La future sécurité de l’Union européenne

La future sécurité de l’Union européenne

Geneviève Schméder

En matière de politique de sécurité européenne, quelles sont les évolutions que l’on peut escompter dans les prochaines décennies ? La réponse à cette question fait intervenir des facteurs stratégiques (la nature des menaces), techniques (les moyens nécessaires et disponibles), économiques (les efforts que les contribuables européens sont prêts à consentir) et politiques (la volonté d’intégration des pays européens). Dans chacun de ces domaines, on peut tenter d’identifier des tendances lourdes, tout en notant que les facteurs d’instabilité, nombreux dans l’environnement international, interdisent d’exclure les non-linéarités et les surprises.

Les ruptures stratégiques

Par rapport à la période de la Guerre froide, les principales ruptures stratégiques ont déjà eu lieu. La fin de la bipolarité a transformé profondément la nature des menaces à l’Europe. Elle a affaibli le besoin de protection territoriale des pays européen, relégué l’Europe à un rang d’importance secondaire pour les États-Unis et ouvert la possibilité d’une émancipation au moins partielle du modèle européen vis-à-vis du modèle américain. Elle a également supprimé tout obstacle au processus de mondialisation. La problématique de la sécurité européenne ne s’énonce plus en termes territoriaux ou idéologiques comme aux siècles précédents, mais en termes économiques et institutionnels.
Les relations internationales, au sens des relations de puissance, vont se trouver profondément modifiées dans les décennies à venir sous l’effet de l’émergence de nouvelles puissances régionales comme la Chine et l’Inde, de tensions croissantes sur l’environnement et les ressources naturelles, de l’évolution des balances financières américaines et d’autres évolutions géostratégiques plus incertaines. Dans un monde aux frontières plus en plus ouvertes, où les aspects internes et externes de la sécurité sont de moins en moins dissociables, les facteurs de conflictualité intéressant l’Europe seront moins associés aux notions de souveraineté, de puissance et de rapports de force qu’aux processus de marginalisation affectant les individus, les États et les sociétés exclus des bénéfices des nouveaux réseaux transnationaux de pouvoir (commerciaux, financiers, culturels, technico-scientifiques, etc.) proliférant à côté des réseaux politico-militaires traditionnels.

Vers de nouveaux types de conflits

Les conflits du vingt et unième siècle seront inséparables, dans leur structure et leur modus operandi, des formes de la globalisation dont ils constitueront une composante majeure. Témoignant d’une profonde transformation des objectifs, des méthodes et de l’économie de la guerre, ces conflits dérégulés auront trois sources principales : la défaillance d’États incapables de maîtriser les mutations de l’économie globale, d’asseoir leur légitimité et de contrôler la violence ; la compétition pour l’accès à des ressources rares convoitées (eau, pétrole, matières premières) ; le terrorisme et le crime organisé.
Un facteur essentiel de conflits armés est l’impuissance des États placés devant un double défi : la remise en cause de leurs attributs de souveraineté et de protection physique et sociale ; la prolifération d’acteurs et de centres de pouvoir dispersés et dotés d’une autorité et de moyens d’action ne procédant pas de la légitimité étatique. Favorisé par la déréglementation financière mise en place dans les années 1980, le développement d’un capitalisme à l’échelle mondiale, dont le contrôle échappe largement à l’action des États, ne cesse d’accroître la polarisation résultant de l’accroissement des exigences en matière de rentabilité financière.
L’incapacité de la puissance publique à assurer la protection et la survie des entreprises et des institutions – et a fortiori des individus entraîne une perte de confiance dans l’avenir, un repli de la vie sociale sur des communautés fermées et une résurgence de référents identitaires nationalistes, ethniques et/ou religieux qui poussent les acteurs du jeu social se tourner vers la protection communautaire et/ou les activités illégales ou criminelles.
Le retrait et la dévalorisation des États bouleversent profondément la nature et l’économie des conflits. Le déclin d’une logique étatique au profit d’une logique marchande se manifeste en premier lieu par un processus de privatisation/libéralisation de la violence et de ses moyens. Alors que le vingtième siècle condamnait sans appel le mercenariat, une tendance lourde du vingt et unième siècle est au contraire l’intervention croissante dans les activités militaires d’organisations armées non étatiques (milices, groupes d’autodéfense, mercenaires, sociétés de sécurité, « pirates », groupes terroristes, narcotrafiquants, cartels et autres mafias). La plupart des actions violentes sont désormais le fait de telles entités agissant en dehors de tout contrôle territorial et de toute souveraineté des États.
Ce qui renforce la tendance des professionnels de la guerre à se mettre à leur compte, indépendamment même de la banqueroute des États, est la généralisation à la sphère de la sécurité d’une logique économico-financière. La nature de plus en plus irrégulière des forces armées se double, en effet, d’un transfert au marché de tâches traditionnellement dévolues aux armées, ainsi que de l’utilisation par des organismes non étatiques d’outils et d’instruments traditionnellement aux mains et sous le contrôle des États, car considérés comme « de souveraineté » (plates-formes lourdes civilo-militaires, satellites d’observation et de télécommunications, images spatiales à haute résolution).
Un nombre croissant d’organisations est capable de mener des opérations militaires comparables à des actes de guerre en se plaçant au même niveau de destruction que les États, de sorte qu’il sera de plus en plus difficile de tracer une limite entre ces violences et la « guerre ». Les conflits interétatiques classiques, faisant s’affronter des armées soutenues par la mobilisation à l’arrière de leurs économies nationales, tendront à se raréfier, voire à disparaître.
Cette évolution n’est pas la seule à remettre en cause la pertinence de la tripartition fonctionnelle classique, théorisée par Clausewitz, entre gouvernement, armée et population. La figure classique du soldat est remplacée sur le devant de la scène par celle du civil, devenu la principale victime et le principal enjeu en même temps que le principal acteur de violences armées tendant à s’exonérer de tout statut légal en même temps qu’à se « démocratiser ».
La propension à prendre les civils pour cible n’est pas nouvelle. La Seconde Guerre mondiale a vu les bombardements se déplacer du front et des soldats vers « l’arrière » et la Guerre froide a renforcé cette tendance avec le concept « d’équilibre de la terreur ». Cette visée est devenue dominante, sinon exclusive, dans les nouveaux conflits, où les batailles conventionnelles entre « camps » ennemis cèdent la place aux violences exercées contre les populations civiles, qui ne sont plus les « victimes collatérales » des actions armées, mais leur cible délibérée.
Cette « brutalisation » de la guerre, grandement facilitée par la disponibilité croissante d’armes légères faciles à manier et bon marché, représente une rupture non seulement par rapport aux guerres classiques interétatiques mais aussi par rapport aux guerres révolutionnaires du vingtième siècle, où l’objectif proclamé des combattants était de « conquérir les esprits et les cœurs ». Cette logique n’a plus cours dans les conflits d’aujourd’hui, où les violences exercées contre les populations n’épargnent personne.
Cette évolution s’observe non seulement dans le terrorisme et les conflits « identitaires », dans lesquels les opérations de « nettoyage ethnique » (massacres, viols collectifs, destructions de biens, déplacements de populations) constituent le but même de la guerre, mais également dans les guerres interétatiques régionales menées par des États affirmant leur contrôle sur un territoire (ex-Yougoslavie, Israël-Palestine, etc.). Elle rendra de plus en plus difficile sur le plan conceptuel de distinguer les guerres entre États, les conflits de basse intensité opposant des civils, les violations des droits de l’homme exercées par des États contre des individus et le terrorisme dirigé contre des individus pour atteindre des États.

La nouvelle économie de la guerre

L’économie de la guerre est également en pleine transformation. Les ressources qui financent les nouveaux types de conflits ne proviennent plus de l’impôt ou de l’emprunt mais de l’aide étrangère – incluant celle des diasporas – et surtout d’activités illégales ou criminelles : pillage, extorsion, détournement et exportation d’actifs, échange inégal forcé, trafic de drogue, taxation et détournement de l’aide extérieure ou humanitaire, etc. Nombre d’entreprises multinationales, notamment minières ou pétrolières, jouent un rôle essentiel dans ces activités ou à leurs confins, grâce aux places financières off-shore qui leur permettent d’évoluer dans une zone « grise » où la limite est floue entre ce qui est légal, illégal et criminel. Les situations d’hostilité et de troubles procurent à ces entreprises, ainsi qu’aux organisations ayant partie liée avec les nombreux réseaux et marchés que les conflits alimentent et dont ils sont tributaires (financiers, pétroliers, des armes, des ressources naturelles, de la drogue, des diamants, des métaux stratégiques, des composants ADM, etc.), des revenus importants dont une partie est logiquement réinvestie dans leur perpétuation.
Ce nouveau modèle de guerre, parasitaire et prédateur, a des effets destructeurs non seulement sur les économies et sociétés des zones de guerre, qu’elles déforment et détruisent, mais aussi sur celles des autres régions. Les situations de violence débordent les frontières et répandent l’insécurité au-delà de la région concernée car leurs acteurs et leurs racines sont à la fois locaux et globaux. Ces zones de non-droit sont des terreaux fertiles pour la violence et la haine et dans les « trous noirs » de l’économie mondiale prolifèrent trafics de drogues, de cigarettes, d’armes, d’êtres humains, d’organes, de fausse monnaie, de faux papiers et de matières dangereuses. L’espace global, où se confondent et se dilatent économie de guerre et économie maffieuse, est le lieu de circuits bien rodés qui vont de la production au recyclage et au blanchiment d’argent sale.

De nouveaux défis pour la sécurité en Europe

Dans la mesure où les nouveaux conflits – qu’ils soient civils, autour des ressources ou maffieux affectent directement la sécurité de l’Europe, celle-ci ne pourra s’en désintéresser. Comme les attaques terroristes de New York, Madrid et Londres l’ont montré, les situations d’insécurité ne sont pas confinées aux pays en développement ni aux États en déroute. Les nouvelles sources d’insécurité ont un impact direct sur la sécurité de l’Union européenne, qui ne pourra éternellement faire l’économie d’une contribution crédible à la sécurité globale dont dépend sa propre sécurité. Les frontières de l’Europe ne la mettent à l’abri ni des réseaux terroristes, ni des filières d’immigration clandestine, ni de la diffusion des idéologies haineuses et de l’économie criminelle. Les régions touchées par les guerres ne sont pas seulement des lieux d’épouvantables tragédies humaines, économiques et environnementales réduisant à néant tout espoir de développement économique et social ; ce sont aussi les plus impliquées dans la criminalité organisée. L’opacité et l’absence de règle de droit qui les caractérisent laissent le champ libre à des organisations armées et criminelles susceptibles d’affecter, quoique de manière différente, l’économie et la sécurité européennes.
Au cours des prochaines décennies, le principal défi auquel devront répondre les institutions de sécurité européennes sera de s’adapter collectivement au nouveau type de conflictualité, dans un double registre de prévention et d’intervention. Cela implique une nouvelle approche et le développement de nouveaux instruments politiques, juridiques et économiques à côté des instruments militaires traditionnels. Affronter le terrorisme et le crime organisé en accentuant la répression et en développant les capacités de renseignement ne suffit pas. L’Europe devra traiter les problèmes d’insécurité à leur source et être capable de prévenir et de contenir la violence dans les régions où elle estimera devoir le faire.
La poursuite du processus « d’essais et erreurs » engagé dans l’ex-Yougoslavie entraînera des transformations radicales, dont certaines sont déjà engagées. Les pays européens ont, depuis 1992, prévu les situations de déploiement des forces européennes. Les missions dites « de Petersberg » pouvant leur incomber incluent « toutes les missions militaires à l’exception de la défense collective » et, plus précisément, « des opérations communes de désarmement, des tâches humanitaires et de sauvetage, de conseil et d’assistance militaires, de prévention des conflits et de maintien de la paix, de forces combattantes dans la gestion des crises, de rétablissement de la paix et de stabilisation post-conflit ». Pour les mener à bien, l’Union européenne devra mettre sur pied des capacités d’intervention effectives et développer une doctrine et des méthodes ne compromettant pas leur succès.
L’Union européenne a déjà partiellement précisé la nature des capacités requises. La Stratégie européenne de Sécurité, approuvée en décembre 2003 par le Conseil de l’Europe, stipule « qu’aucune des nouvelles menaces n’est purement militaire et ne peut être contrée par des moyens purement militaires » . Les autres moyens d’action évoqués dans le document sont civils, policiers, judiciaires, humanitaires et économiques. L’enjeu des interventions est en effet moins de gagner la guerre que de gagner la paix, tâche beaucoup plus difficile et qui fait appel à une conception de la sécurité et à des méthodes radicalement différentes.

Une nouvelle approche de la sécurité

Une inflexion majeure –un tournant historique dans l’approche de la sécurité européenne devrait être la substitution d’une approche centrée sur la sécurité des individus à l’approche traditionnelle centrée sur la sécurité des États. Les futures interventions n’auront pas pour but de défaire militairement une armée ennemie menaçant un État, mais de protéger des populations civiles rendues vulnérables par l’inexistence ou de la disparition de l’État de droit, de mettre un terme aux violences dont elles sont les victimes et de préparer les conditions du rétablissement d’une instance politique légitime.
La Stratégie européenne de Sécurité a souligné la nécessité pour l’Union européenne d’être à la fois plus active et plus capable. L’adoption d’une approche de « sécurité humaine » ne conduira nullement à remettre en cause l’existence ni l’utilisation de forces militaires, mais à réviser les principes présidant à leur usage et à leur configuration. Excluant un certain nombre de pratiques, elle a des implications importantes pour la tactique militaire et implique de nouvelles règles d’engagement, normes de comportement et formes d’organisation.
Les futures opérations de sécurité se démarqueront des opérations militaires classiques en ce que leur objectif ne sera pas de « gagner » la guerre mais de protéger les civils. Elles seront de ce fait beaucoup plus complexes et dangereuses pour les troupes engagées que les opérations traditionnelles consistant à défaire un ennemi ou à interposer des soldats entre deux « camps belligérants ». Elles impliqueront de privilégier les moyens humains sur les moyens techniques et de substituer à l’usage de la force pour écraser un des camps l’usage de la force pour faire respecter le droit. Cela n’exclura pas l’utilisation de capacités technologiques avancées en matière de renseignement, systèmes de communication, moyens de transport, capacités de contrôle et de coordination et « supports matériels » divers (abris, nourriture, assistance médicale) mais bannira en revanche l’usage un certain nombre d’armes, inadaptées à des situations où il s’agit de protéger des civils et de gagner leur confiance. Seront notamment exclues les offensives aériennes, beaucoup trop meurtrières. Avec la substitution à la « guerre industrielle » de la « guerre entre les gens » , la force pure devient non seulement inutile et déplacée mais contre-productive.
L’action des militaires devra impérativement être complétée par celle de civils, qui auront pour tâche de contribuer à rétablir une sécurité effective en participant à la reconstruction de la société et des institutions. Comprenant policiers, magistrats et administrateurs de diverses compétences, les personnels civils seront chargés d’aider les acteurs locaux à mettre en œuvre les indispensables tâches de prévention, justice et reconstruction économique et institutionnelle. Les deux composantes militaire et civile des forces d’intervention devront être intégrées pour une meilleure efficacité. Combiner des forces intégrées sur une base multinationale nécessitera un effort de développement de la compatibilité et de l’interopérabilité des systèmes logistiques, ressources humaines et équipements et standards.

Une révolution nécessaire des structures militaires européennes

Malgré l’importance des sommes qu’elles engloutissent, les structures militaires des pays européens sont actuellement très mal adaptées aux nouvelles exigences d’intervention. Comme le constatait en 2000 le Secrétaire général de l’OTAN : « Sur le papier, l’Europe a deux millions d’hommes et de femmes sous les armes – plus que les États-Unis. Mais en dépit de ces deux millions de soldats, elle a du mal à en réunir 40 000 pour ses opérations de maintien de la paix dans les Balkans » . Il est clair que les Européens ne pourront éternellement se satisfaire de ne pouvoir utiliser que 2% des forces qu’ils possèdent sur le papier. Pour réduire l’énorme décalage existant entre leur puissance économique et leurs capacités opérationnelles, ils devront restructurer leurs forces.
L’effort d’intégration et d’adaptation ne pourra pas se limiter aux capacités opérationnelles sur le terrain. Il devra aussi affecter les ressources financières, dont la mise en commun est actuellement proscrite par les traités. La rapidité de ce dernier changement dépendra des évolutions économiques et politiques au sein de l’Union, domaines où les incertitudes demeurent relativement fortes. Il sera nécessaire pour que la sécurité collective de l’Europe, actuellement paralysée par les redondances, gaspillages et déséconomies d’échelle, ne demeure pas un vœu pieux.
Estimant que l’Europe devrait consacrer davantage de ressources à sa politique de sécurité commune, certains ont suggéré d’exclure les dépenses militaires des déficits publics nationaux, d’autres de conclure un « pacte de convergence » obligeant les pays membres de l’Union à consacrer un pourcentage minimum de leur PIB aux dépenses militaires. Compte tenu des contraintes budgétaires qu’ils se sont à eux-mêmes imposées, les dirigeants européens n’ont ni la capacité ni le droit que se sont arrogés les dirigeants des États-Unis de creuser de gigantesques déficits budgétaires.
Il n’est d’ailleurs pas certain que le principal obstacle à l’amélioration de la sécurité européenne soit d’ordre financier. Une grande partie des équipements requis pour les nouveaux types d’opérations – protection individuelle et collective, artillerie légère, appareils de communication sont relativement peu coûteux. À l’inverse, beaucoup des fonctions sophistiquées qui tendent à augmenter le coût des équipements terrestres furtivité, blindage réactif, intégration de circuits électroniques, utilisation de données assistée par ordinateur sont peu utiles dans des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix. Dans les domaines où des technologies avancées et coûteuses sont nécessaires comme les transports ou les infrastructures de communication, d’observation et de détection la convergence des besoins militaires et civils tend à entraîner des économies d’échelle et à mutualiser les coûts.
Un obstacle parfois mis en avant est la difficulté de certains pays européens à concevoir une défense qui ne dépende pas strictement de l’OTAN. Cette conception est surtout celle des pays d’intégration récente, qui demeurent attachés à une conception territoriale de la défense et à la protection américaine. Dans les autres pays européens, l’OTAN est de plus en plus perçue comme une boîte à outils – disposant de moyens logistiques, de transport, de contrôle et de commande que les Européens seraient d’autant plus malvenus de ne pas considérer comme leurs qu’ils ont été financés pour l’essentiel par les contribuables européens. Jugée utile comme lieu de concertation avec les États-Unis, l’OTAN n’est cependant plus considérée comme le substitut d’une Europe militaire indépendante.
Il est frappant que constater que c’est là l’opinion unanime des généraux européens ayant exercé dans les années récentes des commandements opérationnels de haut rang. C’est ainsi par exemple que dans un livre récent, le général ayant commandé les troupes britanniques durant la première guerre du Golfe et la Force de Protection des Nations unies (UNPROFOR) en Bosnie et secondé le commandant en chef de l’OTAN observe que les structures militaires de l’OTAN sont complètement dépassées . Parlant de la « futilité de la force » à propos de la guerre en Irak, il estime que l’Union européenne dans son évolution actuelle de mise en place d’une structure militaire s’impose comme le modèle le mieux adapté aux nouvelles conditions, notamment grâce au mariage de capacités militaires et civiles.
Les décisions de construire le Global Monitoring for Environment and Security et le système de navigation Galileo peuvent être vues comme les signes de la trajectoire inéluctable de l’Europe vers l’indépendance et l’affirmation stratégiques, compte tenu des frontières de plus en plus incertaines entre interventions humanitaires et interventions militaires. Il est évident que les systèmes spatiaux d’observation de la terre entretiennent des relations étroites avec la sécurité, par nature et dans la mesure où ils permettent de « documenter » l’environnement des possibles interventions.

Quelle nouvelle ambition pour l’Europe de la défense ?

L’Europe est en train d’entrer dans une ère nouvelle. Les Européens prennent conscience de leurs intérêts propres et les États-Unis ne sont plus leur modèle de référence. Désormais ouvertement différents, les « projets » en matière de sécurité des deux pôles atlantiques tendront de plus en plus à s’éloigner. Par rapport aux Américains, les Européens ont une vision de la sécurité à la fois plus régionale et plus large et une perception différente des moyens à mettre en œuvre. C’est une rupture fondamentale par rapport à la période précédente, où les États-Unis imposaient leur stratégie et leur style de guerre et faisaient prévaloir un mode axé sur des capacités technologiques et militaires hautement destructives.
Les Européens lient de plus en plus la sécurité globale au développement économique et aux institutions multilatérales. Cette différence de perception entre l’Europe et les États-Unis se traduit en particulier par des dépenses de nature différente. La contribution consolidée de l’Union européenne à la sécurité globale, si l’on y inclut l’aide au développement, le soutien aux autorités civiles, les contributions financières à l’ONU, la coopération policière, la reconstruction post-conflit et d’autres activités à caractère plus diplomatique que militaire, fait très honorable figure en face de la contribution américaine.
Les États-Unis, après avoir légèrement réduit leurs dépenses militaires dans les années 1990, les ont fortement relancées et pratiquent aujourd’hui un keynésianisme militaire débridé. Cette politique, explicitement justifiée par la volonté de maintenir une supériorité militaire et technique écrasante sur le reste du monde, subordonne les grands équilibres économiques mondiaux aux objectifs américains, dont la nature est en dernière analyse plus économique que militaire. Le prix à payer par le reste du monde, cependant, s’avère trop élevé pour être très durable.
La distanciation croissante des Européens vis-à-vis de la vision américaine du monde pourrait les amener à considérer qu’une politique européenne de sécurité qui contribuerait à réduire les déséquilibres financiers entre les deux continents serait bénéfique à tous. Elle permettrait la construction des nouveaux outils de sécurité dont l’Europe a besoin – notamment en matière de transport, de capacités spatiales, d’équipements compatibles et interopérables sans relancer la course aux armements imposée au monde pendant toute la Guerre froide.
Le type et l’ampleur des ambitions que se fixera l’Europe, conçue par ses initiateurs comme un « projet de paix » fondé non sur la contrainte et la force mais sur la démocratie, le compromis et la règle de droit, constituent l’élément le plus déterminant de sa future politique de sécurité. Cette conception est restée celle de la grande majorité des citoyens européens, comme le rappellent à intervalles réguliers les sondages Eurobaromètre. Le caractère tabou en Europe des questions de sécurité, rarement évoquées et encore moins discutées de façon démocratique, est d’autant plus frappant.
La « révolution » qui s’annonce dans les affaires militaires européennes prendra cependant du temps. Même soutenus par un engagement et une détermination sans faille, des changements importants (et a fortiori radicaux) de la structure ou de l’organisation des forces européennes ne peuvent être que relativement lents. Pendant plus d’une décennie après la Guerre froide, l’organisation de la défense européenne est restée identique à ce qu’elle était. Cette lenteur s’explique en premier lieu par la taille des forces armées. Les reconfigurer (y compris pour les réduire) est une entreprise extrêmement lourde en termes financiers, logistiques et humains. Un changement de format s’accompagnant d’une intégration avec des capacités civiles ne peut être réalisé que dans le long terme.
Outre la taille et des moyens financiers requis, ce qui ralentit le processus de changement est la complexité du processus, pour des raisons non seulement techniques mais aussi et surtout culturelles et politiques. Bien que leurs expériences sur le terrain aient fait des militaires des citoyens particulièrement pro-européens, les forces militaires européennes ont des cultures différentes. Des différences culturelles encore plus importantes existent entre militaires et civils. Un consensus politique sera cependant le plus délicat à atteindre et maintenir, surtout si l’on veut parvenir à un accord global dans un contexte intergouvernemental. La rapidité du processus dépendra en grande partie de la politique américaine.