Editorial (23)

La capacité à décider est le propre du pouvoir, notamment politique, et ce qui lui confère sa légitimité. Pourtant, de nombreuses démocraties sont démunies devant le passage à l’acte. Elles apparaissent aussi dépourvues au stade de l’application de la décision dans le détail, accréditant l’impression d’un écart entre l’intention affichée et la capacité de produire des résultats. De surcroît, certains analystes acclimatent l’idée selon laquelle la mondialisation des échanges irait de pair avec une impuissance des politiques nationales. On retrouve d’ailleurs une telle critique envers l’Europe dans certains segments de l’opinion et de la classe politique. D’aucuns mettent aussi en cause le jeu même de la démocratie : le poids des opinions, qui ne seraient pas toujours éclairées, et, au sein des organisations, la difficulté à négocier le changement, rendraient la décision plus incertaine et parfois chaotique. Enfin, si l’on considère l’art de gouverner, certaines décisions apparaissent trop peu analysées de manière préalable dans le cadre d’une stratégie cohérente – qui doit inclure la négociation , et il peut exister une distance entre la prise de décision, telle qu’elle est exposée, et sa mise en œuvre par l’administration.

Il nous est dès lors apparu important de donner une idée claire de ce que signifie la décision, politique ou au sein de grandes organisations, pour lever les mystères qui l’entourent et résister aux prophètes de l’impuissance. Dans cette perspective, la relation entre la décision et les institutions est centrale. Les décisions sont relayées par des institutions, qui peuvent les contrarier ou les favoriser, faciliter la transparence et, partant, la confiance ou renforcer la suspicion envers celui qui les prend.
Pour appréhender ces questions, nous avons sollicité des personnalités d’horizons divers, soit anciens acteurs majeurs dans le processus de décision, en France ou à l’étranger, soit universitaires ayant consacré une partie importante de leurs recherches à l’analyse du fonctionnement des institutions proches du pouvoir. Nous devons reconnaître que certaines des personnalités pressenties, en France ou à l’étranger, n’ont pas souhaité répondre aux questions que nous leur avons posées, ce qui peut donner l’impression d’un déséquilibre partisan. Pour autant, le clivage entre la gauche et la droite n’est pas déterminant en la matière, d’autant que nous n’avons pas entendu ici esquisser de jugement sur le fond des affaires. Nous formons par ailleurs le projet de poursuivre notre enquête dans les prochains numéros, en mettant un accent particulier sur les décisions au sein des instances internationales. Telles quelles cependant, les réponses nous paraissent particulièrement éclairantes et de nature à bâtir des propositions pour l’avenir, ce qui constitue aussi l’un des propos de notre revue.
Pour ouvrir le débat, Nicolas Tenzer revient sur les mécanismes de prise de décision en France, pour ainsi dire in statu nascendi. À partir d’une analyse de l’intérieur des mécanismes de prise de décision – et des facteurs qui conduisent à l’atermoiement ou à des décisions d’ampleur insuffisante devant les enjeux réels , il suggère des pistes de réforme tant dans le fonctionnement administratif que dans l’agencement des institutions. Certes, il insiste sur le fait qu’aucun organe ne garantit a priori que la décision soit bonne et juste, mais des structures inadaptées constituent à l’évidence des pousse-au-crime !
Michel Rocard revient, quant à lui, sur les méthodes de prise de décision, telles qu’il les a élaborées et mises en œuvre pendant les trois années qu’il a passées à Matignon. Si rien ne peut remplacer la volonté et l’intention, si l’indifférence envers la réforme est le moyen le plus sûr de ne pas décider, l’intention ne suffit pas. Il faut allier stratégie « fine » et résolution sans arrogance pour ne pas affronter sabre au clair et en pure perte les forces qui s’y opposent.
Hubert Védrine revient sur le cas spécifique de la décision en matière de politique étrangère. Sauf dans des moments dramatiques – guerre ou crise internationale grave – ou solennels – décision de consulter le peuple sur une modification substantielle du traité européen , il est rare que la décision puisse être dans ce domaine aisément isolée. La politique étrangère est composée d’une multitude de micro-décisions, qui n’en prennent pas toujours la forme – déclarations par exemple ou négociations , mais cela ne signifie pas qu’elle n’existe pas, encore moins qu’il faille improviser. Il faut d’abord se donner les moyens de savoir où l’on va.
En contrepoint, Joachim Bitterlich, qui fut l’un des principaux conseillers de Helmut Kohl, revient notamment sur la décision telle qu’elle s’est exercée pour ainsi dire à deux, au sein du couple franco-allemand. Il est souvent difficile de faire travailler ensemble deux pays dont les structures et la culture publique sont si différentes. Mais là aussi, la capacité d’élaborer une stratégie et de privilégier le moyen terme sur l’immédiat permet de dépasser les obstacles liés à des traditions hétérogènes.
Bernard Kouchner aborde la question des transformations de la décision au sein des démocraties contemporaines. Le modèle du décideur souverain n’est plus, selon lui, adapté et il faut non seulement, comme on dit, « tenir compte » de l’opinion, mais aussi l’associer autant qu’il est possible au processus même de décision. Il importe également de bien séparer les domaines : la décision sur les sujets où l’expertise scientifique et technique est indispensable – quoique pas toujours intégralement fiable – n’est pas identique à celle qui porte sur les grands sujets de société ou encore les questions économiques.
Mario Soarès nous apporte, lui, son témoignage d’acteur majeur de l’ancrage du Portugal dans la démocratie et dans l’Europe. S’il est un moment où le poids de l’histoire impose à des hommes singuliers de prendre leurs responsabilités dans la décision, c’est bien dans ces phases de bouleversement et, pour ainsi dire, de recréation d’un État.
Corinne Lepage revient, elle aussi, sur son expérience de ministre de l’Environnement. Elle montre comment une décision digne de ce nom requiert de la part du responsable de tenir bon devant la pression des clientèles et des lobbies. Cela suppose aussi une aptitude à dépasser routines et habitudes et à s’assurer le soutien du plus haut niveau de l’État. Décider est bien l’art de définir des priorités et de s’y tenir.
Louis Schweitzer analyse principalement les décisions qu’il a prises comme président exécutif de Renault, mais son expérience de responsable administratif de premier plan constitue, de ce point, un apprentissage déterminant. Il convient toujours de savoir isoler le moment précis de la décision, celui à partir duquel il n’y a plus de retour en arrière possible, et de veiller à ce que la mise en œuvre ne trahisse pas l’intention première.
C’est un autre champ qu’explore Charles Cogan, à partir de son expérience d’ancien haut responsable de la CIA et de la distance que lui confère aujourd’hui son statut académique – double casquette malheureusement trop rare en France. Revenant sur la manière dont le pouvoir politique américain, lors de l’affaire irakienne, a utilisé le renseignement, il montre l’emballement pernicieux de la machine à décider, dont la responsabilité tient à la fois à une forme de perversion politique et à des failles graves dans l’organisation.
Le constat que dressent Charles-Philippe David et Élisabeth Vallet dans leur analyse de la manière dont la politique étrangère aux États-Unis est formulée n’est d’ailleurs pas fondamentalement différent. Une même structure – en l’occurrence le National Security Council – peut aussi bien se révéler un appui à la bonne décision et un garde-fou qu’un facteur d’emballement. La leçon est universelle : il n’existe pas de bonne décision sans contre-pouvoirs internes au premier cercle de la décision.
C’est la question même de l’État qui se trouve ainsi posée. Comment concevoir une organisation de celui-ci qui soit orientée vers la décision et qui ne la confonde pas avec la seule gestion technocratique ? L’interpénétration du politique et de l’administratif est constante. Jean-Michel Eymeri montre ainsi que la plupart des modèles proposés d’État-stratège ou régulateur ne répondent pas à ces impératifs et ne constituent que des cache-misère peu rigoureux sur le plan théorique n’aidant absolument pas à penser l’institution étatique d’aujourd’hui.