Une fausse avancée de la démocratie

Une fausse avancée de la démocratie

Marie de Cazals

À propos de la révision du titre IX de la Constitution du 4 octobre 1958

Les rivages lointains du Nouveau Monde ont attiré les hommes avides de découvertes et de conquêtes. Ils ont véhiculé des rêves que seules l’Amérique et la Démocratie pouvaient faire naître. La fascination qu’ils ont exercé sur les hommes français a été une constante au cours des siècles. Le XVIIIe siècle voit l’engagement du marquis de La Fayette au côté de personnes en quête de liberté. Au XIXe siècle, les écrits d’Alexis de Tocqueville participent à l’engouement pour le modèle américain. Au XXe siècle, l’esprit d’Abraham Lincoln se retrouve dans l’article 2 de la Constitution du 4 octobre 1958. Ce dernier reprend la citation célèbre de cet ancien président des États-Unis en définissant le principe de la République comme « le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple » . Enfin, au XXIe siècle, le modèle d’outre-Atlantique continue encore d’inspirer les réformes. Un rapport relatif au statut pénal du président de la République propose, en effet, une transposition de la procédure d’« impeachment » américain.
Le statut pénal du chef de l’État a soulevé de nombreuses difficultés et notamment en ce qui concerne l’interprétation de l’article 68 de la Constitution . Les divergences entre le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation amenèrent le président Jacques Chirac à proposer la création d’une commission chargée de réfléchir sur le statut pénal du chef de l’État . Cette dernière a rendu son rapport au président de la République le 12 décembre 2002. Les membres de cette commission préconisent la mise en place d’une procédure de destitution pour lever l’immunité juridictionnelle dont bénéficie le chef de l’État. Pour cela, la commission Avril, auteur du rapport, présente une nouvelle rédaction de l’actuel article 68 de la Constitution. Elle prévoit que les parlementaires puissent mettre un terme au mandat du président de la République si celui-ci se rend coupable de faits ou d’actes commis ou révélés pendant son mandat et qui constitueraient un « manquement manifestement incompatible avec l’exercice de la fonction » . L’Assemblée nationale et le Sénat disposent de l’initiative de la proposition de loi tendant à la réunion de la Haute Cour. La Haute Cour remplace l’ancienne Haute Cour de Justice. Elle perd le caractère judiciaire contesté de sa devancière et ne sera composée que de l’ensemble des députés et des sénateurs. La réunion de la Haute Cour est acquise après que la proposition de loi est adoptée par chacune des deux chambres. Enfin, il appartient à la Haute Cour de voter, à la majorité de ses membres, la destitution du président.
L’intégralité de la proposition Avril est reprise dans le projet de loi constitutionnelle qui a été déposé par le garde des Sceaux, Dominique Perben, sur le bureau de l’Assemblée nationale.
La révision constitutionnelle qui se prépare pourrait apporter un changement considérable à la Constitution de 1958 car elle instaure, par le biais de la levée de l’immunité juridictionnelle, une responsabilité politique du chef de l’État. La responsabilité politique s’entend de la procédure « qui permet de mettre fin à l’exercice du pouvoir politique par un homme ou une équipe qui ne jouissent plus de la confiance des gouvernés » . La Ve République ne connaît pas actuellement de véritables mécanismes de responsabilité politique à l’encontre du président . En cela, le projet de loi constitutionnelle est une véritable innovation.
Par ailleurs, la Constitution du 4 octobre 1958 institue un régime parlementaire . Toutefois il est d’un type particulier du fait de la mission sans précédent donnée au président de la République. Le projet de loi constitutionnelle se place dans cette perspective en conférant le rôle principal au Parlement dans la destitution présidentielle. Or, une évolution importante de la Ve République semble avoir été oubliée : la révision constitutionnelle du 28 octobre 1962. En effet, initialement, il n’aurait pas été choquant que le Parlement exerce un certain contrôle sur le chef de l’État – puisqu’il l’élisait pour partie –, mais une telle situation n’est plus aujourd’hui envisageable. Etablir une quelconque forme de contrôle parlementaire sur le président entamerait l’un des fondements de la Ve République : l’élection au suffrage universel direct du chef de l’État. Le président de la République n’a de compte à rendre que devant le peuple, source de son pouvoir. Par là même, la création d’une responsabilité politique du chef de l’État ne peut être conforme à la démocratie que si le peuple a son mot à dire. Ainsi, pour donner tout son sens à ce qui fut écrit par le Doyen Vedel – « la responsabilité politique […] s’analyse dans l’obligation pour les détenteurs d’une fonction politique de quitter le pouvoir lorsque, dans certaines conditions, l’organe chargé de leur contrôle est en désaccord avec eux » –, la responsabilité politique réalisée par la destitution devrait être finalisée par le peuple. Or, la procédure contenue dans le projet de loi constitutionnelle reconnaît au seul Parlement le pouvoir mettre en œuvre et de conclure la responsabilité politique du président puisqu’il maîtrise l’entière procédure de destitution. En cela, il est regrettable que le projet du garde des Sceaux reprenne in extenso la proposition issue du rapport Avril. Ce dernier aurait dû constituer une piste sérieuse de réflexion quant à la levée de l’immunité juridictionnelle du chef de l’État et, donc, quant à l’instauration d’une responsabilité politique présidentielle. Il n’aurait pas dû être le modèle car bien des points restent perfectibles et, notamment, la mise à l’écart du peuple dans la procédure de destitution projetée. D’autres critiques existent aussi tant au regard des droits des victimes que de ceux du président. En définitive, le projet de loi devrait être modifié car il offre un rôle déplacé au Parlement en refusant de reconnaître la place qui revient au peuple et, par là même, il hypothèque l’avenir de la démocratie représentative.
Pour l’heure, le projet de loi constitutionnelle est toujours devant la commission des lois à l’Assemblée nationale. Il faut espérer que cette réforme ne passera pas inaperçue car elle a, en l’état actuel, des potentialités certaines pour modifier la physionomie de la Ve République. C’est aussi la raison pour laquelle le peuple doit ratifier par référendum ce projet de loi constitutionnelle. En 1958, le peuple a adopté une constitution. En 1962, il a approuvé une modification importante de celle-ci. La révision qui se profile doit être faite avec son accord sous peine de modifier certains éléments de la Constitution inhérents à l’idée de droit à laquelle il a consenti. Sinon, les parlementaires feront bien autre chose que tenir compte des évolutions de la société, ils ne feront pas qu’adapter une idée de droit, ils créeront une idée de droit nouvelle.

Vers la possibilité d’une levée de l’immunité juridictionnelle du président de la République

Le projet de révision constitutionnelle reconduit la traditionnelle irresponsabilité du président de la République pour les actes accomplis en cette qualité. Pour les actes commis antérieurement à l’entrée en fonction, une interdiction des recours est finalement consacrée. Toutefois, elle ne s’applique que pendant la durée du mandat et elle implique une prorogation des délais de recours. Les réponses apportées demeurent cependant insuffisantes car des lacunes subsistent. Par ailleurs, le futur article 68 de la Constitution innove en apportant une exception de taille à l’irresponsabilité présidentielle. Il établit enfin la reconnaissance d’une exceptionnelle responsabilité politique du chef de l’État qui pourra être engagée par les parlementaires en cours de mandat.

Le principe : un président momentanément protégé

Des distinctions sont faites entre plusieurs catégories de faits ou d’actes susceptibles d’avoir été commis par le président en fonction et pouvant justifier d’éventuels recours. Mais, cela n’a que peu d’implications pratiques dans la mesure où le projet de loi réalise une prorogation générale des recours déjà formés et des recours futurs à l’encontre du chef de l’État. En outre, le caractère momentanée de l’interdiction des éventuels recours mérite que l’on s’y attarde car l’appréciation de la durée peut considérablement varier.
Un renvoi devant la justice différé. Le président de la République ne peut être mis en cause durant son mandat pour des faits ou des actes commis antérieurement à son entrée en fonction. La future rédaction de l’article 67 de la Constitution indique que ces actes ne peuvent faire l’objet d’un recours « devant aucune juridiction ou autorité administrative française » . À cette catégorie s’ajoute celle des actes accomplis par le président durant ses fonctions mais dépourvus de tout lien avec celles-ci et considérés comme mineurs. Ainsi, les faits relevant de l’une de ces deux catégories et qui ont permis d’amorcer une procédure, ou qui seraient susceptibles d’entraîner une mise en cause du chef de l’État, sont neutralisés durant le mandat puisque les instances et procédures sont alors suspendues. Le chef de l’État ne peut donc être traduit devant aucune juridiction nationale pendant la durée de ses fonctions. Il se trouve être dans une bulle protectrice, hors de toute atteinte. Le caractère particulier de sa place dans la Constitution du 4 octobre 1958 ne saurait tolérer des attaques qui pourraient ternir la fonction présidentielle. Il s’agit là d’un des arguments avancés pour justifier le maintien d’un statut ultra-protecteur. Cependant, la généralité de l’interdiction empêche également que le président soit entendu dans une quelconque affaire même en qualité de simple témoin. En effet, « il ne peut […] être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite » . Qu’adviendrait-il dans l’hypothèse où le chef de l’État serait le seul témoin direct d’un meurtre ? Il pourrait témoigner de sa propre initiative car le projet de loi constitutionnelle ne protège le président que contre une demande extérieure, celle d’une juridiction ou d’une autorité administrative. Il pourrait légitimement refuser et la famille de la victime devrait attendre la fin du mandat pour que justice soit enfin rendue. Pourquoi ne pas envisager la participation du président à des affaires où il n’encourt aucune condamnation ?
Ainsi, derrière le désir de protéger le titulaire de la fonction et sous couvert d’une interdiction générale, donc impartiale, des victimes pourront être réellement lésées. Ces dernières participent pourtant au prestige de la fonction lors des élections présidentielles. En définitive, il y aura plus à perdre dans la consécration d’un président hors de toute atteinte que d’un président à la portée du juge, mais non à sa merci.
Une suspension temporelle trop flexible. Le projet de loi prévoit que les instances et procédures auxquelles il est fait obstacle pendant le mandat présidentiel « peuvent être reprises ou engagées » contre le président « à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions » . Le quinquennat ayant été adopté, les plaignants n’auront donc que cinq années d’attente pour voir leur cause enfin entendue. Cela sous-entend cependant deux choses : qu’un recours ait été engagé avant l’élection du président et que ce recours puisse être traité rapidement par les juridictions. L’immobilité en matière juridictionnelle est totale durant le mandat. Toute action est suspendue, aucun recours ne peut être déposé, aucune instruction ne peut être menée. Ce n’est qu’à la cessation des fonctions du président que les recours seront à nouveau envisageables. Pour certains, ils seront absolument vierges de toutes investigations. Une interrogation apparaît alors quant au risque de la disparition des preuves. Le rapport Avril n’apporte pas de réponse sur ce point, il faudra s’en remettre aux débats que le projet de loi constitutionnelle suscitera.
Par ailleurs, l’attente de la fin du mandat peut être gênante pour des faits qui ne prêtent pas à conséquence pour le président, car non susceptibles de justifier une destitution, mais qui ont des implications importantes pour le requérant. La commission Avril a abordé ce point. Elle a donné comme exemple l’hypothèse d’un contrat de travail où le président serait employeur et qui serait susceptible d’entraîner des litiges prud’homaux. Pour remédier à cela, elle a proposé que des assurances obligatoires soient souscrites par le président de la République. Elle a suggéré aussi le transfert à un tiers ou la désignation d’un mandataire pour ce qui ne peut pas faire l’objet d’une assurance .
Un autre problème, plus délicat, est celui de la réélection du président sortant. Dans ce cas, la prorogation courra à nouveau pour cinq nouvelles années. Mais est-il souhaitable d’un point de vue éthique qu’un président – lorsque de fortes présomptions pèsent en faveur de sa culpabilité – puisse être à nouveau candidat ? Ce cas de figure suppose qu’il s’agisse d’une procédure avancée qui a dû être suspendue du fait de son élection. En effet, une instruction qui aurait seulement débutée ne saurait être prise en compte puisque, au moment de l’entrée en fonction, tout doit être suspendu au terme de l’article 67 alinéa 2 de la Constitution. Pourtant, il a été écrit que la fonction doit être protégée contre son titulaire. Il devient ardu de rendre cela effectif. En effet, le simple fait d’être élu protégera pour cinq années le titulaire de la charge même si la procédure en était au stade final mais sans qu’une condamnation ne soit encore prononcée. La démocratie gagnerait à revoir les conditions de candidature à la plus haute charge de l’État. Une procédure spécifique devrait être envisagée tout d’abord pour un candidat à sa réélection mais, aussi, pour un futur candidat à la fonction présidentielle. Ainsi, pour garantir la fonction, il faudrait permettre l’instruction au point que le doute ne soit plus permis. Une accélération exceptionnelle des procédures permettrait au juge de l’élection d’être fixé quant à une éventuelle condamnation du candidat. Le but recherché n’étant pas que tous les litiges puissent être systématiquement instruits mais que ceux qui, sur un plan juridique, sont susceptibles de se traduire par une privation des droits civiques puissent l’être.

L’exception : un président parfois coupable

Deux possibilité sont offertes afin de juger le président de la République. La première concerne le droit international : la procédure prévue à l’article 53-2 de la Constitution donne compétence à la Cour pénale internationale pour juger les violations graves du droit international humanitaire tels que les crimes contre l’humanité. Le projet de loi constitutionnelle ne fait que rappeler cette éventualité.
La seconde prévoit une possible levée de l’immunité présidentielle lorsque des « manquements » rendraient impensable la poursuite du mandat. Le président en fonction redeviendrait alors un justiciable comme les autres. La notion de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat », création de la commission Avril, s’avère cependant être malaisée à identifier et elle s’accompagne d’une procédure avare de garanties pour le principal intéressé.
La notion de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » . L’engagement de la responsabilité présidentielle et son aboutissement, la destitution, ne peut se faire que si un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » a été établi. Ce critère a été entendu largement par la commission présidée par le professeur Avril afin, d’une part, d’éviter une situation de blocage où le président dont l’action – ou l’omission – serait fortement contestable, mais qui ne se retrouverait pas forcément parmi les cas d’une liste préétablie, et, d’autre part, pour permettre « l’évolution inévitable des mœurs et des mentalités » . Les actes ou les comportements reprochables seront ceux qui auront été « accomplis ou révélés pendant son mandat » . La commission Avril ne donne pas de définition plus claire, elle énumère seulement quelques exemples comme « les refus cumulés de promulguer les lois, de convoquer le conseil des ministres, de signer les décrets en conseil des ministres, de ratifier les traités… » . Ultérieurement à la diffusion du rapport, il a été précisé que « le manquement justifiant la destitution ne saurait concerner l’exercice des pouvoirs présidentiels » soumis à contreseing puisque le Premier ministre endosse la responsabilité. Il en va de même pour « les actes dispensés de contreseing mais pris sur la proposition ou avec le concours du gouvernement » . En dehors de ces hypothèses, il pourra y avoir motif à destitution. Le refus de signer les ordonnances, tel qu’il fut pratiqué en 1986 par le président Mitterrand, pourra donc être un cas d’ouverture de la procédure de destitution.
Les manquements à ses devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat relèvent d’une pure appréciation politique et donc, par là même, subjective car il s’agit de savoir si le chef de l’État, « compte tenu de son comportement ou de ses agissements – que ceux-ci soient pénalement répréhensibles ou non – » , peut continuer à exercer dignement ses fonctions. Les parlementaires qui seront amenés à établir et à prouver les faits devront « assumer leurs décisions pour ce qu’elles sont – des décisions à caractère politique et non juridictionnel » . Le rapport de la commission Avril, auquel le projet de loi constitutionnelle est resté fidèle, est clair sur la nature éminemment politique de la situation à apprécier, des moyens proposés et de la solution à apporter . Il ne fait aucun doute que le contenu du critère sera discrétionnairement décidé par le Parlement. Dès lors, ce critère de la destitution risque de la transformer en un « empêchement Canada Dry » trompeur et aux effets dangereux. Le manquement à ses devoirs pourra devenir un critère fourre-tout du fait de l’absence de définition. Il autorisera malheureusement les parlementaires à toutes les interprétations, même les plus partisanes.
La notion mérite d’être précisée pour la viabilité du projet de loi constitutionnelle et pour la démocratie. Il sera cependant compliqué d’y parvenir sans arrêter pour autant une liste précise et limitative qui risquera de devenir un facteur de blocage. La solution paraît périlleuse, elle est surtout inextricable car ce n’est pas dans une définition précise du manquement qu’elle réside. Il faut la rechercher dans le réaménagement du rôle donné aux acteurs de la démocratie représentative notamment en repensant la place du peuple dans la procédure préconisée.
La faiblesse des garanties offertes au président de la République. À partir du moment où les parlementaires, députés ou sénateurs, ont décidé de lancer la nouvelle procédure prévue par le futur article 68 de la Constitution, le président peut espérer que le vote par les deux assemblées ne soit pas acquis. Toutefois, si le pari est trop osé, il n’a qu’une arme en sa possession, celle de la dissolution de l’Assemblée nationale. Elle devra absolument intervenir avant le vote par les députés de la proposition tendant à la réunion de la Haute Cour. Les garanties offertes ensuite au président de la République seront nulles. Il ne pourra plus rien tenter. Il pourra toujours essayer de convaincre l’auditoire de la légitimité de son attitude ou de la fausseté des faits reprochés. Il faudrait donc établir une instance afin de garantir les droits du président durant la procédure. Cet organe apprécierait la pertinence de la procédure évitant peut être ainsi une destitution partisane du président. Ce dernier bénéficierait d’une protection contre des dérapages politiques. Comment respecter le statut si particulier du premier des représentants de la Nation sans inclure une protection spécifique lors de la procédure de destitution ? Le contenu du projet de loi ne prévoit nullement l’appréciation du bien fondé de la position parlementaire avant la destitution. Il ne protège pas le chef de l’État des abus possibles.
Le Conseil constitutionnel pourrait être ce garant de l’institution présidentielle. Il effectue déjà un contrôle fondamental de l’acte parlementaire par excellence : la loi. Si par le passé des voix se sont élevées avec force contre cette intrusion, aujourd’hui l’avancée démocratique permise par le Conseil est incontestable. Le contrôle de constitutionnalité des lois qu’il effectue est essentiel à la protection des droits fondamentaux y compris ceux de l’opposition. Il est aussi le juge de l’élection. Quel organe autre que celui de la rue Montpensier est le mieux à même de protéger le président de la République ? La crainte d’une protection politique du chef de l’État est à écarter, le « devoir d’ingratitude » envers ceux qui les ont nommés fait des neufs sages les garants les plus impartiaux de la procédure qui se déroulera. Le Conseil constitutionnel pourrait donc avoir ce pouvoir d’appréciation. Mais cette voie n’est pas satisfaisante car on admettrait qu’une juridiction constitutionnelle a la faculté d’apprécier des situations politiques. Dans la future procédure, les parlementaires ne doivent retenir qu’un seul critère : « celui de l’incompatibilité manifeste avec la dignité de la fonction […] qui relève d’une appréciation évidemment politique […] » . Le Conseil constitutionnel jugerait une situation politique pour laquelle il ne dispose d’aucun moyen ; le bloc de constitutionnalité ne lui servirait guère qu’à faire de l’habillage juridique déplacé. Là encore, la résolution de ce problème mènerait à une impasse car les termes sont mal posés. Afin de garantir la procédure et celui qui en fait l’objet, il faudrait que les protagonistes puissent enclencher le mouvement mais non le clore. La procédure envisagée dans le projet de loi pêche par un déficit de démocratie. Les difficultés que soulèvent ce projet de loi proviennent fondamentalement de l’exclusion du peuple de toute la procédure initiale.

Une procédure de destitution en manque de démocratie

Le projet de loi constitutionnelle offre aux parlementaires la maîtrise de l’intégralité de la future procédure de destitution. Ils détiennent un pouvoir sans précédent puisqu’ils peuvent mettre un terme au mandat présidentiel. Pourtant, les parlementaires n’élisent plus le président de la République. Ils participent à son élection comme simples citoyens et non en tant que membres de l’une des chambres. Ainsi, la réforme envisagée mène à une remise en cause de la légitimité présidentielle. Plus profondément, elle aboutira à un ébranlement grave de la démocratie tant par son refus de reconnaître la place première du peuple dans le mécanisme qu’elle institue que par ses conséquences sur la représentation nationale.

L’article 68 de la Constitution : une contestation parlementaire de la légitimité présidentielle

La procédure envisagée dans le projet de loi constitutionnelle nie la valeur conférée par le peuple à l’élection devenue fondamentale sous la Ve République : l’élection présidentielle. Elle remet en cause sa volonté et n’envisage de lui redonner la parole que lors de la nouvelle élection présidentielle. Ainsi, la destitution orchestrée par le Parlement ne peut être interprétée autrement. Un échelon dans la démocratie représentative est supprimé. Le Parlement devient à la fois auteur et acteur : tout en demeurant un représentant, il se substitue au représenté bien au-delà de ce que la démocratie représentative autorise. Enfin, la révision constitutionnelle qui se profile contribuera à modifier profondément la physionomie du régime.
Le Parlement : maître de la destitution. La révision du 28 octobre 1962 a renforcé le rôle du président par la modification de son mode d’élection. Il était initialement prévu que le président soit élu par un collège élargi. L’élection telle qu’elle fut imaginée par le constituant et pratiquée à la présidentielle du 21 décembre 1958, correspondait en partie aux souhaits du général de Gaulle . En effet, celui-ci savait que, d’une part, ses successeurs auraient besoin d’une légitimité irréprochable qui les placerait au-dessus des contingences politiques et que, d’autre part, l’exécutif fort qu’il préconisait ne pourrait se pérenniser et se développer sans un soutien populaire. Ainsi, en réalisant l’élection du président de la République au suffrage universel direct, la révision de 1962 apporte une nouvelle légitimité à l’institution présidentielle. Les parlementaires n’ont plus rien à voir dans la désignation à la magistrature suprême. Désormais, l’élection présidentielle est le fruit de l’expression directe du peuple. Elle donne théoriquement au peuple le pouvoir de mettre un terme au mandat présidentiel puisqu’il en est la source. Or, le projet de loi constitutionnelle confère en totalité au Parlement la décision de destituer le chef de l’État. Pour cela l’Assemblée nationale et le Sénat détiennent également l’initiative de réunir la Haute Cour. La chambre qui n’est pas à l’origine de l’initiative a un délai de quinze jours soit pour adopter la proposition de réunion de la Haute Cour, soit pour la rejeter. Si la proposition est votée, la Haute Cour, composée par les élus des deux chambres, est convoquée. Elle dispose de deux mois pour rendre sa décision. Il ne revient qu’à elle d’apprécier la déchéance du président de la République. Une telle procédure est fortement critiquable d’un point de vue démocratique car au-delà de la confusion entre deux catégories de représentant, elle conteste la légitimité présidentielle. En effet, permettre aux parlementaires de remettre en cause un mandat donné directement par le peuple revient à nier la valeur de son choix. Le vote du peuple ne sera plus que formel puisque le choix des parlementaires suffira à le réduire momentanément à néant. En outre, les parlementaires joueront un double rôle : représentants et représentés. Ils se substitueront aux représentés. En cela, la future réforme crée un pack « tout en un » au profit du Parlement.
Par ailleurs, le président de la République à l’instar des parlementaires est un représentant mais il est un représentant différent car il est le « premier des représentants de la nation » . Leurs mandats respectifs ne sont pas comparables. Le président n’est plus l’élu d’un collège électoral mais celui des Français. De plus, il n’y a qu’une part des parlementaires qui peuvent arguer d’une même légitimité dans leur élection. En effet, les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect. Dès lors, la justification de la destitution n’est concevable qu’en admettant une négation de la légitimité conférée par l’élection au suffrage universel direct du président. La place occupée par le Sénat dans la procédure de destitution est beaucoup trop importante. Il est indéniable que le Sénat ait son aval à donner pour déclencher la procédure de destitution. Cependant, il ne devrait pas en détenir l’initiative et il ne devrait surtout pas pouvoir voter la destitution. Offrir un tel poids au Sénat revient à consacrer une destitution au suffrage universel indirect qui heurte le sens de l’évolution du principe démocratique.
Il y a, au final, un risque de glissement vers la reconnaissance d’un fondement parlementaire à la légitimité présidentielle ce qui n’est nullement l’esprit donné aux institutions de la Ve République depuis 1962.
Un chambardement institutionnel. La réforme des articles 67 et 68 de la Constitution entraîne une modification importante de la place respective du président de la République et du Parlement au sein de la Ve République.
La destitution du chef de l’État par le Parlement pourra entraîner, à plus ou moins long terme, une subordination de la fonction présidentielle. Lors de concordances des majorités, cela ne devrait pas être patent car le phénomène majoritaire jouera à plein. Mais malgré tout, la « clé de voûte de nos institutions » devra composer avec cette arme potentielle entre les mains des parlementaires. Il ne parviendra peut être plus à imposer aussi facilement son autorité aux autres organes constitutionnels. Cette difficulté pourra être accentuée par le facteur conjoncturel résultant de la discordance des majorités. À la suite de Robert Badinter , il a été relevé que si le Sénat reste à droite et que survient une période de cohabitation « cela rend plus probable la destitution d’un président de gauche » . Dès lors, l’exigence des « consentements de la majorité des membres composant chacune des assemblées pour renvoyer le président devant la Haute Cour et la majorité des membres composant la Haute Cour pour prononcer la destitution » , c’est-à-dire la double condition de majorité, ne sera pas opérante. Le Sénat est la pièce maîtresse de la procédure de destitution. La modification de son mode d’élection ainsi que le raccourcissement de la durée du mandat de ses membres n’y changera rien. Au final, la révision proposée est dangereuse car la démocratie pâtira d’une condamnation de l’alternance politique présidentielle à gauche.
La tentative de rééquilibrage institutionnel au profit du Parlement est finalement plus dangereuse que le maintien du statu quo actuel. Ce n’est pas dans une toute-puissance momentanée du Parlement que la démocratie représentative trouvera un regain d’intérêt. Il faut au contraire, sans négliger l’importance du Parlement, rechercher une participation des citoyens. Or, ni la proposition contenue dans le rapport Avril, ni le projet de loi constitutionnelle n’en tiennent compte. Pourtant, l’association du peuple au pouvoir est la clé de sa pérennité ainsi que celle de la préservation de la démocratie. La réforme Perben, si elle n’est pas modifiée lors de la discussion parlementaire, ne sera qu’une cause supplémentaire du désintérêt croissant pour la politique et un éloignement voulu du politique.

L’article 68 de la Constitution : une altération du principe démocratique

La démocratie entend donner au peuple une place prépondérante car il est à la source du pouvoir. Toutefois, cela ne se retrouve pas dans le projet de loi constitutionnelle. La participation du peuple n’intervient qu’une fois la procédure du futur article 8 de la Constitution close. Selon les recommandations de la commission Avril, le peuple a vocation à remplir un rôle d’arbitre qui se matérialisera lors des élections qui feront suite à la destitution. Malgré tout, son intervention est trop tardive et elle peut difficilement être assimilée à un arbitrage. Elle est ensuite délicate car le peuple tranchera une crise ouverte au sommet de l’État ce qui ne fera qu’entamer encore plus le déficit que connaît la démocratie représentative.
Le peuple : simple détenteur d’un pouvoir d’arbitrage ? Le peuple dans le projet de loi constitutionnelle est relégué à un rôle secondaire. La procédure de destitution ne prévoit nullement d’y avoir recours alors que le principal intéressé est élu directement par lui. Le peuple interviendra soit après la destitution pour les nouvelles élections présidentielles, soit pour des élections législatives qui feraient suite à une dissolution-sanction de l’Assemblée nationale. En aucun cas le peuple ne participe à la procédure de destitution. Il en a encore moins l’initiative. Il n’a pas non plus réellement un pouvoir d’arbitrage car son intervention se situe a posteriori. Elle ne porte pas sur l’opportunité de la destitution, mais sur la reconduction ou non du président destitué. L’arbitrage du peuple prendrait sens s’il intervenait avant que la destitution n’ait lieu. Le futur article 68 de la Constitution pourrait être amélioré sur ce point crucial et déterminant pour la démocratie. L’idée est de rendre la place qui lui revient. Les exemples étrangers ne manquent pourtant pas. Ainsi, une procédure similaire au recall américain pourrait être transposée, certains sont même allés jusqu’à proposer l’idée du référendum révocatoire vénézuélien . Sans aller si loin, pourquoi ne pas réhabiliter le référendum en France ? L’Assemblée nationale, avec l’accord du Sénat, pourrait amorcer la procédure de destitution. Conjointement les deux assemblées mèneraient les investigations nécessaires pour établir les faits et permettre aux citoyens de se prononcer en toute connaissance de cause. Il reviendrait ensuite au peuple de destituer le président de la République par la voie référendaire .
Le principe juridique du parallélisme des formes va dans le sens d’une telle solution. Il pose « en règle qu’un acte juridique ne peut être modifié que dans les formes selon lesquelles il a été accompli » . Mutatis mutandis, la fin d’un mandat présidentiel ne peut donc se traduire que par une nouvelle élection présidentielle. Ce principe doit être complété par celui du parallélisme des compétences : celui qui est titulaire du droit d’élire un homme doit avoir la compétence de lui retirer son mandat. L’élection présidentielle relève du seul peuple, il ne revient qu’à lui d’ôter sa confiance au président en mettant fin au mandat. De la sorte, le projet de loi constitutionnelle serait en conformité avec l’évolution que connaît la Ve République depuis 1962, la logique des institutions serait conservée. C’est donc le second terme de l’article 3 de la Constitution qui doit être mis en pratique, le référendum, et non le premier, le recours aux représentants. Une rectification sur ce point ne ferait que renforcer la démocratie. Celui qui est à la source du pouvoir présidentiel doit aussi pouvoir incarner sa possible fin avant terme. La destitution deviendrait enfin une réelle responsabilité politique au plein sens du terme car les protagonistes en seraient les seuls acteurs.
Accentuation de la crise de la démocratie représentative. Après la destitution, une élection présidentielle doit être organisée « à laquelle […] le président destitué peut être candidat » . La logique proposée par la commission Avril impose cette situation. Le président destitué ne peut être empêché de se représenter puisque la Haute Cour n’exerce pas une censure quant aux candidats à la future élection présidentielle et parce que l’arbitrage du peuple doit pouvoir s’exprimer. Ainsi, un président soupçonné d’attitudes ou d’actions incompatibles avec la dignité de la fonction pourra se présenter et être réélu. La situation écornera sans aucun doute, et sérieusement, l’image de la représentation nationale. D’un côté, des parlementaires convaincus du bien fondé de leur action et en partie élus du peuple, de l’autre côté, un président destitué qui demande à être lavé de l’opprobre parlementaire. Si le président est réélu, les parlementaires auront été désavoués par leur propres électeurs. Les parlementaires auront arrêté une position en contradiction avec celle de leurs électeurs. Ils encourront à leur tour la sanction des urnes car rares seront les présidents destitués et réélus qui n’opteront pas pour la dissolution de l’Assemblée nationale. Ces vengeances institutionnelles ne feront qu’altérer la démocratie représentative par excès d’élection.
Là encore, pour pallier ces inconvénients, il faudrait donner au peuple le rôle central de la procédure de destitution. Si celui-ci décide de ne pas destituer le président, une élection présidentielle, point culminant d’un divorce profond entre les représentants, sera évitée. De nouvelles élections législatives ne sont pas pour autant exclues. Une dissolution pourra être décidée et elle sera suivie soit de l’élection d’une nouvelle majorité parlementaire conforme au président, soit de l’élection d’une majorité similaire à celle sortante. Dans ce dernier cas, le président de la République saura que les chances d’une nouvelle destitution seront minimes car les parlementaires hésiteront à réengager une procédure qui les mettrait en porte-à-faux avec leurs propres électeurs. Afin d’en réduire encore la probabilité, le chef de l’État pourrait être assuré de l’impossibilité d’engager une nouvelle procédure dans l’année qui suit celle d’une destitution avortée.
Enfin, l’absence de modification du projet de loi constitutionnelle hypothéquera peut être l’avenir de l’élection présidentielle au suffrage universel direct. Dès lors qu’elle pourra être défaite par la seule volonté des parlementaires, son maintien deviendra inutile. Il ne servira à rien de conserver une élection vidée de sa valeur légitimante sauf si le désir d’une participation factuelle du peuple l’emporte.