Stratège, régulateur, ou autre ? Quel État à l’ère du soft power ?

Stratège, régulateur, ou autre ? Quel État à l’ère du soft power ?

Jean-Michel Eymeri

Tout doit commencer par un rappel : l’État est la forme d’organisation politique des sociétés qu’a inventée et perfectionnée, au fil des dix derniers siècles, l’Europe occidentale chrétienne. L’État est donc le produit processuel d’une dynamique socio-historique située dans l’espace et le temps, ni éternelle ni universelle, même s’il s’est exporté à la surface du globe au XXe siècle. Comme toute « forme sociale » au sens de Georg Simmel, il est normal, il est socio-logique que l’État occidental moderne connaisse des transformations, des réagencements, des « recompositions » . Comme il existe à la fois abstraitement et concrètement, qu’il est à la fois une persona ficta philosophique et juridique, support abstrait du pouvoir politique, et un appareil concret d’organes, de ministères, de services déconcentrés, d’établissements publics et d’agences divers et variés, peuplés d’agents publics gérant des finances publiques et produisant des politiques publiques différenciées, à la fois sectoriellement et territorialement, il est logique que les transformations que connaît l’État se produisent à la fois sur le plan concret de ce qu’il est et fait et sur le plan plus abstrait, ontologique, de la façon dont il est conceptualisé. Ainsi se comprennent les interrogations contemporaines sur l’État régulateur, stratège, ou autre, qui se jouent à la fois dans la concrétude de l’économie des pratiques quotidiennes du subdivisionnaire de l’équipement de Castres ou du receveur des finances de Rodez et dans les débats idéologiques (terme employé sans insinuations péjoratives) qui ont cours dans la « république des idées » entre les professeurs, de droit, d’économie, de philosophie, et les intellectuels, vrais et faux, qui s’emploient à « repenser l’État », le discours et la pratique des dirigeants politiques se situant quelque part entre les deux.

L’État tel que l’éternité ne le change pas

L’on ne parle que de « crise », de « retrait », de « démembrement », d’« évidement de l’État », tant par le haut (construction européenne) que par le bas (désintégration régionaliste et décentralisation croissante). Ce sont certes des transformations importantes, mais le sociologue comme l’historien sont là pour rappeler que ces transformations sont dans l’ordre des choses : l’État, comme toute institution sociale, est de nature processuelle, c’est-à-dire qu’il se produit et reproduit au quotidien dans ce que Giddens appelle la « temporalité réversible » de tous les jours, et qu’il se transforme au fil du « temps irréversible » de la longue durée historique. Ces transformations s’opèrent dans certaines périodes par des évolutions lentes, à bas bruit, à peine perceptibles des contemporains qui les vivent et « font alors leur propre histoire sans savoir l’histoire qu’ils font », et dans de rares périodes critiques se font plus vite, plus violemment, et plus visiblement, les contemporains étant alors saisis par la conscience qu’ils ont de cette accélération de processus auxquels ils sont partie prenante et qui les grisent en même temps qu’ils les inquiètent. C’est ce type de conjoncture que nous connaissons pour l’heure, sans que cela signifie une quelconque « mort de l’État ». Revenons à Max Weber : « Forment une institution avant tout l’État et l’Église » . En peu de mots l’essentiel est dit : dans nos sociétés contemporaines, l’institution par excellence, l’institution majuscule, l’institution des institutions au sens où il n’y a pas d’institution sociale qui ne tire sa légitimité et son autorité ou autorisation à agir de lui, c’est et cela reste l’État. Ce constat ne signifie pas que l’État-nation soit encore souverain, au sens classique du terme. À l’ère de la mondialisation, des entreprises multinationales délocalisantes, de la volatilité des mouvements de capitaux, mais aussi de l’altermondialisation des mouvements sociaux, de la globalisation des risques, à l’ère de l’intégration supranationale européenne (avec ses stop and go), l’État n’est certes plus souverain. Or, la souveraineté a si longtemps été l’attribut qui définissait l’État en propre que les juristes, les théoriciens, les gouvernants politiques aussi bien qu’administratifs, en sont déstabilisés dans leurs repères. Pour le sociologue et l’historien, cette déstabilisation est le propre d’une période d’importante transition, non le symptôme d’une fin de l’État. L’État a fait montre à travers les siècles d’une solidité due à son extraordinaire plasticité, déniée comme telle sous une apparente permanence. Rien de ce qui se passe pour l’heure n’incite à considérer que cette capacité de la forme institutionnelle étatique à persister dans l’être dans et par sa plasticité aurait disparu.
Longtemps, l’État ne fut pas affublé d’adjectifs qualificatifs. L’État existait, un point c’est tout. Il faisait ce qu’il avait à faire, c’est-à-dire ce que les gouvernants politiques et administratifs considéraient juste et bon, quitte à « faire le bonheur des gens malgré eux ». C’est depuis les années soixante-dix que, des doutes germant sur « le rôle de l’État », on débat de sa nature et on l’habille de divers qualificatifs : État-gendarme (même si la formule est plus ancienne) versus État-providence versus État minimum (des ultra-libéraux américains), État jacobin ou décentralisé, État fort (Birnbaum) ou État modeste (Crozier), État animateur (Donzelot) et/ou État propulsif (Chevallier), État régulateur et/ou État stratège, etc. Le vertige nous prend devant ces assauts d’ingéniosité pour qualifier, déqualifier, disqualifier, requalifier l’État depuis la fin des « Trente glorieuses », la crise des systèmes de protection sociale, la crise fiscale des États développés et la propagation des « référentiels de marché » au sens de Pierre Muller.
D’où partait-on en France avant d’entrer dans ces turbulences ? De la figure d’un « État-en-majesté ». Dans ce pays plus qu’ailleurs, le conglomérat d’institutions nombreuses et différenciées à la problématique unité toujours à réinventer que l’on nomme « l’État » a eu l’extraordinaire prétention, sinon de former « une membrane qui recouvre le corps de la société française et en bouche tous les pores » selon la formule imagée du Marx du Dix-huit Brumaire, du moins de s’élever au dessus de cette société au point de se croire et d’être reconnu tel un « État fort » imposant – pour l’exprimer dans le lexique de Michel Foucault – sa « gouvernementalité excessive » à une société conçue comme une « surface d’application de son pouvoir », plus précisément de ses « dispositifs de savoir-pouvoir » à la fois symboliques et physiques. L’entreprise étatique a pris en France, dès l’absolutisme, parachevé par la Révolution et l’Empire, nous enseignent Tocqueville et la tradition historiographique, la forme d’un État tutélaire, fondée en raison par une idéologie de l’intérêt général transcendant tirée de Rousseau, justifiée par la construction d’un droit administratif autonome et l’assomption de la puissance publique unilatérale qu’il réalise, et reposant en pratique sur une puissante bureaucratie d’État, peuplée à sa base d’une armée d’agents publics auxquels on a accordé généreusement l’emploi à vie par le statut de fonctionnaire, tandis qu’en son sommet se succédaient des générations de hauts fonctionnaires et d’ingénieurs d’État consacrés par le système des grandes écoles comme une élite méritocratique et par le système des grands corps et le pantouflage comme des élites gouvernantes, tant des appareils publics que des grandes entreprises. C’est bien une exception française, au regard des pays anglo-saxons et nordiques, que notre État tutélaire ait été à la fois l’unificateur du territoire, le créateur de la nation et le promoteur de sa culture commune, l’instituteur du social , mais encore le directeur de l’économie, via toutes les formes de l’économie administrée ou de l’investissement direct, depuis le colbertisme tout court jusqu’au « colbertisme high tech », sans oublier l’État modernisateur du capitalisme français dans l’après-guerre et constructeur de la sécurité sociale. En regard des pays comparables, la France a eu, au siècle passé, un État anormalement tutélaire sur la société compte tenu de son caractère démocratique.
C’est avec les années 1980, entre décentralisation, « tournant de la rigueur », conversion de la gauche au marché et orientation forte vers l’intégration européenne, qu’une période de transformation s’est ouverte. Vingt ans après, l’on mesure les changements dans la pensée sur et de l’État comme dans ses instruments, ses modes opératoires, ses lignes d’action. Dans un complet diagnostic de l’actuelle « crise de l’État », Jacques Chevallier rappelle qu’il est confronté à une triple série de mises en cause . Tout d’abord, une reconfiguration des appareils d’État dont la capacité à maîtriser ce qui advient à leur société nationale est remise en cause ; elle se double d’une crise du droit de l’État, qui perd de son universalité et de son autorité pour devenir flexible ; à quoi se surajoute une crise du lien politique, à la fois crise de la représentation et de la participation politiques et crise du lien civique et de solidarité sociale. Ces phénomènes frappent tous les États-nations, mais différemment. Les États de l’Europe du Nord, dont la tradition politique est marquée par la démocratie consociative et un co-gouvernement néo-corporatiste des secteurs d’action publique entre des gouvernements de coalition chez qui le volontarisme politique serait taxé d’autoritarisme déplacé et les représentants d’intérêts organisés, s’adaptent mieux à la nouvelle donne que les gouvernants français et leurs partenaires sectoriels. Ainsi, l’État prétendument fort à la française accuse le choc. Tout se passe comme si nous avions glissé d’une figure de l’État-en-majesté à celle de l’État-en-procès, au double sens de la formule : à la fois un État, et ses élites, mis en accusation pour leurs défaillances et leurs travers – avec une constance et une virulence inconnues dans les pays comparables –, humeur accusatrice à laquelle les dirigeants politico-adiministratifs répondent en lançant l’État dans des processus, à la fois internes et externes. Sur le plan interne, c’est la politique de réforme de l’État qui, se routinisant, est en passe de devenir de la réforme permanente, avec ses avatars successifs, déconcentration et agencification hier, LOLF aujourd’hui, partenariats public-privé et généralisation de la gestion déléguée de service public demain. De manière externe, ce sont à la fois la décentralisation vers les gouvernements territoriaux et la mise en œuvre et en récit d’un nouvel art de gouverner et d’administrer que l’on peut subsumer sous la notion désormais sacralisée de « gouvernance » et qui désigne des modalités processuelles, participatives, négociées, contractuelles et partenariales d’action publique.
Telle est la situation : un État naguère majestueux, qui ne l’est plus, se retrouve en procès, se lance dans des processus de réorganisation de ses structures et de transformation de ses modes opératoires, mais peine à se repenser lui-même, malgré des réflexions dispersées, en divers lieux et forums, pour tenter d’opérer cette ressaisie conceptuelle de l’État. Dans cette démarche intellectuelle et pratique à la fois qui marque un « souci de soi de l’État » (Philippe Bezes), les deux notions le plus souvent avancées sont celles d’ « État régulateur » et d’« État stratège ». L’État régulateur est un produit dérivé des économies classique et néo-classique telles que vulgarisées par les doctrines politiques néo-libérales, d’abord dans les démocraties anglo-saxonnes puis, par contagion, en d’autres pays et en des formes digérées et atténuées. Quant à l’État stratège, c’est une figure qui semble plus française et a été mise à l’agenda par le rapport Picq de 1994, Pour un État stratège garant de l’intérêt général.
L’État régulateur et l’État stratège peuvent s’appréhender comme deux « paradigmes de l’action publique » qui sous-tendent, ou subsument, une certaine économie des pratiques politico-administratives : bien qu’ils semblent s’opposer, un questionnement approfondi de leur articulation révèle leur articulation profonde et leurs apories communes.

Une fausse opposition : État régulateur versus État stratège

Sur un plan théorique, le paradigme de l’État régulateur et celui de l’État stratège semblent s’opposer. Le débat s’enracine dans la dialectique de l’économie et de la philosophie politique libérales : quel est le principe d’ordre de la société ? Marché ou hiérarchie ? La théorie de l’État régulateur, cohérente avec l’économie néo-classique dont elle n’est qu’un sous-ensemble, répond le marché. L’idée d’État stratège ne tranche pas complètement dans l’autre sens, mais répond que le marché et la hiérarchie sont conciliables.
Plus précisément, et en paraphrasant la phrase de Lionel Jospin « Oui à l’économie de marché, non à la société de marché », la théorie de l’État régulateur formalisée en un simulacre d’équation serait : « État régulateur = économie de marché + société de marché = la fin du politique ». Tandis que l’autre pseudo-équation serait : « État stratège = économie de marché + société gouvernée = salvation du volontarisme politique ».
Il faut rappeler que l’État régulateur est l’une des trois dimensions de l’État dans la théorie économique néo-classique, dominante à l’échelle internationale. Le modèle énonce que l’État a trois fonctions dans une économie de marché. C’est, tout d’abord, la collectivisation et la redistribution d’une part des capitaux et des revenus entre groupes sociaux, à quoi visent les politiques redistributives de l’État-Providence. La deuxième fonction, la stabilisation macro-économique, vise au soutien de la croissance économique, du taux d’emploi et à la stabilité des prix : c’est le rôle de l’État interventionniste et développeur, dont les instruments sont le policy-mix entre politique monétaire et budgétaire, la politique de l’emploi, la politique industrielle, la politique de recherche et développement et les politiques éducatives et de formation professionnelle. Enfin, la fonction régulatrice désigne l’action par laquelle l’État encadre et organise le fonctionnement des marchés, en vue de corriger les fameuses « déficiences du marché », que ce soient les abus de position dominante, la concurrence faussée, les externalités négatives, le déficit d’information et une production insuffisante de biens collectifs. Au rebours de ce qui est souvent affirmé, l’État de la théorie économique ne se résume pas à la fonction de régulation, laquelle de surcroît ne se réduit pas à la figure d’un État veilleur de nuit ou honnête croupier qui se contenterait d’être le commissaire-priseur du marché. En toute rigueur théorique, l’État régulateur est aussi l’État bâtisseur, entrepreneur et équipementier de la théorie des biens collectifs, qui construit et gère routes et grandes infrastructures, écoles et hôpitaux.
Le passage à la limite ne s’est produit qu’ensuite, non parmi les économistes mais dans les think-tanks de la nouvelle droite américaine et britannique de la fin des années 1970, inspirés par quelques philosophes ultra-libéraux de « l’État minimum ». Ces think-tanks influencèrent le programme des gouvernements néo-conservateurs de Thatcher, Reagan, Mulroney, mis en place au début de la décennie 1980. Négligeant la fonction de redistribution et de stabilisation trop liée à l’État-Providence keynésien avec lequel il s’agissait de rompre, mais aussi l’État producteur de biens collectifs, ces faiseurs d’opinion vendirent à leurs futurs gouvernants le modèle politique (et non économique) de « l’État régulateur » comme étant le nouvel horizon de nos sociétés, horizon visé par les programmes de roll-back of the state, de privatisation, de déréglementation des marchés, de réduction des dépenses sociales que ces gouvernements ont entendu, ou prétendu, mettre en œuvre. Cette rhétorique s’est ensuite diffusée par mimétisme, portée par l’OCDE, le FMI, la Banque mondiale, etc. Or, l’État régulateur, en ce sens, n’est que la ligne de fuite d’un projet politique, en tant que telle insusceptible d’achèvement concret. Car si l’État devenait exclusivement régulateur, au sens restrictif des néo-libéraux, soit une sorte de monsieur Loyal qui fixe les règles de fonctionnement du marché et met à l’amende ceux qui les violent, cela signifierait la fin du politique comme activité ayant prétention à « vouloir au nom de la nation », selon la formule révolutionnaire, et à imposer hiérarchiquement des orientations au marché et à la société. L’État s’abolirait comme entité politique pour se réduire à un producteur de droit pénal et civil, doublé d’un courtier du marché et d’une autorité judiciaire. Autant dire que le passage au réel d’un tel modèle n’a pas de plausibilité socio-politique. Il n’empêche que son potentiel de séduction est grand et durable, ce à quoi quatre facteurs concourent.
D’abord, le modèle de l’État régulateur est en intime connivence avec celui de l’État de droit qui s’est imposé comme une nouvelle arche sainte dans les décennies récentes alors même que la juridicisation des relations sociales et la judiciarisation du règlement des différends allaient croissant. Ensuite, le modèle de l’État régulateur qui ne fait plus mais fait faire à d’autres, réputés plus compétents que lui, entre en résonance avec un Zeitgeist marqué par la dépolitisation et la technicisation de l’action publique, et constitue une commode figure justificatrice du discours de défausse (blame avoidance), au sens de Giandomenico Majone, par lequel les gouvernants élus cherchent à échapper au jugement critique des électeurs sur leur action, c’est-à-dire ruinent le circuit de la responsabilité politique fondateur de la démocratie représentative, sapant leur propre autorité. Un troisième facteur est le manque de ressources budgétaires : les États-nations sont empêtrés dans des déficits publics colossaux qui les privent de marges de manœuvre, tandis que l’Union européenne dispose d’un budget lilliputien. Dans ce contexte, la thèse de l’État régulateur a lieu de séduire : l’un de ses instruments principaux étant l’édiction de normes juridiques, cette technique de gouvernement présente l’attrait de ne coûter que les salaires des quelques hauts fonctionnaires qui les élaborent. Enfin, l’État régulateur s’actualise aussi par la création d’autorités de régulation des marchés, des secteurs et des professions. Ces autorités sont dites « indépendantes » parce qu’elles échappent à l’influence politique, mais sont peuplées de dirigeants et représentants desdits marchés, secteurs et professions : elles ne sont donc pas indépendantes de leur « clientèle ». Ce modèle va au-delà de la traditionnelle collusion du régulateur et du régulé étudiée dès 1955 par Henry Ehrmann : l’État régulateur promeut l’autorégulation des secteurs. Cette tendance a du succès parce qu’elle est en symbiose avec la grande fragmentation des secteurs d’action publique et leur centration sur leurs logiques endogènes, d’où la difficulté à y promouvoir une perspective désectorisée et en surplomb, celle du global et de la transversalité, dont on pourrait attendre que ce soit celle de l’État mais à laquelle le modèle de l’État régulateur renonce de facto.
Quant à l’État stratège, ce n’est pas un modèle bien constitué, ayant fait l’objet d’une construction théorique, mais une notion à la mode, qui joue sur un cercle connotatif positivé. Le succès de cette notion dans les hautes sphères de la France contemporaine peut se lire comme la tentative de sauver ce qui peut l’être de l’ambition d’un volontarisme gouvernemental. Qui dit gouvernement dit hiérarchie : il y a dans la thèse de l’État stratège maintien d’une part de la traditionnelle dimension « command and control » de l’action publique. Alors que l’État régulateur porte à une sorte de « fin du politique », l’image de l’État stratège sauve en quelque sorte le politique. L’État stratège est ce que la génération actuelle de hauts fonctionnaires français, fils de la génération précédente des grands commis de l’État tutélaire gaullien, cherche à préserver de l’héritage dirigiste de ses pères. Le mot d’ordre « oui à l’économie de marché, non à la société de marché » résume bien cette ambition qui se veut réaliste. Va pour une France ouverte, à économie de marché libéralisée et mondialisée, conformément aux dogmes du référentiel néo-libéral dominant, mais à condition que cette économie soit insérée dans et équilibrée par une société gouvernée, que les gouvernants politico-administratifs ne renoncent pas à orienter, de multiples manières et pas seulement par des règles, vers ce qu’ils estiment être l’avenir souhaitable dans l’intérêt général. Cet avenir est l’objet d’un travail proprement politique de réflexion préalable distinct d’un calcul économique d’utilité, puis de la fixation de buts collectifs et de la mobilisation des moyens ajustés à la réalisation de ces buts. Dans ce schéma, le politique conserve son rôle traditionnel de « vouloir au nom de la nation », le « gouverner, c’est choisir » mendésiste garde sa signification même s’il évolue dans son modus operandi, et les membres des élites administratives peuvent continuer à se penser comme des « fonctionnaires gouvernants » et se remémorer la formule de Léon Blum : « Le politique et l’administratif se confondent partout, puisque gouverner c’est, en dernière analyse, administrer dans le sens d’une politique ». Il n’est pas indifférent, dans un pays où les hauts fonctionnaires constituent, depuis deux siècles, le « premier des ordres » (Dominique Chagnollaud), que le modèle de l’État stratège préserve ainsi le statut, le prestige et l’influence de ceux-ci, autant que des gouvernants politiques élus. Les intérêts des uns et des autres sont d’ailleurs plus solidaires qu’on ne le pense en matière de recomposition de l’État contemporain.
Ceci étant précisé, l’opposition in abstracto des deux figures de l’État ne résiste guère à l’observation sociologique des pratiques des acteurs.

Des logiques d’action concrètes semblables

À les observer empiriquement, l’État régulateur et l’État stratège se présentent comme les deux faces de Janus, ou pour reprendre une image de Pierre Bourdieu, une sorte de « main gauche » et de « main droite » de l’État.
Tout d’abord, il s’agit dans les deux cas d’en finir avec le « big government » et de « débureaucratiser » les institutions publiques. La croyance que les administrations publiques seraient pléthoriques s’est imposée comme un lieu commun au cours des deux dernières décennies. Le discours selon lequel l’État serait un monstre bureaucratique inefficace qui absorbe une part telle de la richesse nationale qu’ils obère le développement de nos sociétés est tenu pour vrai par une majorité des citoyens de nos pays, contraignant même ceux qui le pensent erroné à l’intégrer dans leurs arguments. C’est sur cet arrière-plan qu’il faut replacer les thèmes de l’État régulateur et de l’État stratège. L’orientation qu’ils servent à légitimer est concrètement la même : tourner le dos au « big government » pour aller vers un « slimmer State » concentré sur ses « core missions ». Le lexique anglophone de Margaret Thatcher et de ses héritiers, y inclus Tony Blair, recourt aux mêmes schèmes logiques que le rapport Picq prônant un « État allégé de ses fonctions de gestion, recentré sur ses missions fondamentales, à la fois le régalien et le pilotage stratégique ». Les mots diffèrent, la logique est semblable. Que ce soit pour réduire l’État à un régulateur de style « stabilisateur automatique » ou pour restaurer sa capacité de réflexion prospective et de pilotage stratégique, il s’agit de l’alléger qualitativement et quantitativement. Sur le plan qualitatif, c’est la « débureaucratisation » de l’État central : dans les patries anglo-saxonnes du New Public Management, Royaume-Uni en tête, cette logique s’est traduite par l’agencification, transfert de la gestion des programmes publics et des services publics aux usagers à des agences exécutives autonomes dont les salariés sont contractuels et les budgets partiellement autofinancés par une facturation aux « clients ». Ceci a permis de recentrer les « core ministries » sur la conception et la production des politiques publiques, et sur leur évaluation in itinere et ex post par le truchement de la fameuse accountability, l’imputabilité des agences devant leur ministère de référence. Les politiques conduites en France participent de cette logique, en des formes propres à notre pays : notre vague d’agencification a été bien plus limitée (au secteur de la santé publique, en particulier). L’effort a davantage porté sur les transferts de compétences vers le terrain résultant de la décentralisation, actes I et II, et de la déconcentration. Le souci d’alléger « le centre » (ou « les centres » car cette logique se réplique aux niveaux territoriaux de gouvernement) se traduit aussi par un engouement grandissant pour la gestion publique déléguée à des opérateurs privés ou semi-privés, ainsi que pour la politique contractuelle et l’action publique partenariale.
Ainsi, que les gouvernants s’orientent vers l’État régulateur ou vers l’État stratège, voire vers un autre modèle (« État autonomique », fédéralisation, etc.), que l’on se trouve à Londres ou à Paris, à Stockholm ou à Madrid, l’équation managériale est au concret posée de la même manière et les logiques d’action convergent : alléger le cœur de l’État central en déconcentrant, déléguant ou affermant la mise en œuvre et la gestion, donc « débureaucratiser » (croit-on) l’appareil d’État et orchestrer sa révolution copernicienne d’une culture professionnelle du faire à une culture du faire faire. Ce basculement est bien sûr difficile, tant pour les fonctionnaires, dont les traditions et routines bureaucratiques sédimentées se trouvent remises en cause, que pour les dirigeants politiques qui, sachant combien le diable gît dans les détails, ont toujours et partout un tropisme plus interventionniste dans l’exécution et la gestion qu’on ne l’imagine.
Sur un plan qui relève davantage de la sociologie politique, on relève en outre une convergence des logiques pratiques à l’œuvre dans les politiques gouvernementales placées sous la bannière soit de l’État régulateur soit de l’État stratège. Un bref coup d’œil rétrospectif et comparatif sur le Royaume-Uni et la France des années 1980 à 1990 le donne à voir. La politique de Thatcher et de Major a œuvré à l’avènement d’un État régulateur par le truchement d’un « roll-back of the state » musclé, sans parvenir bien sûr à ces fins, d’ailleurs inatteignables. Toutefois, les années Thatcher et Major pendant lesquelles cet objectif a été poursuivi comptent parmi celles où le volontarisme politique du gouvernement en place et où la certitude partagée par tous, gouvernants et gouvernés, que l’État britannique avait une stratégie politique ambitieuse qu’il mettait effectivement en œuvre, ont été parmi les plus fortes de toute l’histoire du XXe siècle anglais. La société britannique a rarement eu le sentiment d’être autant gouvernée que sous la férule d’un pouvoir qui œuvrait pour réduire le pouvoir de l’État et libérer les énergies individuelles. Ainsi, l’État britannique a rarement été aussi stratège que quand il a cherché à devenir régulateur.
La situation française se peint davantage en demi-teinte. La figure de l’État stratège est moins l’objectif à terme d’un programme que la mise en mots et en récit, opérée à la fin de la décennie 1990, de la pratique de nos élites politico-administratives dans la période précédente, les années 1980-90, où l’État renonce à sa prétention à la toute-puissance et au dirigisme. Or, quel a été le contenu de la stratégie alors développée, et maintenue par les gouvernements d’alternance successifs, dans leur « colloque singulier » avec les hiérarques du ministère de l’Économie et des Finances ? Fin de l’économie administrée et de l’encadrement du crédit, privatisation du système bancaire, ouverture internationale des marchés financiers, agonie des politiques industrielles, désinflation compétitive. Il s’agit d’une politique néo-libérale, modérée et évitant de dire son nom, visant à réduire le rôle et le contrôle de l’État sur l’économie, sinon sur la société. C’est ainsi que la stratégie conduite par l’État français, de facto stratège, ces deux dernières décennies, a visé à l’avènement, sinon d’un État régulateur, du moins d’un État libéral.
Les figures de l’État libéral régulateur et de l’État libéral stratège ne s’opposent donc pas terme à terme : elles ont plutôt tendance, quand on observe la réalité des processus socio-politiques de ces dernières années, à conjoindre leurs effets. Plus avant, ces modèles jumeaux ne succombent-ils pas à une vision tronquée de l’État ?

Une vision tronquée de l’État, univoque et fonctionnaliste

Une conception univoque de l’État oublieuse de la réalité

Affirmer que l’État peut et doit être exclusivement, ou principalement, ceci ou cela (stratège, régulateur, ou autre), c’est s’aveugler sur l’institution étatique, cette méta-institution à la problématique unité, ce conglomérat institutionnel protéiforme, hautement différencié en segments institutionnels distincts, voire rivaux, imbriqués chacun dans tel secteur d’action publique, qui est tout uniment un sous-monde social avec lequel les élites gouvernantes sectorielles (de tel ministère) sont liées par des chaînes d’interdépendance complexes. L’État-ministère de l’Intérieur n’a pas autant à voir qu’on le pense avec l’État-ministère de l’Équipement, avec l’État-ministère des Affaires sociales, ou avec l’État-ministère de la Défense, sans parler de Bercy qui est à soi seul de l’interministériel. Dès lors, croire que l’on puisse qualifier l’État, en toute généralité, d’un adjectif unique relève de la plus grande naïveté. Et ce d’autant plus que chaque secteur d’action publique, c’est-à-dire chaque pan de la société et de l’économie française, répond à sa dynamique socio-historique propre, à laquelle l’État dans ce secteur ne peut échapper. Ainsi, alors que les années 1985-1995 furent, au total, des années de « retrait de l’État » en France, le domaine de la santé publique (suite aux fléaux et scandales sanitaires que l’on sait) a connu une montée en puissance de l’État, qui se mesure par un quasi-décuplement des effectifs publics, un triplement des crédits d’intervention, la création d’une kyrielle d’institutions nouvelles, et le triplement de la taille du Code de la santé publique. Cet exemple suffit à montrer que l’on ne saurait parler de l’État au singulier ni, a fortiori, affirmer que ses transformations contemporaines seraient univoques et l’achemineraient vers un modèle d’avenir cohérent.
L’État est composite dans ses missions, complexe dans son fonctionnement, contradictoire dans ses stratégies, et le restera. Même la théorie économique la plus abstraite fait droit à cette diversité des fonctions de l’État, à la fois redistributeur, interventionniste-développeur et régulateur. De fait, l’État restera longtemps encore entrepreneur, producteur et gestionnaire d’infrastructures et de biens publics (au sens de Buchanan) : ouvrages d’art tel le viaduc de Millau, réseaux matériels et virtuels d’échanges et de communications, mais aussi hôpitaux, maisons de retraite, prisons (auxquelles les évolutions socio-démographiques semblent donner de l’avenir). En outre, l’État restera longtemps le plus gros employeur de France, avec ce que cela signifie en termes de responsabilités directes de gestion et de responsabilité dans la politique salariale de la nation, dans la politique d’égalité hommes/femmes et d’intégration des Français d’origine étrangère, ainsi que dans les dynamiques de la mobilité ou de l’immobilité sociale via le jeu des concours, externes et internes, et de la validation des acquis de l’expérience. Sur tous ces enjeux, l’État, en France comme ailleurs, ne sera pas de sitôt un régulateur ou un stratège qui fixe la règle ou l’orientation puis se contente de laisser faire les autres ; il sera pour longtemps encore un acteur (collectif et incohérent) qui doit faire par lui-même, et assumer les responsabilités de ce qu’il fait.
À ce constat s’ajoute que la thèse de l’État stratège s’avère irréaliste, voire surréaliste. La signification même de la notion suscite un malaise logique : l’assomption d’un tel thème ne manifeste-t-elle pas que les dirigeants politico-administratifs de l’État sont en quête de stratégie ? Quand une institution a une stratégie claire et ne doute pas de son bien-fondé, ses membres débattent et communiquent sur le fond de leurs objectifs stratégiques et des moyens pour les atteindre, sans perdre leur temps à une méta-réflexion sur la nécessité d’être stratège. Le malaise est d’autant plus fort que le thème de l’État stratège est surtout porté par les « fonctionnaires gouvernants », et beaucoup moins par les gouvernants politiques élus, dont la pensée sur l’État est assez indigente. Or, réfléchir au rôle stratégique de l’État, c’est se situer sur le plan de ce que Weber appelait « la définition des fins dernières de l’action publique », dont c’est par excellence la tâche et l’honneur exclusifs du gouvernant politique d’assumer l’entière responsabilité, alors que les hauts fonctionnaires doivent s’en tenir au registre de l’opérationnalisation. Dès lors, l’État peut-il être « stratège » indépendamment des stratégies proprement politiques du pouvoir politique du moment ? Question délicate, qui n’admet pas de réponse simple.
C’est d’autant plus vrai que les sommets de l’exécutif de la Ve République ont des difficultés grandissantes à ménager les espaces d’une réflexion stratégique : le règne de l’urgence, la tyrannie de la temporalité courte des sondages et des élections alliées aux alternances fébriles depuis 1981, la contrainte de gouverner sous les feux d’une médiatisation croissante, et d’autres facteurs encore, concourent à rendre les « grandes » décisions d’orientation stratégique toujours plus rares. On peut même avancer que la dynamique folle de la négociation interministérielle à jet continu et de la remontée à l’arbitrage de Matignon est une gigantesque machine à ne pas prendre des décisions et à « encarafer » les dossiers sensibles. Au regard de cette réalité empirique des processus décisionnels centraux du pays, le thème de l’État stratège n’est-il pas irréaliste ?
Par ailleurs, si les notions ont un sens et qu’« État stratège » n’est pas un faux nez pour maquiller un État qui se désengage, cela implique que l’État soit en mesure de fixer de grandes orientations politiques, économiques et sociales qui aient des chances d’être suivies d’effets. Or, à ces fins, l’instrument de loin le plus efficace dans une démocratie, ce sont les investissements directs et les incitations financières. Pour pervertir des formules très connues, le plus grand stratège perd les batailles quand l’intendance ne suit plus, car l’on ne fait pas de bonnes politiques sans de bonnes finances…, voire l’on ne fait plus de politiques du tout. Ces remarques renvoient à l’état préoccupant des finances publiques, à la taille de la dette et au poids grandissant du service de la dette dans le budget de l’État. Au-delà, est en cause ce qu’Alexandre Siné appelle la « grande pétrification » du budget de l’État, tant en dépenses qu’en recettes : ce budget est désormais inerte, les grandes priorités affichées par des effets d’annonce médiatique dissimulant des phénomènes de vase communicants et des tours de passe-passe par lesquels Bercy re-grignote et réalloue en exécution ce qui avait été accordé en loi de finances initiale . Tout bien pesé, on peut douter que l’État ait encore en France les moyens financiers de déployer et de soutenir sur la longue durée des stratégies ambitieuses, donc coûteuses.
Aussi l’art de gouverner de demain risque-t-il de pousser au paroxysme le style de gouverne d’aujourd’hui, fait de recours massif à toutes les ficelles de la communication et de la symbolique politique (effets d’annonce et autres « signaux forts », manipulation des cadres cognitifs et des référentiels) doublé d’un travail sur les répertoires d’instruments et la dimension procédurale de l’action publique . Si tel devait être l’avenir, l’État stratège s’avachirait en un simple « État animateur », aux deux sens du terme, celui du « gentil organisateur » d’une gouvernance multi-acteurs en réseaux reposant sur des procédures de consultation et de partenariats tous azimuts, et celui d’un virtuose de la viduité qui occupe la scène médiatique et amuse la galerie.

Une conception fonctionnaliste de l’État ignorante de sa nature

L’État qui régule, l’État qui fixe des orientation stratégiques : ces deux conceptions tombent dans le piège logique, au demeurant très ordinaire, du fonctionnalisme, qui consiste à appréhender les institutions par leur(s) fonction(s) sociale(s). Contre cette vision paresseuse, partielle et partiale, l’historien comme le sociologue se doivent de rappeler que les institutions ne se définissent pas par ce qu’elles font ou ce à quoi elles servent. Le constat est avéré pour maintes institutions administratives précises qui, sur une durée assez brève, peuvent connaître une refonte complète de leurs missions. A fortiori l’est-il concernant l’État, cette institution par excellence de la longue durée. Weber l’exprime avec force : l’État, institution-majuscule de nos sociétés, ne saurait être défini par le contenu de ce qu’il fait, par ses missions, car il n’y a rien ou presque dont tel État du monde à tel ou tel moment de son histoire ne se soit pas occupé un temps. Pour Weber et la tradition sociologique à sa suite, l’État se définit donc essentiellement comme un appareil de domination, laquelle est à la fois contrainte physique monopolisée et persuasion symbolique, celle-ci légitimant celle-là, appareil de domination dont le maintien est consubstantiel au maintien de l’ordre politique, économique et social dans un pays donné. Or, aujourd’hui comme hier, l’État demeure l’appareil de domination politique qui maintient nos sociétés debout et les protège contre les risques de toute sortes, intérieurs et extérieurs, avec la dimension de violence actualisée que cela requiert.
Cette vérité qui faisait naguère consensus heurte désormais la sensibilité de maints contemporains, à une époque qui se gargarise de l’État de droit, du respect de la dignité de la personne humaine élargi en une forme de tolérance bienveillante à l’égard de maintes déviances et des formes de « néo-tribalisme » post-moderne chères à Maffesoli, sans oublier l’assomption d’une « gouvernance » polycentrique et négociée qui aurait remplacé le gouvernement hiérarchique et autoritaire d’antan, à quoi s’ajoutent la montée du droit mou, de la régulation floue, et bien sûr l’avènement tant salué de la démocratie participative, dialogique, délibérante et électronique. Ces évolutions, réelles ou auto-prophétisées, dessinent la figure de ce que les anglophones appellent le soft power. Nos sociétés auraient vécu à l’ère moderne sous l’empire d’un strong power, hiérarchique et coercitif, avec lequel la figure de l’État a partie liée ; elles seraient en train de basculer dans une nouvelle ère, celle du soft power post-moderne. On ne voit que trop en quoi la figure d’un État régulateur réduit à être un garant des règles juridiques contre lequel le citoyen a toujours le droit de se retourner pour faire condamner ses éventuels abus de pouvoir par ses propres tribunaux ou par ceux de la supranationalité (CJCE, CEDH de Strasbourg, Tribunal pénal international) s’accommode bien de cet amollissement supposé des relations de pouvoir. Quant à l’État stratège, la figure admet deux lectures : l’une, impérieuse, s’inscrit plutôt dans le registre du strong power ; mais une autre lecture épouse fort bien la soft-idéologie ambiante, pour autant que les stratégies de l’État stratège soient élaborées et conduites sur un mode dialogué et « gouvernanciel » entre élites politico-administratives et représentants d’intérêts organisés de la société civile.
Ces visions à la mode ont tout pour séduire, mais le sociologue demeure fort sceptique. Car sous les apparences de l’État modeste, dialoguant et bon compagnon – l’État soft, en somme –, quiconque sait scruter le social voit, dans un arrière-plan toujours prêt à ressurgir si l’événement l’appelle, l’État dans sa solidité et sa dureté, l’État-puissance publique, mainteneur de l’ordre et de la sécurité, l’État-appareil de domination et de coercition, physique autant que symbolique. Dans une époque qui bat au rythme des catastrophes naturelles, des risques technologiques et de la violence guerrière et terroriste planétarisée – rien de bien différent des époques précédentes, tout compte fait –, certains peuvent bien s’employer à transformer l’État en régulateur, en stratège, en animateur, en médiateur ou en tout ce que l’on voudra de soft et d’attrayant, il n’en est pas moins que gît toujours au cœur de l’État le Léviathan de Hobbes qui, pour maintenir et rétablir l’ordre et la sûreté du monde social placé sous son ressort, prétend à pouvoir écraser (de multiples manières) les individus, les groupes et les phénomènes qui y portent atteinte. En deçà des débats sur le point de savoir si l’État sera consacré demain comme régulateur, stratège ou autre, il est ainsi plus que probable que les dirigeants de l’État, demain comme après-demain, veilleront à allouer à cette institution de domination les moyens, de toutes sortes, nécessaires à ce qu’elle demeure en capacité de se comporter, si nécessaire, avec les meilleures chances de succès, comme une implacable puissance tutélaire hobbesienne.