Réalité économique et liberté d’action politique

Réalité économique et liberté d’action politique

Dominique Strauss-Kahn

Commençons par une histoire : celle des souris et du biologiste. À la fin d’une journée d’expérimentations, l’une des souris dit à sa voisine de cage : « Vois-tu, ce Dr Pavlov, j’ai réussi à le conditionner. Lorsque je fais trois fois le tour de la cage dans un sens, puis deux dans l’autre, il m’apporte à manger ». Je défendrai ici le point de vue de la souris politique devant le Pavlov économique.
En effet, la doxa collective annonce depuis longtemps la mort du politique sur l’autel des contraintes économiques. Elle avance cette antienne avec cinq arguments.
D’abord, le développement du capitalisme inverserait progressivement le rapport de forces entre entités économiques privées et États. Ainsi, le chiffre d’affaires de Wal-Mart, 245 milliards de dollars, s’intercale entre les PIB de l’Autriche (271 milliards de dollars) et du Danemark (209 milliards de dollars). Qu’il s’agisse, dans un cas, de recettes et, dans les deux autres, de valeur ajoutée n’infirme pas la valeur de la comparaison.
Ensuite, l’ouverture croissante des économies rendrait la régulation publique nationale de moins en moins opérante. Ainsi, la théorie économique enseigne qu’une relance keynésienne est d’autant moins efficace que l’économie est ouverte : la relance sert d’abord les importations et non la croissance ; le multiplicateur de la dépense publique est amoindri. De même, l’avènement des grandes multinationales limiterait l’action publique : leurs sites et leurs sièges sont mobiles ; toute décision publique défavorable entraînerait la sanction immédiate de la délocalisation, et le corollaire en termes de perte d’emplois ; il n’y aurait alors d’autre choix que de se lancer dans une compétition entre États pour attirer les investissements internationaux sur son sol.
À cela s’ajoute le fait que les mutations d’un capitalisme de plus en plus financier alimentent le thème de la « dictature des marchés ». Dès qu’une décision politique ne serait pas conforme à l’idéologie des marchés, les capitaux se retireraient brusquement, scellant la déconfiture de l’État coupable. Très directement, certaines expériences démocratiques peuvent paraître sujettes à la pression des marchés. Je pense bien sûr au Brésil du président Lula.
De surcroît, les règles économiques communautaires que les États européens se sont volontairement imposées auraient achevé de neutraliser la capacité d’action du politique. Ce serait le cas dans le domaine macroéconomique. La politique monétaire a été confiée à une autorité indépendante, la Banque centrale européenne. La politique budgétaire est corsetée par les règles du pacte de stabilité et de croissance. Ce serait également le cas dans le domaine microéconomique. Les règles de la concurrence, notamment, s’opposeraient à toute politique industrielle, aux services publics, à la gestion active du marché de l’emploi.
Enfin, devant ce capitalisme triomphant, la démocratie serait moins légitime. Albert Hirschman nous a appris que la régulation se faisait de deux manières : les citoyens peuvent, devant une situation qu’ils jugent insatisfaisante, soit décider de s’éclipser (exit) soit manifester bruyamment (voice) . Le fait que les marchés offrent à une fraction de la population des options de sortie particulière affaiblit la portée des revendications et donc celle de la décision démocratique. Ainsi, le débat démocratique serait devenu un théâtre d’ombres sans prise sur les choix réels. Et le politique serait réduit au rôle de cette souris du Dr Pavlov : constater les évolutions économiques ; prétendre se les approprier en cas d’évolution positive ; blâmer les marchés dans le cas contraire.

Je le dis tout net : je ne crois pas à cette antienne. Je suis même persuadé qu’il y a plus de marge de manœuvre politique aujourd’hui qu’hier. Certes, des contraintes économiques existent sur l’action politique. Mais les évolutions de l’économie contemporaine ne privent pas les politiques de leur rôle : il leur impose seulement des règles du jeu nouvelles, auxquelles ils ne se sont pas bien préparés. Ils ont alors tendance à rendre les marchés responsables de leurs propres erreurs. C’est donc à une réinvention du rôle du politique que nous sommes aujourd’hui conviés de manière urgente.

Le paradoxe contemporain : une marge de manœuvre qui n’a jamais été aussi grande

En premier lieu, la marge de manœuvre de l’action politique a augmenté car le principal support de l’action – la connaissance – s’est amélioré. C’est vrai pour les décideurs politiques. La compréhension des mécanismes économiques, si elle reste imparfaite, a cependant considérablement progressé. On ne pouvait pas mener une politique keynésienne avant Keynes ! Aujourd’hui, on peut conduire une politique économique car on en connaît à peu près les effets. Par exemple, on sait désormais bien mesurer l’impact des taux d’intérêt dans la relance de l’investissement des entreprises : c’est un facteur clé dans le calcul de la profitabilité d’un projet, et donc dans la décision du management de le mener à bien ou de le suspendre. En France, les entreprises s’endettent pour l’essentiel à long terme et à taux fixe, via les prêts bancaires et désormais les obligations corporate : ce sont donc les taux d’intérêt à long terme qui jouent un rôle central. Or, les taux longs sont fixés par les marchés financiers : leur maîtrise passe par des décisions de politique économique cohérentes et stables, des perspectives de croissance et la confiance des opérateurs. À l’inverse, au Royaume-Uni, les entreprises s’endettent surtout sur la base de taux courts variables. Or, les taux courts, fixés par la Banque d’Angleterre, dépendent de la situation sur le marché des changes : leur maîtrise passe par une autre politique que celle menée en France, axée sur la stabilité de la monnaie et l’attraction des capitaux étrangers.
C’est vrai, aussi, pour l’opinion publique. La connaissance du monde par les citoyens s’est accrue. C’est un élément clé, en démocratie, pour mener une politique : car on ne gouverne pas contre les citoyens – contrairement d’ailleurs à ce que s’acharne à faire le gouvernement actuel. Faire de la politique, ce n’est pas non plus suivre ce que veut l’opinion publique et en faire son programme d’action : c’est au contraire identifier l’intérêt général et travailler à le faire partager par l’opinion publique. Cette éthique de la conviction fut incarnée par Pierre Mendès France, qui écrivait dans La vérité guidait leurs pas : « L’homme d’État, contrairement au politicien, subordonne son travail quotidien et ses paroles à ses convictions ». Cette éthique de la conviction s’exprime plus facilement dans le contexte d’une opinion publique éclairée, sensible à la raison plutôt qu’aux passions démagogiques. C’est plus volontiers le cas aujourd’hui qu’hier et c’est la grande chance d’une démocratie moderne. Il est possible et urgent de renouer avec ce comportement politique.
Prenons un exemple récent, la réforme des retraites. Il s’agit d’une révision déchirante : il faut financer, à l’avenir, plus de retraites avec moins d’actifs. Il était impossible d’agir tant que les citoyens n’avaient pas accepté la nécessité de la réforme. Ils l’ont compris grâce, notamment, au travail de pédagogie qui a été effectué pendant plusieurs années, du livre blanc de Michel Rocard en 1990 aux travaux du Conseil d’orientation des retraites mis en place par Lionel Jospin. La nécessité d’une réforme a progressé dans l’esprit de nos concitoyens. Ils ont compris la nécessité d’avancer tout comme ils ont compris l’injustice et l’insuffisance de la solution finalement retenue. Prétendre assurer le financement des pensions en repoussant l’âge de départ à la retraite, c’est-à-dire en maintenant plus longtemps dans la population active, n’apporte pas à soi seul une solution définitive. Ce n’est pas l’actif qui finance les retraites, mais l’actif qui a un emploi. Or, dans le secteur privé, la personne que l’on maintient dans la population active en repoussant l’âge de la retraite a, sans politique déterminée, peu de chances de travailler : le taux d’emploi des plus de cinquante ans en France est le plus faible d’Europe. On transforme le jeune retraité en chômeur âgé. Dans le secteur public, la personne se maintient en activité mais, à effectifs constants, elle retarde l’entrée du jeune fonctionnaire qui doit occuper le poste ainsi libéré. On remplace un retraité par un jeune chômeur. Certes, il y aura moins de retraites à payer – mais aussi plus d’indemnités chômage, ce qui revient au même sur le plan macroéconomique : les actifs financent les inactifs, qu’ils soient jeunes, chômeurs ou retraités. Il n’y a pas de financement supplémentaire sans emploi supplémentaire. La clé, c’est la politique de l’emploi : si l’on ne veut pas augmenter les cotisations, il n’y a pas d’autre solution qu’augmenter les actifs qui cotisent.
La marge de manœuvre du politique a augmenté aussi parce que ses instruments se sont multipliés. La progression de la connaissance économique s’est accompagnée d’un développement parallèle des instruments que le politique peut utiliser. Là où nous ne disposions que du budget de l’État, des droits de douane et de la banque centrale, nous pouvons aujourd’hui agir à travers une collection d’instruments.
À l’échelle nationale, tout d’abord. Ainsi, la modernisation de la fiscalité fait que l’impôt ne se contente plus de financer le budget de l’État, mais permet aussi la régulation de l’économie ou la correction des externalités négatives (la fiscalité écologique par exemple). Il y aussi de nouveaux instruments : les « permis à polluer », pour rester dans le domaine écologique, constituent une innovation contemporaine. L’idée est très récente, elle consiste à créer un marché où peuvent s’échanger les droits à polluer : plus les acteurs économiques polluent, plus le prix des droits à polluer augmente et plus l’incitation est forte d’investir dans une technologie non polluante. Enfin, sont apparus de nouveaux instruments institutionnels : les autorités de régulation (l’autorité de régulation des télécoms, par exemple), les fonds divers (le fonds de réserve des retraites, l’agence de la dette, les « fonds de fonds » pour soutenir le capital investissement et l’innovation en France…), les services publics qui demeurent un levier d’action bien plus important aujourd’hui qu’hier (de Réseau Ferré de France aux sociétés d’économie mixte locales d’aménagement).
C’est vrai aussi au niveau européen. L’augmentation du budget européen, les fonds structurels pour aider à la convergence des pays membres, le fonds de cohésion, le fonds européen de développement (FED), la BEI, la BERD – autant d’instruments qui se développent rapidement. Il y a là un formidable potentiel d’avenir pour réguler l’économie internationale. Les instruments européens possèdent en effet la taille critique : suffisamment larges pour servir de « bouclier » dans la mondialisation, mais suffisamment proches pour pouvoir être développés de manière crédible. Le meilleur exemple en est l’euro. Onze, puis douze, États membres de l’Union européenne ont pu se mettre d’accord pour se lancer dans cette aventure historique. Elle a abouti à la constitution d’une zone de très grande stabilité monétaire : la zone euro a ainsi été épargnée par la crise financière internationale qui a affaibli toutes les autres régions du monde depuis 1997.
C’est vrai, enfin, au niveau international. Le G7-G8, désormais le G20, le FMI, la Banque mondiale, l’OMC et avec eux de nombreuses institutions régionales (Mercosur, Banque africaine de développement, Banque asiatique de développement notamment) sont des institutions qui jouent désormais un rôle important dans la régulation de l’économie internationale. Nous pouvons légitimement critiquer, pour des raisons politiques, ce qu’elles font. Mais la critique n’existe que parce que l’outil est efficace. Or, ce sont des institutions qui, tout simplement, n’existaient pas il y a environ un demi-siècle. Prenons l’exemple de l’intervention du FMI dans la crise financière internationale, à la fin des années quatre-vingt-dix. La crise qui débute à l’été 1997 prend un tour dramatique en faisant voler en éclats l’ancrage monétaire (peg) qui reliait le won coréen au dollar : le won perd en quelques semaines 60 % de sa valeur ; le système bancaire coréen, endetté à court terme en devises auprès des banques occidentales, est en faillite virtuelle. Le FMI sauve les banques coréennes et, avec elles, toute l’économie nationale, en y injectant près de 50 milliards de dollars. On peut critiquer les modes d’intervention du FMI : le contenu du plan de redressement imposé à la Corée en contrepartie de l’aide, trop restrictif sur le plan macroéconomique et inadapté aux problèmes structurels de la Corée ; les risques d’aléa moral, qui protège les investissements hasardeux des banques occidentales. Mais dans son principe, l’intervention du FMI comme prêteur en dernier ressort est vitale : sans elle, l’économie coréenne s’effondre, et avec elle le système financier international.
J’irai enfin un cran plus loin dans le paradoxe : la marge de manœuvre du politique a augmenté non pas en dépit mais parallèlement au développement des marchés. George W. Bush creuse le déficit des États-Unis par des baisses d’impôt, laisse le dollar se déprécier, protège les industries traditionnelles par des hausses de droits de douanes. Pour quelles raisons ? Parce qu’il a gagné les élections et que ces orientations correspondent aux préférences politiques de son électorat. Les marchés l’empêchent-ils de mener cette politique ? Non, évidemment. C’est, dira-t-on, parce qu’il est conservateur et que les marchés le sont aussi : les préférences politiques rejoignent les contraintes économiques. Mais son prédécesseur ne l’était pas. Il menait une politique exactement inverse. Si les marchés ne sanctionnent pas Bush par choix idéologique, alors ils auraient dû sanctionner Clinton. Ils ne l’ont pas fait.
En réalité, n’est-ce pas en se servant des marchés financiers que les États-Unis peuvent sans douleur connaître un déficit public considérable (374 milliards de dollars en 2003, soit 3,5 points de PIB et vraisemblablement près de 5 % en 2004) ? N’est-ce pas en utilisant les marchés qu’ils financent leur abyssal déficit commercial (480 milliards de dollars en 2003, soit 4,5 points de PIB) ? N’est-ce pas grâce aux marchés financiers que le Japon peut s’endetter à un rythme accéléré à des taux d’intérêt qui sont les plus bas du monde, ou que la France peut, sans conséquences apparentes, violer ses engagements européens ? Les marchés ne sont pas censés aimer le déficit. Les États sont-ils entravés ?
Enfin, croit-on que la France aurait pu sans dommage mettre en place les 35 heures si les choix de politique économique avaient été aux mains des « gnomes » de Londres, de New York, de Zürich ou d’ailleurs ? Lionel Jospin a défini son programme, il a été élu et il l’a appliqué. Parce que c’est la règle de la démocratie. Et je ne sache pas que les marchés l’en aient empêché ; je ne suis même pas sûr qu’ils l’aient essayé.
Il ne faut donc pas être victime des ayatollahs du marché, ceux qui vantent sa prétendue clairvoyance et pour qui la neutralisation du politique est le seul programme acceptable. Ceux-là tentent d’instrumentaliser les marchés au service d’une entreprise idéologique. Et ils y parviennent. Mais les marchés ne sont rien. Il n’y a que des hommes en chair et en os qui interviennent sur les marchés. Mon expérience a toujours été que les acteurs du marché sont infiniment plus pragmatiques que ne le disent ses thuriféraires. Ils savent écouter et évaluer.
Quels sont d’ailleurs ces marchés qui exerceraient une surveillance prétendument insupportable sur l’économie française ? Les marchés des changes ? Ils ne cotent plus le franc et laissent le gouvernement libre de conduire une politique budgétaire aventuriste sans encourir le risque d’une crise. Les marchés de la dette publique ? La vertueuse Espagne emprunte aujourd’hui à 4,2 % à cinq ans et la France pécheresse à 3,6 %. On a vu tutelle plus sévère !

Les nouvelles contraintes des marchés et de l’économie contemporaine

Ne poussons pas le paradoxe plus avant. Il existe bel et bien des contraintes, mais ce ne sont pas celles que l’on croit.
D’abord, ne nous trompons pas de cible : les marchés ne créent pas de contraintes idéologiques. Qu’appelle-t-on « les marchés » ? Essentiellement les marchés des changes et des titres de la dette publique, qui sont les scrutateurs les plus directs des politiques économiques. Accessoirement les marchés des actions, mais ceux-ci cotent des entreprises et non des monnaies ou des éléments du passif de l’État. Les opérateurs sur ces marchés ne s’intéressent pas directement au fait que la politique économique soit de droite ou de gauche, libérale ou interventionniste, orthodoxe ou hétérodoxe. Ils se demandent de manière obsessionnelle comment gagner de l’argent, et donc si, dans les mois ou les années qui viennent, les taux d’intérêt vont monter ou descendre, la monnaie s’apprécier ou se déprécier. Rien d’autre ne les intéresse.
Les motifs qui animent ces opérateurs ne sont donc en rien idéologiques. Ils ne sont ni pour, ni contre Lula. La seule question qu’ils se posent est la suivante : quelles vont être les conséquences de la politique du président Lula ? S’ils concluent qu’elle risque d’aboutir à une cessation du paiement de la dette, ils agiront de telle manière que les taux d’intérêt monteront. S’ils se convainquent du contraire, les taux baissent. C’est ce qui s’est produit ; la prime de risque affectant les obligations du Brésil a été divisée par trois depuis février 2002 et l’élection de Lula, passant de 2500 à 800 points de base.
C’est même par refus des idéologies que les marchés détestent le monétarisme – cette théorie inventée par Milton Friedman selon laquelle la meilleure manière de piloter la monnaie consiste à se limiter à la fixation de la croissance de la masse monétaire. Ils ne l’aiment pas parce qu’ils se sont convaincus que cette théorie est fausse et obsolète, à tel point que même les banques centrales n’accordent plus aux critères de masse monétaire qu’une importance secondaire.
On pourrait argumenter de la même manière en ce qui concerne les entreprises multinationales. Elles ne choisissent pas d’investir par idéologie dans les pays où la fiscalité est la plus basse, les droits sociaux et environnementaux limités au maximum. Elles font des choix pragmatiques : elles vont là où la combinaison entre les prélèvements et les prestations publiques (infrastructures, niveau d’éducation, qualité de vie notamment) est le plus efficace pour elle, là où il est le plus adapté au type d’implantation qu’elles envisagent. Et c’est ainsi que, malgré une fiscalité souvent plus lourde que ses voisins, la France est le second pays d’accueil des investissements étrangers.
Les marchés, en revanche, créent des contraintes de cohérence accrues. Dans le passé, les contraintes de cohérence étaient faibles, parce qu’elles demeuraient purement internes. Les gouvernements pouvaient aller au bout d’une logique politique même si elle était insoutenable économiquement. La réalité ne les rattrapait qu’à la toute fin, lorsque les citoyens se rebellaient ou lorsque l’économie du pays s’effondrait. Il a fallu 70 ans pour que les contraintes économiques rattrapent l’URSS. Le régime nord-coréen survit encore parce qu’il est autarcique et totalitaire.
Aujourd’hui, la réalité économique n’a pas changé : une politique est soutenable ou ne l’est pas. Mais les contraintes de cohérence apparaissent plus rapidement. La sanction est plus prompte. C’est, d’une certaine manière, une bonne chose : les marchés sanctionnent l’incohérence et servent de corde de rappel devant des décisions gouvernementales qui pourraient basculer dans l’aventure. Cette corde de rappel a servi utilement lors de la crise financière asiatique de 1997 ou lors de la crise financière russe : certes, le choc a été violent ; mais il aurait été bien pire si la situation avait pu se dégrader sans contrôle encore plus longtemps. On pourrait aussi montrer que l’économie sert de corde de rappel aux tentations guerrières du gouvernement Bush : le coût de la guerre en Irak est une contrainte salutaire en face du risque d’une extension du conflit à la Syrie ou à l’Iran.

Réinventer la politique dans le contexte de la modernité

Le capitalisme moderne, financier, mondialisé, accroît donc bel et bien certaines contraintes économiques qui pèsent sur le politique. Mais ces contraintes accrues de cohérence ne mettent pas fin à la politique : penser que les gouvernements sont condamnés au « pilotage automatique » serait la plus funeste des erreurs. Au contraire, la perspective nouvelle d’une politique moderne s’ouvre avec force.

Contre le « pilotage automatique »

La politique n’est pas condamnée au théâtre d’ombres. Certains, pourtant, ont théorisé le retrait du politique. Cette théorie conservatrice, issue du monétarisme, va en quelque sorte jusqu’au bout de la logique de contrainte en déniant à la collectivité publique la légitimité d’intervenir dans la sphère économique. Elle considère en effet que toute intervention de l’État dans l’économie est par principe inefficace, car perturbatrice des allocations de ressources optimales réalisées par le marché. Dans ces conditions, la bonne politique économique consiste à fixer des règles connues et intangibles en matière d’intervention publique (par exemple, règles d’intervention en matière monétaire pour la Banque centrale et règle de comportement en matière budgétaire). Il s’agit, pour l’État, de renoncer à la politique discrétionnaire et de se mettre en quelque sorte en « pilotage automatique ».
C’est aujourd’hui largement le cas au niveau européen, ainsi que l’expose à juste titre Jean-Paul Fitoussi . La politique économique de l’Union repose aujourd’hui sur trois piliers : la Banque centrale européenne, le pacte de stabilité et le droit de la concurrence. Dans les trois cas, la logique est celle de la « règle » contre la « discrétion ». La Banque centrale européenne : les statuts de la BCE lui assignent un objectif unique de stabilité des prix. Ils l’empêchent ainsi de faire des choix, d’arbitrer entre croissance et inflation. D’autres modèles sont possibles – celui de la Bank of England ou celui, plus net encore, de la Federal Reserve américaine. Le pacte de stabilité : la logique est là aussi l’édiction d’une norme fixe, valable pour tous et en toutes circonstances, ne laissant donc pas de place à la mise en œuvre d’une politique budgétaire d’accompagnement. D’autres voies sont là aussi possibles, qui conserveraient les objectifs de cohérence et de soutenabilité budgétaires de la zone euro tout en réintroduisant de la flexibilité : par exemple, en tenant compte uniquement du déficit structurel (ce qui donnerait la flexibilité nécessaire pour la gestion conjoncturelle du cycle économique) ou en différenciant les États en fonction de leur niveau d’endettement (un déficit de 4 % ne pose pas de problème pour un État désendetté). Le droit de la concurrence, enfin : la Commission ne se laisse en pratique que peu de marge de manœuvre pour apprécier les cas individuels qui lui sont soumis, elle entend appliquer les règles fixées par les traités à la lettre. Résultats : des décisions parfois contraires à l’intérêt général de l’industrie communautaire, entravée au nom du respect de la concurrence intra-européenne, voire locale, alors que les enjeux se situent dans la compétition que se livrent les grands groupes internationaux sur la scène mondiale.
Cette mise en pilotage automatique est une erreur historique. Les marges de manœuvre pour l’action politique sont bien là sur le plan théorique. Elles existent aussi en pratique comme le montrent de nombreux exemples. Les États-Unis ont procédé à une relance budgétaire massive depuis 2001 avec des résultats probants. Même si c’est temporaire, au troisième trimestre 2003, la croissance américaine a atteint un rythme annualisé de 7,2 % quand nous gravitons entre 0,1 et 0,2 %.
Il existe donc d’importantes marges de manœuvre pour une politique économique. L’idée que les marchés rendraient impossible toute politique économique est erronée : jamais les marchés n’ont imposé qu’il n’y ait pas de pilote dans l’avion ! Cette idée ne sert que les libéraux extrêmes qui s’en servent pour combattre toute intervention publique et ceux qui, à l’autre extrême, ont à un tel point diabolisé les marchés qu’ils ne savent plus que s’en plaindre sans tenter de les maîtriser.

Pour une politique moderne

L’économie contemporaine n’interdit pas l’art de gouverner, mais elle le transforme. Je tirerai six leçons de l’analyse qui précède.
La première leçon consiste à dire la vérité. La politique à l’ancienne – mentir aux uns et aux autres, selon les circonstances – est condamnée. Chacun connaît la phrase de Lincoln : « on ne peut pas mentir tout le temps à tout un peuple ». J’ajouterais : d’autant moins que les marchés vous surveillent. Ici exceptionnellement, marchés et démocratie se rejoignent car l’exigence de transparence et de vérité est la même.
Deuxième leçon : penser le long terme. Le temps s’allonge. Les habiletés tactiques, les feintes de court terme valent de moins en moins. Ce qui fonctionne ce sont des stratégies explicites, formulées dans la durée, dans lesquelles s’inscrivent des politiques cohérentes. La stratégie de désendettement des Pays-Bas, mise en place à la fin des années quatre-vingt-dix, en est un excellent exemple. Le budget de l’État est construit sur une hypothèse économique basse. En cas de « bonne surprise » conjoncturelle, le surplus est réparti selon une clef prévue à l’avance entre dépenses supplémentaires, baisse du déficit et remboursement anticipé du stock de dette. Les Pays-Bas ont ainsi pu mener une politique de retour à l’équilibre budgétaire en s’épargnant le débat stérile qu’a connu la France sur la « cagnotte budgétaire ».
Troisième leçon : préférer le résultat à l’affichage. Les mesures de politique économique et sociale doivent être appréciées en fonction de leur résultat réel, pas de la résonance idéologique qu’elles ont. Avant toute décision, on doit se demander à qui elle va véritablement profiter. Il en est ainsi, par exemple, de l’accès aux services publics. La poursuite d’une plus grande égalité ne peut se limiter à l’égalité de façade qu’est le libre accès à tous. Rechercher véritablement l’égalité consiste à donner à tous les moyens réels d’accéder aux services publics et donc à donner plus à ceux qui ont le plus de difficultés. L’exemple des ZEP va dans ce sens .
Quatrième leçon : traiter les problèmes à la racine plutôt que corriger leurs effets a posteriori. Dans l’économie contemporaine, les problèmes évoluent plus vite, leur coût est plus important, leur traitement plus difficile. C’est pourquoi il faut s’y attaquer à la racine sans attendre leur développement. C’est à une forme de révolution copernicienne qu’il faut atteler l’action publique. Elle s’est consacrée pour l’essentiel depuis 1945 à la correction a posteriori des inconséquences du marché Il fallait le faire, mais cela ne suffit plus. C’est le cas pour la santé : il faut essayer de prévenir les grandes maladies et les catastrophes sanitaires plutôt que se contenter d’intervenir pour les guérir. Ainsi également des inégalités : mieux vaut les traiter là où elles se forment plutôt que de se limiter à réparer leurs dégâts après coup par une redistribution au demeurant nécessaire. Nous devons agir en amont pour une égalité réelle des chances pour tous, car, comme l’a montré Éric Maurin , les inégalités de départ ont tendance à se conjuguer (logement, éducation, ségrégation spatiale…), si bien que nous sommes à l’arrivée très loin de l’idéal d’égalité auquel nous aspirons.
Cinquième leçon : élargir le territoire du politique. Le déséquilibre actuel est dû avant tout à un décalage territorial. D’un côté, l’économie – le capital, mais aussi les sites industriels, les sièges sociaux, les cadres, etc. est mobile. De l’autre, le politique s’inscrit dans un cadre territorial – celui de l’État-nation. Dès lors, l’équilibre entre l’économie et le politique est rompu : le capitalisme échappe à la régulation étatique en s’évadant du territoire. Il met en concurrence les États et se localise là où il a obtenu les meilleures conditions. On entre alors dans une logique de compétition entre territoires pour attirer les investissements internationaux. Le risque est celui d’une race to the bottom – moins de fiscalité, moins de charges sociales, moins de régulation… La compétition en Europe prend même des formes extrêmes avec ce que l’on appelle « la concurrence fiscale déloyale » : les États dérogent à leur propre législation pour attirer les investissements internationaux, créant ainsi des « paradis fiscaux » ponctuels. Ainsi, un banquier d’affaires qui s’installe dans la City ne paiera pas l’impôt sur le revenu britannique : il bénéficiera d’une exemption sur cinq ans au titre du « régime des impatriés ». Un siège financier s’établissant à Schipol ne paiera pas l’impôt sur les sociétés néerlandais : il en sera dispensé au titre du régime des holdings financiers. Cette concurrence ne peut fonctionner que pour le « passager clandestin » du système. Si tous les pays se comportent de la sorte – et c’est le cas aujourd’hui avec le régime des quartiers généraux français, les centres de coordination belges, etc. –, alors on se retrouve dans un classique équilibre de Nash négatif : les bases fiscales sont érodées pour tous, tout le monde y perd.
La conclusion est lumineuse : le territoire de la régulation politique doit être le même que celui de l’économie. La mondialisation de la régulation doit suivre celle du capitalisme. Pour cela, il faut avant tout mettre notre énergie politique dans la construction de l’Europe, qui seule possède la masse critique pour influer sur la régulation mondiale notamment en s’attelant à la reconstruction des institutions internationales.
Dernière leçon : investir le domaine de l’entreprise. Il existe à mon avis un « trou noir » dans les réflexions concernant les relations entre marchés et démocratie, c’est celui de l’entreprise. Dans le débat sur la corporate governance, la participation des salariés est le plus souvent exclue. On s’interroge sur le bon fonctionnement de la « démocratie des actionnaires », mais l’idée d’une démocratie salariale reste taboue, au moins en France. Ainsi, par exemple, la désignation des dirigeants des entreprises par les actionnaires semble à beaucoup être un fait de nature et non une construction sociale.
L’extension du domaine de la démocratie dans ces nœuds de contrats que sont les entreprises doit pourtant être au cœur d’un projet de gauche au XXIe siècle. Elle permettra de déplacer la contradiction entre marchés et démocratie, aujourd’hui cantonnée au domaine de la macroéconomie, vers la microéconomie, c’est-à-dire vers les individus.

Ma conviction est celle du primat du politique sur l’économie. Tentons de passer la politique que mène le gouvernement au crible des exigences que je viens d’énoncer. Il me paraît inutile d’épiloguer. À chacun d’être juge de sa sincérité en matière économique, de son sens de l’anticipation, de son engagement européen comme de sa volonté de modifier les rapports sociaux au sein des entreprises.