Le Japon et sa diplomatie : quelle représentation des États-Unis ?

Le Japon et sa diplomatie : quelle représentation des États-Unis ?

Hirotaka Watanabe

Le 4 décembre 2002, avant la guerre en Irak, le gouvernement japonais a annoncé qu’il avait décidé d’envoyer un destroyer équipé de missiles Aegis pour soutenir l’opération antiterroriste conduite par les États-Unis en Afghanistan et, le 16 décembre, le Kirishima, l’un des destroyers Aegis des Forces maritimes d’autodéfense (FMAD), appareillait tranquillement et mettait le cap sur l’océan Indien. Ensuite, le Japon devait soutenir la résolution proposée aux Nations unies par les États-Unis et la Grande-Bretagne en février 2003.
Le 23 septembre 2003, George W. Bush, président des États-Unis, s’est adressé aux Nations unies pour demander à la communauté internationale de l’aider à stabiliser l’Irak. Confrontés à de lourdes pertes et à des dépenses gigantesques, les États-Unis ont besoin de la coopération des autres nations dans le domaine militaire et dans celui de l’assistance à la reconstruction. Mais comme le président Bush avait pris l’initiative des hostilités en l’absence d’une résolution supplémentaire des Nations unies, son discours a reçu un accueil assez froid et, pour la première fois, il s’est trouvé sur la défensive à l’ONU.
Le Japon, avec à sa tête le Premier ministre Koizumi Junichiro, a été l’un des premiers pays à exprimer son soutien à la guerre conduite par les États-Unis, et le gouvernement a ensuite obtenu le passage de la loi sur les mesures spéciales concernant l’assistance humanitaire et la reconstruction en Irak, qui prévoyait notamment l’envoi des forces d’autodéfense. Des pressions étaient exercées sur Tokyo pour qu’il donne suite et passe à l’action. Finalement, le Japon a réussi à envoyer ses forces d’autodéfense au printemps 2004.
On peut certes s’en réjouir, mais la décision en question a laissé un vague sentiment de malaise. De quelque façon que le gouvernement choisisse d’expliquer l’envoi des forces d’autodéfense, la ligne qui sépare le Japon du soutien direct de la campagne menée par les États-Unis contre l’Irak s’est en fait amincie. Et cela s’est produit à un moment où c’était précisément ce genre de soutien que Washington cherchait à obtenir de ses alliés. Auparavant, les Américains disaient qu’ils se contenteraient d’un « soutien moral » et il est vrai que, lors de sa visite au Japon en décembre 2002, le vice-secrétaire d’État Richard Armitage avait déclaré que le Japon devait se décider à soutenir une éventuelle campagne en Irak, et ceci dans son propre intérêt national. Mais à Tokyo les autorités avaient déjà le sentiment que le plus gros des pressions des États-Unis restait à venir.
Dans le cadre de la politique étrangère qui place l’alliance nippo-américaine au sommet de ses priorités, le gouvernement estimait que, si le Japon devait coopérer « sur commande », que ce soit explicite ou non, autant qu’il s’arrange pour que son comportement soit apprécié à Washington, et donc qu’il se dépêche de prendre une décision et de l’appliquer. Voilà une position qu’on peut comprendre compte tenu de la situation du Japon.

À la recherche d’une politique fondée sur l’idée de la « communauté internationale de sécurité »

J’ai observé le déroulement des événements en Irak de 2002-2003 à Washington. De ce point de vue privilégié, la diplomatie japonaise m’a donné le sentiment que notre pays a fait de son mieux pour s’en tenir à un rôle secondaire. L’intention profonde de Tokyo consistait à remplir le rôle international que d’autres lui avaient confié et à faire le moins de vagues possible ; ce qui veut dire louvoyer entre ce que les États-Unis attendent de lui dans le contexte de l’alliance bilatérale et ce que permet la situation intérieure.
Depuis le début, la diplomatie du Japon en ce qui concerne la guerre en Irak a été axée sur une stratégie de sortie. Le pays n’a jamais fait entendre sa voix dans la discussion sur la meilleure façon de résoudre le problème ; lors du débat vivant et passionné qui a eu lieu aux Nations unies en février 2003, juste avant le début des hostilités, il n’a formulé aucune proposition. Adoptant une attitude singulière, fondée sur l’inéluctabilité de la guerre, il s’est contenté de dire qu’il serait disposé à offrir une assistance à la reconstruction.
Est-il admissible que le Japon se contente de soutenir la politique étrangère américaine en coulisses et sorte son carnet de chèques quand on le lui demande ? Cette attitude jette le doute sur ses capacités diplomatiques. Un pays ne peut pas axer ses activités internationales sur le seul objectif de maintenir des relations cordiales avec une ou plusieurs grandes puissances. Il est plus important de savoir comment montrer son influence à l’ensemble du monde et faire sentir sa présence.
Mon objectif n’est ni de faire vibrer la corde du nationalisme conservateur ni de parler pour la galerie. Ce que je suggère, c’est que le Japon adopte une politique étrangère perspicace et élevée et qu’il émette, comme il sied à la seconde puissance économique de la planète, des propositions à l’échelle de l’ensemble de la communauté internationale. S’il veut vraiment obtenir un siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU, il doit améliorer son prestige et, pour ce faire, montrer au monde le rôle qu’il entend jouer au sein d’un système de sécurité mondial de plus en plus intégré. Ce qui est en cause ici, ce sont les objectifs ultimes et la qualité de la politique étrangère du Japon. Dans ce contexte, il doit s’identifier plus fortement à ce qu’on pourrait appeler la « communauté internationale de sécurité », en référence à un ensemble commun de valeurs et de règles de comportement.
L’idée de communauté internationale de sécurité n’est pas nouvelle ; elle a fait couler beaucoup d’encre au cours des années cinquante dans les milieux universitaires de l’Europe de l’Ouest et des États-Unis et, depuis la fin de la Guerre froide, elle gagne du terrain en tant qu’outil conceptuel pour aborder la question de la coopération militaire au niveau mondial en vue de régler les conflits régionaux. J’ai employé l’expression « sentiment d’appartenance à une identité collective » pour faire référence à cette façon de voir qui, dans l’idéal, suppose que chacun ait sa propre opinion tout en acceptant d’axer résolument le débat avec les autres membres de la communauté sur les intérêts communs.
À l’époque de la Guerre froide, le Japon n’avait pas besoin de se soucier de ces questions ; il pouvait se reposer sur son alliance avec les États-Unis et en faire le fondement de toute sa politique étrangère. Mais avec la fin de la Guerre froide, le modèle de relations internationales fondé sur la confrontation idéologique entre l’Est et l’Ouest s’est effondré, et le monde d’aujourd’hui est en proie à des remous incessants liés à des valeurs comme le nationalisme, la religion et les droits de l’homme. Tout en gardant l’alliance nippo-américaine comme pivot de sa politique étrangère, le Japon doit faire preuve de souplesse dans sa façon de réagir à l’évolution de la situation internationale, en transcendant les anciens schémas idéologiques et régionaux. Ce n’est pas quelque chose que notre pays a l’habitude de faire. Les pays d’Europe de l’Ouest, qui ont traversé des siècles de rivalités et d’affrontements, ont mis cette expérience à profit pour procéder à une intégration qu’ils espèrent mener jusqu’à la dissolution des États existants. Les relations de ces pays entre eux et avec les États-Unis n’ont certes rien à voir avec le cas du Japon ; il n’en reste pas moins que nous n’obtiendrons rien de bon en nous contentant de revendiquer notre spécificité.

Une argumentation déficiente

Le Japon doit commencer par faire des efforts pour collecter des informations précises et objectives. Je ne suis pas le seul observateur basé aux États-Unis à avoir remarqué que le débat japonais à propos de la guerre en Irak reposait sur des prémisses déficientes en termes d’information et de logique.
Premièrement, ce qui me semble contestable, c’est la façon dont les autorités ont décidé d’envoyer l’un des destroyers japonais Aegis pour s’efforcer ensuite d’éviter que cette décision ne fasse des remous à l’intérieur du pays. Devant les vigoureuses objections du Koumeito (l’un des partenaires du Parti libéral-démocrate au sein de la majorité), le gouvernement a justifié la décision de choisir un destroyer Aegis pour cette mission par des considérations relatives aux conditions de vie de l’équipage, en arguant que le puissant système de climatisation qui équipe ce navire est parfaitement adapté à la chaleur tropicale qui règne dans l’océan Indien. Les autorités ont fait des pieds et des mains pour annoncer la décision avant la visite de R. Armitage, attendue d’un moment à l’autre, de façon à éviter de donner l’impression qu’elles agissaient en réaction à des pressions américaines.
On peut donc difficilement nier que le gouvernement ait choisi la facilité dans sa façon d’aborder cette question, mettant en œuvre ce qu’il considérait comme une forme souhaitable de coopération sans avoir pris la peine d’ouvrir un débat de fond sur une éventuelle attaque contre l’Irak et le rôle adéquat du Japon dans cette perspective. Tout comme il l’avait fait en septembre 2002, lors de la visite du Premier ministre Koizumi Junichiro en Corée du Nord, le gouvernement a délibérément fermé les yeux sur la différence entre l’argumentation utilisée à l’intention des Japonais et la portée internationale de son initiative.
Formellement parlant, la coopération fournie par Tokyo peut paraître « volontaire », selon l’expression chère aux autorités américaines, mais le discours du gouvernement ne répondait pas à la question de la vraie nature de la coopération dans l’autonomie. La raison de cette carence est qu’il n’a pas su se doter d’un ensemble de principes auquel se tenir fermement. Dans ces conditions, l’envoi du Kirishima et des FMAD montre certes l’empressement du Japon à jouer le rôle qui lui était dévolu en matière d’assistance.
Le gouvernement fonctionne dans la question irakienne par analogie avec la campagne lancée contre l’Afghanistan après les attentats terroristes de 2001, mais la logique qui présidait au déroulement des événements était qualitativement différente. Lors d’un débat sur la question irakienne organisé à Washington à l’automne 2002 par le Club national de la presse, des experts, des représentants du gouvernement et des journalistes se sont penchés sur la question : « pourquoi maintenant ? » En ce qui concerne l’Irak, la meilleure façon de voir la situation juste avant la guerre est probablement de la considérer comme la dernière péripétie de la confrontation amorcée il y a une dizaine d’années avec la Guerre du Golfe. Les souvenirs horribles laissés par les attentats du 11 septembre ont obscurci la réalité.
Comme le suggéraient les réactions de divers pays européens, on pouvait s’attendre à ce que la situation évolue d’une manière différente que la campagne en Afghanistan. Si le Japon n’arrivait pas à se sentir sûr de soi en ce qui concerne sa ligne de conduite, c’était faute d’avoir débattu la question avec suffisamment de recul pour se doter d’une argumentation solide.
Deuxièmement, le Japon devait soutenir les États-Unis en Irak parce qu’il avait besoin de leur appui devant la menace que la Corée du Nord fait peser sur lui. Mais cette façon de raisonner fonctionne à l’envers. En toute logique, nous aurions dû commencer par obtenir des États-Unis qu’ils affirment leur volonté de nous protéger contre la menace nord-coréenne dans le cadre de notre traité de sécurité bilatéral, pour ensuite leur exprimer notre soutien dans l’affaire irakienne. En abordant la question comme il l’a fait, le gouvernement a peut-être trouvé une façon astucieuse de rallier l’opinion intérieure à sa position, mais sa présentation de la situation n’était pas la même vue de Washington.
Troisièmement, la compréhension du Japon laisse également à désirer sur d’autres points : alors que les États-Unis ont, dès le début, eu recours à une interprétation très large de la résolution 1441 du Conseil de sécurité et affirmé que la charge de la preuve incombait à l’Irak, on n’a guère parlé de cela au Japon à l’époque de la résolution. D’autre part, Tokyo a pensé que la date limite fixée pour l’achèvement des inspections en Irak constituait le point de départ pour le déclenchement des hostilités, alors qu’en fait il n’existait aucun accord sur une telle date limite (sachant que les inspections en Irak devaient reprendre après une interruption d’environ quatre ans, certains avaient émis l’opinion qu’il faudrait en gros un an pour les mener à terme, mais les Américains n’étaient pas disposés à attendre si longtemps). Il n’était pas plus vrai que la France fût en lutte avec les États-Unis pour obtenir le pétrole irakien à de meilleures conditions. La plupart des spécialistes américains de l’Europe estimaient que le pétrole irakien n’était pas un facteur important de litige entre les deux pays.
Le monde entier sait que le Japon est un proche allié des États-Unis. Ceci étant acquis, il est essentiel pour le gouvernement japonais non seulement d’examiner les informations en provenance des États-Unis mais encore de noter soigneusement et sans passion ce que les autres pays disent de ses propres décisions. Il doit faire de son mieux pour présenter à la communauté internationale des propositions qui, tout en étant avantageuses pour les États-Unis, tiennent compte des opinions hostiles à la position américaine.
Il aurait été possible pour le Japon de participer au rude débat qui s’est engagé à l’automne 2002 sur le processus d’inspection. Pour le Japon, le summum de la coopération aurait consisté à envoyer les FMAD participer aux inspections obligatoires, une tâche qui ne relève pas des activités de guerre. Et à la fin de janvier 2003, quand les États-Unis préparaient une seconde résolution du Conseil de sécurité, le Japon aurait pu proposer une formulation de ce texte plus facile à comprendre et davantage susceptible de résister à l’épreuve d’un débat. C’est ce qu’a tenté le Premier ministre anglais Tony Blair à l’époque, lorsqu’il a pris l’avion pour aller faire pression sur le président Bush. Le discours prononcé en février par l’ambassadeur du Japon aux Nations unies lors d’une réunion du Conseil de sécurité a certes donné un coup de pouce à nos alliés américains. Or, plutôt que de s’empresser de leur exprimer son soutien, notre pays aurait dû commencer par envisager la possibilité de calmer le jeu dans une perspective mondiale et proposer sa propre solution pour régler le problème. Le Canada a, quant à lui, envoyé des forces dans le Golfe persique et les y a maintenues jusqu’à une date proche du début de la guerre, mais il s’est prononcé pour la poursuite des inspections et a décidé de ne pas prendre part aux hostilités. Certes, la situation du Japon n’est pas la même, mais s’il avait pour le moins fait une proposition avant la guerre, son désir de se poser en médiateur après coup entre les États-Unis et divers pays d’Europe ou du Moyen Orient aurait été jugé différemment, ainsi que ses efforts pour mettre en place un dispositif de coopération en vue de traiter les séquelles de la guerre.
La majorité des Japonais comprennent l’attitude pro-américaine de leur pays dans le contexte historique qui lui est propre. Quant aux frustrations que peut engendrer cette attitude et à l’aggravation des tensions qui peut en résulter dans certains domaines, il faut en chercher la raison dans le sentiment que le Japon est exclusivement dévoué à la cause américaine. Nous devons consacrer davantage d’efforts à la recherche de façons d’intégrer notre soutien aux États-Unis dans une perspective mondiale.

Le complexe du Japon vis-à-vis des États-Unis et sa diplomatie réaliste

Cette perspective mal équilibrée est souvent liée aux sentiments du peuple japonais envers les États Unis. Or, de quelle manière sont perçus les États-Unis par les Japonais ? Pour répondre à cette question, il faut partager en deux grandes phases les relations nippo-américaines, avant et après les années 1970.
Après la défaite du Japon devant les États-Unis dans la guerre du Pacifique en 1945, il est facile d’imaginer comment son complexe de nation vaincue fut profondément ressenti.
Pour le Japon de la période d’occupation, tout dépendait des dispositions du général McArthur, général en chef des forces d’occupation. Même si, dans la période d’immédiate après-guerre, le ministre des Finances Ikeda Hayato se rendit aux États-Unis, sur l’ordre du Premier ministre de l’époque Yoshida Shigeru, ce ne fut que sous le prétexte officiel d’anodines négociations économiques, déguisement obligé, sans rapport avec la véritable intention d’alors, qui était de tâter les sentiments américains à l’égard de la coopération de sécurité. Les échanges directs entre le gouvernement japonais et Washington devaient avoir l’aval du général McArthur. La photographie, prise juste après la guerre, représentant côte à côte l’empereur déchu de son statut de « dieu vivant » et le général, reflétait la situation de subordination inévitable pour le Japon après sa défaite. Ainsi, la majorité des Japonais l’acceptèrent en une sorte de « résignation ».
Alors, la diplomatie du Japon d’après-guerre s’est poursuivie autour de l’axe des deux positions antagonistes qui la décrivent. Tout d’abord, la « ligne pro-américaine » qualifiée de diplomatie de Yoshida. Cette position devint le courant principal de la diplomatie japonaise de l’époque, mise en œuvre par les gouvernements successifs du Parti libéral démocratique (PLD). À cette première position s’oppose celle « pro-constitutionnelle », c’est-à-dire qui, d’abord, défend l’article 9 de la Constitution japonaise d’après-guerre, décidant la « renonciation à la guerre », position soutenue d’abord par le Parti socialiste, fondamentalement contre la construction du système du traité de sécurité avec les États-Unis. Cette position, plutôt que de se conformer avec la relation d’alliance avec les États-Unis, cherche à se mettre au service de la paix internationale, en développant des activités diplomatiques centrées sur l’ONU.
Or, la fonction onusienne de garant de la paix mondiale devint lettre morte avec l’évolution de la Guerre froide. Cette diplomatie pacifiste qui se centrait sur l’ONU n’était qu’« idéalisme ». À cela, la diplomatie du pouvoir en place, celle du PLD, offrit une réponse « réaliste », en construisant les fondations d’une diplomatie limitée à une force défensive minimale, placée sous le parapluie nucléaire américain qui s’étendait à toute l’Asie. Cette structure antagoniste, entre cet idéalisme et ce réalisme, devint le pivot autour duquel tourna la diplomatie japonaise durant la Guerre froide.
Il existe toutefois un autre sens à ce réalisme. La période d’immédiate après-guerre une fois dépassée, il devint indispensable à un Japon en pleine reconstruction de reconsidérer les relations avec les États-Unis. À l’occasion de la révision du traité de sécurité nippo-américain de 1960, dans tout le pays, des mouvements contestataires s’allumèrent. Le sens réel de cette révision était de corriger l’aspect unilatéral et inégal des relations nippo-américaines, ainsi que d’égaliser les charges des deux nations pour la défense du Japon. Toutefois, beaucoup de Japonais pensèrent que, par la révision du traité de sécurité, un resserrement des rapports entre le Japon et les États-Unis entraînerait une subordination de leur pays ainsi que le risque de devoir participer aux guerres menées par les Américains. La réalité de ce réalisme avait pour objectif la prospérité économique, en profitant de la protection américaine, tout en se gardant de montrer ces sentiments. Le réalisme de la diplomatie japonaise envers les États-Unis peut être considéré comme un des moyens efficaces pour surmonter son complexe envers ceux-ci et passer à son propre développement. D’autre part, bien que l’idéalisme ait connu bien des difficultés, il s’attaqua de front au complexe vis-à-vis des États-Unis.
Mais le Japon, ayant obtenu dans les années 1970 la place de la deuxième puissance économique mondiale et opérant ainsi son retour sur la scène internationale, vit ce réalisme lié à ce complexe envers les États-Unis perdre peu à peu de sa signification. La mémoire de ce complexe s’atténuant, le sentiment de dépendance à l’égard des États-Unis fut le seul fortement éprouvé. Depuis, la conception du monde japonaise, après la Guerre froide, ne s’est pas départie pour autant de son champ de vision étroit centré sur les États-Unis.

L’image des Japonais envers les États-Unis et le fossé de reconnaissance mutuelle

Ceci est clair en regardant les sondages d’opinion effectués à partir de la seconde moitié des années 1970. Aujourd’hui, en général, la perception des Japonais vis-à-vis des États-Unis est globalement favorable. D’autre part, du côté américain, la perception du Japon l’est aussi. D’après les sondages d’opinion du Yomiuri Shinbun conduits chaque année, sans discontinuité, depuis 1978, cette situation est explicite. Alors que la cote d’estime des Japonais envers les États-Unis oscille entre 40% et 50%, les avis défavorables à leur égard n’ont évolué que dans une fourchette s’étalant entre 10% et 30%.
La première période, où l’image des États-Unis était la plus positive, fut celle de la seconde moitié des années 1970, quand, après les crises pétrolières, apparut la tendance de retour au conservatisme. À cette époque, les surexportations japonaises vers les États-Unis tendaient à les irriter ; ce fut donc une phase où les frictions économiques entre les deux pays s’intensifièrent. Les relations de confiance entre les deux pays, par l’intermédiaire du Premier ministre Oohira et du président Carter, suivirent le même mouvement. Au cours de la deuxième période (1983-1986), les relations entre le Premier ministre Nakasone et le président Reagan devinrent intimes au point qu’ils s’appelaient par leurs prénoms ; c’est pourquoi on en vint même à qualifier cette période comme étant celle de « Ron (Ronald Reagan) et Yasu (Tasuhiro Nakasone) ». Cette période enregistra le taux record de 53% d’opinions favorables à l’égard des États-Unis. La troisième période fut celle des relations entre le Premier ministre Hashimoto et le président Clinton. En effet, en raison de l’accord sur la rétrocession de la base Futenma à Okinawa et sur la redéfinition du traité de sécurité nippo-américain, on assista à un rapprochement entre les deux pays. La quatrième période fut celle consécutive à la formation du gouvernement de l’actuel Premier ministre Koizumi. Les relations favorables nippo-américaines sont largement caractérisées par l’entente personnelle entre les deux leaders, mais la réaction pro-américaine au sujet de la guerre et de la reconstruction de l’Irak s’explique par la stabilité du sentiment pro-américain des Japonais. Entre 2001 et 2002, le taux d’opinions favorables concernant les relations nippo-américaines s’éleva à 53 % et 54 %.
D’autres périodes virent au contraire une dégradation de l’image des États-Unis. La première eut lieu en 1982 où le taux d’opinion favorable descendit à 33%. Sous le gouvernement du Premier ministre Suzuki, pour la première fois, l’emploi de l’expression « alliance » au sujet des relations nippo-américaines suscita de la répugnance chez une grande partie des Japonais. La deuxième période se situe en 1987, lorsque surgit le problème de la violation des règles du COCOM relatives aux exportations à l’Union Soviétique par Toshiba. Considérée comme une trahison du traité de sécurité, elle renforça les critiques envers le Japon. La troisième se situe au début de l’ère Clinton, lorsque celui-ci, renforçant ses critiques sur l’économie japonaise, causa une radicalisation des exigences envers le Japon. La rencontre au sommet de 1994 entre Clinton et le Premier ministre Hosokawa s’étant traduite par un échec, les États-Unis maintinrent leurs exigences à l’égard du Japon en brandissant le « numerical target » jusqu’en 1995. Alors, au Japon, l’image de l’Amérique se dégrada au point qu’on utilisa l’expression de « divorce » pour parler de leurs relations. Ainsi, la cote d’estime à l’égard des États-Unis enregistra 30% en 1992, une chute de 10% par rapport à l’année précédente. En 1993, elle passa même sous cette barre. Dans cette conjoncture, les frictions économiques ainsi que le fait que, dans le nouvel ordre international né de la fin de la Guerre froide, le Japon n’a pas pu définir de lui-même son propre rôle vis-à-vis de son allié principal, irritèrent les États-Unis. Jusqu’à la reprise de l’économie américaine et la période de redéfinition de la sécurité nippo-américaine, subsista ainsi la pire dégradation de l’image des États-Unis au Japon. Le symbole en fut le viol d’une jeune fille par des Marines d’Okinawa.
Quant au contenu concret de l’image, depuis les frictions économiques du milieu des années 1980, les Américains se sont focalisés sur les aspects du Japon tels qu’une grande puissance économique, un pays à haut développement technologique, etc., tandis que les images des États-Unis qui viennent constamment en première position dans l’esprit des Japonais depuis le début des années 1980 sont celles, positives, du « pays de la liberté », de la « grande puissance ». Ainsi, le fait que, depuis qu’en 1980, la cote de confiance envers les États-Unis a atteint 59%, la moitié du peuple japonais les considérant comme dignes de confiance, est toujours resté dans cette toile de fond. Ceci constitue la preuve de la manière dont s’est fixée, parmi les Japonais, dès les années d’inquiétude de l’après-guerre et pendant la Guerre froide, la reconnaissance de la place centrale du maintien de relations nippo-américaines privilégiées, du moment qu’était garantie la stabilité de l’environnement intérieur et extérieur.
Ainsi, cette représentation qu’a le peuple japonais des États-Unis se reflète au niveau diplomatique. Par exemple, un grand nombre de Japonais voient les États-Unis comme « la puissance de la liberté », alors que pour des pays tels que la France, ceux-ci sont vus comme le pays de l’« uniformisation ». Chez ceux-ci, ils sont perçus comme un pays arrogant qui pousse les autres à accepter de force sa définition de la justice. Au Japon, ce genre d’images négatives n’arrive qu’entre la cinquième et la dixième place.
D’autre part, du point de vue des Américains aussi, « la cote d’estime des relations nippo-américaines (le taux d’opinion favorable) » est tombée en dessous de la barre des 30 % sous Clinton, dans la première moitié des années 1990, mais, en gros, le taux de soutien se situe entre 50% et 60%. Toutefois, pour les Américains, en ce qui concerne « le pays le plus digne de confiance », le Canada vient en premier, suivi de l’Angleterre, l’Australie, la Suisse, la Suède, la France et ainsi de suite. La cohérence de cet ordre se perpétue dans les sondages d’opinion depuis 1978. Si, jusqu’au milieu des années 1980, le Japon, à la suite de ces pays, se situait à la septième place, à la fin de cette décennie, il était tombé en dessous de la dixième et, depuis la seconde moitié des années 1990, à la treizième et quatorzième place. Même si les relations nippo-américaines sont stables, à l’inverse de la grande confiance et du sentiment de dépendance qu’ont les Japonais, les États-Unis continuent de n’accorder au Japon, pourtant reconnu en tant qu’allié, qu’une cote de confiance peu élevée. On peut même estimer que l’intérêt envers le Japon est plutôt bas. C’est ainsi que l’on comprend le fossé qui existe dans la reconnaissance mutuelle des deux pays, malgré leur alliance.

Les valeurs partagées dans l’Alliance. L’OTAN en tant qu’alliance contre le terrorisme

L’un des points de départ pour réfléchir à la communauté internationale de sécurité consiste à observer les transformations survenues dans le système mondial de sécurité, et notamment dans l’alliance entre les États-Unis et l’Europe. Ce point de vue est essentiel lorsqu’il est question de la politique étrangère du Japon vis-à-vis des États-Unis maintenant que la Guerre froide est finie — et particulièrement depuis que la Corée du Nord a été intégrée à « l’axe du mal » et s’est vue qualifiée d’« État voyou », ce qui veut dire que nous ne pouvons plus envisager la situation en Asie indépendamment de ce qui se passe sur le reste de la scène mondiale.
L’alliance occidentale centrée sur l’OTAN s’est transformée en un groupe de pays partageant un ensemble de valeurs, notamment la démocratie et l’économie de marché, et résolus à agir de concert pour mettre fin aux conflits régionaux. On pourrait la décrire comme une « communauté de sécurité ». Peut-être cette expression n’est-elle pas toujours bien comprise, mais elle recouvre un concept qui gagne du terrain dans les cercles universitaires euro-américains depuis la fin de la Guerre froide. On peut en donner diverses définitions, mais j’en ai une interprétation simple : elle fait référence à une communauté liée par des valeurs partagées et le sens de la solidarité. L’expression « sentiment d’appartenance à une identité collective » offre probablement la meilleure façon de décrire ce qui soude cette communauté.
Malgré l’effondrement du bloc soviétique et l’émergence des États-Unis comme une superpuissance incontestée, des conflits régionaux ont continué d’éclater en différents endroits du monde. Pour pouvoir faire face avec flexibilité à ces conflits, il faut combiner adroitement les capacités de réaction rapide des pays alliés dans la région affectée et les capacités mondiales des États-Unis en matière de sécurité. Le groupement interarmées approuvé par les dirigeants de l’OTAN lors de leur sommet de 1994 visait d’ailleurs à fournir ce genre de coopération flexible et organique entre les forces armées des États-Unis et de leurs alliés européens.
L’attitude adoptée par les États-Unis depuis le milieu des années 1990 en ce qui concerne leurs bases militaires à Okinawa et ailleurs au Japon découlait de ce concept de partage fondamental des rôles à l’échelle mondiale. Mais les Japonais n’avaient pas encore bien appréhendé le rôle qui, dans le contexte de cette tendance mondiale, incombe à notre pays en termes de sécurité. Les bases que les États-Unis ont à Okinawa ont pour eux une importance similaire à celle de leur base de l’île Diego Garcia, dans l’océan Indien (louée à l’Angleterre), qui a joué un rôle essentiel en tant qu’avant-poste stratégique dans les guerre en Afghanistan et en Irak.

Comment participer au processus de prise de décision ?

Il s’agit là d’un pas de plus dans la transformation de l’OTAN, dont la finalité devient la dissuasion du terrorisme et de la guerre plus que le règlement des conflits régionaux avec les forces de réaction rapide ou les nouvelle forces de riposte. « Nous sommes déterminés à dissuader et à déjouer toute attaque dont nous serions l’objet ainsi qu’à nous défendre et à nous protéger contre elle », peut-on lire dans la déclaration du sommet de Prague en 2002. On peut, semble-t-il, établir un lien entre cet énoncé et le concept de frappe préventive mis en avant par le gouvernement américain depuis l’été en 2002 pour justifier une attaque contre l’Irak.
La déclaration de Prague précise en outre que la force de réaction sera en mesure d’intervenir « partout » où cela s’avérera « nécessaire ». Lors du sommet de l’OTAN de Washington de 1999, la question du recours aux forces de l’OTAN pour des missions hors zone avait fait l’objet d’un débat qui n’avait abouti à aucune conclusion. Toutefois, le document où était formulé le nouveau concept stratégique approuvé par les dirigeants réunis à ce sommet stipulait que « en cas de crise mettant en danger la stabilité euro-atlantique et pouvant nuire à la sécurité des membres de l’Alliance, les forces militaires alliées pourraient être appelées à conduire des opérations de réponse aux crises ». Les États-Unis étaient favorables à un élargissement du champ des opérations de l’OTAN et, au cours du sommet, ils ont plaidé pour une expansion de l’Alliance lui permettant de couvrir aussi la région Asie-Pacifique.
La France et l’Allemagne se sont bien entendu opposées à cet élargissement de la portée de l’OTAN. L’interprétation de la clause « hors zone » a même fait l’objet d’une discussion pour savoir si on pouvait l’invoquer dans les cas où la crainte existait qu’un conflit quelque part ailleurs puisse affecter un membre de l’OTAN. Il y a une grande similarité de nature entre cette question et celle de la coopération en matière de défense entre les États-Unis et le Japon en cas de crise dans les « zones environnantes » — c’est-à-dire en-dehors du territoire japonais. À cette occasion, l’Allemagne a considéré que les bombardements effectués au Kosovo constituaient un cas « exceptionnel » d’intervention.
La nouvelle force de riposte de l’OTAN peut être envoyée en n’importe quel endroit, même pour des missions hors zone. Le projet américain de mise en place d’un système de sécurité prévoyant un partage fonctionnel des rôles à l’échelle mondiale semble avoir encore progressé d’un pas. Tel est le processus de transformation dans lequel se trouve engagé le dispositif mondial de sécurité centré sur les États-Unis.
Dans ce contexte, la politique du Japon en matière de sécurité est absolument indissociable de l’évolution des événements sur la scène mondiale, et notamment entre l’Europe et les États-Unis. La situation du Japon n’a plus rien d’« exceptionnelle », même s’il subsiste en Asie, et notamment en Chine et en Corée du Nord, des éléments propres au dispositif de la Guerre froide.
Les Japonais sont capables de discuter entre les deux positions « pro » et « anti » américaines ou réaliste et idéaliste, et ils ne s’en privent pas, mais ce débat intérieur, mené en japonais et entre Japonais, se réduit à une tempête dans un verre d’eau. Sont-ils capables de dépasser ce stade et de monter sur la scène mondiale pour crier des slogans hostiles aux Américains ? Certainement pas. Cette option est tout simplement impossible à mettre en pratique compte tenu des capacités de notre pays dans l’état actuel de la communauté internationale. Dans une perspective internationale, la position pro-américaine du Japon va de soi (peut-être même un peu trop).
La question qui se pose à nous n’est pas de savoir s’il faut être pro-américain, mais comment l’être. C’est ce à quoi nous devons réfléchir en même temps que nous nous interrogeons sur la façon de maintenir et de rendre plus harmonieuses les relations que nous entretenons avec d’autres parties du monde et avec les institutions internationales. Nous devons considérer plus sérieusement le fait que, dans le monde de l’après-Guerre froide, nous devons nous orienter vers une participation à une alliance de valeurs (même si cette notion a indéniablement un caractère abstrait) ou, en d’autres termes, à une communauté de sécurité, et aussi le fait que cela peut entraîner une forme ou une autre de participation à des frappes préventives contre le terrorisme. Que cela nous plaise ou non, notre pays est désormais pris dans ce mouvement mondial. Les décisions d’envoyer un destroyer Aegis dans l’océan Indien et des forces d’autodéfense en Irak ont-elles été prises avec cette compréhension en tête ?
Le débat sur la coopération avec les États-Unis doit reposer sur ce genre de compréhension partagée. Pourtant, bien des Japonais, qui sont fondamentalement favorables à l’alliance avec les États-Unis, ont tendance à céder à l’anti-américanisme à chaque fois qu’il se passe quelque chose de fâcheux. Ceci tient, entre autres raisons, au fait que le Japon n’est pas suffisamment engagé dans le processus d’élaboration des politiques.
Les alliés européens de l’Amérique rencontrent le même problème. Henry Kissinger a un jour employé l’expression « alliance orageuse » pour parler de l’alliance entre l’Europe et les États-Unis, qu’il a présentée comme une grande source de frustration. Pour les responsables de la politique étrangère du Japon aux heures difficiles des premières années de la Guerre froide, l’Alliance atlantique apparaissait comme l’alliance la plus réussie de l’histoire ; elle n’en était pas moins le lieu de nombreuses tensions. Et le même phénomène s’est manifesté dans les relations nippo-américaines à mesure que le Japon se libérait de son complexe de nation vaincue et que son économie croissait.
À Washington, beaucoup de fonctionnaires du département d’État et d’autres organes de l’administration estiment que les États-Unis ne peuvent pas se fier à l’Europe en ce qui concerne le projet d’attaque contre l’Irak. Un expert pro-européen d’un grand laboratoire d’idées américain n’était pas loin de me dire qu’une attaque contre l’Irak serait la « guerre de l’Amérique ». On pouvait selon lui s’attendre à ce que les pays européens participent à la campagne après avoir évalué la situation, mais qu’en tout cas ils s’arrangeraient pour ne rien perdre en agissant de sorte à préserver leurs intérêts, pétroliers et autres, au Moyen-Orient après la guerre.
Le désaccord entre l’Europe et les États-Unis a débordé une alliance de valeurs avec la question de savoir s’il était ou non justifié d’attaquer l’Irak. Nous devons nous rendre compte qu’elle est le reflet de la refonte du dispositif mondial de sécurité dont il est question ici. Quand les États-Unis ont lancé leur campagne contre l’Afghanistan, immédiatement après les attentats terroristes de septembre 2001, sans doute certains ont-ils jugé cette réaction trop émotionnelle, mais il était du devoir des pays alliés, en tant que membres de la même communauté de sécurité que les Américains, d’agir de concert avec eux. Cette fois-ci, comme en témoigne la transformation de l’OTAN, la ligne de conduite des États-Unis est liée à leur volonté de remodeler le dispositif de sécurité mondiale conformément à leur doctrine des frappes préventives.
Comment les alliés des États-Unis vont-ils réagir à la nouvelle ligne de conduite de ces derniers, au titre de laquelle ils se sentent même autorisés à lancer une attaque au Moyen-Orient ? Tout en coopérant avec les États-Unis dans le cadre de l’OTAN, les pays européens s’en étaient tenus fermement au principe que le recours aux armes n’est envisageable qu’avec l’autorisation du Conseil de sécurité des Nations unies. Quant à nous, au Japon, c’est davantage sur le comportement que notre pays, en tant que membre de la même communauté de sécurité, devait adopter à l’égard des États-Unis, que nous devions faire porter le débat.
L’envoi du Kirishima et des FMAD peut faire grimper de quelques points la cote d’estime du Japon auprès des Américains. Mais de même que dans le cas de la visite de M. Koizumi en Corée du Nord, jusqu’à quel point le gouvernement a-t-il réfléchi avant d’agir ? A-t-il agi en connaissance de cause, avec des objectifs clairement définis et suffisamment de recul, et a-t-il envisagé une pluralité de scénarios possibles ? Compte tenu du lien qui pourrait exister avec d’éventuelles inspections en Corée du Nord, le Japon aurait dû prendre une part active dans les discussions qui ont eu lieu aux Nations unies à propos des inspections en Irak.
Cela fait penser au commentaire de Stanley Hoffmann lors de la décision de la France de retirer ses troupes du commandement militaire intégré de l’OTAN en 1966 : les Français en avaient assez du système qui, bien que le Conseil de l’Atlantique Nord fût censé être l’organe de décision de l’OTAN, les réduisait en fait à appliquer les stratégies définies à Washington.
Dans le domaine de la sécurité, beaucoup d’Américains sont enclins à considérer le Japon comme un profiteur. Au Japon, le sentiment d’avoir un rôle actif à jouer dans la sécurité internationale est toujours insuffisant et la tendance à limiter la participation de notre pays au minimum requis est forte. C’est une des sources du sentiment de frustration qui imprègne les relations nippo-américaines. Pour y remédier, il faudra réfléchir à l’évolution du dispositif mondial de sécurité consécutif à la fin de la Guerre froide et à la vague de mondialisation qui lui a succédé, comprendre cette évolution et présenter nos propres idées sur les questions qui s’y rattachent.