L’imbroglio basque : affrontement des logiques et multiplicité des acteurs

L’imbroglio basque : affrontement des logiques et multiplicité des acteurs

Jérôme Montès

La question du maintien de l’ordre est symptomatique de la complexité des relations centre-périphéries dans les vieilles nations européennes. L’exemple basque fait à cet égard figure de symbole. L’incapacité des corps de polices relevant de l’État – garde civile et police nationale – et de la police autonome basque – Ertzaintza – à venir à bout de l’organisation séparatiste armée ETA reflète, de manière tragique, la détérioration des relations entre Madrid et Vitoria, le siège du gouvernement autonome basque. L’offensive politico-judiciaire déclenchée à la fin de l’été 2002 par le juge madrilène Baltasar Garzón et le gouvernement Aznar contre le parti Batasuna, considéré comme le bras politique de l’ETA, n’a fait que creuser le fossé dangereux qui sépare, depuis toujours, Basques et Espagnols . Les réactions violentes de la mouvance basque radicale – tentatives d’attentats le 26 août 2002 au tribunal de Tolosa et le 1er septembre 2002 à Bilbao – ont très rapidement été relayées par les nationalistes basques modérés de la coalition PNV-EA, à la tête du gouvernement local depuis 1980, et des nationalistes catalans de Convergencia i Unio (CiU) qui ont dénoncé « l’utilisation partisane de la lutte antiterroriste ».
Cette crise est révélatrice de l’impéritie de la démocratie espagnole à sortir d’un imbroglio basque qui meurtrit le pays depuis plus de quatre décennies . La question du maintien de l’ordre au Pays basque se trouve, ainsi, au cœur des relations centre-périphéries. Toute la difficulté à appréhender le conflit basque réside dans le fait qu’elle n’oppose pas un centre à une périphérie, mais qu’elle met aux prises plusieurs acteurs qui se définissent et agissent en tant que « centres ». La question basque s’apparente, ainsi, à un dialogue de sourds entre l’État espagnol et les autorités autonomes basques. Le dialogue s’avère d’autant plus difficile à instaurer qu’il est brouillé par l’immixtion d’acteurs extérieurs.

Un dialogue de sourds

L’incompréhension qui caractérise la relation entre Madrid et Vitoria, et qui est à l’origine de ce que les observateurs patentés du conflit basque nomment pudiquement la « question » basque, réside dans le fait qu’il s’agit d’un mal aux racines profondes qui, jusqu’à présent, à conduit les deux parties à pratiquer la « politique du pire ».

Un mal aux racines profondes

Historiquement faible, l’État central espagnol n’est jamais parvenu, comme l’a brillamment signifié Juan Linz, à dépasser son caractère plurinational pour devenir un État-nation . Les périodes de centralisation n’ont donc été que le résultat d’une soumission, par les armes, à des régimes autoritaires, qu’il s’agisse de la dictature du général Primo de Rivera (1923-1931) ou du régime autoritaire du général Franco (1936-1975) . Les élites périphériques, et notamment basques, n’ont jamais pleinement reconnu le processus de centralisation politique amorcé par les élites castillanes . Ainsi, malgré l’intégration au fil des siècles du royaume de Navarre de Sanche le Grand (999-1035) au royaume de Castille , les Basques continuèrent à jouir de privilèges – fueros – qui consistaient en des franchises, des exemptions d’impôts et la mise en place d’assemblées locales démocratiquement élues. Le combat pour la requête de ces privilèges supprimés par le roi Alphonse XII en 1876 a servi de ferment au nationalisme basque.
L’objectivation de la pensée nationaliste basque se développe à la fin du XIXe siècle sous la férule de Sabino Arana , à l’époque où les théories raciales de Georges Vacher de Lapouge et d’Arthur de Gobinau tiennent le haut du pavé . En conséquence, le nationalisme basque prend sa source dans la négation de l’autre et va se nourrir d’un ressentiment à l’égard de Madrid qui sera d’autant plus profond que les gouvernements espagnols successifs vont nier au peuple basque sa singularité. Ainsi, l’autonomie reconnue par la IIe République, et qui permet aux Basques d’adopter leur premier statut d’autonomie en octobre 1936, sera bien éphémère. La répression franquiste et ses excès, dont le bombardement de la ville de Guernica par l’aviation allemande fait figure d’abominable symbole, conduit à la création en 1959 de l’ETA, qui considère que seule la violence émancipera le peuple basque de l’impérialisme agressif de l’État espagnol.
En période de guerre froide et de décolonisation, l’ETA rompt avec les thèses raciales d’Arana et opte pour une terminologie marxiste qui le conduit à considérer comme Basque « tout individu habitant et vendant sa force de travail en Pays basque » . Bien qu’en langue basque Euskal Herria signifie « le pays de la langue basque », la maîtrise de l’euskera ne constitue pas, à l’inverse de l’exemple catalan, un critère d’appartenance au peuple basque. Sur les presque 3 millions d’habitants que compte les sept provinces basques seulement 700 000 – c’est-à-dire environ un quart de la population – parlent la langue basque, et moins de 10% sont capables de l’écrire . Ce constat tient à la répression du régime franquiste qui dura quarante ans (interdiction de l’usage du basque, autodafés d’ouvrages écrits en langue basque, suppression des noms basques de la toponymie et des registres d’état civil), ainsi qu’à la difficulté d’apprendre un idiome étranger à la famille des langues indo-européennes .
Dès lors, pour les nationalistes basques, l’ennemi n’est plus « l’Espagnol », mais « l’État espagnol » assimilé à une puissance étrangère occupante dont il faut se libérer. On retrouve là, l’interprétation avancée par René Girard selon laquelle, c’est la désignation d’un ennemi commun qui assure au groupe sa cohésion . L’histoire nous enseigne, en outre, que la résistance à l’oppresseur constitue une caractéristique majeure de la singularité basque. Ainsi les Vascons, considérés comme de lointains ancêtres des Basques, s’opposèrent aux légions romaines à la fin du Ier siècle avant notre ère, vainquirent les Wisigoths au VIe siècle, puis résistèrent à l’invasion musulmane du VIIIe au XIe siècle . Cette explication corrobore la thèse souvent défendue qui veut que l’ennemi de l’ETA n’ait jamais été le régime franquiste, mais bien l’État espagnol . Aujourd’hui, d’ailleurs, six militants sur dix de l’ETA sont âgés de moins de vingt-et-un ans et n’ont donc pas vécu l’oppression des années Franco. Ainsi, l’organisation séparatiste basque – comme toute organisation terroriste selon Bertrand Badie – a construit son identité en s’opposant violemment à l’État et en désignant ce dernier comme sa cible privilégiée . Sur le plan symbolique, en effet, il semble particulièrement intéressant de relever le rituel nationaliste de la crémation du drapeau espagnol à l’issue de chaque réunion de l’ETA, ainsi que le nombre élevé de représentants de l’État parmi les victimes de l’organisation séparatiste basque. L’assassinat de l’amiral Carrero Blanco – dauphin désigné du général Franco – le 20 décembre 1973, les attentats manqués contre le Roi et José María Aznar en 1995 ou, encore, le meurtre d’une quinzaine d’élus du parti populaire (PP) depuis 1995, en apportent la claire illustration .
Une autre explication plausible de l’incompréhension qui caractérise la relation entre Madrid et Vitoria, à l’origine du conflit basque, réside dans la profonde frustration politique ressentie par les nationalistes basques au moment de la Transition démocratique (1975-1978), ce que Guy Hermet nomme les « désenchantements de la liberté » . Bien qu’ayant été les plus farouches adversaires du régime franquiste, les Basques ont eu le sentiment d’être floués par le nouveau régime qui, afin de parvenir au consensus nécessaire pour ne pas mettre en péril la mise en place des nouvelles institutions, a tenu à l’écart des débats les secteurs nationalistes les plus virulents. L’amnistie tardive (1977) des prisonniers basques engagés dans le combat contre l’oppression franquiste contribua, aussi, à renforcer ce sentiment de frustration, comme l’illustre l’appel à l’abstention lancé par le PNV et l’ETA lors du référendum constituant du 6 décembre 1978. L’abstention atteignit d’ailleurs le taux record de 54,5 % au Pays basque – contre seulement 32,3 % dans le reste du pays –, et le « non » recueillit 23,8 % des suffrages contre à peine 7,9 % sur l’ensemble du royaume. Malgré la grande souplesse du statut de juin 1979 qui offrait au Pays basque une très large autonomie, la question basque restait entièrement posée, les Basques adressant le reproche à Madrid d’avoir dilué leurs privilèges au sein des 17 communautés autonomes .
Le modèle policier espagnol actuel incarne toutes ces frustrations. Pluraliste, il fait cohabiter les forces de sécurité de l’État – police nationale et garde civile – avec la police autonome basque. Créée par un décret du 22 décembre 1980 unifiant en un corps unique les Migueletes de Guipúzcoa aux Miñones d’Alava et de Biscaye, la police basque est aujourd’hui forte de 7 500 agents – soit un policier pour 300 habitants – présents sur l’ensemble du territoire de la communauté autonome. Loin d’être perçue comme une source de confusion et de dysfonctionnements, la mise en place d’un modèle policier pluraliste sembla la meilleure manière de garantir la séparation des pouvoirs – les unités se contrôlant mutuellement – et de se prémunir contre d’éventuels pronunciamientos, traditionnels dans l’histoire du pays . Or l’État, pour reprendre le schéma d’analyse wébérien, se conçoit comme une communauté humaine qui, dans les limites d’un territoire déterminé – la notion de territoire étant une de ses caractéristiques–, revendique avec succès pour son propre compte le « monopole de la violence physique légitime » . Ainsi, avec environ 3 000 gardes civils et 1 500 policiers nationaux, les forces de sécurité de l’État sont encore très palpables au Pays basque, ce qui confère à la région une densité policière par habitants (7 ‰) presque deux fois plus élevée que dans le reste de l’Espagne (4,7 ‰).
Rapidement, ce pluralisme policier s’est converti en enjeu politique majeur des relations centre-périphéries. Les responsables politiques basques se sont empressés de désigner comme du ressort de la compétence de la police autonome « la protection des personnes et des biens, et le maintien de l’ordre public à l’intérieur de son territoire ». Les forces de l’État n’ont conservé que les missions de police à caractère « supra et extra-communautaire », telle la surveillance des frontières, les douanes, le contrôle de l’immigration, la délivrance des documents d’identité, le régime d’extradition et d’expulsion ou la poursuite des délits monétaires . Les responsables politiques espagnols ont répondu que la sécurité publique constituait une compétence exclusive de l’État , tandis que d’autres compétences devaient s’exercer « en collaboration » ou indifféremment par les divers corps de police . Il va sans dire que ce chevauchement de compétences est à l’origine de multiples dysfonctionnements, et nuit gravement à l’efficacité de l’ensemble des forces de sécurité comme l’a montré le refus des autorités basques en novembre 1996, d’avertir la police nationale de l’enlèvement par l’ETA de l’avocat Cosme Delclaux, retardant ainsi les recherches.
Les forces de polices sont d’autant plus facilement « instrumentalisées » par les responsables politiques qu’elles y sont directement rattachées. Ainsi, le directeur général de la police nationale dépend du secrétaire d’État à la Sécurité, lui-même placé sous la tutelle du ministre de l’Intérieur et, depuis 1986, le directeur général de la garde civile n’est plus un militaire mais un civil nommé sur proposition conjointe des ministres de la Défense et de l’Intérieur. Quant à la police basque, elle est placée sous la responsabilité du vice-conseiller basque à la Sécurité, dont le supérieur hiérarchique est le conseiller de l’Intérieur nommé par le chef du gouvernement autonome basque. Enfin, le directeur de l’Académie de police d’Arkaute, où est dispensée la formation des policiers basques, dépend directement du conseiller de l’Intérieur.
Toujours d’un point de vue organisationnel, les tensions entre forces de sécurité de l’État et policiers basques se reflètent, aussi, dans la paralysie des mécanismes de coordination qui ont été créés. De la sorte, le comité local de sécurité du Pays basque – Junta Local de Seguridad, composé de représentants de l’État et de la communauté autonome – ne s’est réuni que trois fois depuis 1996. Depuis la nomination aux fonctions de conseiller de l’Intérieur basque, en 1999, d’un homme rompu au dialogue avec Madrid , les choses ont toutefois évolué. Ainsi, le 3 août 2001, le ministre de l’Intérieur espagnol et le conseiller de l’Intérieur basque signaient un plan de coordination qui, dorénavant, permet une réunion, au moins trimestrielle, entre le secrétaire d’État espagnol à la Sécurité et le vice-conseiller basque de l’Intérieur.
Bien qu’étant beaucoup plus populaire aux yeux des citoyens basques que la garde civile ou la police nationale encore considérées comme des forces « d’occupations », la police autonome n’a pas encore su faire la preuve de son efficacité dans la lutte antiterroriste. Ainsi, depuis 1996, la plupart des commandos démantelés de l’ETA, sur l’ensemble du territoire national, sont à mettre à l’actif de la garde civile (68 %) ou de la police nationale (26 %). En conséquence, les dirigeants basques sont régulièrement accusés de laxisme, notamment dans la répression des violences urbaines – kale borroka–, et de profiter de ce climat de violence pour revendiquer auprès de Madrid davantage d’effectifs pour la police autonome.
L’impasse dans laquelle se trouve aujourd’hui la question basque ne saurait toutefois se résoudre au seul manque d’efficacité des forces de polices. Si l’écart n’a cessé de s’accroître entre les Basques et les Espagnols c’est aussi en raison de la recrudescence de la violence pratiquée par la mouvance radicale et de la rigidité dont les nationalistes modérés continuent de faire preuve.

La « politique du pire »

Au Pays basque, la violence est devenue, depuis presque quarante ans, le mode d’expression quotidien des relations centre-périphéries. Étrange paradoxe, souligné en son temps par Tocqueville, que de voir les réactions de mécontentement jaillir, non pas au moment où la pression est la plus forte, mais lorsque le gouvernement commence à se réformer . Ainsi, plus de 95 % des personnes assassinées par l’organisation séparatiste basque l’ont été après la mort de Franco, en 1975. Les années de transition restent les plus meurtrières de l’histoire du terrorisme basque, puisque près d’un tiers des assassinats de l’ETA ont été perpétrés entre 1978 et 1980 . Durant ces « années noires », l’organisation clandestine basque est responsable de 234 meurtres, soit une triste moyenne de 78 assassinats par an. La courbe statistique des enlèvements, aussi, confirme cette tendance, puisqu’il y a eu presque autant de personnes séquestrées par l’ETA entre 1979 et 1981 (36) que durant toutes les autres années réunies (41) .

Alors que la Corse (processus de Matignon) et l’Irlande du Nord (accord du Vendredi saint) se sont engagées dans des processus de paix, le Pays basque demeure le foyer de terrorisme le plus actif d’Europe occidentale. Toutes les tentatives pour parvenir à un accord de paix – rencontre d’Alger en novembre 1986, trêves de février 1988 et septembre 1998 – ont échoué. Pires, les civils sont devenus les cibles privilégiées des terroristes (61% depuis 1995). Cette évolution tient au nombre croissant d’élus, mais aussi de journalistes – considérés comme complices des « oppresseurs du Pays basque » – parmi les victimes de l’ETA. Ainsi, au cours de la seule année 2000, les forces de polices ont comptabilisé 23 attaques contre les sièges de journaux, mais aussi les biens privés (véhicules, domiciles) des journalistes vivant au Pays basque. Depuis l’assassinat à Bilbao en 1978 de José María Portell – rédacteur en chef de la Gaceta del Norte –, une vingtaine de journalistes ont échappé à des attentats, une centaine vivent sous escorte, une quinzaine a été contrainte de s’exiler et deux sont décédés . L’augmentation du nombre de civils assassinés mérite également d’être mise en perspective avec l’utilisation de plus en plus fréquentes d’explosifs pour commettre des attentats. Ainsi, depuis 1987 – année de l’attentat de Hipercor – 63 % des victimes de l’organisation séparatiste basque ont été tuées à la suite d’une explosion, contre seulement 26 % précédemment . En produisant une violence aveugle, l’utilisation de colis et de voitures piégés accroît le nombre de victimes civiles, et a également pour conséquence d’étendre le terrorisme à l’ensemble du territoire espagnol. Ainsi, bien que 67 % des victimes de l’ETA aient été tuées au Pays basque , les attentats les plus meurtriers ont été commis en dehors du territoire de la communauté autonome basque. Ce fut notamment le cas lors des attentats de l’Hipercor à Barcelone en 1987 (21 morts), de ceux de la cafétéria Rolando en 1974 (12 morts) et de la place República dominicana en 1986 (12 morts) à Madrid, ainsi que les attaques contre les casernes de la garde civile de Saragosse en 1987 (11 morts) et de Vic en 1991 (10 morts).
Cette violence, pourtant, est aujourd’hui désavouée par une large majorité des Basques comme le confirme le cuisant revers électoral affligé à Batasuna (EH/HB) en 2001, qui en étant crédité de sept sièges a obtenu son plus mauvais résultat depuis vingt ans . Ce rejet de la violence ne s’exprime pas seulement dans les urnes, mais aussi dans la rue comme l’ont confirmé les manifestations populaires, d’une ampleur inédite, organisées lors de l’enlèvement de l’industriel Julio Iglesias Zamora dès 1993, mais surtout après l’assassinat de Miguel Angel Blanco en 1997 . La constitution de collectif comme Basta Ya, le Foro d’Ermua ou Covite, pour réclamer l’arrêt de la violence, est symptomatique de la grande lassitude de l’opinion publique à l’égard des nationalistes radicaux. Bien que coutumiers d’un activisme politique en faveur des nationalistes , les évêques du Pays basque et de Navarre ont envoyé un signal fort en organisant pour la première fois, en janvier 2001, une marche pour la paix à laquelle ont pris part 50 000 fidèles. Quelques jours auparavant, la moitié des prêtres de Biscaye avaient publiquement appelé l’ETA à prononcer son auto-dissolution et à demander pardon aux victimes. En outre, il n’existe pas un nationalisme basque mais des nationalismes. La Navarre, notamment, qui tant par le nombre de ses habitants (plus de 500 000) que par sa superficie apparaît comme la province la plus importante d’Euskal Herria, s’avère moins sensible aux thèses nationalistes comme l’a montré le référendum organisé en 1980, par lequel les Navarrais ont majoritairement signifié leur refus d’être incorporés au Pays basque, et ont obtenu de se constituer en communauté autonome distincte. Récemment encore, les trois-quarts des parlementaires navarrais se sont prononcés contre le « plan Ibarretxe » qui revendique, entre autres choses, une « libre association » avec l’Espagne et des « relations libres » avec la Navarre et le Pays basque français.

Toutefois, force est de reconnaître qu’une part importante de la responsabilité de l’élargissement du fossé entre l’État espagnol et les nationalistes basques incombe à ces derniers. L’inscription du principe de l’autodétermination dans le programme de gouvernement, défini en 2001 par le PNV, et la politique linguistique mise en œuvre par les nationalistes sont, de ce point de vue, emblématiques. La législation basque exige en effet des fonctionnaires travaillant sous la juridiction du Pays basque qu’ils parlent l’euskera, ce qui interdit l’accès à la fonction publique territoriale à tous les Castillans. Dans le même temps, la signalisation routière bilingue, l’enseignement de la langue basque et l’utilisation préférentielle de l’euskera dans les médias locaux ont été encouragés. Même si l’enseignement unilingue basque reste cantonné aux établissements privés – ikastolas –, à l’école primaire la plupart des élèves reçoivent jusqu’à seize heures d’enseignement en langue basque par semaine. Dans le secondaire, ce volume horaire atteint fréquemment vingt-cinq heures hebdomadaires et, à l’université d’État du Pays basque, certains cours sont dispensés en basque et il existe des filières destinées à former de futurs enseignants d’euskera. Le plus préoccupant c’est que les programmes pédagogiques sont souvent détournés pour exacerber le sentiment nationaliste sur un ton, parfois, comminatoire. Une étude réalisée en juin 2000 par 356 universitaires relevait, par exemple, les excès d’un système éducatif basque « favorisant le racisme et niant les éléments communs » . En 1998, une école de langue basque avait même été fermée au motif que la fabrication de cocktails Molotov servait de support pédagogique à l’apprentissage de la langue basque. Dans la même veine, en mars 2001, un rapport de la Commission européenne mettait directement en cause plusieurs programmes de la télévision publique basque, destinés aux enfants, et dans lesquels étaient diffusées des chansons méprisantes à l’endroit des Espagnols.
S’engager dans une politique du pire telle fut, aussi, l’option retenue par les autorités espagnoles, qui ont toujours privilégié une réponse policière à la question basque, négligeant le pan politique des revendications des nationalistes. L’affaire des Groupes Antiterroristes de Libération (GAL) a montré qu’au terrorisme de l’ETA, certains dirigeants espagnols étaient prêts à répondre par un terrorisme d’État . L’implication de José Barionuevo et de Rafael Vera, respectivement ancien ministre de l’Intérieur et ancien secrétaire d’État à la Sécurité, semble accréditer la thèse selon laquelle les exactions commises par les GAL dans le sud de la France, entre 1983 et 1987, visaient à faire réagir Paris. Notons que la dernière victime des GAL a été abattue quelques semaines avant un vaste « coup de filet » opéré par la police française dans les milieux nationalistes basques autour de Bayonne en octobre 1987, et qui déboucha sur une centaine d’interpellations conduisant à plus de soixante expulsions vers l’Espagne. La France allait devenir, dorénavant, un protagoniste actif de l’imbroglio basque.

Un dialogue brouillé

L’immixtion d’acteurs extérieurs dans le conflit basque a eu pour conséquence de rendre plus difficiles et plus complexes les relations centre-périphéries. Depuis le milieu des années quatre-vingt, en effet, les autorités françaises sont devenues des partenaires inéluctables du gouvernement espagnol dans la lutte contre l’ETA. Dans le même temps, les avancées réalisées dans la construction européenne en matière de « Justice et Affaires intérieures » ont contribué à conférer à l’Union européenne un rôle accru dans le dossier basque.

La France, un acteur central de la question basque

Après avoir servi, durant de nombreuses années, de « sanctuaire » aux activistes de l’ETA, la France s’est tardivement posée en interlocuteur privilégié de l’Espagne en matière de lutte antiterroriste. La coopération policière bilatérale entre Madrid et Paris est, désormais, communément présentée comme exemplaire. L’arrestation par la police française, à Talence en septembre 2002, de Juan Antonio Olarra Guridi, considéré comme le chef militaire présumé de l’organisation séparatiste basque espagnole, en témoigne. En outre, le fait que les responsables politiques français et espagnols n’aient pas souhaité rendre cette coopération idéologique, tend à démontrer que celle-ci répond à des préoccupations qui participent, étroitement, de l’intérêt national. Bien que nombreuses, les alternances politiques n’ont eu, de la sorte, aucune incidence majeure sur la coopération policière et judiciaire entre Madrid et Paris. Ainsi, en 1986, le gouvernement Chirac a poursuivi la politique initiée par le président Mitterrand en inaugurant la procédure des expulsions massives de militants nationalistes basques au nom de « l’urgence absolue » et en signant, le 29 mai 1987, l’accord de Gérone qui institue l’échange d’officiers de liaison entre les deux pays. Les alternances politiques de 1988, 1995, 1997 et 2002 n’ont rien modifié dans l’attitude des autorités françaises , qui ont continué à traquer les membres présumés de l’ETA recherchés en Espagne, et venus se réfugier dans l’Hexagone. Dans la même veine, un des premiers gestes du gouvernement conservateur porté au pouvoir en Espagne, en mars 1996, a consisté à décorer trois hauts fonctionnaires de police français pour leur collaboration dans la lutte antiterroriste.
Quelles ont été les raisons qui ont conduit la France à s’immiscer dans l’imbroglio basque ? La vision utilitariste des causes de l’intégration, proposée par Amitai Etzioni au milieu des années soixante, puis reprise par Andrew Moravscik et Philippe Schmitter, apporte un premier élément de réponse. Pour ces auteurs, la coopération doit être analysée en termes d’actions conscientes destinées à maximiser la satisfaction d’intérêts nationaux . Dans notre cas d’espèce, il est certain que les dividendes économiques retirés par la France de sa collaboration antiterroriste avec l’Espagne n’ont pas été négligeables. Ainsi, l’attitude conciliante de Paris envers les autorités madrilènes a permis, en retour, aux grands groupes industriels français de décrocher d’importants contrats commerciaux avec l’Espagne. Par exemple, trois mois après la signature des accords de La Castellana du 14 juin 1984, instituant officiellement la coopération franco-espagnole, Madrid passait commande de plusieurs chars français AMX-30. De même, au moment des expulsions massives de nationalistes basques au nom de l’urgence absolue, en 1986, le gouvernement espagnol se portait acquéreur de dix-huit hélicoptères Super Puma français. L’arrestation par la police française, en 1987, du chef des commandos de l’ETA, Santi Potros, coïncide avec le choix d’Alsthom pour construire le train à grande vitesse espagnol. Enfin, quelques jours après l’arrestation de 21 activistes basques par les autorités françaises en 1991, Madrid officialisait sa décision d’acheter 840 missiles Mistral français et de nouveaux hélicoptères Super Puma.

Au-delà de ses gains financiers, pourtant, Paris a surtout cherché, par cette coopération, à éviter l’importation du conflit basque sur son territoire. En raison de sa situation géographique, la France est directement concernée, en effet, par la question basque. L’Euskadi, tel que le revendiquent les nationalistes, s’étend ainsi sur sept provinces dont trois (le Labourd, la Basse-Navarre et la Soule) se situent dans le département français des Pyrénées-Atlantiques . La France commence d’ailleurs à coopérer avec l’Espagne, précisément au moment où le groupe Iparretarrak se fait connaître dans l’Hexagone en commettant des attentats contre des édifices, publics et privés, dans la région de Bayonne, causant la mort de plusieurs fonctionnaires de police français . Les complicités offertes à l’ETA dans les vols d’explosifs de Pleven en septembre 1999 ou la réactivation d’Iparretarrak – qui en avril 2000 revendiquait quatre attentats à l’explosif – confirment l’actualité du risque de propagation du conflit basque sur le territoire français. La fusion, en 2000, des mouvements de jeunes nationalistes radicaux français et espagnols dans une structure commune, baptisée Haika, et la création à Bayonne, en 2001, d’une brigade de police spécialement chargée de la lutte contre le terrorisme basque abondent également dans ce sens. La multiplication des violences urbaines perpétrées par la mouvance nationaliste basque en France , et le fait que plusieurs responsables politiques français soient régulièrement la cible de ces milieux, conduisent là encore les autorités françaises à rester très vigilantes. Hormis l’État français, un autre acteur est partie-prenante de cet imbroglio basque : l’Union européenne.

L’Union européenne, un acteur montant de la question basque

La lutte contre le terrorisme basque constitue, depuis longtemps et de plus en plus, un terrain d’expérimentation privilégié de la coopération policière et judiciaire entre les pays de l’Union européenne. Rappelons que des rencontres de niveau européen, au sein du club de Berne, du Police Working Group on Terrorism (PWGOT) ou du groupe Trévi ont permis aux autorités françaises et espagnoles d’esquisser une coopération informelle, bien antérieure aux premiers accords bilatéraux . Mais c’est avec la suppression des contrôles à la frontière pyrénéenne, induite par les accords de Schengen entrée en vigueur en 1995, que la coopération franco-espagnole s’est ancrée dans une dynamique européenne. Depuis, chaque pays s’est vu reconnaître un droit d’observation (filature) et de poursuite dans la zone transfrontalière, et un accès aux informations contenues dans le système informatisé Schengen (SIS). La France et l’Espagne ont même décidé de créer des centres de coopération policière et douanière (CCPD), ainsi que des commissariats communs le long de la frontière, dont un – celui de Biriatou – est situé au cœur d’Euskadi.
Cette dimension européenne, toutefois, a considérablement compliqué les relations entre les acteurs de la question basque. À ce jour, notamment, les agents de la police basque ne sont toujours pas habilités à exercer dans ce commissariat commun de Biriatou, dont l’accès est exclusivement réservé aux fonctionnaires de la police nationale. La situation peut apparaître d’autant plus décalée que l’absence de majorité absolue aux Congrès entre 1996 et 2001 a conduit le gouvernement Aznar à céder aux revendications de ses alliés nationalistes catalans, et à autoriser dès 1998 la présence d’agents de la police autonome catalane dans les commissariats communs du Perthus (Pyrénées-Orientales) et de Melles (Haute-Garonne). Madrid n’a pas non plus reconnu aux policiers basques, la faculté d’invoquer le droit de poursuite transfrontalière prévu dans la convention Schengen. Ainsi, des policiers basques ont été sévèrement condamnés par le tribunal de Bayonne, en novembre 1999, pour avoir poursuivi en territoire français un automobiliste, alors qu’ils n’avaient pas reçu l’aval des autorités françaises ou espagnoles.
Le fait que l’intégration européenne serve de paravent aux autorités espagnoles pour confier aux forces de sécurité de l’État le monopole de la coopération policière, est symptomatique des effets pervers que peut produire une situation telle que celle que connaît le Pays basque. Bien que les autorités françaises trouvent, à travers la garde civile et la police nationale, des interlocuteurs naturels aux forces de la gendarmerie et de la police nationale, cette position ne saurait être satisfaite. En s’interdisant toute coopération avec la police basque – pour ne pas froisser Madrid –, les forces de police françaises se privent d’un allié précieux dans la lutte contre l’ETA. Cette situation est d’autant plus dommageable qu’en raison des dysfonctionnements propres au pluralisme du modèle policier espagnol et du manque de communication entre les corps, la police basque dispose d’informations qu’elle est, souvent, la seule à détenir.
Les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, survenus au moment où l’Espagne s’apprêtait à prendre la présidence de l’Union européenne, ont donné à l’européanisation de la lutte contre l’ETA une urgence nouvelle. La création de l’unité de coopération judiciaire Eurojust, entérinée le 6 décembre par les ministres européens de la Justice et de l’Intérieur, devrait ainsi faciliter la coordination des enquêtes couvrant le territoire de plusieurs États membres, comme c’est souvent le cas lorsque des membres de l’ETA commettent des attentats en Espagne, puis se réfugient en France. L’établissement d’une liste d’organisations qualifiées de « terroristes » par les Quinze a également permis d’y faire figurer l’ETA, bien entendu, mais aussi plusieurs organisations appartenant à la mouvance nationaliste basque radicale comme KAS, Xaki, Ekin, Segi ou Gestora Pro Amnistia. L’instauration, au sommet de Laeken de décembre 2001, du mandat d’arrêt européen répond à une revendication ancienne de l’Espagne. Dorénavant, les partenaires européens de l’Espagne ne peuvent plus opposer des motifs politiques à l’extradition de militants basques, puisque le mandat d’arrêt européen prévoit une procédure d’échange direct entre les juges lorsque l’infraction figure sur une liste des 32 crimes et délits répertoriés, parmi lesquels se trouvent le terrorisme, le trafic d’armes, le racket et l’extorsion de fonds .

La lutte antiterroriste contre l’ETA reflète, ainsi, toute la complexité des relations centre-périphéries au Pays basque. Celle-ci tient, d’abord, à la faiblesse chronique de l’État espagnol, pourtant souvent pointé en exemple en matière de décentralisation. Cette complexité repose, ensuite, sur la diversité des relations centre-périphéries en Espagne selon la communauté autonome considérée (Pays basque, Catalogne, Galice, Andalousie, Extremadura…). Elle exige, enfin, de ne plus raisonner en terme de « centre » et de « périphérie », et de dépasser la vision étatique. Dans un monde où les compétences se superposent, les sentiments d’appartenance à une communauté se démultiplient et les allégeances se dispersent, il convient de repenser en profondeur le modèle étatique comme mode de gouvernement. C’est dans ce contexte que l’actuel chef du gouvernement basque, Juan José Ibarretxe, a fait part de son intention de soumettre à référendum, fin 2003, un projet de « libre association » et de « souveraineté partagée » entre le Pays basque et l’État espagnol. C’est également de ce débat que participe l’acte II de la décentralisation . En inscrivant dans le marbre de la Constitution le caractère décentralisé de l’organisation de la République, le Gouvernement français a voulu se doter d’un levier indispensable à la modernisation de l’Etat. Il a aussi donné du grain à moudre à ceux qui, au nord de la Bidassoa, se sont groupés au sein du collectif d’association Batera pour revendiquer, parfois avec véhémence, une université de plein exercice à Bayonne, une chambre d’agriculture, la co-officialisation de la langue basque et un département du Pays basque.