgets participatifs dans un pays du Sud .
Ces procédures offrent, en outre, au Parti le moyen de rationaliser son action et constituent une sorte de guide pour une gestion efficace. C’est pourquoi il est tout à fait juste de voir dans le modèle mis en place par la Chine une forme de « modernisation participative ». Dans l’exemple de Zeguo présenté supra on retrouve les éléments de ce modèle : faiblesse et encadrement de la société civile qui ne prend aucune initiative dans la réalisation du projet , portée de la délibération limitée aux projets élaborés par le Parti, informations données à l’échantillon contrôlées par le Parti , mais volonté de moderniser l’administration et d’améliorer l’efficacité des décisions par ce moyen. On a donc amplement le sentiment d’une instrumentalisation de ce type de dispositif par le pouvoir. D’autant que, faut-il le rappeler, ces procédures ne s’accompagnent pas de réformes politiques d’ensemble. Les institutions politiques chinoises, y compris au niveau local, demeurent inchangées et le Parti conserve le monopole du pouvoir. Dans tous les cas, le Parti reste maître de l’agenda politique et l’assemblée locale lui est totalement soumise .
Ce qui apparaît donc, à l’analyse, c’est que des procédures vues comme un approfondissement de la démocratie dans un contexte démocratique, pourraient conduire, par l’instrumentalisation dont elles font l’objet en Chine, à une forme de dépolitisation, ou plutôt à une situation d’a-politisation, d’impossibilité de passer au politique. Car, à aucun moment, la société n’est mise en situation, par ces procédures, de politiser une question. L’absence de débat réellement public, le contrôle exercé sur les médias et l’impossibilité donc de former vraiment une opinion publique, l’interdiction de constituer un parti d’opposition, limitent la portée de cette participation finalement très encadrée. Cette stratégie du Parti ne le servira peut-être pas éternellement mais force est de constater que dans l’immédiat, la participation de la population semble favoriser une certaine paix sociale qui sert les intérêts du pouvoir. Au prix d’adaptations locales modestes, le PCC maintient donc l’essentiel en place. On peut même aller plus loin, car il n’est pas impossible (la chose est, en l’état, difficile à évaluer) que les sondages délibératifs assurent également un certain contrôle des cadres locaux, que Pékin a de plus en plus de mal à canaliser, comme l’illustre la sévérité croissante du Parti à l’encontre de ses membres convaincus de corruption. La direction du Parti serait donc massivement bénéficiaire de l’innovation.
Cette conclusion pessimiste doit nous encourager à un retour réflexif sur la déontologie du chercheur. Comment ne pas interroger en effet la position d’un James Fishkin, tout à la fois chercheur et « entrepreneur », qui, dans les articles qu’il a cosignés et rendus accessibles sur son site Internet , affirme (certes à demi-mot), que sa méthode peut être un substitut efficace à la démocratie représentative en Chine ? D’ailleurs, sous sa plume, la Chine n’est plus autoritaire mais seulement semi-autoritaire et montre la voie aux autres pays. Tout cela laisse songeur. Ce soutien de chercheurs occidentaux illustre, en outre, la capacité de la Chine, en adoptant des dispositifs issus des théories de la démocratie, à casser la dichotomie classique entre régime démocratique et régime autoritaire et, par là, à affaiblir les critiques formulées par les démocraties.
Demeure un point qu’il est difficile, voire impossible, de traiter à l’heure actuelle du fait du manque de recul dont nous souffrons. Les réformes dont nous traitons ici sont extrêmement récentes et leurs effets à moyen terme (notamment sur le comportement des acteurs) ne peuvent être aisément évalués ; néanmoins, on peut s’interroger sur les effets de système qu’elles pourraient produire. À l’instar de Maurice Agulhon qui affirmait que ce n’est pas l’électeur qui fait l’élection, mais l’élection qui fabrique l’électeur, on peut se demander si l’habitude prise par les Chinois de donner leur avis sur les budgets locaux ne forgera pas d’autres exigences. Reste à savoir quels types de relais les citoyens chinois pourront mobiliser pour obtenir satisfaction.

John Dryzek
Professeur de théorie politique au sein de l’Australian National University, John Dryzek est l’un des instigateurs du « tournant délibératif » qu’a connu la théorie de la démocratie dans les années 1990. Il considère que les démocraties contemporaines ne peuvent plus reposer sur le constitutionnalisme libéral mais doivent bâtir leur légitimité sur des processus de délibération. Il a défendu cette thèse dans son ouvrage intitulé Discursive Democracy qui a paru en 1990. Il est, par ailleurs, l’un des organisateurs du Projet de Parlement des citoyens en Australie. http://www.citizensparliament.org.au/

James Fishkin
Professeur au sein du département de communication de l’université Stanford, James Fishkin est l’un des spécialistes de la démocratie délibérative les plus connus au monde. Il est le fondateur des sondages délibératifs, méthode pour laquelle il a déposé un brevet et par laquelle il prétend rapprocher les démocraties contemporaines du modèle athénien. Il a publié de nombreux livres parmi lesquels : Democracy and Deliberation : New Directions for Democratic Reform (1991) et Debating Deliberative Democracy (2003). Son dernier ouvrage, intitulé When the People Speak : Deliberative Democracy and Public Consultation, a paru en 2009. James Fishkin s’est également rendu célèbre en proposant avec Bruce Ackerman (professeur de droit constitutionnel à l’université Yale), en 2004, l’instauration d’un jour de délibération (deliberation day). Leur idée est d’offrir aux électeurs américains un jour de congé afin de leur permettre de délibérer par petits groupes, au sein de leurs quartiers, une semaine avant la tenue d’une élection nationale. Les débats seraient publics et les représentants des partis en compétition seraient autorisés à y intervenir. Cette journée devrait, aux yeux des deux auteurs, accroître le niveau d’information dont disposent les électeurs et le taux de participation de manière significative.