Citoyenneté européenne, droits politiques et démocratie

Citoyenneté européenne, droits politiques et démocratie

Marie de Cazals

En ce début de XXIe siècle, l’actualité européenne amène à nouveau à s’interroger sur la citoyenneté. En effet, l’Union européenne apporte une perspective nouvelle à la citoyenneté en créant une citoyenneté européenne. Pourtant, le sentiment de la nécessité de cette autre citoyenneté a été tardif et sa prise en compte dans le corpus juridique communautaire est relativement récente. Avant le traité de Maastricht , la notion de citoyenneté ne figure nulle part dans les textes fondateurs. En décembre 1990, au Conseil européen de Rome, la citoyenneté européenne est remise au goût du jour et une Conférence intergouvernementale lui est consacrée. L’aboutissement des travaux menés permet enfin l’inscription de la citoyenneté européenne dans le traité de Maastricht . Selon les termes de l’article 8 de ce traité, « il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre » : ce texte reconnaît officiellement la mise en place d’une citoyenneté européenne. Par la suite, cette voie est poursuivie par le Traité d’Amsterdam qui reprend l’intitulé de l’article 8 dans sa formulation originale. Toutefois, si le lien établi entre cette nouvelle citoyenneté et la condition de nationalité est conservé, une précision y est apportée : « la citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas » . Il s’agit donc d’une citoyenneté de complément.
Le 29 octobre 2004, le traité établissant une Constitution pour l’Europe est signé, ouvrant alors la phase – semée d’embûches du processus de ratification dans chaque État. La formulation de la citoyenneté européenne qui y est contenue reprend à l’identique celle des textes précédents . Cependant, cette citoyenneté inédite mérite que le droit lui porte une attention particulière puisqu’elle soulève des problèmes de fond communs aux démocraties européennes.
De prime abord, aucune difficulté ne transparaît puisqu’elle est un simple ajout, un complément à l’incontournable citoyenneté nationale. Elle concrétise une certaine égalité entre les citoyens de l’Union européenne. Or, la citoyenneté européenne n’est que momentanément horizontale, le statut égalitaire qu’elle met en place entre tous les citoyens de l’Union n’est pas suffisant. L’attente dont fait l’objet la citoyenneté européenne souligne sa vocation à devenir verticale pour créer enfin une relation directe entre le citoyen et l’Union . Il est dès lors aisé de comprendre les interrogations ainsi que les malaises qu’entraîne l’acceptation d’une nouvelle citoyenneté au niveau européen. De nombreuses questions se posent et notamment celle de l’avenir de l’État-nation comme cadre de référence pertinent pour analyser la citoyenneté.

La citoyenneté européenne : une notion singulière

Le paradoxe de la nation dans la naissance d’une citoyenneté européenne
D’emblée un constat s’impose : la notion de citoyenneté européenne est en cours d’élaboration. Il s’agit donc d’une chose exceptionnelle que de pouvoir assister à la naissance de la citoyenneté européenne. Cependant des questions se posent relativement à cette citoyenneté. Notamment, jusqu’à quel point la citoyenneté européenne peut-elle être considérée comme une notion originale ? Commençons par l’envisager par référence à des cadres préexistants mais propres à la citoyenneté nationale.
La grille de lecture nationale de la citoyenneté européenne : un écueil à éviter. Selon le vocabulaire juridique de G. Cornu, le sens général donné au mot citoyen est celui d’un « membre d’une cité ou d’un groupement politique » . Un préalable indispensable est donc que la cité ou le groupement ait été créé, il faut qu’il y ait eu une forme de volonté qui ait conduit à un regroupement. La volonté d’ériger une telle organisation provient de l’existence de ressemblances et, aussi, de ce qui deviendra pour certains le « désir de vivre ensemble » . Cette volonté va donc se fonder sur des valeurs communes auxquelles les différentes parties vont adhérer. Celui qui ne partagera pas les mêmes valeurs ne pourra pas être reconnu membre de la communauté ainsi formée. Elle correspond au sens premier de la nation, car ce n’est que dans un second temps qu’elle prend la forme d’une entité juridique abstraite titulaire de la souveraineté et incarnée par des représentants. De plus, progressivement, le caractère national va devenir le référent de la citoyenneté. Seront considérés comme des citoyens les nationaux d’un État. Ce lien entre nation et citoyenneté en droit interne français brouille considérablement la perception de la citoyenneté européenne et amène à penser qu’il est impossible de raisonner sur cette base. En attribuant autant d’importance au rôle de la nation, il n’y a pas de place pour l’étranger, même s’il est européen. Seuls les nationaux « partagent un mode de perception du monde, une culture intellectuelle, des émotions et des souvenirs communs, une mémoire historique singulière » . Ce phénomène est dû au fait que chaque société réalise la socialisation de ses membres et leur inculque des valeurs communes. Ainsi, dès le départ, l’idée d’une citoyenneté européenne calquée sur celle nationale est rendue impossible car la probabilité que chaque État veuille imposer sa conception de la nation est grande.
Dès lors, il faut comprendre la nation comme un élément de la citoyenneté car elle lui est indispensable. En cela, la nation reste incontournable et la force interne qui l’anime ne fait qu’accentuer ce sentiment. De ce point de vue, l’idée de nation n’a jamais cessé d’être d’actualité et « ne cessera jamais de l’être. En raison de l’identification d’un individu par son appartenance à un groupe et de l’agressivité propre à la nature humaine, l’identification de soi par le rejet de l’autre est une constante chez l’homme, la nation est assurée d’un avenir glorieux » . Aussi, sans rejeter l’apport de la nation, il faut l’envisager de manière à ce qu’elle ne nuise pas à la citoyenneté européenne. C’est tout l’embarras du cas français qui peine « à penser la démocratie en dehors du cadre de l’État-nation » qu’il faut tenter de résoudre car la citoyenneté européenne aura inéluctablement d’autres terres d’élection que le cadre national.
L’apport fondamental de la nation à la citoyenneté européenne. La nationalité est liée à la citoyenneté et, si parfois elle semble être une condition nécessaire, elle n’est pas pour autant suffisante « car il est des cas où l’on peut (ou l’on a pu) être national sans être citoyen, et même citoyen sans être national, mais plus rarement » . En effet, tous les nationaux ne sont pas des citoyens au sens plein du terme. Il en va ainsi par exemple des mineurs et des personnes privées de leurs droits civils et politiques. Inversement, tous les citoyens ne sont pas obligatoirement des nationaux ; il suffit de se référer au droit de vote des ressortissants européens . La nation comme seule référence est donc dépassable et, dans le cadre de l’Europe, doit être dépassée.
Toutefois, l’importance de la nation ne doit pas être niée. Elle demeure essentielle en ce qu’elle lie des communautés et qu’elle leur donne leur identité ; parce que « la nation démocratique en Europe est indissociablement communauté de culture, lieu de mémoire collective et d’identité historique » . L’Union européenne n’a pas encore cette faculté. Elle ne confère pas une nationalité et c’est la raison pour laquelle la citoyenneté européenne est présentée de façon rapide comme un « substitut de nationalité européenne » . Mais ce n’est pas dans sa singularité et sa différence poussée à l’extrême que la nation aidera à la mise en place d’une citoyenneté européenne car cela ne débouchera que sur des nationalismes. C’est dans son rôle d’intégration et d’assimilation des « nationaux » au fil des siècles qu’elle reste fondamentale. Les nations offrent à l’Europe une base solide puisqu’elle permet de respecter leur diversité et d’accepter une citoyenneté commune. Même si l’Europe reconnaît partager des valeurs communes, la citoyenneté qu’elle entend consacrer ne prévaudra que par son aspect normatif, son contenu juridique. Assurément, seule l’objectivité juridique aura la force de permettre une unification des différentes nations européennes sans que leur singularité en pâtisse, mais aussi sans que celles-ci anéantissent la citoyenneté européenne. Une utilisation « nationale » de la nation ne pourra qu’obérer l’avenir d’une citoyenneté européenne ; elle doit être abandonnée pour en permettre la réalisation. C’est pour cela que la citoyenneté doit être conçue « non seulement comme appartenance à un État-nation mais aussi comme ensemble de droits susceptibles de dépasser la dimension purement nationale » . C’est là toute l’originalité d’une citoyenneté européenne.

Une situation ambiguë dans son rapport à la citoyenneté nationale et à l’État

La citoyenneté européenne prend assise sur la citoyenneté nationale : en cela il y a superposition. Certains soulignent son aspect complémentaire, mais il faut aussi y voir une inévitable concurrence à terme. Ce besoin du national transparaît également dans le rôle imparti à l’État-nation au point que l’on peut s’interroger sur sa fin. Toute l’ambiguïté réside en cela, car si le national est au fondement de la citoyenneté européenne, celle-ci à vocation à devenir autonome.
Superposition, complémentarité et concurrence. La citoyenneté européenne ne peut pas avoir un fondement « sociologique » ; il lui manque l’élément factuel qui permet de dire qu’il y a une identité européenne vécue et éprouvée. Chaque citoyen détient par sa nationalité les éléments culturel, géographique, ethnique et linguistique ainsi que la volonté qui lui sont propres et qui déterminent son identité. C’est d’ailleurs parce que les Européens sont déjà des nationaux qu’ils ne comprennent, ni ne ressentent le besoin d’appartenir à une nation européenne. Sur ce point, malgré toutes les volontés politiques, il reste à « inventer les Européens » . Il y aura peut-être un mouvement inverse de ce que tous les États-nations ont connu, à savoir une citoyenneté qui crée une nation. Aujourd’hui, la réalisation de la nation européenne n’est pas encore d’actualité. La citoyenneté européenne se construit par les nationalités « nationales » et donc, la citoyenneté nationale reste tout à fait essentielle à ce processus. Dès lors, la citoyenneté européenne ne peut être que de superposition puisqu’elle nécessite l’apport structurant et liant de la citoyenneté nationale.
Par ailleurs, l’idée de superposition de la citoyenneté européenne n’autorise pas l’existence d’un rapport hiérarchique avec la citoyenneté nationale. Cette dernière doit bien mettre en œuvre la citoyenneté européenne — en cela elle obéit à une finalité supérieure —, mais en retour, la réalité de la citoyenneté européenne est subordonnée à l’existence de la citoyenneté nationale. Ainsi, la citoyenneté européenne ne saurait subordonner celle qui la fonde car, en cas de conflit, elle primerait sur la nationale. Or, cela reviendrait à une négation de son propre fondement. Il ne saurait y avoir pour l’instant que coexistence de deux citoyennetés. Aussi, la réception de la citoyenneté européenne au niveau national n’a-t-elle pas été présentée comme l’imposition d’une norme supérieure. Ce qui a été mis en avant est l’aspect complémentaire de la citoyenneté européenne.
Chacune des citoyennetés a un domaine propre d’action. La citoyenneté européenne offre des droits supplémentaires aux citoyens nationaux européens, qu’ils résident dans leur État d’origine ou dans l’un des États de l’Union européenne. Autrement dit, « on va ainsi nettement au-delà d’une simple inter-citoyenneté (reconnaissance réciproque d’État à État), les situations nouvelles résultant du processus d’intégration et des institutions européennes étant également visées. Il s’agit donc d’un modèle sans précédent de double citoyenneté » .
Enfin, ce processus inédit a pour objectif final l’émancipation de la citoyenneté européenne de toute référence nationale. Si au départ la « béquille » nationale est inévitable, elle a vocation à ne plus être nécessaire à terme. À un moment donné, une concurrence s’instaurera entre ces deux citoyennetés jusqu’à l’absorption de l’une par l’autre. Il convient de s’interroger dès à présent sur ce point car la citoyenneté européenne n’est que juridique. Tout ce qui relève de l’affectif fait défaut dans la construction européenne. Or, le référent national est incontournable. Il permet de rendre à l’homme un de ses caractères principaux, celui d’un « être social aux multiples appartenances croisées, territoriales, communautaires, culturelles » . La reconnaissance identitaire qu’il procure est sans doute la base la plus ferme sur laquelle un pouvoir politique peut s’appuyer. Penser s’en détacher paraît risqué sauf à chercher à prouver qu’en s’affranchissant du mythe de la nation « l’univers politique pourrait survivre par la seule vertu de sa rationalité » . En fait il n’en est rien, le monde qui se construit a besoin de l’État-nation. Celui-ci évoluera en même temps que les notions qui le fondent et qu’il fonde en retour.
Vers une conception nouvelle de l’État-nation ? La construction européenne ne peut pas être présentée comme le facteur de la crise que connaît l’État-nation. Son édification s’est réalisée en même temps que la reconstruction de ces États après 1945 et, qui plus est, par leur volonté politique. Présenter l’une comme la cause de la fin de l’autre n’est donc pas probant.
En outre, la référence à l’État-nation n’est nullement obsolète car il reste « le lieu de la légitimité démocratique » grâce à la nationalité qui « confère à l’individu ses droits et ses devoirs fondamentaux » et qui demeure pour l’heure encore indispensable. D’ailleurs, le fait national qui se concrétise par le lien de nationalité est toujours d’actualité puisque l’Union européenne ne peut conférer la nationalité. Les États en sont toujours maîtres. Quant à une « désétatisation de la nation » , cela se révèle tout à la fois vrai et faux. Vrai, car le champ d’action de la nation s’accroît malgré le cadre initial donné par l’État. La « nation nationale » est à la base d’une possible citoyenneté européenne concrète et, en cela, il y a extension de son périmètre d’action car l’État ne sera plus son seul lieu d’expression.
Cependant, cela est faux également, car il ne s’agit pas de la fin du rôle de l’État et aucunement de la perte de son importance. D’ailleurs, l’intérêt dans cette citoyenneté sui generis est que l’État se voit investi d’un rôle nouveau. Il n’aura plus à s’occuper que des seuls nationaux mais aussi des non-nationaux « communautaires », européens. Il pourrait presque y avoir une néo-étatisation de la nation, celle des autres pays européens. En effet, les nationaux vivant dans l’un des États membres se voient conférer des droits utilisables sur le sol de ces États. Finalement, tout en perdant « son monopole de référence » , l’État-nation se transforme insensiblement puisque, d’une part, sur le territoire national des citoyens « européens » vont prendre part à la vie institutionnelle — locale pour le cas français — et, d’autre part, ce même territoire national ne sera plus le seul lieu d’expression de la citoyenneté.
La citoyenneté européenne n’est donc pas une notion originaire mais inédite autant pour ce qui la crée que pour ce qu’elle implique. La mise en place d’une citoyenneté européenne devra tenir compte des éléments hétérogènes qui l’habitent afin de la rendre viable. Outre l’aspect théorique nécessaire à sa compréhension, les moyens pratiques qu’elle offre aux citoyens nationaux pour leur action au niveau européen doivent aussi être améliorés. Les droits politiques des citoyens demeurent largement imparfaits, ce qui explique en partie leur peu d’engouement pour l’Europe .

La citoyenneté européenne : une notion à parfaire

La citoyenneté — au-delà de son contenu juridique qui fait du citoyen un sujet de droit — pose le principe de la légitimité politique. Le citoyen est le détenteur d’une part de la souveraineté politique ; il est à la source du pouvoir. Par le procédé électoral, il justifie l’exécution des décisions prises par les gouvernants. Il a la faculté de contrôler et de sanctionner leur action. Cette description rapide d’une partie du fonctionnement démocratique d’un régime politique ne se retrouve pas complètement au sein de l’Union européenne. Les moyens actuels sont largement insuffisants pour apercevoir l’influence concrète des citoyens sur les institutions. De plus, le traité établissant une Constitution pour l’Europe ne résout nullement le problème puisqu’il consiste, dans le cadre de la citoyenneté européenne, en une compilation des textes antérieurs. Une seule innovation est à retenir : le droit d’initiative populaire de l’article I-47 alinéa 4 du traité. Elle est bien maigre compte tenu de l’attente dont la citoyenneté européenne fait l’objet.

Faiblesse des moyens actuels de la participation politique

Spécificité d’une citoyenneté tronquée : les droits de vote des citoyens européens. L’ancien article 8 B du TUE, devenu l’article 19 du TCE, distinguait les élections municipales — où « tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité » — et les élections au Parlement européen où, dans les mêmes conditions, tout citoyen de l’Union a le droit de vote et d’éligibilité. L’important lors de la ratification du Traité de Maastricht en 1992 était que la souveraineté des États ne soit pas remise en cause. Le juge constitutionnel français y a veillé en jugeant contraire à l’article 3 de la Constitution la participation de non-nationaux aux scrutins ayant « vocation à concourir à l’exercice de la souveraineté nationale » . La révision constitutionnelle du 25 juin 1992 parachève cette logique en insérant dans la Constitution l’article 88-3 qui énonce que « sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs ».
Sur ce point, la culture propre à chaque État joue pour beaucoup dans l’étendue des droits électoraux octroyés aux ressortissants européens. D’autres pays européens , bien avant Maastricht, avaient intégré les ressortissants étrangers par l’élection. C’est donc tardivement et partiellement que la France a suivi ces exemples avec la loi organique du 25 mai 1998 qui autorise le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales des seuls citoyens de l’Union européenne. Cependant, en voulant préserver les élections sénatoriales de toute participation directe des citoyens européens, la communauté des citoyens européens en France a été scindée en deux catégories : ceux qui ne participent qu’aux élections municipales et européennes et ceux qui prennent part aux élections à caractère national et régional. Dès lors, la citoyenneté européenne est tronquée pour le ressortissant d’un État membre résidant sur le sol français. Par voie de conséquence, la complémentarité est inégale entre les citoyens. Elle sera parfaite pour le national qui reste dans son État d’origine. Dans les autres cas, le citoyen exercera ses droits politiques européens et parfois certains des droits politiques inhérents à la citoyenneté nationale. Cela signifie aussi que l’idée d’une citoyenneté horizontale, c’est-à-dire une citoyenneté consacrant l’égalité entre les citoyens des différents États, est battue en brèche. La France maintient bel et bien deux types de citoyen : les ressortissants européens — qui ne pourront ni être maire ou adjoint, ni participer à la désignation des sénateurs — et les nationaux. À cela s’ajoute l’absence d’uniformité des modes de scrutin pour les élections européennes, le choix étant laissé à l’appréciation des États membres. Il s’agit d’une limite supplémentaire à l’égalité entre les citoyens européens.
Les impossibilités rencontrées par les droits électoraux entraînent une faiblesse corrélative des moyens d’influence sur les organes communautaires. Dans le cas français, les élections nationales pourvoient l’exécutif communautaire. Il occupe une place centrale bien que nombre de pouvoirs aient été progressivement conférés au Parlement européen. Le citoyen européen ressortissant ne peut espérer influencer la politique européenne dans la mesure où le vote qu’il émet ne désigne que le Parlement européen. En définitive, le citoyen européen ne peut, en France, jouir pleinement de sa citoyenneté. Il ne peut participer à la désignation de l’exécutif européen. Cette distanciation politique ressentie par le citoyen européen dans son rapport avec les institutions communautaires se retrouve en partie également dans le droit de pétition.

L’existence d’un droit de pétition. L’article II-104 du traité établissant une Constitution pour l’Europe dispose que « tout citoyen de l’Union ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a le droit de pétition devant le Parlement européen ». Il s’agit d’un droit parfait dans la logique communautaire puisque tout citoyen mais aussi tout individu et toute personne morale, qui réside ou a son siège social dans un des États membres, peut déposer une pétition auprès du Parlement européen. La règle de l’égalité est respectée ; cet article va même au-delà car les non-citoyens peuvent le mettre en œuvre. Ce n’est donc pas à proprement parler un droit spécifique à la citoyenneté européenne.
Par ailleurs, il n’est plus mentionné que ce droit peut être présenté « à titre individuel ou en association avec d’autres citoyens ou personnes ». De même, il ne fait plus référence aux domaines dans lesquels il peut intervenir. En effet, l’actuel article 194 du TCE, qui serait remplacé par l’article II-104, précise que la pétition porte « sur un sujet relevant des domaines d’activité de la Communauté » et qui concerne directement la personne physique ou la personne morale. Il n’y a plus de condition sur ce point dans la nouvelle rédaction. Reste à savoir quelle sera l’attitude des parlementaires. Jusqu’à présent ils ont admis les demandes « lorsqu’elles se référent au contenu des traités et du droit communautaire dérivé ; lorsqu’elles concernent des matières qui, tout en n’étant pas liées directement à la lettre des dispositions individuelles du droit communautaire, s’insèrent dans le dessein communautaire dans la perspective de son développement possible ; lorsque leur objet a un rapport avec l’action d’une institution ou d’un organe communautaire » . Le traité de Maastricht a bien posé des restrictions, mais le Parlement européen maintient une politique de réception étendue. Les parlementaires ont souhaité que la pétition devienne un instrument fondamental dans la relation avec les citoyens. Ils ont défini la pétition comme « des demandes d’intervention, d’action ou d’un changement de ligne politique, ainsi que des demandes d’opinion » . Rien ne semble indiquer un changement dans le comportement futur des parlementaires car, finalement, malgré cette acception large, la pratique montre que la pétition ne remplit pas un rôle de mécanisme politique. Elle n’est pas utilisée comme un moyen de participation politique des citoyens à la prise de décision, mais au contraire comme un procédé pour faire valoir des droits individuels. « L’immense majorité des cas sont soumis par des individus qui tentent d’obtenir application de leurs droits » . La pétition est plus « réactive que proactive » . Ainsi, elle s’apparente à une forme de contrôle extra-juridictionnel de l’application du droit communautaire. Elle est alors perçue comme un recours extra-juridictionnel au même titre que le médiateur ; sa fonction politique n’est donc pas déterminante.
En outre, à la différence des pétitions émanant de citoyens européens, le Parlement est libre de donner suite aux demandes provenant des non-citoyens européens. Mais quelle que soit l’origine des réclamations, bien peu sont motivées par une recherche de modification des législations existantes. L’aspect constructif de la pétition est absent et l’aspect défensif prévaut. Cela correspond au ton donné à cette citoyenneté européenne, citoyenneté dont les droits individuels sont les seuls à être réellement effectifs.
En définitive, le droit de pétition est un droit secondaire car il ne donne aux citoyens « aucun droit substantiel ». Il permet « seulement de faire respecter les droits » et la nouvelle formulation contenue dans l’article II-104 ne change rien. Il est certain que le manque de connaissance relatif à son utilisation ne contribue pas à son développement. En tout état de cause, si une version politique du droit de pétition, identique à celle existante en Italie , avait été retenue, il n’est pas certain que le Parlement aurait pu garder la même latitude pour interpréter de façon aussi étendue les requêtes des citoyens.

L’espoir déçu d’une Constitution européenne

Le traité établissant une Constitution pour l’Europe : les lacunes d’une compilation. L’une des critiques adressées au Traité de Maastricht est qu’il privilégie les libertés individuelles et accorde peu de place aux citoyens dans le processus de décision. Dans cette logique, Maastricht consacre un « citoyen consommateur de justice » plutôt qu’un citoyen acteur de la sphère publique. En effet, les recours juridictionnels et extra-juridictionnels constituent aujourd’hui une manière efficace pour le citoyen de faire valoir ses droits. Au point, d’ailleurs, que la Cour de justice des Communautés européenne est  semble-t-il  la seule instance construisant durablement depuis une vingtaine d’années une citoyenneté concrète .
L’individualisation du citoyen européen doit donc être freinée afin de permettre l’émergence d’une conscience citoyenne européenne qui transcende les particularismes. Le recours au juge est essentiel en démocratie ; il doit être préservé mais aussi complété par des droits politiques effectifs. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, en reprenant les droits antérieurs, ne fait pas du citoyen un des éléments centraux du processus décisionnel européen. Tout au plus les citoyens se voient conférer « les éléments “périphériques” de la citoyenneté » . La citoyenneté européenne fait référence à de nombreux droits et principes au point que certains ont vu en elle un « inventaire à la Prévert ». Il lui manque l’efficacité des droits politiques si l’on veut dire qu’elle participe de la démocratie et donc à la démocratie.
Les appels pour lutter contre le déficit démocratique de l’Union, appels des politiques eux-mêmes, ne portent pas leurs fruits et le traité établissant une Constitution pour l’Europe ne rompt pas le cercle vicieux qui s’est instauré. La Partie II du traité établissant une Constitution pour l’Europe est éloquente. Sur l’ensemble des sept titres qui la subdivisent, cinq concernent directement les droits individuels . La citoyenneté arrive en cinquième position et n’occupe qu’un seul titre. Quant au septième titre, il concerne « les dispositions générales régissant l’interprétation et l’application de la charte » . De plus, trois articles seulement sur les huit que comporte le Titre V sont à proprement parler des droits politiques : l’article II-99 (droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement européen), l’article II-100 (droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales) et l’article II-104 (droit de pétition).
La place secondaire accordée à la citoyenneté européenne eu égard aux attentes dont elle fait l’objet ne peut que susciter la déception . Cependant, ce choix reste conforme aux réponses données par la Convention aux questions posées dans la déclaration de Laeken. Elle proposait notamment « des mesures pour accroître la démocratie, la transparence et l’efficacité de l’Union européenne, en développant la contribution des parlements nationaux à la légitimité du projet européen, […] en rendant le fonctionnement des institutions européennes plus transparent et plus lisible » , non en accordant une place plus grande à la citoyenneté européenne. Or, ceci est d’autant plus problématique que la citoyenneté et les droits politiques afférents sont la base du fonctionnement démocratique d’une société politique. Auparavant, les lacunes des traités antérieurs sur cette question pouvaient se comprendre dans la mesure où un point crucial de la souveraineté des États était touché. Depuis, les susceptibilités ont été ménagées et le traité établissant une Constitution pour l’Europe aurait pu tenir compte des progrès dans ce domaine afin de proposer une avancée plus décisive.
La consécration donnée à la citoyenneté par le traité établissant une Constitution pour l’Europe s’apparente donc plus à une fonction idéologique qu’à une réelle instauration d’une citoyenneté européenne. Cette dernière apparaît comme un instrument de légitimation d’une construction européenne sans les citoyens, dans lequel rien n’est à attendre si ce n’est une hypothétique révision du titre V.
Une timide innovation : l’initiative populaire. L’article I-47 alinéa 4 du traité établissant une Constitution pour l’Europe prévoit que « des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application de la Constitution. La loi européenne arrête les dispositions relatives aux procédures et conditions requises pour la présentation d’une telle initiative citoyenne, y compris le nombre minimum d’États membres dont les citoyens qui la présentent doivent provenir » . Cette procédure est présentée comme un élément important de la démocratie participative puisqu’elle est l’une des illustrations de ce principe . Mais là encore, l’effet d’annonce l’emporte sur l’impact réel que pourrait avoir dans l’avenir cet article. Trop d’éléments soulignent les limites de cette idée.
Tout d’abord, seuls les citoyens européens pourront user de cet article. Lorsque l’Union souhaite étendre un droit à l’ensemble des personnes, elle le précise clairement dans l’article visé. Il en va ainsi du droit de pétition. Le droit d’initiative populaire est un droit qui s’ajoute à la liste de ceux de la citoyenneté européenne. L’initiative populaire serait donc un droit inhérent à la citoyenneté, pourtant nous ne pouvons aller jusque-là. En effet, s’il s’agissait d’un droit inhérent à la citoyenneté, il importerait peu de connaître l’État de résidence du citoyen. Or, l’obligation d’être issu d’un certain nombre d’États membres amène à penser différemment. L’importance donnée à la nécessaire représentation des États membres annule en partie la citoyenneté européenne.
En outre, leur poids est accentué dans la mesure où est requis un nombre « significatif » d’États membres, ce qui montre aussi le refus de conférer une certaine autonomie à la citoyenneté européenne. Cette impression a été confirmée par la formulation devenue plus stricte au regard de ce que prévoyait l’article I-46 alinéa 4 du projet de Constitution européenne et selon lequel la loi européenne arrêtait seulement « les dispositions relatives aux procédures et conditions spécifiques requises pour la présentation d’une telle initiative citoyenne » . Désormais, il est clairement indiqué que le « nombre significatif d’États membres » pourra être précisé.
Le droit d’initiative populaire sera un droit de participation car il permettra que les citoyens demandent l’adoption d’un acte juridique. Rien ne s’opposera à ce que ce soit une participation politique puisque le traité établissant une Constitution pour l’Europe entend par acte juridique de l’Union « la loi européenne, la loi-cadre européenne, le règlement européen, la décision européenne, les recommandations et les avis » . Les citoyens européens pourront donc demander l’adoption d’une loi. Toutefois, il apparaît peu probable qu’une telle voie soit suivie parce que la demande des citoyens devra être « appropriée ». Approprié s’entend de ce « qui est convenable » , adéquat, conforme. Il sera difficile dans ces conditions de concevoir qu’une proposition de loi émanant des citoyens puisse aboutir comme telle. Dès lors, tout comme le droit de pétition, cette initiative populaire sera utilisée pour faire respecter des droits individuels et non pour permettre une participation des citoyens à la prise d’actes juridiques majeurs. Un ajout nouveau ou une modification profonde de la Constitution ne seront pas envisageables par ce procédé. Cela est une certitude puisque le domaine de l’initiative n’est pas en faveur d’un infléchissement de la Constitution ; il a seulement pour objectif de demander que des actes soient pris pour une bonne application de celle-ci. Ensuite, l’acte transmis à la Commission ne sera qu’une simple invitation et il ne semble pas y avoir d’obligation pour la Commission de donner suite à la demande des citoyens. D’ailleurs, il n’est question que de propositions formulées par les citoyens, la Commission disposera. Enfin, rien n’est définitif concernant ce droit d’initiative puisqu’il appartiendra à une loi européenne de fixer la procédure et les conditions spécifiques requises.

Des changements sont encore possibles pour améliorer la citoyenneté européenne et la rendre concrète. À l’heure actuelle, elle n’est visible qu’au travers d’une atomisation de droits individuels et non politiques. Elle est d’autant plus malaisée à appréhender que la citoyenneté n’est remarquable « que là où les prérogatives et les responsabilités du citoyen mettent en œuvre une certaine forme de partage du pouvoir » . Ce point est difficilement appréciable dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Les avancées concernant la citoyenneté européenne sont certaines mais, en définitive, insuffisantes pour assurer sa concrétisation auprès des citoyens.