La décision sous le prisme franco-allemand

La décision sous le prisme franco-allemand

Entretien avec Joachim Bitterlich

Convergences et divergences

Le Banquet : Notre ambition est de cerner les modes de décision dans un certain nombre de pays et de structures, publiques ou privées, et d’apprécier comment les institutions et les organisations y concourent ou, au contraire, les entravent. À partir de ces analyses, nous essayons de percevoir comment ces institutions pourraient être réformées. Notre première question concerne les divergences et les convergences que vous avez perçues concernant les modes de décision au sommet en France et en Allemagne.

Joachim Bitterlich : Chaque pays a naturellement ses traditions et il faut partir de la première réalité institutionnelle : l’Allemagne est un État fédéral alors que la France est un pays toujours très centralisé avec un poids prépondérant de la présidence de la République. Le système allemand superpose des modes de décision au niveau fédéral, à celui des Länder et des municipalités. Certes, le chancelier et le ministre-président d’un Land ont une position surélevée par rapport aux autres ministres, mais le « Ressortprinzip » veut que chaque ministre est en principe le seul responsable de son domaine. Ce principe est combiné avec la « Richtlinienkompetenz », compétence en matière de directives politiques du chancelier fédéral. Ces règles – et le système de coalitions gouvernementales présupposent une coordination permanente des différents aspects de toutes les politiques. D’où aussi la structure spécifique allemande, qui n’existe pas comme telle en France, qui veut qu’auprès du Chancelier fédéral, à la Chancellerie, se trouvent des directions qui correspondent aux différents ministères, comme dans un miroir (« Spiegelreferate »). Les directeurs de la Chancellerie sont, d’une part, les collaborateurs du Chancelier et, d’autre part, responsables de la préparation et de la mise en œuvre de la coordination permanente au sein du gouvernement et avec le Parlement fédéral, le Bundestag, et avec la seconde chambre, le Bundesrat, la représentation des Länder. Le système français comporte aussi des mécanismes de coordination ministérielle à différents niveaux, mais il est beaucoup plus axé sur le président de la République et/ou sur le Premier ministre. Le système allemand dépend évidemment aussi des hommes ou des femmes qui le gouvernent et de leur compréhension de leur rôle. Les chanceliers ont géré ce système d’une manière très différente. De même, la nature des différentes coalitions gouvernementales implique des considérations et mécanismes spécifiques. Une coalition entre deux partenaires pratiquement égaux comme à l’heure actuelle doit être gérée de manière différente d’une coalition entre un grand et un petit partenaires, comme c’était le cas entre 1969 et 2005.

Le Banquet : Pensez-vous, de manière plus générale, que la prise de décision soit aujourd’hui plus difficile que jadis tant en matière de réforme interne que de préparation des décisions européennes ?

J. B. : Il y a, dans le public comme dans le privé, un changement des modes de décision et de direction depuis un certain nombre d’années. Parfois, je me demande comment j’ai pu être le conseiller diplomatique et de sécurité du chancelier et en même temps assurer la coordination avec trois ministères – Affaires étrangères, Défense et Coopération – sans téléphone portable, sans blackberry, sans e-mail et avec un fax dans ses débuts imparfait ! Cela marchait pourtant ! Parfois, nous étions à l’époque plus rapides qu’aujourd’hui. Le portable et le mail ont peut-être créé un horizon d’attente supérieur à ce qu’il était jadis. Je constate une tendance à la superficialité et à l’agitation. En même temps, le développement de l’ensemble des médias, notamment électroniques, a totalement bouleversé la donne. À l’époque, il était pour moi par exemple normal de donner une conférence de presse et d’avoir dans ce contexte un dialogue, un entretien avec la presse et vous pouviez compter les gens qui s’intéressaient aux questions internationales. Aujourd’hui, vous avez trois cents personnes dans une conférence de presse et la transmission est tellement rapide que tout le monde se sent sous pression. Jadis, ces conférences pouvaient durer une heure et l’on discutait. Désormais, les réponses doivent être courtes et c’est au premier qui quitte la salle pour transmettre une information à son média ! De plus, au-delà de ce phénomène technique et du changement des comportements, d’autres acteurs sont entrés dans le jeu, notamment les ONG, qui ont profondément changé le mode de direction et de décision. En général, à l’époque, j’ai l’impression que nous travaillions plus en équipe, avec une hiérarchie relativement plate, molle, dirigée par deux grands patrons, hommes d’État, Helmut Kohl et François Mitterrand, qui avaient évidemment un poids certain dans l’élaboration et la décision des politiques gouvernementales. Une telle coopération, que je juge encore aujourd’hui exemplaire, ne pouvait pas s’installer du jour au lendemain ; il fallait un certain temps pour établir la confiance nécessaire. Un fait visible également dans le travail du tandem Chirac-Schröder qui a suivi. Entre eux aussi, il fallait un certain temps de rodage ; ils devaient s’habituer l’un à l’autre. Malgré certains progrès, j’ai l’impression que la coopération est devenue plus superficielle et plus orientée vers le court terme et l’instant qu’elle ne l’était à l’époque.

Le Banquet : Sur le travail au quotidien avec les Français sur les grands dossiers européens, les rapports avec les États-Unis et l’URSS puis la Russie, les rapports bilatéraux, avez-vous perçu des différences d’approche et de méthode sur la manière d’arrêter des positions, puis de prendre des décisions, enfin de les appliquer ?

J. B. : À l’époque, on voyait le partenaire régulièrement et l’on passait trois ou quatre heures ensemble, en moyenne au moins deux fois par mois. On faisait la même chose avec des intervalles plus grands avec d’autres partenaires-clés : Bruxelles, pour la Commission et le Parlement européen, Londres, Madrid, Rome et, naturellement, Washington et Moscou. On avait toujours une double vision. D’abord à court terme, aussi bien sur notre propre agenda que sur l’agenda européen et international. En même temps, nous entretenions une réflexion permanente sur le moyen terme, la stratégie – nous étions notre propre CAP. Nous nous demandions en permanence ce que nous pouvions faire pour rendre la relation bilatérale ou européenne plus efficace. Évidemment, la clé de toutes les initiatives était la compréhension de la perception chez l’autre de ses priorités et de ce qui pouvait être non négociable ou dangereux pour l’un ou pour l’autre. Il était normal de faire attention aux problèmes de politique intérieure du partenaire. Ce n’était pas un tabou ; nous pouvions nous expliquer. Certes, quand l’un invoquait un tel problème, nous devions apprécier si c’était une réalité ou un prétexte. C’était une méfiance saine, mais nous ne mettions pas en question ce que l’autre invoquait comme un élément inacceptable. Nous cherchions l’entente dans ce qui était faisable et dans d’autres domaines. Par exemple, l’une des plus grandes initiatives franco-allemandes fut celle qui a conduit à Maastricht. Il y a eu, dans la préparation conduite de manière bilatérale au sein des Conseils franco-allemands, un événement qui nous a tous surpris : la réunification franco-allemande. Nous nous étions demandé si, en même temps que l’Union économique et monétaire, il ne fallait pas aussi développer davantage une Union politique. Nous étions en train de l’élaborer pour lancer une initiative en parlant des différents aspects de l’Union politique. La réunification nous a freinés et a empêché de la mettre en œuvre rapidement, mais nous avons continué à travailler malgré les doutes et les difficultés jusqu’à l’accord sur les sujets-clés. Évidemment, beaucoup dépend des personnes et de leur poids au sein de leurs administrations.
L’élargissement de l’Union européenne évidemment constitue un vrai défi à cet égard et a compliqué davantage ce travail permanent. Mais il faut savoir que nous ne pouvons pas atteindre la cohérence du projet européen sans y impliquer de manière sérieuse les nouveaux membres et surtout les petits pays.

Le Banquet : Avez-vous quand même perçu une différente de méthode et d’approche du côté de la partie française, quand bien même il semble y avoir eu plus de convergences qu’au cours de la période suivante ? Avez-vous senti d’autres manières de concevoir les problèmes, d’envisager l’avenir, de planifier ?

J. B. : L’Allemand a une tendance à être assez bref, sobre, par exemple lorsqu’il élabore des projets de déclarations communes dont il n’imagine pas qu’elles puissent avoir plus d’une page. Les Français, eux, ajoutent du coloris, déploient plutôt leurs propos sur trois parties, exceptionnellement deux. Marier les deux relevait souvent de l’art. Ce que nous disaient les Français était intraduisible en allemand et réciproquement. Nous avons dû effectuer le travail intellectuellement exigeant consistant à marier les deux cultures. Parfois, il nous fallait aussi contourner les divergences qui restaient et lancer quand même l’initiative. Regardez par exemple les différences – je dirais presque naturelles entre Français et Allemands dans leurs conceptions en matière de politique étrangère et de sécurité. Nous n’avons jamais travaillé en langue anglaise, mais dans les deux langues en parallèle. Le sens et le degré d’explication qu’exige chaque langue ne sont pas identiques, en particulier lorsqu’il s’agit de faire comprendre un texte à l’opinion publique.

Les moyens stratégiques de la décision

Le Banquet : Quelle importance, en termes d’aide à la décision, avez-vous accordée aux grandes fondations allemandes proches du gouvernement, notamment la Stiftung für Wissenschaft und Politik (SWP) et la Deutsche Gesellschaft für auswärtige Politik (DGAP) ? Vous aidaient-elles en termes de réflexion à moyen terme pour nourrir la décision ?

J. B. : Au préalable, je voudrais souligner que je demandais à chaque collaborateur de faire en sorte que ma direction à la chancellerie soit à la fois constamment opérationnelle et son propre CAP . À l’époque, la SWP était en crise et elle en est aujourd’hui sortie grâce à une réforme profonde que nous avons engagée. Le tournant pour la SWP a été pris avec l’arrivée de Christoph Bertram, un ancien journaliste qui faisait partie des groupes de réflexion que j’ai évoqués. Il en va de même pour la DGAP, qui était dans un déclin très clair et qui essaie de trouver un renouveau stable sous la direction d’un ancien diplomate et ambassadeur à Paris, Fritjof von Nordenskjöld. La situation était comparable du côté français. Aujourd’hui, il existe une multitude de think tanks, non seulement en France et en Allemagne, mais aussi à l’échelle européenne. Nous avons cherché à l’époque le contact avec les personnes et les chercheurs éminents dans tous les domaines, non seulement à l’échelle nationale, mais aussi internationale. Nous avons alors fait plus de travail à moyen terme que le CAP dans des conditions très informelles. Nous organisions des réunions pendant une soirée, sans nécessairement l’obligation de sortir un papier. Une institution a contribué à changer la culture en Allemagne : la fondation Bertelsmann. Toutefois, elle est devenue à partir d’un certain moment prisonnière de son propre succès. Ses réunions devaient conduire à un papier, alors que, pour nous, une réflexion informelle et amicale en petit cercle était plus importante. Nous intégrions dans ces réflexions des grands journalistes de politique internationale et de défense. Ils se prêtaient à cet exercice et ne trahissaient jamais le secret. Nous avons fait beaucoup plus dans ces conditions qu’aujourd’hui. En 1988-1990, nous étions en train de planifier l’Union économique et monétaire qui devait se réaliser au plus tôt en 2002 par l’introduction de l’euro. Je doute fort que l’on serait capable de faire la même chose maintenant. Certes, nous pensions aussi à la prochaine élection, mais cela n’empêchait pas la réflexion à moyen terme. Nous n’avions pas à chercher systématiquement le succès rapide. Ce qui nous a aidés dans le système est le concours des fondations politiques. Nous travaillions beaucoup avec la fondation Konrad Adenauer, mais aussi avec la fondation Friedrich Ebert, la Friedrich Naumann et, notamment pour les questions de défense, la fondation Hanns Seidel il n’existait pas encore de fondation liée aux Verts. Nous avons conduit aussi des exercices de réflexion à moyen terme avec les Américains. Certes, en crise, il faut agir à court terme, mais cela ne doit pas nous empêcher d’avoir un horizon plus lointain. Le rendement de ces réflexions était assez efficace. Aujourd’hui, l’accès aux sources est beaucoup plus facile. À l’époque, alors que nous développions la politique asiatique du gouvernement fédéral, il n’était pas aisé de réunir une documentation à jour et de qualité sur la Chine et le Japon et nous peinions à trouver les meilleurs spécialistes et à faire traduire les textes en allemand. Je rencontrais mes collègues japonais tous les six mois et un journaliste japonais de temps en temps. Aujourd’hui, nous sommes noyés par la masse d’informations.

Le Banquet : Il est, de surcroît, difficile parfois de trouver l’information précise qu’on cherche et de vérifier la qualité de la source, surtout quand les documents d’information se copient les uns les autres.

J. B. : Je vais vous donner un exemple. Avant d’arriver dans mes fonctions actuelles à Paris, je ne connaissais pas HEC Eurasia. Aujourd’hui, si je dois consulter un think tank ayant de bonnes sources sur cette zone, je le consulte de préférence à mes anciennes sources allemandes. À l’époque, les think tanks allemands étaient supérieurs en termes d’informations à ce que pouvait fournir le ministère des Affaires étrangères. Lorsque le Chancelier partait en Asie, c’est à eux, notamment ceux situés à Hambourg, que nous demandions des papiers, par exemple sur la politique chinoise.

Assurer la cohérence et l’application des décisions

Le Banquet : À un certain moment de votre carrière, avez-vous contribué à faire prendre par le Chancelier des décisions que, sans vous, il n’aurait sans doute pas prises ?

J. B. : Sans doute, même s’il m’est difficile de les énumérer. L’équipe autour du Chancelier que j’ai dirigée pendant un bon nombre d’années était certainement à l’origine de la plupart des décisions et initiatives franco-allemandes dans le domaine européen et international. J’étais d’abord membre, puis directeur, d’une équipe qui travaillait sur ces aspects, même si c’était à moi qu’il incombait de « vendre » les idées au Chancelier, à d’autres ministres et aux collègues français. Ce que nous avons maintenu, malgré le changement inévitable des personnes et des gouvernements, est la continuité franco-allemande et le maintien d’une pression à haut niveau sur les partenaires pour développer davantage l’intégration européenne. Je me trouve aujourd’hui dans la situation extraordinaire de pouvoir regarder et évaluer « de l’autre côté de la rue », comme acteur économique, ce que nous avons fait à l’époque. Pour prendre un exemple, développé dans mon dernier livre : nous étions ensemble à l’époque sous la pression de Bruxelles pour libéraliser le secteur de l’énergie. Nous avons réfléchi en commun aux modalités de cette libéralisation. Les Français rencontraient un sérieux problème en raison de la nature et de la structure d’EDF et nous cherchions chez nous quel compromis nous pouvions adopter. Nous avons appliqué une méthode très moderne : nous avons consulté de manière informelle différents acteurs de manière assez large sur les éléments-clés d’une telle ouverture dans le domaine énergétique. Nous avons consulté les grandes, mais aussi les entreprises moyennes du secteur, ainsi que les Länder. Ces deux derniers nous ont donné les meilleures idées pour développer cette libéralisation énergétique qui est un pur produit franco-allemand. Aujourd’hui, avons-nous atteint ce que nous avions imaginé ? Certainement pas, ce qui n’empêche pas que ce soit un succès. Un des problèmes qui n’a pas diminué, mais au contraire plutôt empiré, tient à la faculté de tester un avis politique ou technique qu’on a pu développer au sein de l’administration et de tenter de mesurer, auprès des acteurs, qui en bénéficiera et qui en souffrira. Nous devons toujours apprécier si nos propositions tiennent la route. Nous rencontrons des faiblesses en la matière, tant en France qu’en Allemagne, plus grandes qu’à ce moment-là.

Le Banquet : D’où cela provient-il ?

J. B. : À la fois des personnes et des structures. Pendant de longues années, par exemple, chaque ministre allemand des Finances avait la chance d’avoir un directeur des affaires fiscales de qualité exceptionnelle. Cet homme avait du jugement et pouvait dire au ministre avec une grande sûreté si telle proposition fiscale était pertinente ou, au contraire, allait soulever de multiples difficultés. Bon nombre de grands commis de l’État, en France comme en Allemagne, étaient des personnalités qui possédaient ce don de percevoir à moyen terme les résultats d’une politique donnée. Je crains que cette capacité ne se soit émoussée.
J’ajoute un autre exemple que j’entends actuellement régulièrement en France. Je ne sais pas si cela correspond entièrement à la réalité, mais je l’explique, car il semble indiquer quelque part un problème, voire un dysfonctionnement du système. Lorsque des PME demandent un crédit d’impôt recherche, elles semblent s’exposer très vite à un contrôle, puis à un redressement fiscal très souvent inévitable. C’est la même chose pour les PME qui essaient, comme y incite le gouvernement, de s’implanter dans les banlieues difficiles. Il y a, semble-t-il, un bon nombre de cas où celles qui ont profité du régime à taux zéro subissent eux aussi, avant même la mise en œuvre, un contrôle fiscal qui, compte tenu de la complexité de la législation, se traduit fatalement par un tel redressement.

Le Banquet : Plus généralement, il existe un problème de coordination et d’application d’une volonté exprimée au sommet. Faute de cohérence transversale, certaines politiques ne peuvent concrètement être mises en œuvre.

J. B. : Mes amis du ministère des Finances me disent certes que les Français ont un problème de rapport à la fiscalité et que cela justifie le contrôle, du moins le réflexe dans ce sens. Cela se comprend, mais on ne peut pas dire en même temps qu’on veut promouvoir la recherche auprès des PME et les faire souffrir en raison d’une application rigide de la réglementation. Je puis aussi donner un exemple allemand. Gerhard Schröder a eu le courage d’introduire son plan de réformes connu sous le nom d’« Agenda 2010 », réformes que d’ailleurs les sociaux-démocrates, notamment Oskar Lafontaine, avaient bloquées en 1995-1997. Il a conduit les premières réformes dans le domaine économique et surtout social. Son problème a été celui de leur exécution beaucoup plus que celui du compromis nécessaire au sein d’une coalition gouvernementale et avec le Bundesrat. Des amis fiscalistes ou experts-comptables me disent qu’ils n’ont jamais vu des lois aussi mal faites qu’aujourd’hui. Tel ami commissaire aux comptes m’avoue qu’il est incapable de conseiller une PME allemande dans le domaine fiscal. Les lois sont contradictoires et leur application est différente d’un Land à l’autre. Les fonctionnaires des administrations régionales et même locales ne voient pas clair. Schröder aurait rencontré un succès beaucoup plus net si ses réformes avaient été mieux conçues sur un plan administratif. Il n’y a pourtant pas eu de sabotage délibéré.

Le Banquet : Qu’aurait-il dû faire pour se prémunir contre ces blocages et cette mauvaise qualité législative qu’on rencontre aussi dans le système français ?

J. B. : Il faut d’abord repenser les appareils gouvernementaux. L’État doit d’abord réexaminer son rôle, sa tâche et son ambition. Quels domaines doit-il libéraliser et remettre dans la main du privé et quels sont ceux qu’il doit continuer à administrer de manière centrale, voire européenne, ou encore ceux dont il doit laisser la responsabilité à l’échelon régional ou local ? En Allemagne, l’intégration européenne n’a pas érodé le niveau central, sauf dans le domaine économique, mais affaibli considérablement les mairies qui sont le centre de tout système démocratique. Nous devons d’abord repenser l’État et ses priorités. Ensuite, il nous faut revoir nos méthodes de gestion du personnel, en particulier organiser plus d’échanges avec le secteur privé et nous diriger vers un système proche de celui des États-Unis afin de mieux appréhender ce qui est possible en pratique.

Pour une administration plus ouverte

Le Banquet : Beaucoup, en France aussi, constatent un moindre sens du moyen terme de nombreux hauts fonctionnaires et, par ailleurs, une tendance à la gestion essentiellement technique sans capacité à dépasser les points de vue particuliers de chaque administration, ce qui rend impossible la coordination. D’où cela provient-il selon vous ?

J. B. : Il ne s’agit pas de porter un jugement négatif sur tel ou tel fonctionnaire. Nous rencontrons un problème systémique. Nous devons être capables de faire évoluer et revoir une organisation qui a vieilli, comme nous cherchons à le faire de manière permanente dans le monde économique. Il faut ouvrir le système. Un jeune acteur de l’administration doit pouvoir passer quelque temps dans le secteur privé avant de revenir dans le secteur public et inversement. Cela doit aussi être la règle pour les ministres et secrétaires d’État, tout en veillant naturellement à la qualité des personnes : le système américain de nomination des ambassadeurs a montré que les abus et les dérives pouvaient aussi exister, à côté d’exemples remarquables comme ceux de Pamela Harriman et de Felix Rohatyn en France. À la lumière de l’expérience acquise dans le système allemand, une des idées que je voulais soumettre au Chancelier vers la fin de son mandat – et je pense, vu les discussions que nous avions eues sur ce sujet, qu’il aurait donné un avis favorable était, qu’un certain pourcentage, disons 25%, des ambassadeurs devait venir de l’extérieur, du monde académique, de celui de la presse, d’autres administrations et du secteur privé. Voyez aussi la structure du Bundestag : sur 600 députés, 14 ou 16 sont recensés comme entrepreneurs, dont 7 ou 8 méritent réellement ce titre. 65% sont issus de la fonction publique ou des appareils des partis politiques.

Le Banquet : Certains responsables allemands disent qu’il convient aussi, en Allemagne, de revoir le système des Länder, qui conduit à une complication de la prise de décision, à des lenteurs et à une perturbation des négociations européennes.

J. B. : Il faut effectivement réformer le fédéralisme allemand. Les propositions concrètes que Franz Münterfering et Edmund Stoiber ont développées en 2005 avant les dernières élections représentent un premier pas dans la bonne direction, qu’il faudrait compléter par une refonte des règles d’attribution des recettes fiscales au gouvernement fédéral et aux Länder. Il faut aussi se pencher sur l’échelon municipal. Si plus de 60% du travail législatif de l’Assemblée nationale française consiste en la transposition du droit européen en droit national, il y a un problème sérieux : à quoi servent alors un parlement et un parlementaire ? En quoi la fonction a-t-elle un intérêt ? Comment dès lors redonner un poids à l’Assemblée nationale ? Il y a un autre problème : la suradministration que j’ai découverte en travaillant à un rapport sur le futur de l’agriculture française pour l’Institut Montaigne : 45 000 fonctionnaires et 370 agences s’occupent de l’agriculture française. Lorsque Bruxelles conclut un problème par une directive, décidée par les États membres, elle doit être transposée en droit national. C’est déjà assez compliqué de parvenir à un accord à l’échelle européenne. Ensuite, l’administration nationale ajoute, pour son exécution, un texte au moins aussi long que celui qui vient de la Commission. Lorsque celui qui est concerné le reçoit, y compris le fonctionnaire chargé de le faire respecter, il ne peut le faire appliquer aisément. Le contribuable, l’agriculteur, l’artisan, le patron de PME ne supportent plus une législation aussi incompréhensible et c’est une des raisons du résultat du référendum du 29 mai 2005. Il y a là un problème de fond et c’est un des motifs pour la nécessité d’une refonte de l’État. Cela s’exprime à la fois dans le contenu dont est chargé l’État et dans la formation et la carrière de ce personnel. Avons-nous engagé les réformes nécessaires ? Je pense que non. Chacun, au sein de l’administration française comme allemande, ressent la gravité du problème, mais n’en parle guère, comme s’il y avait là un tabou.

Réflexions sur quelques décisions inabouties

Le Banquet : Pour en revenir à la période où vous étiez conseiller du Chancelier, existe-t-il un certain nombre de décisions que vous regrettez d’avoir prises ou de n’avoir pas prises, ou pour lesquelles vous éprouvez le sentiment de n’avoir pu aller assez loin ?

J. B. : En 1990-1991, sur l’impulsion française et allemande, nous avons beaucoup travaillé tous les sujets de politique étrangère et de sécurité commune et je crois que nous étions à l’époque plus avancés que nous ne le sommes aujourd’hui en matière européenne. Nous avions certes perdu la bataille contre les Anglais et d’autres qui ne voulaient pas aller aussi loin, mais aussi celle menée contre les Affaires étrangères des deux pays qui voulaient garder le contrôle suprême. J’ai écrit dans ce contexte qu’en matière européenne les ministères des Affaires étrangères étaient toujours les grands champions lorsqu’il s’agissait des affaires des autres. Mais dès lors qu’elles étaient de leurs compétences, ils formaient un frein insurmontable. Je pense qu’on avait raison de vouloir franchir de nouvelles étapes dans ce domaine, mais nous avons manqué de force vis-à-vis de nos partenaires. À travers les travaux sur la Constitution européenne, nous avons à 70% rattrapé ce retard dans le domaine de la sécurité et de la défense, mais pour les affaires étrangères pas à plus de 50%. Cette défaite de l’époque me fait mal.
Une autre me pèse jusqu’à aujourd’hui, alors que, si nous avions limité davantage les obstacles et les conditions de leur mise en œuvre, cela nous aiderait à mieux gérer aujourd’hui l’Europe à 25 : les coopérations renforcées. La France et l’Allemagne avaient introduit cette idée après 1995 dans une lettre commune de Jacques Chirac et de Helmut Kohl. Nous n’avons pas eu gain de cause, car la Commission et les petits pays se méfiaient de ce dispositif, certes très difficile à gérer. Il aurait fallu donner plus de moyens pour développer ces coopérations renforcées qui auraient promu à la longue l’intégration européenne. Après tout, la coopération franco-allemande est une coopération renforcée extra legem. Cette idée était salutaire pour l’intégration européenne et elle nous aurait permis d’éviter beaucoup de débats que nous avons aujourd’hui sur l’Europe à 25, 27 ou 30.
Troisième exemple, le plus compliqué : l’Union économique et monétaire. L’union monétaire a été un grand succès comme en témoigne la place de l’euro et de la Banque centrale européenne au niveau mondial. Nous avons malheureusement manqué la mondialisation qui était en route depuis les années 1980 car nous étions trop préoccupés par nos propres enjeux. Surtout, l’aspect économique a été complètement laissé de côté en raison d’une maladresse française. Les dirigeants de l’Hexagone n’auraient pas dû lancer l’idée d’un « gouvernement économique », car les Allemands y voyaient un risque d’imposition d’un dirigisme à la française à un pays qui se voulait et se voyait beaucoup plus libéral. Lorsque l’on considère les atermoiements dans la mise en place de la stratégie de Lisbonne, les débats sur une possible relance, les problèmes de croissance, la possibilité de mettre en place des mesures de soutien pour réduire le chômage, je vois qu’on n’a pas progressé. Il manque un débat franc, bien préparé, entre nous, qui évite les maladresses pour discuter des questions qu’il faut régler à l’échelle européenne et celles qui sont du domaine national. La question décisive est de savoir comment accroître les marges de manœuvre des États membres pour leur permettre de mettre en place des dispositifs de relance nationale de leurs économies. Prenez l’exemple du débat autour du « dumping fiscal ». La seule manière d’arrêter une fois pour toutes ce débat néfaste est d’examiner sérieusement la question d’une harmonisation fiscale à l’échelle européenne. Quels sont les domaines à harmoniser ? Quels sont ceux où nous devons admettre le jeu de la concurrence ? Quels sont les champs où l’idée d’un « serpent européen » comportant une marge acceptable dans l’application de la règle de concurrence peut aider ? Je suis convaincu que ces domaines de pleine harmonisation seront limités et qu’il faudra redonner en quelque sorte aux États l’air pour respirer et les marges de manœuvre qui leur permettront de répondre aux besoins nationaux.
Mon quatrième regret concerne la coopération policière. Europol, qui est une idée allemande, a été préparé de manière presque secrète, avec le soutien des policiers de terrain, mais non des administrations centrales. Les propositions du Chancelier ont été accueillies de manière très favorable par les chefs d’État et de gouvernement en 1991 et réduites pratiquement à zéro par les ministres de l’Intérieur en six mois – ils avaient peur de perdre des domaines traditionnellement nationaux. Seulement, depuis la fin des années 1990, nous nous trouvons sur la bonne piste en Europe sans pouvoir parler de percée.

Une nouvelle organisation pour les relations franco-allemandes

Le Banquet : Mais pour en revenir aux éléments de méthode que vous aviez évoqués à propos du troisième regret, il est bien sûr essentiel de renouer avec un dialogue franco-allemand structuré et confiant. Beaucoup disaient aussi qu’à l’époque où vous étiez conseiller du Chancelier, l’un des facteurs clés de la réussite, au-delà des dirigeants, était qu’il y avait un numéro de téléphone et un seul de chaque côté de la relation franco-allemande – en tout cas du côté allemand. Ne faudrait-il pas aujourd’hui qu’en dessous des politiques, il y ait un responsable français et un responsable allemand chargés d’organiser au quotidien cette relation ?

J.B. : Il y a une réforme à deux niveaux à prendre en considération. Quant à la coordination européenne, j’avais développé l’idée qu’à côté duChancelier et du chef de la chancellerie qui coordonne le travail gouvernemental, réunit les secrétaires d’État de chaque ministère et gère l’agenda, soit désigné un chef adjoint de la chancellerie qui serait chargé des affaires internationales et en particulier des questions européennes. Notre vrai problème est que notre agenda national est en grande partie gouverné par l’Europe. C’est pourquoi nous devons changer nos structures gouvernementales. Concernant les affaires franco-allemandes, je suis convaincu qu’il faudrait un pilier sur ces questions auprès du Chancelier et du président de la République, et non auprès des ministres des Affaires étrangères qui n’ont plus du tout le poids qu’ils avaient il y a vingt ans. Le fait que le coordinateur européen en France, le secrétaire général pour les affaires européennes, soit aussi un conseiller du Premier ministre est une bonne chose. Mais cela ne suffit pas pour les relations franco-allemandes. Reprenant des idées développées par Joseph Rovan, nous étions à l’époque allés assez loin dans la réflexion et nous avions même une personne en tête. Nos structures actuelles sont insuffisantes. Gerhard Schröder a certes recruté Brigitte Sauzay, qui n’était toutefois malheureusement pas suffisamment intégrée à la chancellerie. Elle n’a pas fait bouger les habitudes – or, je reste convaincu que le travail permanent que nous menions avec l’équipe de l’Élysée auparavant pendant de longues années avait atteint une intimité et une complicité extraordinaires. Aujourd’hui, un Allemand travaille avec Dominique de Villepin à Matignon et il n’a pas été « recruté » par les Allemands, mais a été trouvé par les collaborateurs du Premier ministre. Il avait même été le premier Allemand à diriger un institut culturel français à l’étranger, en l’occurrence à Aix-la-Chapelle. Cela facilite l’analyse interne, mais cela n’est pas suffisant non plus : il faut un responsable de haut niveau des relations franco-allemandes auprès du chef de l’exécutif de chaque côté. Évidemment, cela renforcerait encore le poids de la tête dans chacun des systèmes, d’où une réticence naturelle de la part des ministères techniques.

Le Banquet : On voit d’ailleurs que l’ensemble des pays démocratiques se caractérisent aujourd’hui par un renforcement du centre de la décision. Tony Blair a beaucoup plus de pouvoirs que ses prédécesseurs. C’est sans doute aussi le cas du Chancelier allemand, sans même évoquer le Président américain. Mais venons-en à vos responsabilités actuelles : en quoi vos expériences précédentes, comme ambassadeur puis comme conseiller du chancelier, vous servent-elles dans vos fonctions ? Comment jugez-vous les deux systèmes de décision ?

J. B. : Toutes les rumeurs relatives au caractère supérieur de la sphère privée sur le monde public sont erronées. Chaque côté a ses forces et ses faiblesses. En général, la capacité opérationnelle d’une entreprise ne me paraît pas supérieure à celle que j’ai vécue à la chancellerie, au contraire : la chancellerie n’a pas du tout besoin de se cacher vis-à-vis des états-majors des grands groupes internationaux. Certes, il ne faut pas négliger aussi que l’économie connaît plus de contraintes qu’il y a dix ou vingt ans. Elle subit des pressions à court terme permanentes, par l’actionnaire, les règles de la comptabilité ou encore les ONG. Je ne dispose pas d’une vue globale et large sur le monde des entreprises. De plus, le groupe, pour lequel je travaille est un peu atypique : par rapport à d’autres sociétés françaises, elle m’apparaît comme fédérale ou confédérale, avec une hiérarchie assez plate et une grande autonomie des divisions. Cette entreprise est plus allemande que bien des sociétés allemandes. Par ailleurs, il faut tenir compte du fait que les structures de gestion sont tout à fait différentes en France et en Allemagne – le Français a, par exemple, du mal à comprendre, à travailler dans le cadre du système allemand de la Mitbestimmung (co-gestion). Si je généralise mes observations, on pourrait dire que l’Allemand a une tendance plus développée que le Français à déléguer des responsabilités et à gérer en équipe. En France, il existe une tendance de s’appuyer fortement dans la gestion sur des « réseaux ». Par ailleurs, il y a en France également une tendance à la micro-gestion au sommet. Les Français tendent plus que les Allemands à en référer au sommet.

Propos recueillis par Nicolas Tenzer