La formulation de la politique étrangère aux États-Unis

La formulation de la politique étrangère aux États-Unis

Charles-Philippe David et Élisabeth Vallet

Nombreuses sont les situations dans lesquelles le mécanisme à l’origine d’un phénomène donné est entièrement inconnu ou est âprement débattu. C’est alors qu’il devient difficile de distinguer la chance de la causalité dans la convergence d’événements.
Bart K. Holland, What are the chances ?

À la suite des événements du 11 septembre, l’administration Bush entre dans une nouvelle ère qui va véritablement modifier le cours de la politique étrangère américaine. Les différentes composantes du processus décisionnel en matière d’affaires extérieures sont redéfinies par l’existence du risque terroriste : les rivalités entre les différentes administrations sont complètement occultées, le besoin d’une réelle réactivité gouvernementale fait sauter des paliers décisionnels et le processus devient moins formel, tandis qu’un « cabinet de guerre », composé des principaux décideurs du Conseil de sécurité nationale (NSC), se met en place et prend des mesures qui vont irrémédiablement orienter les relations internationales en ce début de XXIe siècle. Le système de prise de décision en matière de politique étrangère est, aux États-Unis, en constant réajustement, à la recherche d’un équilibre imparfait que chaque alternance politique, chaque événement international est susceptible de remettre en cause . Si la prédominance de l’exécutif n’est pas directement le fait des textes constitutionnels , la pratique, elle, a consacré la réalité, au milieu du XXe siècle, de la présidence moderne . Dès lors, malgré une volonté marquée de restaurer les pouvoirs du Parlement , nombre des victoires remportées par le pouvoir législatif, notamment dans les années 1970, se sont révélées illusoires car, en pratique, les parlementaires ne sont pas parvenus à brider l’exécutif. La centralité de l’exécutif est réelle malgré la disparition de la menace soviétique qui aurait pu laisser présager du contraire , et renforcée à la suite des événements du 11 septembre. Ainsi la politique étrangère américaine est le fruit d’un processus complexe, comme l’illustre le cas de l’invasion de l’Irak à compter du printemps 2003.

La politique étrangère américaine : une formulation complexe

Depuis le 11 Septembre, il y a, aux États-Unis, une réelle re-centralisation des pouvoirs par l’exécutif. Les réformes institutionnelles, mises en œuvre depuis, sont venues renforcer directement l’Administration présidentielle. Et, une fois encore, c’est dans le domaine de la politique étrangère que le président a accru sa marge de manœuvre et exploité ce qu’on a appelé la « zone grise » (la twilight zone qui existe entre le Congrès et lui) . Le renforcement du pilier présidentiel dans la formulation de la politique étrangère américaine est donc parachevé et, avec lui, la consécration du primat de l’administration présidentielle.

La centralité de l’exécutif et le rôle déterminant du NSC

Le Conseil pour la sécurité nationale (National Security Council – NSC) est au centre de la formulation de la politique étrangère américaine. Il a été créé par la loi sur la sécurité nationale (National Security Act) de 1947 pour « conseiller le Président […] formuler des recommandations […] en agrégeant les différentes perspectives exprimées par les administrations civiles et militaires ainsi que par les différentes agences gouvernementales » . C’est donc au Conseil pour la sécurité nationale qu’incombent la préparation des options et la proposition de recommandations au président. Initialement conçu comme un instrument au service de la cohérence administrative, le NSC a été mis en place pour coordonner les différents ministères, départements et agences participant à l’élaboration et la mise en œuvre de la politique étrangère et, sur cette base, conseiller le Président. Sa neutralité de principe n’a pas tenu devant la pratique, et le NSC a vite été promu comme un instrument présidentiel doué des moyens nécessaires pour planifier et mettre en œuvre la politique étrangère. En effet, devant la cacophonie administrative qui est le propre de l’administration américaine (qui, elle-même, n’obéit pas au principe hiérarchique), les présidents successifs ont instrumentalisé le NSC pour maîtriser les querelles bureaucratiques qui opposent régulièrement – au risque de paralyser le processus décisionnel – le département d’État et le département de la Défense. C’est ainsi que le NSC s’est progressivement mué en une institution complexe et schizophrène.

La schizophrénie institutionnelle : les multiples dimensions du NSC

Le NSC, moteur de la formulation de la politique étrangère américaine, n’est pas une institution administrative au sens classique du terme puisque cette appellation recouvre en réalité trois dimensions . En effet, la dénomination « NSC » recouvre trois composantes, qui peuvent chacune bénéficier de cette même appellation. Ainsi, le Conseiller pour la sécurité nationale (NSA) fait le lien entre une institution interministérielle civilo-militaire composée de décideurs (1), des comités interministériels regroupant des représentants des administrations concernées (2), et une administration stricto sensu composée d’un directeur et de son service (3).

1. Le Conseil pour la sécurité nationale, tel qu’il est conçu initialement par la loi de 1947, est un « forum décisionnel », une instance interministérielle regroupant des membres de droit, désignés par la loi (le Président, le Vice-président, le secrétaire d’État et le secrétaire à la Défense, le président du comité des chefs d’état-major et le directeur des services de renseignement) et des membres invités (comme le secrétaire au Trésor, l’ambassadeur auprès des Nations unies, le Procureur général, les conseillers du Président). Sa composition globale change donc avec les circonstances et le style décisionnel de chaque président. En rassemblant dans une même enceinte, des représentants des institutions civiles et militaires, le législateur de 1947 voulait doter le Président d’un forum dans lequel se dérouleraient des débats contradictoires autour des options de politique étrangère et de sécurité, susceptibles de faire émerger des recommandations consensuelles. Toutefois, ces objectifs n’ont pas été atteints. Les présidents – à commencer par Truman – n’ont pas voulu montrer qu’ils dépendaient d’une structure formelle, d’un conseil des ministres, pour prendre des décisions. Cette volonté de ne pas donner au Congrès l’impression d’un partage du pouvoir au sein de l’exécutif, a conduit le président à délaisser ce procédé au profit de comités sui generis, dont la composition n’était pas prédéterminée par la loi. Ces structures informelles, telles que l’Executive Committee réuni par Kennedy pendant la crise de Cuba, les Friday Morning Breakfasts de Carter, ou les Principals Committee de G. H. Bush, sont constituées au gré des événements et des alternances politiques. Elles présentent l’avantage d’être composées par le président lui-même, qui n’y associe donc que les personnes en lesquelles il a confiance et dont il veut l’avis.
2. Pour examiner les dossiers en cours, des comités interministériels réunissent les représentants des différents départements sur des thématiques définies. Ces comités ont pour objectif de préparer des rapports qui vont servir de base à la prise de décision. Sous la direction du Conseiller pour la sécurité nationale (le plus souvent), ils vont définir les options à soumettre aux décideurs. Le rôle du Conseiller pour la sécurité nationale est ici de s’assurer que toutes les options sont explorées, que tous les services ont fait part de leurs avis. Devant la complexification des relations internationales, la densification des liens intergouvernementaux, l’interventionnisme accru des États-Unis et la démultiplication des acteurs sur la scène mondiale, le nombre de comités interministériels ne cesse d’augmenter. Dès lors, le besoin d’arrimer les différents ministères à la Maison Blanche est devenu une des clés de l’analyse internationale. C’est pour cela que le rôle du NSC est allé croissant, puisqu’il agit comme le chef d’orchestre de cet ensemble cacophonique, en s’assurant que les directives présidentielles tiennent compte des différentes perceptions des administrations, d’une part, et soient effectivement appliquées par ces mêmes administrations, d’autre part.
3. Enfin, l’administration du NSC est dirigée par le Conseiller pour la sécurité nationale. Si elle était au départ composée de quelques personnes chargées de préparer les réunions du forum, elle a désormais la tâche de mener des études destinées à orienter et faciliter la prise de décision en matière de politique étrangère. Rouage central de la mécanique du Conseil, elle comprend des fonctionnaires employés directement par le NSC, des hauts fonctionnaires détachés ou mis à disposition par leurs administrations, ainsi que des militaires et des universitaires. Cette administration a accès aux rapports, communications et mémorandums intra-gouvernementaux. Elle se situe donc au confluent des flux administratifs et est à même de coordonner le travail des comités interministériels. De surcroît, elle constitue un pôle d’expertise considérable, dans une petite structure, éminemment mobile et réactive : aussi le NSC n’est-il pas demeuré un organisme centripète de prise de décision et il est devenu un instrument de maîtrise de la politique étrangère, aux dépens des ministères responsables et au profit du Président.

L’influence évolutive du NSC

Au lieu de jouer le rôle de garde-fou du pouvoir présidentiel comme l’avait imaginé le législateur de 1947, le NSC est progressivement devenu l’acteur influent de l’élaboration de la politique étrangère américaine. Plus encore, il est un instrument de l’autorité présidentielle dans le processus décisionnel. À ce titre, il a fait preuve d’une grande plasticité depuis 1945, s’adaptant aux modes de gestion présidentiels et au style particulier de chaque Président, tout en ne cessant de se renforcer. Le point paroxystique de cette expansion est sans doute atteint au début des années 1970, lorsque le président en fait son unique instrument de planification de la politique étrangère, éclipsant totalement le secrétariat d’État et la Défense. Le Conseiller pour la sécurité nationale, dont la loi de 1947 ne faisait pas mention, jouit d’une notoriété considérable, comme cela a été le cas pour Walt Rostow, Henry Kissinger, Zbigniew Brzezinski, Colin Powell, Brent Scowcroft ou encore Condoleeza Rice. Petit à petit, la volonté des présidents de s’émanciper de la contrainte bureaucratique va abonder dans ce sens, comme en témoigne la volonté du président Kennedy de créer un « petit Département d’État » à la Maison-Blanche. L’histoire politique américaine contemporaine est marquée par les affrontements, parfois particulièrement virulents, entre le Conseiller et le secrétaire d’État… mais ce dernier ne parviendra jamais vraiment à enrayer son déclin. Ce déséquilibre trouve son illustration la plus probante lors de la visite de Nixon en Chine en février 1972 : tandis que le président Nixon se rend, en compagnie de son Conseiller pour la sécurité nationale Henry Kissinger, à la rencontre historique avec Mao, le secrétaire d’État, William Rogers, reste confiné dans sa chambre d’hôtel où le président lui a intimé de rester.

Les dérives du NSC

Ce glissement n’est pas mineur. Car dès les années 1960, le Conseiller pour la sécurité nationale n’est plus un coordonnateur neutre chargé de mettre en perspective l’ensemble des points de vue bureaucratiques. Il est devenu la personne de confiance du président dans toutes les étapes du processus de formulation de politique étrangère américaine : ainsi le Conseiller est tour à tour un instrument indépendant d’information, voire l’instructeur d’un président nouvellement élu dans le domaine des questions internationales (comme dans le cas d’Anthony Lake pour le président Clinton), ou encore l’émissaire personnel du Président (comme Condoleeza Rice, puis Stephen Hadley, pour George W. Bush). Du coup, assez logiquement, lors d’une crise internationale, le Conseiller pour la sécurité nationale devient un personnage clé de la prise de décision. À partir de ce point, il est assez aisé de mesurer les risques de dérives de cette centralité du Conseiller : la volonté de contourner les lourdeurs bureaucratiques a conduit tout naturellement les présidents successifs à le doter de pouvoirs considérables, voire exorbitants. Le point paroxystique de cette évolution est atteint en 1986 avec les révélations sur l’affaire Iran-Contra, au cœur de laquelle se trouve le NSC. En effet, sous l’autorité successive de deux Conseillers pour la sécurité nationale, Robert Mc Farlane puis John Poindexter, le lieutenant-colonel Oliver North met sur pied une opération de grande ampleur visant à financer massivement la Contra. Les rapports parlementaires révèlent alors les dysfonctionnements du mécanisme du NSC : le Conseiller pour la sécurité nationale a outrepassé son rôle de conseiller pour devenir une véritable cheville ouvrière de la politique étrangère. Ce « gouvernement dans le gouvernement » fonctionne en vase clos et dérive lentement : la partialité de McFarlane joua un rôle déterminant dans ce glissement, de même que l’inconstance des objectifs de la politique à l’égard de l’Iran. L’implication du Conseiller et de son administration dans des aspects opérationnels de la politique étrangère américaine et que révèle alors la presse américaine, n’est pourtant pas un fait isolé. D’autres échecs attestent ce mélange de genres, peu favorable à la politique étrangère américaine : ainsi la gestion – peu cohérente – de la crise au Liban de juin 1982 à décembre 1983, la mise en œuvre du plan d’intervention en Grenade ou encore la planification d’opérations anti-terroristes clandestines dans lesquelles le NSC était directement impliqué (comme au cours de la gestion de la crise du Mayaguez, de la prise en otage de l’Achille Lauro, de l’interception d’un avion égyptien par l’armée de l’air américaine, ou encore des plans d’intervention en Libye) . Loin de constituer un événement isolé, l’affaire Iran-Contra a en fait révélé l’existence d’un « NSC impérial » , miroir de cette présidence que dénonçait Arthur Schlesinger Jr une dizaine d’années auparavant. Pour la première fois depuis l’avènement de la présidence moderne, le NSC va retrouver une dimension « plus humble » avec George H. Bush à compter de 1989. Le Président Bush, en s’imposant dans le processus décisionnel, oblige à un rééquilibrage des forces et à un repositionnement du NSC. Le président Clinton s’inscrit dans une même logique qui culminera d’ailleurs à compter de 1995, à partir du moment où le Président choisit de jouer un rôle déterminant dans la prise de décision . On comprendra donc que les choses évoluent sensiblement avec l’arrivée au pouvoir de George W. Bush en 2001, alors que le nouveau Président affiche un réel désintérêt pour les affaires internationales et affirme vouloir mener une politique étrangère « humble ». Cette approche se traduit d’ailleurs par une restructuration du NSC dont le personnel est réduit d’un tiers dans les trois semaines suivant l’arrivée de la nouvelle administration, tandis que de nouvelles institutions sont mises en place dans son domaine de compétence. Paradoxalement peut-être, le lendemain du 11 septembre, les analystes opèrent le constat inverse de celui qu’ils avaient effectué durant les décennies précédentes : de toute évidence, la fragmentation du NSC et son effacement sont au nombre des dysfonctionnements qui expliquent qu’on n’ait pu prévenir les attentats : le regain des rivalités administratives traditionnelles entre le département d’État et le département à la Défense aurait perturbé le processus décisionnel. Il semble toutefois que le NSC ait, par la suite, retrouvé son rôle premier autour de la coordination neutre de la formulation de politique étrangère américaine.

La guerre en Irak et la formulation de la politique étrangère américaine

L’onde de choc des attentats du 11 septembre altère grandement l’intégrité du processus décisionnel américain. Elle sonne le glas d’un mode de gestion timoré et jette les bases de la « révolution Bush », qui va obérer le cours de la politique étrangère américaine et redéfinir l’approche décisionnelle. Sous l’effet rassembleur de ces événements (rally-around-the-flag effect), les rivalités inter-institutionnelles, mais aussi inter-départementales et personnelles s’éclipsent. Le Président Bush change de mode de gestion, délaissant un mode de fonctionnement hiérarchique, pour un style moins formel et davantage axé sur la réactivité.

Source : D’après Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche – La formulation de la politique étrangère des États-Unis, op. cit., pp. 153-154.

Dans cet esprit, se met alors en place un « cabinet de guerre » qui comprend les principaux décideurs du NSC. Le président, qui le dirige, fait alors le choix de s’impliquer dans le processus de prise de décision : les options sont vite sélectionnées et la décision d’intervenir en Afghanistan est prise rapidement. Toutefois, avec la redéfinition des mécanismes du processus décisionnels, sont également apparus plusieurs éléments qui vont orienter irrémédiablement le fonctionnement de l’Administration et qui permettent d’expliquer l’enlisement dans le bourbier irakien.

Le poids du 11 Septembre sur le processus décisionnel

La politique américaine à l’égard de l’Irak prend un tournant radical dès les jours qui suivent les attentats du 11 septembre. Si la bureaucratie est globalement peu favorable à l’idée d’une guerre en Irak, le choix du président est très net et les principaux décideurs finiront par s’y rallier. Il y a à cela deux raisons : d’une part, un certain conformisme bien-pensant balaie les quelques sceptiques qui subsistaient tandis que, d’autre part, la collecte d’informations sur l’existence d’armes de destruction massive en Irak pour justifier l’intervention conduit au contournement de la bureaucratie – à commencer par le NSC. En effet, l’Irak devient pendant un an, entre septembre 2001 et septembre 2002, l’objet essentiel des discussions des décideurs de l’administration Bush. Et tout est mis en œuvre dès cette période pour appuyer l’invasion et rassembler les preuves qui la justifieraient. D’ailleurs, dès le 12 septembre, Donald Rumsfeld, secrétaire à la Défense, évoque la responsabilité de l’Irak. Richard Clarke, à qui est posée la question des liens entre Al-Qaida et le régime de Saddam Hussein, explique alors à plusieurs reprises à la Maison-Blanche qu’aucune corrélation n’a pu être établie. Pourtant, trois jours plus tard, à Camp David, Paul Wolfowitz évoque de nouveau la possible implication de l’Irak, présomption que le Président appuie à deux reprises durant la semaine suivante, au cours de réunions du NSC . Si Colin Powell s’oppose durant les mois qui suivent à une intervention, en décembre 2001, le général Tommy Franks présente à Rumsfeld, puis au Président Bush, un plan d’invasion, révisé plusieurs fois durant l’hiver puis le printemps 2002. Mais en réalité, le sort de l’Irak était scellé, dès janvier 2002, lorsque le Président Bush fait de l’Irak l’un des piliers de l’« axe du Mal ». C’est alors qu’il énonce simultanément la doctrine du « changement de régime » en avril, et celle de la guerre préventive (preemptive war) en juin avec, en ligne de mire, Bagdad. Le 5 août 2002, au cours d’une réunion formelle du NSC, Tommy Franks présente le plan de déroulement de la guerre : le 14 août, une directive présidentielle établit les préparatifs au déclenchement d’une opération militaire. Fin août, c’est le vice-président Cheney qui opère publiquement le lien entre le régime de Saddam Hussein, les armes de destruction massive et l’organisation d’Al-Qaida, annonçant que « la guerre est inévitable ». Dès octobre 2002, à la suite de deux réunions du forum décisionnel du NSC, le plan de guerre est arrêté et opérationnel. Jusqu’en janvier 2003, Colin Powell, secrétaire d’État, tente de pondérer les ardeurs des faucons, de tempérer les velléités de Dick Cheney et de ses alliés (Paul Wolfowitz, Stephen Hadley alors adjoint de Condoleezza Rice au NSC, Lewis Libby alors secrétaire général du Vice-président), mais il finit par se laisser gagner par la pensée dominante. Ainsi, la construction progressive de la menace irakienne atteint son point d’orgue avec l’affrontement entre Colin Powell et Dominique de Villepin aux Nations unies, le 5 février 2003. Incapable de faire avaliser une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU sur le recours à la force, le Président américain choisit de lancer, le 19 mars, l’attaque contre l’Irak.

Les dérives du processus décisionnel et la guerre en Irak

Le NSC, qui devrait être en principe au cœur du processus décisionnel est ici progressivement marginalisé. Les objectifs de l’administration ne sont plus d’obtenir un panorama des options en lice, mais bel et bien de justifier l’intervention en Irak et d’en signifier l’urgence. Il y a, derrière cela, un écueil sur lequel le processus décisionnel de l’Administration Bush va achopper : les décideurs s’enferment progressivement dans une logique qui leur est propre et dans un raisonnement biaisé dont ils ne peuvent sortir, faute de contradicteurs à l’intérieur de leur cercle. James Bamford fait alors un sinistre constant : « Le but est alors non seulement de combattre Saddam Hussein mais également le NSC, le département d’État et la communauté du renseignement » . Ainsi, le poids d’un groupe – les néo-conservateurs – va orienter de manière irrémédiable les options privilégiées par les décideurs. En effet, ce groupe, auquel tous les membres du gouvernement américain n’appartiennent pas, finit par rallier petit à petit tous les décideurs, en fournissant le motif de la guerre (l’existence d’armes de destruction massive conjuguée aux liens entre l’Irak et Al-Qaida) et sa justification à terme (la démocratisation du Proche-Orient par effet de domino). Particulièrement influents auprès du président, les néo-conservateurs comme Cheney, Libby et Wolfowitz finissent par gagner à leur cause Colin Powell, George Tenet qui est directeur de la Central Intelligence Agency (CIA), et les chefs militaires, ce, « autant par conviction que par souci de loyauté pour le président » . Les pressions pour que tous s’alignent sur le même mode de pensée s’accentuent au fil des mois, à tel point que Paul O’Neill constate, dans les réunions du NSC, que le Président est influencé par un courant de pensée homogène . Ceux qui ne peuvent s’inscrire dans ce schème démissionnent, comme Richard Clarke et Randy Beers, car le conformisme intellectuel est tel qu’il n’est pas imaginable de mettre en question les choix opérés. C’est ce qu’on appelle le groupthink, la pensée groupale, fondée sur « une idée fixe, une croyance inébranlable, produit d’une connaissance innée, une décision déjà prise et contre laquelle aucun fait, aucun événement ne pourrait rien » .. Le poids de ce groupe, la force de leur idéologie et le rouleau compresseur de la pensée groupale ont accentué les tensions sur le processus décisionnel : aucune autre option que celle d’envahir l’Irak n’a été véritablement étudiée et à aucun moment l’après-invasion n’a été sérieusement envisagée. Aucun des décideurs et des conseillers autour du Président n’a été en mesure de résister à la force du consensus imposé pour s’y opposer. Cela va même jusqu’à la conseillère pour la Sécurité nationale qui a abandonné sa neutralité de principe, alors même qu’au sein de la bureaucratie justement, il n’y avait pas de consensus autour de la justification de la guerre – l’existence d’armes de destruction massive. Plus encore, Condoleezza Rice sombre dans les mêmes errements que certains de ses prédécesseurs, en jouant un rôle opérationnel : elle rencontre à plusieurs reprises Hans Blix, directeur du programme des inspections de l’ONU, afin d’influencer le déroulement des inspections en Irak. Si le changement de régime a été rapidement mené en Irak, il en va tout autrement de l’après-guerre, qui n’avait pas été préparée. Les militaires avaient tenté de prévenir l’administration de cet écueil prévisible. Cependant, focalisés sur la préparation de la guerre, les décideurs ont omis d’envisager sérieusement la question de l’imposition de la paix. Tandis que la guérilla s’intensifie sur le terrain, et que le bien-fondé de l’invasion est fréquemment mis en cause, George W. Bush cherche à redéfinir sa stratégie en plaçant l’orchestration de la transition en Irak sous l’autorité de Condoleezza Rice dès octobre 2003 en sa qualité de Conseiller pour la sécurité nationale, puis de secrétaire d’État, à compter de janvier 2005.

En guise de bilan : échecs et réussites du processus décisionnel

Le processus décisionnel américain a ceci de complexe qu’il est constamment en mouvement, et qu’il s’ajuste sans cesse aux circonstances, et aux relations entre les conseillers et le président, au style personnel du Président et à la structure décisionnelle. Mais il est également soumis à des pressions contradictoires, celles des intérêts organisationnels. C’est la raison pour laquelle le Conseiller pour la sécurité nationale joue un rôle déterminant à mi-chemin entre les bureaucraties et la présidence. Impartial et neutre, le Conseiller est un moteur du système de plaidoirie multiple qui permet le débat contradictoire et la soumission d’avis contraires. En revanche, lorsqu’il se fait partisan, lorsqu’il intervient délibérément pour influencer la décision (comme dans le cas de Kissinger, de Brzezinski ou de Condoleezza Rice), il déséquilibre l’ensemble du système et provoque un blocage des rouages. Immanquablement, le Conseiller pour la sécurité nationale joue un rôle clé, qui va prendre – ou non – de l’ampleur avec l’irruption de crises internationales. C’est alors au Président qu’il appartient de trouver l’équilibre entre le Conseiller pour la sécurité nationale et les acteurs traditionnels (département d’État, département de la Défense) de la politique étrangère américaine. En 2005, le NSC est à la croisée des chemins. La mise en place d’institutions concurrentes (dont une sorte de « para-NSC » à la vice-présidence) pourrait l’affaiblir irrémédiablement. Toutefois, le NSC demeure une institution fidèle et flexible, à même de répondre aux besoins des présidents, malléable au gré du style de ceux qui se succéderont à la Maison-Blanche, dans le sillage d’un président dont le pouvoir ne paraît pas voué à décliner.