La décision contre les clientèles

La décision contre les clientèles

Corinne Lepage

Le Banquet : Dans quelles situations avez vous eu le plus clairement le sentiment que vous aviez une décision à prendre ?

Corinne Lepage : Le premier cas qui me vient à l’esprit est celui de la mise en culture des OGM. Le sujet était très nouveau en 1996, lorsque la question s’est posée à moi, non pas tant au niveau national car la compétence était celle de mon collègue, ministre de l’Agriculture, mais au niveau européen. Je me suis trouvée confrontée à une demande qu’avait faite mon prédécesseur, Michel Barnier, d’autorisation de mise en culture de maïs OGM. Tous les États européens étaient opposés et je sentais intuitivement qu’il y avait un problème lié à l’irréversibilité de la pollution génétique. J’ai perdu mon premier arbitrage et ai exigé des instructions écrites pour soutenir un point de vue contraire à ce que j’estimais conforme à l’intérêt général. Heureusement, j’ai pu éviter qu’un vote ait lieu à Bruxelles et je suis revenue à Paris avec la volonté de comprendre précisément ce dont il s’agissait. J’ai donc reçu successivement les pro- et les anti-, essayant de faire répondre par les premiers aux questions posées par les seconds. J’ai alors compris que le mensonge avéré ne devait pas être exclu – certains m’ont menti les yeux dans les yeux sur l’absence de possibilité de dissémination dans l’environnement du maïs et que l’irréversibilité était certaine. Je me suis donc convaincue de la nécessité d’un moratoire et suis parvenue à en convaincre Alain Juppé. C’était une décision quasi historique et je m’en honore. Un an plus tard, Dominique Voynet, pour des raisons qui me sont obscures, prenait la décision contraire ; mais en décembre, après une décision du Conseil d’État suspendant l’autorisation (sur un recours que j’avais formé comme avocate pour une association), c’est toute l’Europe qui décidait d’un moratoire de fait. Aujourd’hui, celui-ci est levé, mais près de 80% des Français restent favorables au moratoire. Soulignons qu’il s’agit des cultures en plein champ et non en site confiné.

Le Banquet : Avez-vous une méthode de prise de décision, et si oui laquelle ? Plus spécifiquement, comment estimez-vous que les décisions doivent être élaborées ?

C. L. : La procédure de prise de décision exige une excellente information du décideur et c’est, dans notre système administratif, une procédure très difficile à mettre en place. Si le décideur s’en remet à sa seule administration, il court de graves risques d’erreurs. C’est la raison pour laquelle il est indispensable de garder des sources d’informations extérieures tant par la lecture de la presse internationale et d’ouvrages que par le contact avec la société civile. La loi ne peut pas décider de cela. C’est une éthique personnelle. Néanmoins, a minima, les comités d’experts devraient être beaucoup plus ouverts et ne pas rassembler des experts certes très compétents, mais souvent qui se ressemblent trop. L’exigence de pluridisciplinarité et de rapport à la science différencié, donc d’expertise contradictoire, devrait être un impératif. Il faut encore distinguer entre les décisions individuelles ou collectives et les décisions réglementaires. Pour les premières, les dossiers arrivent sous forme de note de synthèse avec un projet de décision et les décisions sont trop nombreuses à prendre pour pouvoir lire in extenso tous les dossiers dans leur intégralité, et ce d’autant plus que ceux-ci ne sont pas communiqués spontanément. De plus, sauf exigence du ministre ce qui a été mon cas , la totalité du courrier arrivé n’est pas transmis, ce qui ne permet pas de bénéficier d’une information très en amont, lorsque surgit une difficulté technologique ou locale. En définitive, l’état d’esprit du décideur est au moins aussi important que la procédure qu’il met en place.
Pour les décisions de large portée, outre l’information scientifique, économique, sociétale, qu’il faut aller chercher en dehors de l’administration, la réception des différents intérêts en présence est indispensable, en essayant d’être ouvert au débat, c’est-à-dire non arc-bouté sur une décision déjà prise qu’il ne convient pas d’« habiller » d’une prétendue concertation. Par exemple, le récent débat sur l’EPR est une caricature. Le Parlement a voté la réalisation d’un EPR à Flamanville et l’on organise un débat public pour savoir s’il faut faire un EPR !

Le Banquet : Avez-vous, à cet égard, des modèles ?

C. L. : Pour les grands choix collectifs, le système danois des conférences de consensus est un modèle que nous ne parvenons pas à imiter ni dans sa forme, ni dans sa conception. Il serait inimaginable que soit soumise à une conférence de consensus, pour recueillir l’avis du public, une décision déjà votée par le Parlement ou prise par le gouvernement. C’est courant en France. De plus, au Danemark, personne ne se serait permis comme l’a fait le député Le Déaut, chargé de la première conférence de consensus sur les OGM, de substituer son propre avis à celui du panel de citoyens, directement contraire !
Sur un plan plus technique, nous avons l’habitude de formuler notre questionnement sous une forme binaire, alors que la technique des scénarios est beaucoup mieux adaptée à la complexité du monde contemporain. Ainsi, les pratiques américaines qui conduisent à proposer à des assemblées qui peuvent aller jusqu’à 1000 personnes, séparées en petits groupes, quatre solutions qui, toutes, présentent des avantages et des inconvénients (plus cher, moins cher, plus sûr, moins sûr, plus exigeant, moins exigeant, etc.) sont très intéressantes. De même, les foresights, développés aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne permettent de discuter sur des arbres de pertinence auxquels aboutissent les différents scénarios.

Le Banquet : Quels sont les avis qu’il vous semble important de recueillir ? Quelle place accordez-vous à la négociation, selon quelles modalités et à quel moment dans le processus décisionnel ?

C. L. : S’agissant des avis à recueillir et des négociations à mener, il est indispensable de mener de véritables politiques de concertation ; cela implique la capacité à partager l’information, à accepter réellement le débat et à canaliser les lobbies. Je peux donner l’exemple d’une concertation que je crois avoir réussie : celle de l’élaboration de la loi sur l’air. J’avais constitué un groupe de travail qui comprenait des représentants de toutes les parties prenantes, depuis les défenseurs des piétons jusqu’aux raffineurs en passant par les médecins, les élus locaux, les transporteurs publics et privés. J’ai personnellement présidé huit réunions de travail de trois heures chacune, qui traitaient d’un thème différent chaque fois, donnant lieu à un compte rendu traitant des dissensus et des consensus. La première réunion avait permis de faire la liste des sujets à traiter, ce qui signifie que je n’avais distribué aucun document a priori. Ce travail a permis d’élaborer la base d’un texte beaucoup plus progressiste que celui qui est sorti de la moulinette ministérielle quelques mois plus tard. En effet, que ce soit sur le plan des moyens nécessaires, de la fiscalité, de l’exigence des documents de planification, les industriels avaient accepté d’aller beaucoup plus loin que ne l’ont fait, après, leurs ministères de tutelle respectifs. Deux facteurs ont joué en sens contraire. Pour les industriels, confrontés par exemple aux médecins ou aux associations, il était très difficile de nier l’impact sanitaire de la pollution et donc de refuser d’en tirer les conséquences en termes d’action. Ce résultat a pu être obtenu grâce à la méthode employée. En effet, il n’est pas possible de soutenir des points de vue trop extrémistes, d’un côté ou de l’autre, lorsque la contradiction peut être apportée et que le groupe dans son ensemble joue le rôle d’arbitre En revanche, les ministères techniques, furieux que leurs « clients » ou plutôt les catégories socioprofessionnelles qu’ils étaient censés représenter dans le débat interministériel aient négocié « à leur place », ont pris leur revanche en sabotant le projet.

Le Banquet : Pensez-vous qu’une décision importante se prend toujours seul ?

C. L. : Une décision importante se prend toujours seul en ce que celui qui la prend en assume la responsabilité, sur le plan moral comme sur le plan juridique. Cela ne signifie pas qu’elle doive se prendre sans consultation ou débat préalable. Le risque le plus grand est, en effet, celui de se tromper, dans la mesure où les victimes de l’erreur peuvent être innombrables ou les effets de l’erreur incalculables. La dignité du politique, c’est précisément d’accepter d’assumer cette responsabilité immense et la faiblesse de nos politiques, c’est de la refuser de jure et même de facto dans la mesure où la responsabilité politique a disparu dans notre pays. Les exemples sont multiples et peuvent être pris dans l’actualité récente. Après le fiasco du Clémenceau, un ministre de la IIIe ou de la IVe République aurait présenté sa démission. De la même manière, après la gestion calamiteuse de la Chicungunya, le ministre de la Santé aurait dû faire de même. Or, cet état de fait s’accompagne d’un déni de concertation, au sens de l’acceptation que la position des autres puissent influer sur la vôtre et d’un effacement des politiques derrière des experts pré-choisis pour ne pas remettre en cause des orientations pré-établies qui font de l’économie court-termiste la priorité. La suppression du Plan montre la disparition dans notre univers de représentation politique d’une instance capable de penser l’avenir et de proposer les mesures permettant d’agir en conséquence. Sur le plan concret, la privatisation des autoroutes, décidée pour renflouer immédiatement les caisses publiques (avantage de court terme), va constituer un obstacle majeur pour le financement du ferroutage et donc le désengorgement de la route et la réduction des émissions de gaz à effet de serre (coût très élevé à moyen et long termes).

Le Banquet : Quelles ont été vos décisions les plus difficiles ?

C. L. : Les décisions les plus difficiles sont celles qui m’ont conduite à trancher entre des risques dans un contexte d’incertitude. Je pense par exemple à la technique de traitement des farines animales, lorsque les stocks s’accumulaient, avec des risques de pollution des eaux et des sols, et que l’incinération à haute température posait problème, avec en sus des conditions financières draconiennes réclamées par les industriels. Quelle était la moins mauvaise solution ? Je me suis opposée à un projet de les brûler en usines d’ordures ménagères et aurais démissionné plutôt que de l’accepter. Mais les garanties étaient-elles suffisantes dans des cimenteries et sinon, que faire ? En revanche, les décisions de nature politique, c’est-à-dire difficiles à prendre quant aux conséquences qu’elles pouvaient avoir pour ma propre situation, ne m’ont jamais paru difficiles à prendre. Ainsi, je n’ai pas hésité une seule seconde à refuser de signer le décret de redémarrage de Creyss Malville qu’exigeait le Premier ministre, en raison des conditions de sûreté que je jugeais insuffisantes.

Le Banquet : Y a-t-il des décisions que vous regrettez d’avoir prises ?

C. L. : Je n’ai honte d’aucune décision que j’ai personnellement prise. Je regrette de n’avoir pu aller plus vite et plus loin et de n’avoir pu peser sur des décisions qu’a prises le gouvernement et qui m’apparaissaient éminemment contestables comme la reprise des essais nucléaires ou la suppression du service militaire. Je regrette de n’avoir pas su que mon collègue de l’Agriculture avait autorisé l’importation d’OGM, car j’aurais pu essayer de bloquer cette décision comme je l’ai fait pour la mise en culture. Malheureusement, je ne l’ai pas su en amont.

Le Banquet : En amont, quels sont les obstacles à une bonne prise de décision ?

C. L. : En amont, les obstacles à une bonne décision sont multiples. Tout d’abord, une information insuffisante ou biaisée fournie à un décideur qui ne dispose généralement pas du temps suffisant pour réfléchir. Ensuite, des équipes de conseillers monocouleurs et des structures administratives inadaptées aux problématiques contemporaines, parfois de surcroît avec des courroies de transmissions en direction de certains lobbies hérités des grands monopoles d’État. Il va de soi qu’un jeune ingénieur des mines ou du génie rural, eau et forêts ou un jeune énarque considère – et c’est humain son passage dans un cabinet comme un tremplin pour sa carrière. Il aura donc intérêt à ne pas mécontenter de grands aînés, du même corps, a fortiori s’il envisage de rejoindre l’entreprise qu’ils dirigent. De même que les juges d’instruction ne devraient pas être de jeunes magistrats en début de carrière, les conseillers des ministres ne devraient plus rien avoir à attendre de leur carrière pour avoir une parfaite indépendance de jugement et une réelle expérience. De plus, l’expérience du privé serait utile, à la condition que les règles éthiques soient très rigoureuses. De plus, nous avons une organisation administrative clientéliste et verticale, engoncée dans des considérations de défense de territoire, incapable d’avoir une vision transversale des sujets. La meilleure preuve en est que, lorsque la situation devient périlleuse, on crée une autre structure pour permettre la transversalité. Les agences sanitaires en sont l’illustration. Mais on ne supprime pas pour autant les structures habituelles, d’où des doublons onéreux et peu efficaces.
Enfin et surtout, nous subissons un ordre des priorités catastrophique en ce qu’il sacrifie toujours l’avenir pour faire prévaloir le court terme, un intérêt économique très aléatoire et donc peu rationnel et surtout des considérations politiciennes et clientélistes.

Le Banquet : En aval, qu’est-ce qui peut empêcher l’exécution d’une décision ?

C. L. : En aval, tout peut empêcher la mise en exécution d’une décision. La consanguinité qui existe du fait des grands corps entre les principaux lobbies français (hors lobby agricole) et les administrations centrales permet de rattraper au niveau des décrets d’application, voire des décisions individuelles, les échecs ou les arbitrages considérés comme négatifs obtenus dans le cadre du vote d’une loi. Ceci explique que certains décrets d’application ne sortent jamais, que d’autres soient incompatibles avec la loi qu’ils sont censés appliquer, que d’autres enfin constituent une interprétation a minima du texte. Par exemple, les décrets d’application de la loi sur l’air concernant la publicité ne sont jamais sortis et ceux concernant l’affichage des consommations énergétiques ou la promotion du bois ne sont sortis qu’en 2006. De plus, la technique de la circulaire, expression schizophrène du droit français (puisqu’une circulaire n’a aucune valeur réglementaire, mais qu’il en sort des milliers chaque année), permet d’ouvrir de grandes latitudes d’interprétation à l’administration et institue un pouvoir totalement discrétionnaire permettant de facto d’écarter la loi. Enfin, dans la mesure où la délégation de pouvoir et de signature est une pratique généralisée de l’administration qui ne permet même pas au délégant d’être informé des décisions prises en son nom, le suivi concret est particulièrement difficile. Il faudrait réduire les délégations et instituer une obligation pour les délégataires de rendre compte par écrit des mesures essentielles qu’ils ont été amenés à prendre.

Le Banquet : Avez-vous eu le sentiment que certaines de vos décisions ont vu leur exécution retardée, entravée, voire empêchée ? Si oui, comment, et pourquoi ?

C. L. : La loi sur l’air est un parfait exemple de non-application d’une décision. Tout d’abord, les décrets d’application sont sortis de manière très désordonnée, avec un très grand retard, ce qui a déséquilibré l’ensemble, qui avait été conçu à la manière d’un puzzle. Un très grand nombre de décrets d’application ne sont même jamais sortis, comme je viens de l’évoquer. Le plus paradoxal est sans doute que la récente loi sur l’énergie a repris des dispositions de la loi sur l’air non appliquées et dont on peut s’interroger sur le point de savoir si elles le seront davantage parce qu’elles ont été votées deux fois. Je sais pertinemment pourquoi. Parce que EDF ne voulait pas de dispositions concrètes encourageant des énergies alternatives, que le lobby automobile et pétrolier ne voulait pas de véritables restrictions à la circulation automobile et une limite de la diéselisation galopante. En définitive, le lobby de la santé et de la consommation n’était pas aussi puissant que celui de la pollution ! Pour changer cela, il faudrait réformer les institutions, donner au Parlement le pouvoir qui devrait être le sien dans une démocratie pour imposer l’application des lois, sur le plan financier comme sur le plan réglementaire. Il faudrait reconnaître un contre-pouvoir aux citoyens et aux consommateurs et, enfin, assurer une indépendance de la presse par rapport aux grands annonceurs.