La décision : une question de méthode

La décision : une question de méthode

Entretien avec Michel Rocard

Le Banquet : Le propos général du numéro est de percevoir en quoi les institutions sont ou non adaptées à la bonne prise de décision. À cette fin, nous essayons de comprendre comment des responsables politiques du plus haut niveau ont vu leur faculté de décision facilitée ou, au contraire, contrariée par le système institutionnel. Certes, nous reconnaissons entièrement la part du rôle singulier des personnes singulières placées dans une situation où ils peuvent, au moins en théorie, prendre des décisions. Au début, cela suppose naturellement qu’il existe un souhait et une volonté de prendre une décision, donc une conviction. D’où notre première question : dans quelle situation avez-vous eu, quand vous étiez Premier ministre, le plus clairement le sentiment que vous aviez une décision à prendre, ce qui suppose la perception d’une obligation et d’une urgence ?

Michel Rocard : L’opinion publique semble éprouver le sentiment que la décision est moins fréquente qu’on ne le dit et que les affaires publiques sont largement prédéterminées par l’économie. Je crois que c’est faux. La marge de manœuvre du politique est grande et la décision peut faire basculer le cours des choses. Je me suis ainsi trouvé dans la situation que vous décrivez sur la Nouvelle-Calédonie. Certes, faire la paix était mon vœu. Il reste que toute la décision réside dans le « comment faire ? » qui n’allait pas de soi. En plus positif et moins conflictuel, je pourrais aussi citer la décision de créer le RMI. Le concept du RMI avait été défini avec générosité et de manière pleine d’allant, mais il était révolutionnaire puisque c’est la première allocation jamais versée dans l’histoire de France à des adultes valides alors que jusque-là on aidait tout le monde les enfants, les handicapés, les malades sauf les valides. De plus, mettre derrière un contrat de travail, c’est-à-dire une assurance sociale, accordé à quelqu’un qui ne travaille pas, c’est une autre novation. On bouleversait le droit de l’assistance, celui de la sécurité sociale, et le code du Travail. Nous y sommes arrivés, mais la rapidité, d’une part, et l’unanimité à l’Assemblée Nationale, de l’autre – ce qui est rare , donnent l’impression que ce fut sans problème, ce qui ne fut pas le cas. Il a fallu décider de ces bouleversements, qui n’étaient pas sans risque, et quelques-uns, dont j’étais, savaient pertinemment que les conséquences budgétaires étaient énormes.
Une décision tout aussi évidente pour moi, mais plus difficile, fut d’instaurer la CSG car j’ai dû mener un combat contre tout le monde. Ma propre majorité n’a voté que contrainte et à coups de 49-3. La CSG a eu l’honneur de provoquer l’unique motion de censure votée au Parlement par tous les partis de droite et le Parti communiste réunis. J’en ai réchappé à cinq voix près !
De la même façon, j’ai eu à prendre dans trois ou quatre cas des décisions lourdes qui n’étaient envisageables que si elles étaient peu visibles. Leurs caractéristiques tenaient à leur caractère essentiel à la survie de l’ensemble français et contradictoire avec les vœux, les fantasmes, les mythes et les positions de mon camp, président de la République, majorité parlementaire et majorité de mon gouvernement. Il s’agit du rachat d’UTA par Air France, qui donnait d’abord à Air France la majorité dans UTA, mais aussi dans Air Inter, et aboutit à créer le groupe Air France. C’était violer le « ni-ni » et donner l’accès à Air France au secteur privé. J’ai aussi changé le statut de Renault presque en douce et en rasant les murs. L’hiver dernier, lorsque j’ai vu toute la France vibrer à l’idée de voir Air France devenir la première compagnie mondiale en passagers transportés avec le rachat de KLM et Renault devenir la troisième entreprise mondiale d’automobiles alors qu’il y a vingt ans tout le monde les donnait toutes les deux en faillite, je me suis dit que j’y étais pour quelque chose. Je l’ai fait à haut risque car l’intérêt électoral était nul. J’ai ainsi débloqué leur statut d’arsenal alors que je ne pouvais en espérer aucun gain électoral, car il était complètement exclu que cela produise des résultats avant dix ou quinze ans. J’avais toutes les raisons de craindre que ma majorité, dominée par la gauche archaïque, ne me sanctionne durement.
Il y a un autre secteur dont je me suis occupé avec succès, en tout cas avec fierté maintenant, où je n’avais que des coups à prendre et aucun bénéfice, c’est la réforme de nos services spéciaux. Personne ne le sait. Cela m’a pris un temps énorme, une quinzaine de réunions, des centaines d’heures de travail. Nos services spéciaux travaillaient mal. Le terme « guerre des polices » ne qualifie pas seulement les rapports entre la police et la gendarmerie, mais aussi ceux entre nos services spéciaux. J’ai réussi à changer les procédures, à rénover et à modifier la composition du comité interministériel du renseignement, à faire accepter un plan de renseignements de la République française et la définition de priorités. Tracfin est le sous-produit des comités de travail qui en sont nés. C’est le seul qui a atteint le grand public. Il est vrai que j’étais là au cœur des attributions régaliennes du Président et j’avais toutes les raisons de craindre un retour de bâton si cela échouait.

Le Banquet : Est-ce que vous avez une méthode, ce qu’on baptise souvent la « méthode Rocard », à la fois de prise et d’élaboration des décisions ?

M. R. : La méthode tient à la manière de traiter et non à la sélection des enjeux et des urgences. Sur les enjeux et les urgences, c’est l’actualité et l’information que l’on a sur les sujets qui jouent. Il y a d’abord le fait de sélectionner tel sujet par rapport à tel autre. Tout cela est tellement dur et long qu’un bon gouvernement peut prendre quatre ou cinq grandes décisions par an, jamais plus. Or, il y a toujours soixante problèmes à traiter. La sélection de ce dont on tente de s’occuper en négligeant le reste est gravissime puisque tout ce dont on ne va pas s’occuper, également urgent, pourrait engager votre responsabilité politique. Il y a une balance entre l’importance du sujet dont on parle dans l’absolu et dans sa capacité de croître en encombrement et en dangerosité à terme si l’on ne le traite pas. Le caractère de risque national à terme est le critère principal et je dois avouer qu’il en existe un autre : la faisabilité. À l’impossible nul n’est tenu. Il y a une décision sur laquelle je me suis beaucoup battu et que je n’ai pas pu prendre : la réforme du mode de scrutin régional. Nous avons toujours une base départementale. Il n’y a donc pas de conscience régionale, les élus régionaux pensent tous à leur investiture et à leur préservation dans leur département. François Mitterrand m’a interdit de m’en occuper. De même, je voulais aussi allonger d’abord, puis cesser de mettre un terme à la durée des mandats des présidents d’entreprises publiques. François Mitterrand me l’a également refusé au cri de : « Il faut bien les avoir à la main ! ». C’était lui le patron. Il y a donc des choses que je n’ai pas pu faire, même si je l’aurais souhaité.
Ensuite, il y a la manière de faire. Les conditions particulières de la France ont abouti à ce résultat historique terrifiant qu’il n’existe pas chez nous de dialogue social et pas de puissance syndicale puisque les 8,5% de salariés syndiqués appartiennent très majoritairement au secteur public. Dans le privé, le syndicalisme n’existe à peu près plus. C’est créateur de légitimité symbolique, mais sûrement pas de force. De plus, ces 8,5% de salariés sont partagés entre six confédérations, puisque l’UNSA est désormais représentative, qui sont en surenchère permanente, ce qui rend inutiles et inopérantes toutes les grand-messes. Vous convoquez les syndicats tous ensemble pour les négociations non seulement interprofessionnelles – où les syndicats dits « ouvriers » sont en face du MEDEF et de la CGPME , mais aussi dans des secteurs entiers, le principal étant la médecine où ni l’Ordre – ce n’est pas sa fonction ni la Confédération des syndicats médicaux français (CSMF) n’ont jamais réussi à obtenir le moindre consensus ni la moindre confiance des 72 professions médicales et paramédicales pour négocier en leur nom et passer des compromis qui les engagent. C’est donc inutile. Cela crée une situation où, avant de parler méthode, il faut savoir que ces grand-messes ne servent à rien. Elles sont même plutôt toxiques puisque, quand elles ont lieu, les responsables syndicaux savent bien que la télévision guettera leur sortie. Donc, ils disent au ministre ce qu’ils veulent avoir dit pour pouvoir ensuite le répéter devant les caméras et consolider leur audience électorale sur le thème des revendications. Cela n’aucun intérêt. Mais si vous ne le faites pas une fois de temps en temps, vous avez tous les médias sur le dos au nom de l’absence de dialogue social. Il faudra tuer ce mythe car il est non performant.
La bonne manière de réformer, c’est le secret ou à tout le moins la discrétion. Vous ne pouvez plus, une fois que vous avez compris que la loi, le règlement et la discipline stato-préfectorale ne suffisent pas à transformer les choses et qu’il faut bien l’accord des intéressés, ne pas passer par une relation avec eux. Comme ils sont tous en concurrence, il faut les recevoir séparément et discrètement pour qu’ils ne jouent pas la surenchère tout de suite, avec le projet d’arriver à des relevés de décision petit à petit convergents avec eux tous.
J’avais rôdé cela avec une réforme importante qui était la paix scolaire dans l’enseignement technique agricole. Au printemps 1984, un million de gens dans les rues de Versailles réclamaient la défense de l’école dite « libre » qui n’était que privée. Dans la foulée, le gouvernement Mauroy est tombé à la suite de la démission d’Alain Savary. Mais personne n’a repéré que la semaine qui a suivi, à l’Assemblée nationale, pour la première fois dans l’histoire de la République française, une loi concernant l’enseignement a été votée à l’unanimité : la loi sur l’enseignement technique agricole public. Comme l’a dit le député de droite qui m’apportait les voix de l’UDR de l’époque : « Nous n’avons rien à faire, Monsieur le Ministre, de cette loi sur l’enseignement agricole public qui, objectivement, ne sert à pas à grand-chose, mais nous vous la votons car nous vous faisons crédit de vos intentions quant à l’enseignement privé ». Ce qui était naturellement assassin dans mon cas, mais ce qui était la stricte vérité du dossier. J’avais conduit pendant quatorze mois une négociation infernale qui avait abouti à un projet de loi concernant les deux. Ma négociation comportait treize ou quatorze interlocuteurs, les six confédérations de salariés, les syndicats agricoles, les syndicats autonomes de l’enseignement privé, l’épiscopat et le CNPF. J’y ajoute un interlocuteur secret qui était le Grand Orient de France puisqu’il s’agissait de laïcité. Quatorze mois de négociation, neuf ou dix versions du texte : chaque fois que je concédais un changement ou un amendement à une organisation, en bilatéral toujours, je l’incluais dans le texte et j’en envoyais une nouvelle version à tout le monde. Il n’y a pas eu une seule fuite. Cela a fait peur à la FEN qui avait dit oui avec précision à chaque détail de mon projet, mais s’est inquiétée du fait que le problème soit réglé dans le secteur agricole et pas dans le secteur général, arguant du fait que cela ne serait pas compris et demandant que la loi soit coupée en deux et que la loi sur l’enseignement public agricole soit votée en premier. Je n’ai pas eu le choix. J’ai fait passer la loi sur l’enseignement public agricole qui a été votée à l’unanimité. Après il y a eu une bataille insensée avec Laurent Fabius qui avait succédé à Pierre Mauroy au poste de Premier ministre pour que je reste au ministère de l’Agriculture pour finir ce travail. On m’a tout offert, l’industrie, l’Europe, l’Éducation nationale. J’ai refusé l’Éducation nationale car le problème de l’enseignement se jouait alors au ministère de l’Agriculture. À l’automne, j’ai soumis la loi sur l’enseignement agricole privé qui consistait à dire : « Les missions définies pour le service technique de l’enseignement agricole sont valables pour tout organisme qui les accepte et qui ne serait pas de nature publique. S’il accepte ces missions, il peut être sujet à subventions dans les conditions X et Y ». Cette seconde loi est également passée à l’unanimité. Treize versions du texte, toujours pas de fuite. Je me souviens d’avoir été reçu à l’épiscopat pour expliquer comment j’allais m’y prendre. Je leur ai expliqué que, dans ces affaires, je ne prendrais aucune décision mais que, compte tenu de mon origine politique la Fédération de l’Éducation nationale (FEN) serait toujours la première prévenue. Je m’entends répondre que je suis bien aimable de l’avoir dit, mais que cela allait de soi. L’épiscopat demandait juste à être prévenu. Ce qui s’est effectivement passé. Mais personne, pas plus l’opinion que la presse, n’en a rien su. Ce fut au total un beau succès qui a servi de préface et de méthode pour la solution du problème d’ensemble de l’école privée par les accords Lang-Cloupet.
Ma plus belle négociation est celle que j’ai menée aux PTT. 500 000 fonctionnaires, soit l’équivalent de deux SNCF, tous sous statut. Je suis nommé Premier ministre en mai 1988 et je trouve, dans la garde noire du Président de la République, le ministre des Postes et Télécommunications et de l’Espace, Paul Quilès, un vieil adversaire politique interne, rude, mais intelligent et loyal. Trois mois après, il vient me trouver pour m’expliquer que les gains de productivité aussi bien dans les techniques postales que de télécommunications laissent penser, à l’horizon d’une dizaine d’années, une réduction de deux tiers du personnel pour un service équivalent. Il fallait donc une réforme audacieuse. Je me souviens d’avoir ri en moi-même de le voir arriver à ce constat qui entrait plutôt dans mes analyses que dans les siennes. Comme il fallait éviter la possibilité d’une grève catégorielle, je l’assurai de mon soutien budgétaire qui représentait 800 millions de francs pour un an et demi. Nous en parlons. Il commence. Cela grince immédiatement. Le président de la République me dit : « Ne touchez pas à cela, vous êtes fou, les résultats positifs seront dans dix ans ; d’ici là nous allons tous sauter ». Lionel Jospin, numéro 2 du gouvernement, se fâche. Je n’ai pas de majorité absolue ; c’est cela qui m’a sauvé et m’a permis d’être réformateur. Aucun socialiste ne pouvait se permettre d’avoir une position déviante. J’aurais eu une grosse majorité absolue, je n’aurais rien pu faire. Trois mois plus tard, je revois Paul Quilès complètement découragé et prêt à abandonner. Le Président est contre, le numéro 2 du gouvernement est contre, ainsi que bon nombre des membres du gouvernement et la majorité parlementaire. Les vacances, août 1988. Il y a dans le bureau du Premier ministre un petit guéridon qui était pour moi le guéridon des exécutions. Je m’y revois. J’explique à Paul Quilès que je le comprends, mais que dans la mesure où la Constitution a changé et où nous sommes au pouvoir pour cinq ans, le problème de la « sidérurgie postale » qu’il m’avait si bien décrit éclaterait pendant que nous serions encore au pouvoir. Nous serons toujours ministres et je dirai alors publiquement pourquoi nous n’avons rien fait. Il est devenu rouge, puis blanc, atteint dans sa fierté. Il s’est lancé. Il a nommé Hubert Prévost, rompu à des méthodes évolutives. Nous nous sommes mis d’accord sur les détails et notamment sur le commencement. Tout le monde savait qu’il y avait des réticences et que le gouvernement était saisi de la possibilité d’arrêter. Nous avons calmé le jeu et démenti les rumeurs. La réforme la plus importante que l’on ait faite dans la fonction publique française a pris naissance sous le scénario suivant. Il y eut d’abord une réunion de la commission administrative paritaire centrale, l’équivalent du comité central d’entreprise dans le secteur privé, où l’on approuve le budget de l’année, en quelque sorte par routine. Après deux heures de discussion, tout le monde se lève, le ministre intervient : « Il me reste Mesdames et Messieurs, une dernière suggestion à vous faire ; nous n’en discutons pas maintenant, nous prendrons le temps de réfléchir, mais je voudrais attirer votre attention sur ce que vous savez tous : l’invention technique est telle que notre productivité croît dans des conditions écrasantes et que cela aura un impact sur l’emploi chez nous. Je me demande s’il ne serait pas utile de créer une structure informelle pour réfléchir ensemble à notre avenir ». Qui voulez-vous qui dise non à cette proposition dans un comité central d’entreprise ? Personne. Quel journaliste voulez-vous qui fasse un scoop là-dessus ? Aucun. Cela va durer un an et demi et produire 8 000 micro-réunions de postiers et d’agents des télécommunications par groupe de 7 ou 8, sans que jamais la presse n’en sache rien. C’est au bout de douze mois que la CGT a commencé à comprendre l’affaire et a lancé en catastrophe un mot d’ordre de grève générale. Mais il n’y a eu que 2,5% de grévistes. Un de nos succès a été de neutraliser la grève des camions postaux, grève corporatiste qui tombe au milieu, et d’avoir empêché qu’elle ne contamine le reste. La loi casse le ministère des Postes et Télécommunications, crée deux sociétés de droit commun, en fait des établissements publics industriels et commerciaux mais à capitaux publics, la Poste et France Télécom.
L’aventure d’Air France a été à peu près analogue. Au moment où je suis devenu Premier ministre, tout le monde, notamment la presse économique, évoquait la faillite prévisible d’Air France. N’oublions pas que le principe officiel était le « ni ni ». J’apprends la géographie du système et j’y découvre que Air Inter mène une espèce de guérilla de philosophie d’entreprise contre Air France à partir de positions d’un conseil d’administration où la SNCF dispose d’un tiers, les Chargeurs d’un autre tiers et Air France du dernier tiers, mais reste minoritaire. Les Chargeurs et la SNCF s’amusent à consolider l’esprit d’entreprise d’Air Inter pour aggraver la distinction. Or, les Chargeurs détiennent UTA, 11 avions, donc peu d’espoir de grandir. À l’époque dont nous parlons, Delta Airlines a déjà 550 avions, Texas Airlines 530 ou 540, British Airways 250 avions, Air France 145, Air Inter 47 ou 48, UTA 11. Tout dépend d’UTA, mais je ne connais pas Jérôme Seydoux qui passe pour peu amène, un pourfendeur acharné de tout ce qui est public, pas absolument un ami. Quand on est au pouvoir, un certain nombre de relations amicales sont nécessaires. Je m’ouvre de cette histoire à mon ami Antoine Riboud qui me propose de rencontrer Jérôme Seydoux. Il entre à Matignon par le jardin. Il fallait éviter que le souci de réforme tombe entre les mains des médias. Je lui demande dans un premier temps de me renseigner sur la conjoncture économique, sur la façon dont il voit les choses, sur les problèmes importants du moment, sur ses soucis de chef d’entreprise par rapport à la puissance publique. Il me parle du textile, des quotas sur lesquels il m’apprend beaucoup de choses, mais dont je n’avais rien à faire dans l’immédiat. Mais je souhaitais qu’il ne soit pas en alerte. Au moment où il s’en va, je lui fais remarquer qu’il ne m’a pas parlé du transport aérien, laissant entendre que cela signifie sans doute qu’à ses yeux tout va bien et qu’il n’a pas de souci. « Ah si, Monsieur le Premier ministre ! », me répondit-il. Il revient quelques semaines après pour m’en parler. Et là, il fulmine : « C’est vous l’assassin d’UTA. Pour augmenter notre trafic, nous avons besoin d’autorisations de décoller ». Mais, lui dis-je, ceci est paritaire et se négocie avec les pays étrangers. Mais l’image de la France, ses pavillons, l’image de sa gastronomie sont telles que les deux compagnies, Air France et UTA, pourraient en complémentarité augmenter leur part de marché. Il suffit qu’il y ait de la place. Il faudrait partager les destinations. Je lui propose de consulter la Direction de l’aviation civile que, naturellement, je saisis discrètement. Il se trouve qu’on lui avait déjà concédé le partage entre Air France et UTA de la ligne Paris-San Francisco. Cette ligne faisait du temps d’Air France un bénéfice de 100 millions de francs par an. Du jour où l’on est passé à deux compagnies on est passé à un déficit de 50 millions par an pour chacune des deux. La Direction de l’aviation civile, à ma demande, sans soupçonner ce que j’avais dans l’idée, conclut de son étude qu’il n’y a aucune raison que la part de pavillons augmente et que la neutralisation fera plutôt ridicule et elle conclut à l’affaiblissement mutuel. Je revois J. Seydoux toujours tout seul, toujours entrant par le jardin, toujours en cachette de mon cabinet, même de mon directeur. Il avait accepté de continuer à parler avec moi d’UTA, mais en l’absence des deux directeurs généraux et des présidents des deux compagnies. Il ne prévient pas René Lapautre, président d’UTA ; je ne disais rien à Bernard Attali, président d’Air France. On se retrouve tous les deux. Cela dure 5 à 6 mois. À la troisième ou quatrième rencontre, je lui fais part du résultat de l’étude de la Direction de l’aviation civile qui lui montre que je ne suis pas en mesure, devant le Président de la République, ni avec mon gouvernement, de prendre les mesures qu’il me demande. Dans ses conditions, me dit-il, je vends. On est à l’hiver 1989 au Pavillon de Musique. Je laisse un long silence et lui demande « à qui ? ». Il explose en quelque sorte, « à vous, bien sûr ». Et, ajoute-t-il, « étant patriote, je ne vais pas aller saboter les ailes françaises en vendant à l’étranger : je vends à l’État français ». On met dans le coup les directeurs généraux et l’on fait étudier la vente par des banques conseils. À cet instant, de la confidence dans laquelle nous étions tous les deux, nous sommes passés à 300 personnes. Mais le travail a été vite expédié et, au bout de trois semaines, Jean Saint-Geours, président de la COB, a eu l’énorme surprise de recevoir chez lui un vendredi soir à 20 heures à sa table deux envoyés d’Air France et des Chargeurs, venant lui demander solennellement d’arrêter lundi matin la cotation d’Air Inter, des Chargeurs et d’UTA. Aucune fuite. La loi est venue ratifier l’évolution ensuite. C’est le secret qui m’a permis de n’avoir aucune violence syndicale.
Je pourrais continuer cela longtemps. Il faudrait par exemple évoquer le problème de la sécurité sociale. Je suis arrivé de manière extrêmement précise à cette idée que, premièrement, il ne faut mener qu’une grande réforme de cette ampleur à la fois, car tout risque de contagion est immédiat. En second lieu, il convient d’éviter toute symbolisation susceptible de passer aux médias qui vont amplifier les craintes pour ceux qui ont quelque chose à perdre dans la modification du statu quo sans que personne ne puisse mesurer le bénéfice puisqu’il n’est pas encore acquis. Troisièmement, quiconque a la stupidité de se mettre sur le dos une date de terminaison s’oblige à d’ultimes concessions et rend la chose pratiquement impossible. Ce qui veut dire qu’il faut être prêt à y passer l’éternité et donc on ne peut pas introduire un calendrier de réformes dans un calendrier politique avec des échéances électorales. C’est presque une condamnation.

Le Banquet : Mais vous avez pu commencer assez tôt dans le nouveau cycle politique ouvert par les élections de 1988. Si vous étiez arrivé en 1991, vous n’auriez pas pu faire autant de choses qu’en 1988.

M. R. : C’est vrai qu’il faut se précipiter. Il y a des Premiers ministres qui n’ont pas eu la chance de pouvoir accomplir une grande réforme.

Le Banquet : On en arrive à un paradoxe du politique dont la mauvaise image auprès de l’opinion tient au fait que celle-ci a le sentiment que le politique ne peut jamais réformer un pays et jamais prendre de décision – car elle ne la voit pas et vous expliquez qu’une décision de réforme se prend quasiment seul et se travaille en secret.

M. R. : Cela dépend du type de réforme. Cela ne vaut pas pour le budget de l’État, ni même pour les réformes fiscales. Là, immédiatement, tout est public.

Le Banquet : Dans le processus de prise de décision, si l’on excepte les décisions que vous avez eues à prendre seul, considérez-vous que la mécanique institutionnelle même de prise de décision, c’est-à-dire par exemple le jeu de l’administration, la dyarchie au sommet, le rôle ou au contraire l’absence de rôle du Parlement, la manière dont l’administration est organisée, doit être réformée pour aboutir, dans la majorité des affaires les plus courantes, à des décisions meilleurs et plus rapides, ou bien le système politico-administratif de la Ve République vous paraît-il relativement neutre ?

M. R. : Je ne dirais pas qu’il est neutre ; je dirais que c’est assez indifférent. L’énorme énergie politique qu’il faudrait déployer, sans parler de la chance, pour modifier les structures de l’administration et la dyarchie au sommet, sont hors de proportion avec ce dont nous parlons. La condition centrale est que le pilotage politique sache ce qu’il veut et soit sans pitié. L’administration ne travaille pas mal, mais livrée à elle-même, tous ses corporatismes éclatent et elle ne peut conclure. Cela m’amène à évoquer une autre réforme dont je suis fier. Pendant à peu près un siècle, tout préfet auquel le gouvernement demandait l’atmosphère politique dans le milieu agricole devait pour lui répondre consulter sept chefs de service : le directeur des services agricoles, l’ingénieur en chef du génie rural, le directeur des haras, le directeur des services vétérinaires, le directeur de l’inspection des lois sociales en agriculture, le directeur départemental de la Mutualité sociale agricole. Edgard Pisani avait commencé à limiter ce massacre pour la France en fusionnant les corps, notamment les ingénieurs des eaux et forêts avec les ingénieurs du génie rural. J’ai réalisé pour ma part la fusion des services agricoles. Les inspecteurs du travail refusaient la fusion au nom du fait que, dressant des procès-verbaux, ils étaient officiers de justice sur les lois sociales en agriculture et refusaient d’être soumis pour cette activité à une autorité ministérielle. Les services vétérinaires disaient que leur surveillance des épidémies leur interdisait d’obéir à des ordres non liés à une déontologie. Nous y sommes quand même arrivés, grâce à quelques primes. Nous n’avons pas laissé se greffer la colère symbolique.
Je voudrais évoquer d’un mot les retraites. Tout le monde se souvient que je suis l’auteur du Livre blanc sur les retraites, mais a oublié dans quelle stratégie il se plaçait. Le Livre blanc sur les retraites, c’est seulement un diagnostic pour le régime général accompagné d’une boîte à outils, c’est-à-dire de la liste de tous les paramètres sur lesquels on pourrait jouer sans esquisser ceux dont il faudrait se servir. Je l’avais lancé en accord avec les partenaires sociaux et j’avais soumis le texte du diagnostic, une fois écrit par le Commissariat général du plan et l’INSEE, à l’ensemble des partenaires sociaux qui m’ont donné accord pour publication ayant lu le texte. Quand le Livre blanc sort, je l’accompagne d’une « mission du dialogue sur les retraites » dont j’avais confié la présidence à un minoritaire de Force ouvrière, Robert Cottave, associé à trois ou quatre hauts fonctionnaires de talent que j’ai chargé de parcourir la France pour faire connaître le diagnostic à tous les syndicalistes. Troisième étape : j’avais l’intention d’ouvrir les négociations entre partenaires sociaux avec l’État pour arriver à la solution de l’équilibre du régime général des retraites par un accord tripartite que la loi viendrait élargir, renforcer et appuyer. Édith Cresson a cassé la mécanique et Édouard Balladur s’en est servi pour utiliser le climat de consensus déjà créé par le Livre blanc et le dialogue organisé par la mission pour redonner toute sa puissance à l’État et prendre par décret, fin juillet 1993, des mesures comptables destinées à équilibrer le régime des retraites seulement pour quinze ans, mais en commettant ce crime de remettre l’État en pleine puissance et au fond de ridiculiser, du côté patronal et du côté ouvrier, les syndicalistes qui commençaient à se préparer à prendre le risque de la négociation en sachant qu’ils n’obtiendraient pas tout. J’en veux beaucoup à Balladur car maintenant tout le monde est empêtré. Il faudra bien négocier sur les régimes sociaux. Je continue à penser que l’État seul ne peut tout faire.
De la même manière, sur l’assurance-maladie, quand on a compris que la grand-messe avec les syndicalistes ne sert à rien et est même toxique dans la mesure où il s’agit d’une amplification de rigides positions, il y a une seule méthode de travail, même si c’est tragique à dire, c’est de traiter distinctement avec chacune des 72 professions médicales et paramédicales pour arriver à une auto-maîtrise des ordonnances pharmaceutiques et à l’acceptation d’un contrôle avec reversement des excédents par sous-branches tout entières. Nous y sommes parvenus pour les cliniques privées, les masseurs-kinésithérapeutes et les radiologistes. Nous avons esquissé une convention préparatoire avec MG France, c’est-à-dire une convention qui n’avait pas valeur d’engagement sur toute la profession, car il ne s’agissait que d’un syndicat, mais qui était annonciatrice de ce que nous voulions faire sur les généralistes. Il faut quinze ans, de la ténacité et assez de bonne foi entre l’opposition et la majorité pour conduire la même chose de manière continue. Mais celle-ci est rare et je ne suis pas sûr que la gauche soit la pire.

Le Banquet : En termes de décisions, quelle est celle que vous considérez comme la plus difficile ?

M. R. : À appliquer, c’est la Nouvelle-Calédonie, mais à prendre c’est la CSG en raison des conditions politiques. J’y ai d’ailleurs perdu une dizaine de points de sondage et la candidature à la présidence de la République. Mais je suis content de l’avoir fait. Simplement il n’y a pas eu de suite. Il faut se rappeler ce que disait Raymond Barre de l’impôt sur le revenu : il est trop impopulaire et payé par trop peu de gens. Il a dit cela pendant cinq ans, mais Valéry Giscard d’Estaing ne lui a jamais permis de travailler sur cette question. Sa réforme, c’est moi qui l’ai faite : un impôt sur le revenu au premier franc et pour tous les revenus. La CSG est un impôt personnel, prélevé à la source, alors que l’impôt sur le revenu est un impôt déclaratif et collectif par foyer. Ce n’est pas commode à connecter. Mais on devrait arriver à ce que la CSG devienne la structure de base de l’impôt sur le revenu et que l’impôt sur le revenu soit une cédule complémentaire à progressivité plus forte pour les personnes aisées. Je suis le dernier à avoir accompli une réforme fiscale un peu ample. Mais c’est une bagarre terrible. Là, il n’y a pas de secret. Il n’y a que la ténacité.
En ce qui concerne la fonction publique, j’ai réussi la réforme de la fameuse grille de salaires Parodi. En y apportant de la flexibilité et en affirmant qu’il faut la renégocier tous les 10 ou 15 ans, je pense avoir cassé une rigidité et un tabou.

Le Banquet : Comment êtes-vous arrivé à ce constat et à ce pragmatisme dans la prise de décision et la manière de la concevoir ? Par ailleurs, y a-t-il des décisions que vous regrettez ?

M. R. : Dans ma trajectoire, il y a des décisions que je regrette mais qui ne concernent pas des décisions d’État : postuler à la direction du Parti socialiste par exemple. Dans la gestion de l’État, il y a beaucoup de choses que je regrette de n’avoir pas faites ou pas pu faire, mais je ne regrette rien de ce que j’ai fait. Il y a une autre décision dont je suis très fier : la création de « Voies navigables de France ». Je me souviendrai toute ma vie de mon coup de téléphone à Pierre Delaporte, président d’EDF, lui annonçant que je le taxais de 400 millions de francs. Je lui explique que nous sommes la seule nation au monde où les parts de marché du transport par voies fluviales sont en diminution, alors qu’il s’agit du moyen de transport le moins coûteux et le plus polluant. Il faut donc un système fondé sur des ressources assises sur l’activité économique et qui échappent au budget de l’État. Il faut que les utilisateurs d’eau paient, dont le plus gros est EDF qui doit payer les 4/5e. Pierre Delaporte acquiesce. Voilà comment nous avons réhabilité nos canaux en créant « Voies navigables de France » ; mais là encore je n’ai fait aucun effet d’annonce. La presse a trouvé un décret qui la créait. Rien n’avait transpiré, car on bousculait la SNCF qui prétendait avoir une maîtrise sur le secteur.
Sur la première question, ma vie s’est passée de manière telle que je suis arrivé dans la vie politique avec du non-conformisme plein la tête en commençant par la décentralisation. Décoloniser la province, mon pamphlet qui a mis le feu aux poudres, date de 1966. C’est déjà un hurlement de colère contre les excès du centralisme et une revendication non seulement de régionalisation mais aussi de prise de responsabilité. J’étais un ami et un lecteur attentif de Michel Crozier. Le phénomène bureaucratique n’est pas seulement un livre. C’est un poignard dans le tissu conjonctif des droits acquis, des anonymats, des choses ratées. J’avais beaucoup travaillé sur la méthodologie de repérage des petits pouvoirs qui est à l’œuvre dans le phénomène bureaucratique. Je suis resté très proche de cela. Socialiste non sectaire, j’ai mené très tôt et de manière très intense cette réflexion avec tout ce que la SFIO rejetait, à savoir les catholiques, donc notamment les organisations agricoles et la CFDT. Or, le milieu catholique agricole, le CNJA, tout comme la CFDT, étaient beaucoup plus inventifs que les milieux bloqués laïcs pour qui la défense de la République n’est que centrale par la souveraineté populaire. Pour eux, décentraliser revient à s’affaiblir. Je ne suis pas entré dans cette complicité-là comme une aventure de jeunesse. Mon appartenance protestante n’y est sans doute pas non plus étrangère.

Le Banquet : Qu’est-ce qui, d’après vous, peut empêcher la mise en œuvre d’une décision une fois qu’elle est prise ?

M. R. : La principale chose qui empêche l’application d’une décision c’est l’indifférence à son exécution de celui qui l’a prise, ce qui est fréquent. Prenez l’exemple des agences de bassin qui sont un outil inouï, un coup de génie de l’administration française, totalement extérieur aux canaux habituels. Il existe six agences qui ne sont pas nationales, mais pas non plus les morceaux d’un fief régional. Beaucoup ont demandé leur fermeture, au motif notamment de leur inconstitutionnalité – puisqu’elles votent l’impôt, à savoir la redevance, sans que leur conseil ait été élu au suffrage universel. Je les ai sauvées une fois alors que j’étais inspecteur des finances, au moment où la Cour des comptes avait demandé leur suppression. Nommé Premier ministre, je m’intéresse à la politique de l’eau car j’avais appris qu’il y avait un danger. Un jour, mon ministre de l’Environnement, Brice Lalonde, que j’avais fait nommer, me met en garde sur ce qui se passe dans ce domaine, mettant en cause la conduite des directeurs généraux des agences qui considèrent que leur niveau de rémunération et leur statut est intermédiaire entre leur service dans la fonction publique et les grands postes qui les attendent dans le privé. Ils font du saupoudrage électoral de subventions en allant mettre des tuyaux dans les communes rurales où des puisards suffiraient parce que chaque conseil général a une influence votante alors que, dans les villes et les communes urbaines, où il faudrait travailler, il n’y a pas d’élus visibles. Il me propose de faire un coup d’annonce en révoquant trois directeurs généraux incompétents et en nommant trois personnes venant du privé. La répartition était alors celle-là : deux agences pour les Ponts, deux pour les Mines, deux pour le Génie rural. La France est la France ! Sur les trois que nous envisagions de remplacer, il y en avait un de chaque ; nous ne touchions donc pas à l’équilibre inter-corps. Lalonde me propose des noms de responsables, sauf pour celle de Seine-Normandie. Je me souviens que le numéro deux contractuel du secteur privé de l’agence Seine-Normandie, quand je l’avais vérifiée il y a vingt ans, était quelqu’un d’éblouissant, passé dans le secteur privé où il gagnait le double de son ancien salaire, Pierre-Frédéric Ténière-Buchot, un grand nom de l’ingénierie. Celui-ci accepte l’idée de revenir dans le public et de voir son salaire réduit d’un quart. Je fais faire les calculs pour m’apercevoir que cette réduction de salaire correspond au niveau de salaire auquel étaient payé les ingénieurs généraux des Ponts et Chaussées. On décide alors de le nommer. Le cabinet du ministre de l’Environnement a refusé de lui faire son contrat. Son directeur de cabinet, par ailleurs PSU et donneur de leçons révolutionnaires à mon endroit en d’autres temps, Michel Mousel, a eu ces mots : « Les ministres passent, l’administration reste, vous ne serez pas nommé ». Ils lui ont proposé un contrat catégorie B où il gagnait moitié moins que son prédécesseur. Ténière-Buchot met longtemps à me prévenir ; on ne dérange pas le Premier ministre tous les jours. Cela va me coûter, pour une nomination, sur quatre mois, trois réunions et douze coups de téléphone. Finalement, devant le sabotage administratif, j’ai téléphoné à Michel Charasse, mon ministre délégué au Budget, auquel il ne déplaisait pas de contrer ces Messieurs des Grands Corps, qui a rédigé et signé le contrat de travail de P.-F. Ténière-Buchot dans son bureau.
Sur un autre plan, le Conseil d’État est particulièrement difficile sur ces questions car même lorsqu’on a l’évidence, le bon droit, le bon sens et la technique pour nous, il crée l’exigence qu’on ait modifié le droit général avant de prendre des modifications particulières sur lesquelles on travaille. En général, cela n’est pas possible. Il me faut dire que le Conseil d’État est un briseur de réformes car il est là pour appliquer les lois d’avant les réformes et on a du mal à lui en vouloir.

Le Banquet : Au-delà des blocages administratifs, certaines de vos décisions ont-elles été entravées pour des raisons politiques ?

M. R. : Autant en matière d’assurance-maladie que pour les retraites, faute pour mes successeurs d’avoir partagé ma vision des choses, les réformes se sont ensablées. Mais cela est aussi arrivé lorsque j’étais aux affaires. En matière fiscale, j’avais quatre intentions qui étaient quatre décisions de lancement. J’en n’ai réussi que deux : la CSG et le plafonnement de la somme de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur la fortune. Sur deux réformes j’ai échoué : le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, la mise sur assiette de l’ensemble des revenus de la part départementale de la taxe d’habitation. J’y serais arrivé si j’avais eu le temps. Mais réformer exige une telle concentration qu’on y arrive à condition de ne pas en faire trop à la fois.

Propos recueillis par Perrine Simon-Nahum et Nicolas Tenzer