Les institutions contre la décision ?

Les institutions contre la décision ?

Nicolas Tenzer

En matière de décision, comme d’ailleurs de réforme, selon qu’on est optimiste ou pessimiste, on jugera le verre à moitié vide ou à moitié plein. Personne ne peut prétendre que le système politico-administratif français ne produit pas de décisions, car il y en eut, parfois d’importantes, au cours des vingt dernières années, quelle que soit par ailleurs l’appréciation qu’on porte sur elles. Pour autant, il faudrait être myope pour ne pas constater que des décisions essentielles ne sont pas prises ou excessivement retardées, que les effets concrets d’autres ne sont pas justement anticipés, que d’autres encore sont d’une portée limitée faute de s’inscrire dans un ensemble cohérent, qu’enfin un grand nombre obéissent à des considérations conjoncturelles et, dès lors, n’ont que peu d’impact sur le futur. En somme, nous devrions être capables de décider plus et mieux. Si nous devons faire état de notre insatisfaction, ce n’est pas pour minimiser ce qui a pu être fait sous différents gouvernements, mais seulement parce que la critique est la seule voie qui permet de corriger les dysfonctionnements. C’est aussi parce qu’il est politiquement essentiel d’attribuer justement les responsabilités : bien des maux et des travers de notre économie et de notre société ne tiennent pas, ou pas exclusivement, à notre (mauvais) génie national, mais à une absence de décision correctrice. Certes, nous ne saurions prétendre que la décision peut tout ; pour autant, nous devons au moins risquer l’hypothèse méthodologique qu’elle n’a pas toujours été suffisante. Il nous faut voir ce qui peut lui conférer quelque crédit.

Qu’est-ce que décider ?

Essayons d’abord, de manière théorique, de définir ce qu’est la décision, ne serait-ce que pour dissiper l’illusion d’une décision abstraite, arbitraire, infondée, sans rapport avec les circonstances et avec les besoins. Décider suppose en amont l’analyse, parfois certes fondée sur l’intuition, d’une nécessité qui peut aussi bien correspondre à l’identification d’un défi – apparaît alors une intention positive – que découler de la perception d’un problème – il s’agit alors de corriger. Devant cette perception, le « décideur » étudie quelle politique, entendue ici comme une série de mesures concrètes, il doit poursuivre. Pour ce faire, il sollicite des avis et des conseils, commande des expertises et tente d’apprécier les avantages et les inconvénients des différents choix qui lui sont proposés. Naturellement, il ne décide pas à la lumière de considérations exclusivement rationnelles, mais tient compte des rapports de forces, de l’acceptabilité sociale de sa politique, d’éventuels effets pervers sur d’autres domaines d’action, en somme de considérations « systémiques ». Il prend aussi en compte le facteur « temps », puisque sur la plupart des sujets, il sait que les décisions, d’une part, requièrent un certain délai avant d’être pleinement effectives, d’autre part, ne peuvent être appliquées de manière brutale sans ménager des transitions.
Ce schéma « idéaltypique » de la décision doit être précisé sur trois points. D’abord, qui est le décideur ? Ensuite, qu’est-ce qu’une politique ? Enfin, quels types de contenus regroupe le vocable « décision » ? Si le brouillage est tel sur la décision et le décideur, c’est parce que ces questions ne sont pas examinées d’assez près – personne ne cherche d’ailleurs à s’y employer et que les réponses à y apporter paraissent souvent considérées comme évidentes, alors qu’elles ne le sont pas. Une telle attitude conduit à ne pas décomposer la chaîne de la décision, à mélanger toutes sortes de décisions qui n’appartiennent pas au même ordre et à confondre les objectifs et les moyens ou encore le contenu et la structure.
Qui est donc le décideur ? Pour s’en tenir au seul État, le droit apporte une réponse simple en théorie : celui qui est investi d’une compétence (juridique) pour décider. Cela signifie que, juridiquement, les décideurs sont multiples et soit individuels, soit collectifs (au rang de ceux-ci il faut certes évoquer le Parlement). Mais cette réalité – qui ne saurait être minimisée dans la mesure où elle désigne une responsabilité irréfragable – doit être pondérée par trois considérations. D’abord, pour prendre les échelons placés en deuxième ou troisième position (par exemple, les ministres ou les responsables de grands services administratifs ou d’établissements publics), s’ils disposent certes d’une large marge d’autonomie, ils sont obligés d’inscrire leurs décisions, pour autant qu’il y en ait une naturellement, dans le cadre d’une décision supérieure. Cela peut valoir d’ailleurs à la fois pour les objectifs à atteindre et pour les méthodes et l’organisation (en fonction par exemple de choix budgétaires ou d’impératifs liés à la réforme des administrations). Ensuite, en ce qui concerne le décideur placé au sommet (en France, le président de la République et le Premier ministre), il ne faut pas oublier que ceux-ci sont entourés de conseillers qui, de fait, sont souvent appelés à parler en leur nom et même à arbitrer (songeons par exemple au millier de réunions interministérielles qui ont lieu chaque année). Certes, un conseiller ou un haut fonctionnaire ne décide pas juridiquement – sans entrer ici dans les considérations juridiques liées à la délégation de signature. Toutefois, il est appelé souvent à décider dans les faits, indépendamment même des conseils orientés qu’il peut donner aux dépositaires du pouvoir politique. Il lui arrive même parfois de bloquer, par inertie, des décisions. Il importe d’ailleurs que l’organisation au sommet – et c’est une responsabilité fondamentale du politique – soit pensée de telle façon que le politique à la fois prenne en connaissance de cause les décisions majeures (c’est-à-dire qu’il ne se contente pas de les voir passer) et soit capable de les prendre, dans le sens où la machine politico-administrative ne constitue pas un obstacle à l’initiative et apporte l’ensemble des éléments nécessaires à celle-ci. Enfin, pour en rester toujours au sommet, la division des tâches est en elle-même problématique. En théorie, le président de la République donne les grandes orientations et le Premier ministre prend les décisions – secondes donc – en conséquence. Dans la réalité, il n’est pas certain que ces grandes orientations constituent toujours des décisions à proprement parler, puisqu’il n’y a pas de décision qui ne prenne corps, c’est-à-dire n’acquière son caractère propre qui permet d’en juger, sans après être passée par le stade de son élaboration détaillée et de son application. D’autre part, on sait que, ponctuellement, le président peut prendre des décisions sur des sujets ponctuels – ce qu’on appelle parfois, en mauvaise part, l’interventionnisme, avec ce que cela suppose d’arbitraire – sans que celles-ci s’inscrivent de manière cohérente dans une décision d’ensemble. Ceci oblige d’ailleurs à se demander ce qu’on appelle une « politique » et ce que constitue, dans cette perspective, une décision.
Définir une politique, objet et produit essentiel de la décision, ne relève d’aucune évidence. On court à chaque fois le risque du trop ou du trop peu. Si l’on définit des champs trop larges auxquels appliquer les critères de jugement d’une décision – la politique étrangère, la politique de santé, la politique économique , on est condamné à une rapide aphasie car il se révèle impossible de tenir un propos global pour la qualifier. Inversement, si le champ est trop limité – la politique de réduction du temps de travail, la politique en faveur de la francophonie, la politique en faveur des quartiers difficiles , on s’aperçoit vite qu’un jugement argumenté doit tenir compte d’éléments extérieurs au champ concerné. D’un côté, il convient de vérifier un critère de cohérence : il paraît difficile de séparer, par exemple, les différents éléments d’une politique éducative ou encore d’élaborer une politique pour le rail indépendamment de celle qui concerne la route. Je ne suis même pas certain qu’il soit possible de concevoir une politique pour l’eau indépendamment de celle en faveur de l’air. De l’autre, lorsque l’objet soumis à la décision est trop large, la complexité du processus – y compris de consultation, parfois de négociation, d’élaboration législative et réglementaire – devient tel qu’on risque de céder au découragement avant d’aboutir, sinon de commencer. Pour autant, un objet trop étroit provoque logiquement à la fois des perturbations sur d’autres composantes du système qui deviennent pour ainsi dire instables et, même si l’on « tronçonne » une politique pour des raisons de faisabilité, il faut avoir une claire vision des autres éléments du système et prévoir des modifications de ceux-ci au moment opportun, mais pas trop reculé dans le temps. De surcroît, « vendre » une politique par tranches ne conduit pas à une perception adéquate de celle-ci par l’opinion. Dans tous les cas, quelles que soient les étapes de communication, puis de mise en œuvre d’une politique, c’est bien l’exposé cohérent d’une perspective globale qui autorise à penser qu’une politique existe bel et bien. Mais celle-ci peut à son tour s’effondrer si les éléments qui sont censés la constituer paraissent à leur tour trop réduits ou mal proportionnés par rapport à la vaste fresque qui est esquissée.
Ceci conduit logiquement à s’attacher à la nature de la décision elle-même. Certes, au sens strict du terme, la décision d’ensemble – concevoir et lancer une politique – repose toujours sur une multitude de décisions de détail, y compris en matière de nomination. Chacune découle de cette décision initiale de principe, quoique pas toujours de manière nécessaire et logique. Et pourtant, nous sommes bien obligés de considérer une unité de la décision, puisque chaque décision particulière ne peut être jugée qu’à l’aune de celle-ci. Or, inversement, il nous faut également apprécier la décision première à la lumière des décisions consécutives et, bien souvent, dans la pratique, des non-décisions. Nous pouvons ainsi mesurer l’efficacité d’un système de décision en fonction de la chaîne de décisions dans son ensemble. Bien sûr, on voit souvent des décisions entravées faute d’application (et parfois même de décrets d’application) ou d’estimation préalable des conditions concrètes de celle-ci. Mais plus encore, certaines décisions sont prises sans modification conséquente de l’organisation qui permet de les faire entrer dans les faits. Inversement parfois, une décision de réorganisation peut être prise – ce qui constitue un autre exemple de décision – sans qu’ait été élaborée une politique qui la justifie, ce qui conduit l’organisation à tourner à vide. Sans doute est-il d’ailleurs de la nature de nos institutions que de favoriser la disjonction des différents éléments d’une décision.

Que seraient des institutions orientées prioritairement vers la décision ?

On ne saurait certes attendre des institutions qu’elles entraînent, par leur seule vertu, de bonnes décisions ni même des décisions tout court. Il ne dépend pas d’elles que le Prince soit courageux, sage et visionnaire, ni même intelligent. En revanche, elles peuvent soit faciliter la tâche de celui qui dispose de telles qualités, soit au contraire la semer d’embûches, sinon la rendre impossible. Tentons donc d’imaginer ce que pourraient être des institutions dont l’orientation première serait la décision. Pour ce faire, il faut considérer ses étapes majeures : la conception, la formulation et l’exécution.
Le stade de la conception correspond à celui de la définition d’une stratégie. Contrairement à une idée reçue, celle-ci ne peut germer tout armée dans l’esprit d’un décideur, quand bien même elle ne pourra exister sans l’intuition première et la volonté de celui-ci. Penser une stratégie suppose des institutions d’appui, aussi informées que libres, à la fois aptes à présenter plusieurs scénarios au décideur et à dépasser les clivages sectoriels. De telles structures ne sauraient être purement technocratiques, car non seulement elles seraient alors immanquablement prisonnières de considérations corporatistes et de carrière, mais elles n’auraient aucune largeur de vue, en raison même du mode de recrutement des hauts fonctionnaires. Elles ne doivent pas pour autant être purement intellectuelles, puisqu’elles n’auraient que peu de propension à considérer les impératifs de l’action. Aucun domaine ne peut échapper à cette obligation qui ne saurait être exclusive des nécessités de la consultation, pas plus que celle-ci ne saurait remplacer l’analyse stratégique. De telles institutions puissantes doivent être placées auprès du sommet de l’exécutif, mais il est peu de ministères sectoriels qui n’aient besoin d’un tel appui à la décision. En aucune façon, comme c’est trop souvent le cas, ces structures d’appui ne sauraient être coupées des responsables opérationnels. L’absence de telles structures explique en grande partie non seulement les mauvaises décisions ou les décisions trop partielles et timorées, mais elle est aussi à l’origine d’une faiblesse du responsable politique devant le jeu des groupes d’intérêts. Il faut ajouter que, dans cette stratégie, il faut inclure des procédures de remontée des échelons élémentaires de l’administration. Il ne saurait exister, en effet, de stratégie cohérente si le sommet se considère comme le seul apte à la concevoir.
Le stade de la formulation, qui ne peut survenir que lorsque la stratégie a été clairement arrêtée, y compris dans sa double dimension d’anticipation des conséquences politiques des choix et de mise en œuvre dans le temps des différents aspects de la décision, est celui où la décision –ou au moins l’intention de la décision – entre dans le domaine public. C’est le moment où la consultation s’élargit, où la négociation s’engage et où le débat politique se développe. La manière la plus sûre de rater ce moment est d’avoir des institutions qui auront sacrifié la première phase. Dans ce cas, en effet, les objectifs sont trop flous pour servir de base à une négociation et pour opérer un partage clair entre ce qui est négociable et ce qui ne l’est pas. Les opposants et les partisans ne sont pas identifiés. De nouveaux éléments d’expertise surgissent lors de la consultation ou du débat qui n’avaient pas été analysés pendant la phase d’élaboration stratégique. Le risque est alors de devoir soit céder, soit passer en force. Pour autant, ce stade de la formulation suppose aussi « ses » institutions et il est de portée générale qu’on ne peut faire a priori confiance au stade d’élaboration stratégique pour poser et peser l’ensemble des éléments d’une décision. Autrement dit, il faut des contre-pouvoirs qui seront aussi, pour peu que le décideur soit intelligent, des contreforts. Il n’est jamais bon que l’expertise et l’information constituent le monopole du pouvoir exécutif, même éclairé par des avis extérieurs. Un pouvoir ne peut bien formuler une décision qui, au-delà des débats politiques, suppose une appropriation par le corps social que si des institutions indépendantes – centres de recherche, universités, fondations privées – et le Parlement possèdent leurs propres capacités d’analyse. Faute de quoi, le débat sera faible et sommaire et donnera lieu plus à des contestations de principe qu’à une confrontation entre des projets et des solutions différents.
La qualité de l’exécution n’est pas davantage sans rapports avec les institutions au sens large. D’abord, naturellement, si les moments de la stratégie et de la consultation ne l’ont pas prise en compte, elle n’aura guère de chances de se dérouler correctement. Ensuite, sans organes, internes et externes à l’exécutif, de contrôle de son effectivité, elle aura toutes les chances de s’enliser, comme le démontre le nombre élevé de lois non appliquées. Enfin, et surtout, il convient d’apprécier les conditions de l’exécution d’une décision, ses résultats, sa manière de répondre à la stratégie annoncée. Si cette chaîne complète n’est pas mise en place, rien ne permettra de dire que la décision a été pleine et entière.

Un système français fondé sur la dilution des responsabilités

Par rapport à ces critères simples, le système institutionnel français apporte-t-il des réponses pertinentes ? La réponse est non, même si, affirmant cela, je ne prétends que les autres démocraties soient exemptes de défauts institutionnels et, en particulier, qu’elles ne souffrent pas d’obscurité dans la prise de décision et d’irrationalité. Encore convient-il de repérer les origines exactes de nos maux spécifiques et de procéder à une imputation précise des responsabilités. Nous pouvons bien, en particulier, faire état de dysfonctionnements administratifs, liés à des problèmes d’organisation, à des procédures bureaucratiques et, plus encore, au cloisonnement corporatiste et à une faible largeur de vues, mais ceux-ci restent seconds dans l’ordre des raisons. Il arrive d’ailleurs souvent que l’administration, par son travail, sa conscience professionnelle et sa qualité, rattrape ce qui avait été improvisé sur le plan politique.
S’il faut insister sur la dilution des responsabilités, c’est parce qu’elle constitue l’effet induit de la dyarchie au sommet et qu’elle nourrit, de proche en proche, l’ensemble du système de décision. Sans doute n’existe-t-il pas de schéma unique de fonctionnement de cette dyarchie et la puissance respective des présidents de la République et des Premiers ministres a-t-elle pu être différente au cours de la Ve République. En particulier, l’autonomie et la latitude d’action des seconds n’ont pas été identiques. Il n’en reste pas moins que, dans son principe et par ses conséquences concrètes, cette dualité empêche de tracer une ligne droite entre la conception du projet qui fonde la décision et son application. Notre système ne peut fonctionner de la même manière que celle qu’implique l’existence du président américain, du Premier ministre britannique, du chancelier allemand – malgré un moindre pouvoir d’arbitrage sur les ministres , du Premier ministre canadien ou du président du gouvernement espagnol. Sans reprendre ici l’analyse , nous devons rappeler que, sauf pour quelques décisions en matière de politique étrangère, de défense et de construction européenne, un large jeu prend place entre l’orientation présidentielle, souvent floue et générale et parfois contradictoire, et la mise en place des décisions concrètes par le Premier ministre et le gouvernement. On ne sait plus dès lors ce qu’est la décision effective et qui l’a prise. À cela s’ajoutent – nous y reviendrons le marchandage relatif aux nominations des plus hauts fonctionnaires et l’interventionnisme discrétionnaire du président sur telle ou telle décision ponctuelle qui brouille encore un peu plus le caractère rectiligne des décisions d’ensemble, leur unité et, parfois, leur cohérence. Nul pays ne peut voir son gouvernement fondé sur l’existence de deux décideurs suprêmes, sauf à ce que les domaines sur lesquels statuent l’un et l’autre soient parfaitement étanches, ce qui n’est guère le cas. En France, ni le président, ni le Premier ministre ne sont, institutionnellement, pleinement responsables des décisions : le président parce qu’il ne maîtrise pas les leviers d’action concrets et ne défend pas personnellement et dans le détail les décisions les plus importantes et, partant, souvent les plus conflictuelles ; le Premier ministre, parce qu’il est soumis à l’interventionnisme présidentiel qui peut aboutir, de fait, à ce qu’il soit remercié à tout moment et, subitement, à ce que soit remise en cause, pour des raisons qui appartiennent au seul chef de l’État, une décision en principe prise par le premier. Politiquement, le président n’est pas responsable. Le Premier ministre lui l’est, mais il ne l’est pas pleinement en raison même de sa responsabilité parallèle devant le président. C’est d’ailleurs ce qui donne, dans la plupart des cas, un caractère quelque peu timoré, formel, simultanément et paradoxalement imprécis et pointilliste à la plupart des discours de politique générale – ils pourraient ne pas l’être en période de cohabitation. Le Premier ministre n’est pas maître du temps, ni des priorités, encore moins de leur constance.
Un tel système n’est certes pas formellement contraire à la démocratie, puisque le président est élu au suffrage universel direct et que le Premier ministre procède quand même, quoique avec une marge plus ou moins mesurée, de la majorité parlementaire. Les limites en termes de démocratie de cette configuration institutionnelle tiennent d’abord à la difficulté d’imputer précisément certaines décisions majeures et, conséquemment, de les contrôler et de les sanctionner. Si la littérature politique parle régulièrement du Premier ministre comme d’un fusible, c’est a contrario parce que le président est dégagé de toute responsabilité. Il se construit aussi comme un personnage fictif, qui a tout l’être du griffon, au-dessus de la politique courante par sa symbolique, immergé dans la politique la plus quotidienne, sinon politicienne, dans la réalité. Au nom de la première dimension, il s’exonère de la responsabilité qui devrait prévaloir dans l’exercice, le seul concret, de la seconde.
Cette dilution des responsabilités, dont l’aspect majeur est la faiblesse du contrôle, est naturellement renforcée par le rôle trop restreint du Parlement, à la fois dans ce contrôle du processus de décision, depuis son élaboration jusqu’à son application, et dans l’expertise. En matière de politique étrangère et de politique européenne, il atteint même un degré anormalement bas, qui contrarie plutôt qu’il ne dégage des marges de manœuvre au pouvoir exécutif dans les négociations. Il prive aussi le pouvoir exécutif des relais qui existent davantage dans certaines autres démocraties. Tout se passe comme si, en France, le Parlement était considéré comme un obstacle et non comme une aide, certes pas toujours commode, à la décision. Ceci est suffisamment connu pour que nous n’y insistions pas plus longuement.
Mais cette dilution comporte bien d’autres aspects. Le premier tient au phénomène, lui aussi solidement établi, des cabinets ministériels. N’insistons ici que sur les conséquences de cette organisation en termes de décision. D’abord, l’existence de cabinets crée un circuit de décision long et surtout brouillé. Il crée des interférences entre le responsable effectif – le ministre – et le concepteur technique, chargé aussi de la mise en œuvre. Tant l’information que la cohérence se perdent. L’administration elle-même ne se perçoit plus toujours comme intégralement responsable et peut parfois se sentir peu concernée par les dimensions politiques lato sensu de la décision, qui est pourtant l’une de ses dimensions constitutives. Quant au cabinet, organe à moitié politique et à moitié administratif, mais par définition précaire, il n’est pas conduit à considérer les dimensions à moyen terme de l’application de la décision. Cela ne peut que l’inciter à ne conseiller des décisions, sauf par jeu de la vertu personnelle de ses membres, qu’en fonction de considérations partielles et le plus souvent de court terme, en tout cas peu soucieuses des conditions d’application sur la durée. Ensuite, les cabinets ne sont pas spontanément, sauf là aussi exceptions liées aux personnes, portés à privilégier la décision par rapport à la non-décision. Sans doute sont-ils enclins à suggérer de nouvelles lois ou de nouvelles mesures réglementaires, surtout lorsque la pression médiatique paraît l’exiger. Mais ce n’est pas là leur plus forte pente. La justification théorique des cabinets réside dans leur capacité d’impulsion et d’initiative. Mais la provenance de leurs membres, qui sont en grande partie issus des ministères où ils exercent et ont vocation à retourner, exclut un regard neuf et une indépendance par rapport aux intérêts corporatistes. Ils supervisent et introduisent une dimension de gestion politique plutôt qu’ils ne dépassent les points de vue classiques. Cela permet d’éviter de trop grandes bévues, non la routine et l’enracinement des idiosyncrasies.
Une dilution d’un autre ordre intervient en matière de nomination aux emplois dits à la discrétion du gouvernement . Généralement, ces désignations sont préparées par les cabinets des deux têtes de l’exécutif et ceux des ministres concernés, auxquels il faut ajouter le secrétaire général du gouvernement, sur fond d’ingérence et de sollicitation de certains « grands corps ». Des relations personnelles au plus haut niveau peuvent aussi jouer. Non seulement la procédure n’a aucune transparence, les critères ne sont qu’exceptionnellement affichés, les appels publics à candidature inexistants, mais aucun projet pour le poste à pourvoir ne guide ces nominations . Sans doute les responsables juridiques des nominations sont-ils bien identifiés, mais que vaut une décision lorsque le décideur n’est pas capable d’exposer publiquement – selon la célèbre maxime kantienne – les raisons qui la fondent ? Non seulement elle a toutes les chances de ne pas être impartiale, mais elle risque aussi de ne pas être la meilleure.

Une organisation non stratégique

Restaurer la décision suppose son unité. Cela requiert aussi, nous l’avons évoqué, des institutions au plus haut niveau susceptibles de porter une stratégie. Celle-ci, contrairement à une illusion répandue, ne naît pas toute armée dans la tête du décideur, aussi savant soit-il, et elle renforce plutôt qu’elle ne limite ses marges d’action dans le monde réel. Or, la France est sur ce terrain mal armée. Ainsi, en matière de politique étrangère et européenne, elle dispose d’administrations globalement solides et d’un bon niveau opérationnel, mais de guère d’appui stratégique auprès de la tête de l’exécutif, pas plus d’ailleurs que d’une direction stratégique auprès du ministère des Affaires étrangères . Le milieu académique sur lequel elle pourrait s’appuyer paraît d’ailleurs plus limité que dans d’autres pays, malgré quelques excellents spécialistes, et surtout est maintenu aux confins du processus de décision. La plupart des grands domaines de l’action publique (environnement, santé, transports, savoirs scientifiques, etc.) ne font pas davantage l’objet d’une analyse à la fois prospective et stratégique à moyen terme. Du moins les réflexions qui existent dans les milieux académiques ne nourrissent-elles pas l’État et ne contribuent-elles pas à orienter la réflexion des fonctionnaires et des politiques sur sa réorganisation. Par exemple, la réflexion – le mot est sans doute un peu fort sur les compétences et les effectifs des fonctionnaires est totalement déconnectée de telles perspectives. Nul travail d’ensemble n’est conduit sur les différents éléments du système de prélèvements obligatoires et les décisions en la matière sont plus inspirées par des préoccupations conjoncturelles ou des visées politiques que par une idée directrice d’ensemble. Et que dire de la recherche à laquelle, culturellement et sociologiquement, le monde politique et la haute administration sont radicalement étrangers ! Cette myopie conduit logiquement à se priver des moyens de prendre des décisions ambitieuses dont l’application pourrait être programmée dans le temps.
C’est dans cet esprit que, dès 2002, j’avais proposé la création d’une délégation générale à la stratégie capable de combiner réflexion à moyen terme, consultation large, travail en commun avec des institutions étrangères, publiques et privées, du même type et conseil opérationnel à la décision . L’essentiel réside bien dans la volonté du politique d’intégrer ce genre de structure et de travail au processus pratique d’élaboration des décisions, alors que la tendance la plus fréquente en France, pour les rares structures qui existent – au demeurant sous-dimensionnées –, est de les laisser à la lisière. Cela suppose ainsi de modifier les méthodes mêmes de décision et, en particulier, le fonctionnement quotidien des cabinets, pour lesquels la pression des urgences et la gestion des détails de l’action administrative, laissée ailleurs aux seules administrations, compromettent toute faculté stratégique. Enfin, cela exige que, par son recrutement et l’organisation générale des parcours tant dans la sphère administrative que dans le monde académique, l’administration soit moins insensible et moins fermée aux considérations plus « intellectuelles » en tant qu’elles peuvent alimenter le processus de décision. C’est aussi pour cette raison que l’essaimage de structures de conseil stratégique dans la plupart des ministères – qui aurait aussi pour effet de mêler des mondes qui s’ignorent répond à une nécessité de bonne administration.

Retour sur la question des élites

La question de la décision se devait d’être d’abord abordée par le prisme des institutions. Après tout, comme la qualité des hommes est ce qu’on peut le moins présumer, des institutions solides peuvent parfois les inciter à mimer la vertu et l’intelligence qu’ils ne possèdent pas naturellement. De surcroît, le jeu collectif permet quelquefois de pallier les insuffisances individuelles : une organisation qui ne dépendrait que des personnalités qui les dirigent ferait sombrer la politique dans un trop fort aléa. L’histoire française en porte maints exemples. Si donc, on ne peut statuer sur les qualités des politiques, il est au moins envisageable de se prononcer sur celles de leurs serviteurs. À défaut de pouvoir se substituer aux titulaires du pouvoir de décision – dont, d’évidence, beaucoup dépend , il leur est loisible d’éviter certaines dérives, d’agir comme contrepoids, d’inciter les premiers à moins de déraison et à plus de prescience. Le pire système est celui où les errances du sommet ne trouvent pas de frein à sa base, mais au contraire une incitation à l’arbitraire. Un autre, tout aussi préjudiciable, serait celui où des dirigeants plutôt avisés se verraient entravés dans leur faculté de décision parce que nul relais ne permettrait son accomplissement.
Pendant longtemps, la France a semblé conjugué la faillite ou la débilité de la tête et la solidité du corps. C’est, somme toute, ce que nous pouvons retenir de la IVe République : politiquement gouvernée seulement par intermittence, elle fut administrée – plutôt bien de manière continue. Il fallut certes Mendès France pour sortir de l’Indochine et le régime ne résista pas à la crise algérienne – là, l’administration n’y pouvait mais. Toutefois, pour le reste, au-delà du clientélisme parlementaire, peut-être aussi parce que l’objectif de reconstruction dominait tout, l’administration, mue par un sentiment et une perception de son devoir qui parvinrent à faire oublier les arrangements corporatistes de certains de ses serviteurs, accomplit la tâche qui lui était implicitement prescrite. Reconnaissons-le : pour beaucoup de choses, ce fut à elle que, de fait, incombait le pouvoir de décider.
La situation actuelle est tout autre, pour des raisons d’époque bien plus que d’hommes, qui ne sont assurément ni pires ni meilleurs. D’abord, l’organisation sociale et politique a bouleversé de fond en comble la nature même des élites. L’existence de celles-ci est intrinsèquement nouée à une éthique spécifique, au sens weberien, à chaque catégorie, elle-même nouée à un « devoir d’état » . En ce sens, celle-ci existait bien chez les hauts fonctionnaires, lorsque leurs tâches et leurs missions étaient, pour ainsi dire, clairement écrites. Cela pouvait certes s’accompagner d’œillères, de non-dits, de routines, parfois d’une perversion et de manquements graves , faute de pensée, de courage ou tout simplement d’honnêteté. Mais somme toute, cette éthique « tenait » globalement ces catégories. Globalement, il faut bien le dire aussi, les choses étaient plus simples qu’aujourd’hui. Désormais, cette éthique paraît moins évidente, non pas en raison d’une moindre « moralité » et, par exemple, d’un appât plus prononcé pour le gain, mais parce que les prescriptions n’ont plus aucun caractère d’évidence. Pour pousser le raisonnement à l’extrême, on pourrait dire que le fonctionnaire de responsabilité ne peut découvrir qu’en lui-même, en son for intérieur, par une réflexion sans modèle ni précédent, en somme individuellement, ce qu’il doit faire. Il doit précisément d’abord penser, librement, et non se conformer. Il doit prendre même les « risques de la pensée » et, si celle-ci peut habiter chaque homme indépendamment de sa culture, pour l’appliquer aux grands sujets de l’action publique, cela requiert quand même une certaine largeur de vues, à laquelle beaucoup de fonctionnaires de direction ne sont pas préparés .
Par rapport au modèle antérieur où le corps et, de fait, le métier qui y correspondait étaient porteurs d’une éthique, celui qui doit prévaloir aujourd’hui est moins réglé. Il convient, en effet, de substituer à un recrutement relativement homogène un mode d’entrée dans l’appareil d’État plus divers. Celui-ci devra être fondé sur des qualités et des compétences qui ne peuvent plus être inscrites dans une voie et une appartenance uniques. Plus encore, il faudra prévoir des parcours à travers des expériences multiples – administration, recherche et enseignement, entreprise – où il sera possible à chacun d’apporter à chaque métier l’enrichissement acquis dans d’autres. Bien sûr, le parcours à l’intérieur d’une seule administration devra être proscrit pour celui qui aspire à atteindre les plus hauts niveaux d’aide à la décision, afin de prémunir l’appareil de direction de l’État contre la routine et la soumission à un mode de raisonnement excessivement particulariste. Corrélativement, les carrières des plus hauts responsables de l’administration, au-delà des garanties d’impartialité déjà évoquées, ne sauraient dépendre d’un seul ministère ou d’un corps.
Par-delà les règles de déontologie, qui ne sauraient être moins rigoureuses qu’aujourd’hui si l’on entend éviter les conflits d’intérêts, l’éthique professionnelle ne proviendra pas d’une conformité à une pratique ancienne et d’une fidélité à un segment de l’État – telle administration, tel groupe professionnel , mais d’un engagement libre dans la recherche du meilleur conseil au décideur politique. Je ne crois certes pas qu’on puisse servir indifféremment l’État et le secteur privé et, même si les carrières ne sauraient exclure un tel détour, il doit exister quand même une vocation prédominante. Mais lorsqu’on sert l’État, on doit apprendre à servir une certaine idée de ce que, faute de mieux, il faut bien appeler l’intérêt national (et naturellement le bien commun) et non un homme ou un point de vue singulier. Les critères de cette éthique seront sans doute moins évidents et ils ne peuvent s’inscrire simplement dans l’ancienne idée du service public, dont l’application pratique n’était au demeurant pas toujours exemplaire. Je crois volontiers qu’il faut faire confiance à la liberté de l’esprit, ce qui suppose à la fois la liberté – notamment de parler et d’exprimer une idée au sein de l’appareil de décision sans que cela apparaisse comme une infraction, une marque d’irrespect ou le signe d’une révolte – et une meilleure application, à la décision publique, de l’intelligence du monde et de la société.

L’intendance et le sommet

Si la logique de la décision impose d’abord des réformes au sommet, il n’est pas de gouvernant conséquent qui ne se préoccupe de l’intendance. Cela ne saurait signifier qu’il lui faut seulement veiller à ce que ses décisions soient appliquées, mais aussi, en amont, à ce qu’elles soient applicables. Plus encore, il doit être capable de puiser des leçons en termes de décision grâce au concours de l’ensemble de ceux qui sont chargés de son application. Il ne s’agit pas là de faire assaut de démagogie ni de se gargariser du passage du top down au bottom up, mais de réfuter une idée fausse, pourtant fréquente dans la littérature sur la réforme de l’État, selon laquelle les administrations centrales devraient être chargées de la conception et les services déconcentrés de la gestion. Bien sûr, les services « élémentaires » doivent être, plus qu’aujourd’hui, capables de bien réfléchir sur leurs modes de gestion, suggérer eux-mêmes les indicateurs pertinents, alerter le gouvernement sur des projets de textes qui ne tiennent pas compte des réalités de l’action administrative. Il reste énormément à accomplir sur ce plan et c’est une source considérable d’amélioration de l’efficacité de l’administration. Le souci de l’intendance passe d’abord par la capacité du sommet d’organiser ces remontées selon des cadres qui ne sont pas établis par celui-ci. Mais il convient d’aller plus loin dans la conception d’une administration intelligente. De nombreux agents « de base » peuvent avoir leur mot à dire sur la stratégie ; ils sont souvent à même de percevoir des incohérences ou des inconséquences ; ils sont également en mesure de signaler des oublis et des difficultés dans le traitement de tel ou tel type d’affaires ; ils sont capables enfin de faire observer l’inadéquation de telle structure ou de telle organisation. On ajoutera qu’ils auraient aussi tout à gagner à ouvrir eux aussi le dialogue avec leurs partenaires et les usagers et de conduire des réflexions concrètes en commun sur les objectifs à poursuivre.
Le mépris de ces questions d’intendance et, plus profondément, cette ignorance du potentiel de réforme des échelons premiers d’administration ont plusieurs causes : le désintérêt de la part du plus grand nombre des politiques pour la gestion, qui leur paraît généralement d’un faible intérêt électoral, une certaine suffisance aussi de certains fonctionnaires de direction qui préfèrent le relatif confort de la rédaction des lois au doute et aux difficultés de la mesure des résultats. Mais il y a plus grave et plus profond : l’idée prévaut souvent que, parce que le politique est le décideur (ce que personne ne conteste), il est seul investi de la stratégie. Beaucoup estiment ainsi, au sein de la classe politique, que la discussion entre des options, l’information ouverte et l’examen critique de l’existant que celle-ci requiert ne sauraient être trop étendues et diffusées au sein de l’administration. Certains chefs d’entreprise adoptent d’ailleurs une attitude similaire. Bref, tout se passe comme si l’on considérait que l’intelligence partagée devait apporter l’anarchie dans ses fourgons ! Outre la perte de substance de l’action que cette croyance provoque, la suspicion qu’elle révèle se transforme à son tour en défiance envers le dirigeant, autant d’ailleurs supérieur qu’intermédiaire. Certaines armées ont perdu la guerre en raison de cette attitude ; plus modestement, certaines erreurs n’ont pas été évitées et certaines réformes ont avorté.
Plus globalement, ce tropisme du renfermement méconnaît le principe de base de la décision politique, sauf circonstances exceptionnelles où l’urgence et le choix intuitif du dirigeant commandent tout. De la confrontation des choix et des projets et de l’intelligence des problématiques, qui ne suppriment certes pas les désaccords mais les rendent intelligents, naît la politique, c’est-à-dire l’action. C’est quand même mieux que les oppositions stériles, fécondées par les théories du complot, qui n’ont jamais permis de décider durablement.