La réforme de l’État : un enjeu du débat démocratique ?

La réforme de l’État : un enjeu du débat démocratique ?

Olivier Rouquan

La critique du « fonctionnement » de l’État participe de la crise démocratique. Non seulement ses élites sont dénoncées, mais les dysfonctionnements de l’administration accroissent l’incompréhension de la décision dont la responsabilité est politique. La vision de l’État comme lieu impénétrable et non réformable n’est pas sans effets sur la croissance de l’abstention électorale. Les facteurs traditionnels de légitimation du pouvoir d’État – la croyance en la faculté de garantir l’intérêt général, de définir une stratégie et de bien gérer au profit de tous, mais aussi l’ouverture démocratique et la méritocratie républicaine tendent à s’effacer.
Sur le plan sociologique, les mouvements d’entrées et de sorties dans les cabinets ministériels et les postes à la discrétion du gouvernement accréditent l’hypothèse d’une implication politique d’une fraction de la haute fonction publique. Ils contribuent à délégitimer auprès d’une opinion attachée à la mystique de l’intérêt général le rôle et la place des serviteurs de l’État dans l’appareil administratif.
Certains recommandent un élargissement de la base sociologique du recrutement et une gestion moins fermée de l’élite sortie des grandes écoles. D’autres, pour lutter contre l’impression de distance qui caractérise l’action publique à tous les niveaux, recommandent une transparence accrue des objectifs et des résultats. Enfin, la déconcentration et la décentralisation sont présentées comme les axes complémentaires de la réforme de l’État et sont censées garantir sa légitimité. La proximité traduit l’idéal d’un rapprochement des préoccupations concrètes de l’électorat. Á ce titre, il s’agit de définir le « bon niveau » de l’action publique. Ainsi le gouvernement Raffarin a-t-il engagé une révision de la Constitution, votée par le Congrès le 17 mars 2003, qui fait davantage de place à la région comme échelon de décision et permet de déléguer le pouvoir normatif, tout en renforçant l’autonomie fiscale des collectivités territoriales .
Mais malgré les discours sur la réforme – ou à cause d’eux , l’abstention politique progresse en permanence, ce à quoi contribue la dénonciation, par le politique lui-même, des élites politiques et administratives. Les citoyens attachent de moins en moins de crédit aux discours et aux lois. Ils ne se satisfont pas des évolutions proposées pour changer le pouvoir d’État. Certes, le manque de crédibilité de la réforme de l’État n’est pas la cause unique ni même déterminante du retrait démocratique. Elle traduit seulement le sentiment durable que les pouvoirs ne se préoccupent pas des priorités des Français et qu’ils ne parviennent à répondre aux problèmes qu’ils rencontrent. La simplicité de la communication politique exclut d’ailleurs de percevoir les enjeux réels de cette réforme : l’État, l’administration et le fonctionnement de la démocratie sont mal connus. Ainsi, BVA vérifie en octobre 2002 que 78 % des personnes interrogées ont une perception floue de l’organisation politique du territoire. Cela ne les empêche pas de souhaiter que la décentralisation se poursuive et de donner un avis positif sur un nouvel octroi de prérogatives aux collectivités territoriales ! La « réforme de l’État » est au carrefour du malentendu démocratique. Il n’est pas avéré qu’on se donne les moyens de sortir de cette impasse.

Les pièges de la rhétorique : la difficile pédagogie de la réforme de l’État

Plusieurs rhétoriques contribuent à la critique du pouvoir d’État. La première est la contestation de l’élite politico-administrative. Elle nourrit la désaffection de l’opinion pour les dirigeants, des citoyens pour la mobilisation démocratique et s’alimente de la critique néo-libérale de l’interventionnisme public dans l’économie et dans le jeu social. Elle profite également de la « crise » démocratique du régime. En raison des bouleversements économiques et sociaux globaux, la régulation politique paraît s’orienter vers plus de décentralisation et d’européanisation sans que les échelons décentralisé et européen puissent aujourd’hui susciter une adhésion et une reconnaissance analogues à celles de l’État-nation, ce qui peut d’ailleurs constituer une « chance » pour l’élite administrative nationale.
La politisation est aussi dénoncée comme cause de l’élimination du courage et de l’imagination en tant que facteurs de promotion, et comme vecteur d’instabilité des sphères dirigeantes de l’État. Elle entraverait la réflexion et l’action stratégique au bénéfice de l’organisation de « coups » plus ponctuels . Le contournement des administrations par les cabinets démotive les fonctionnaires et accroît l’impression d’une gestion politique. Elle n’implique pas pour autant une impulsion de la réforme que la routine administrative pourrait entraver.
La critique déjà ancienne d’une partie de la gauche à l’endroit de l’action étatique centralisée rejoint la critique néo-libérale et girondine de droite. Plutôt que l’abandon au marché, elle souligne la défaillance de la reconnaissance de la société civile et des organismes associatifs, non pas tant dans leur dynamisme (notamment dans le sport ou la culture, voire dans le champ citoyen), mais dans sa faible irrigation des élites nationales et même locales. Pour autant, la doctrine de la transparence et du compte rendu qui est un des éléments de la communication politique sur la décentralisation n’est pas aujourd’hui nécessairement crédible. Le risque d’une proximité notabiliaire et, partant, confisquée n’est pas levé.
Par ailleurs, la dénonciation de la technostructure aboutit à masquer l’enjeu et à rendre les réformes impossibles. Les campagnes de 1995 et 2002 sont symptomatiques de l’utilisation purement rhétorique du thème de la réforme de l’État ; ainsi, la dénonciation de la technocratie hautaine et lointaine est-elle complétée par la promotion de mesures symboliques mais superficielles. La communication politique contrarie par là une réforme de l’intervention étatique et, partant, sa légitimation. La protestation néo-populiste contre la « technostructure » permet de ne pas changer les règles du jeu administratif et ne diminue pas l’attitude conservatrice des élites. Le temps d’une campagne, tel ou tel candidat se montre ainsi particulièrement sévère à l’encontre de l’ENA, oubliant Polytechnique. Mais le processus de décision demeure identique : on simplifie le problème sans s’en saisir.
Globalement, la dénonciation polémique de la bureaucratie contribue à rendre impossible la réforme de l’État. Certes, elle conduit à une externalisation accrue des services (promotion des agences, sous-traitance, etc.) dans le contexte d’une réduction du nombre de fonctionnaires, mais elle ne répond ni au besoin de lisibilité de la stratégie de l’État, ni au problème institutionnel, ni à la compréhension de la demande de l’opinion de services plus efficaces et transparents. On ne saurait attendre beaucoup de l’effet en termes de transparence et de démocratie de la promotion des nouvelles technologies de l’information, ou de la transparence lorsqu’elle se résume à des opérations de communication d’entreprise. Toute tentative plus substantielle est tenue en respect. La marge de manœuvre réformatrice semble limitée, la tâche condamnée à la lenteur, mais les objectifs jamais clarifiés. C’est ainsi que, quoique incontestables dans leur principe, les mesures annoncées par le secrétaire d’État à la réforme de l’État relatives à la qualité et aux simplifications administratives – thème au demeurant largement exploré depuis plus de vingt ans – ne traitent que la partie la plus facile et la moins stratégique de la réforme de l’État. Au demeurant, il ne semble pas que l’opinion publique soit dupe du caractère étriqué de cette perspective.

La transparence publique, une exigence controversée et tronquée

Afin de légitimer l’action publique et, partant, les hauts fonctionnaires et le personnel politique, une doctrine de la transparence s’est développée dans le sillage de la pensée 1968 et de la deuxième gauche. La revendication d’un rapprochement de la décision du citoyen appelle la visibilité du processus, première condition pour induire davantage de participation. Mais les illusions de celles-ci restent entières, ne serait-ce qu’en raison de la complexité des problèmes traités par l’administration. Certes, la démocratie est plutôt fondée sur la recherche de la transparence publique pour que le plus grand nombre ait accès à la compréhension de l’information sur les choses de la cité, afin d’émettre des choix en conscience. Mais le faible intérêt pour les résultats de l’action publique et l’implication quasi nulle des citoyens dans des débats de ce type – au demeurant rarement organisés, même par les associations – montrent la distance entre la théorie et la pratique. On peut d’ailleurs y voir aussi le sentiment sous-jacent des citoyens de ne pouvoir influencer la prise de décision.
Pierre Muller et Bruno Jobert constatent le fonctionnement imparfait du néo-corporatisme à la française, qui se révèle incapable de promouvoir un dialogue entre syndicats et État, notamment dans le secteur social, mais au-delà dans les services publics, comme le montrent les événements de 1995, puis les reproches adressés à L. Jospin pour son déficit en matière de dialogue social. La culture de la grève et les traditions patronales renforcent l’absence de dialogue et contraignent l’État à intervenir, notamment par la législation, comme l’indique la promotion des 35 heures, alors que l’État n’est pas un meilleur patron que les entrepreneurs privés.
Le pouvoir d’État est l’objet de nombre rapports depuis le milieu des années quatre-vingt, après la décentralisation, afin de repositionner les services extérieurs et déconcentrés par rapport aux services décentralisés. J.-C. Thoenig note par exemple que la fin du monopole de l’expertise des services techniques au niveau « local » transforme le rôle des services déconcentrés. Ils sont placés de facto davantage en situation de veille, de contrôle et de conception générale que de définition de l’application précise des programmes, dont le niveau jugé pertinent évolue en fonction notamment du choix du pays ou de l’agglomération comme unités cohérentes d’action.
Sur le plan juridique, le problème de l’étendue du pouvoir réglementaire décentralisé n’est pas vraiment réglé ; sur le plan politique, il n’est pas certain qu’il accroisse la transparence de l’action publique au seul motif que la décision serait plus proche et adaptée aux réalités locales. Les échelons se multiplient et sont sans cesse remaniés : le sort des agglomérations et pays serait désormais incertain. Une reconfiguration des services est également requise pour les services déconcentrés (La Poste, services fiscaux), les zones les plus peuplées disposant d’une couverture de services publics par habitant moindre que les milieux ruraux. Mais ces éléments mis les uns à côté des autres ne définissent pas par eux-mêmes une organisation du territoire plus juste et plus lisible.
La relance de la décentralisation en 2002 trouve une partie de sa justification dans la volonté de proximité. Jean-Pierre Raffarin se présente comme promoteur des régions et défenseur de ce pouvoir, signant la modification de l’article 72 de la Constitution, qui reconnaît de droit cette entité comme collectivité territoriale. Le 16 octobre 2002, devant les députés, le chef du gouvernement rappelle les principes de sa révision : subsidiarité, expérimentation, péréquation, autonomie et, enfin, citoyenneté .
Le repositionnement des régions s’accompagne d’une tentative de légitimation de ce niveau régional par le biais électoral avec un vote aux élections européennes dans un cadre régionalisé. Mais cette intention est aussitôt démentie par le choix d’une circonscription départementale pour le mode de scrutin lors des régionales. La clarté n’est pas au rendez-vous et la tradition jacobine se présente comme un handicap pour une évolution plus substantielle de la réorganisation territoriale des pouvoirs.
Le critère démographique demeure mal pris en compte ; ainsi, le recensement de 1999 n’a toujours pas débouché sur un redécoupage des circonscriptions ; sur un autre plan, alors que la comparaison de la taille de nos régions par rapport à celles des autres pays européens est problématique, la réduction de leur nombre, jadis préconisée par la DATAR, demeure un sujet tabou. Pas davantage ne semble surgir des débats une vision claire de la garantie de l’égalité de développement durable sur l’ensemble du territoire. La loi organique, qui complétera la révision constitutionnelle, devrait rendre plus parlante la nouvelle architecture. Mais le droit à l’expérimentation va rendre plus floues la distribution des compétences et la hiérarchie des pouvoirs – qui décide in fine pour des dossiers où il existe plusieurs intervenants auprès d’une opinion déjà peu au fait de leur répartition actuelle. Le droit au référendum ne garantit pas une perception adéquate du « qui fait et est responsable de quoi ? » dans la nouvelle configuration.
De même, la transparence invoquée et la réorganisation territoriale n’impliquent pas des pratiques politiques plus délibératives et négociées au niveau central. La révision relative au mode de scrutin des élections régionales en offre un exemple récent. On sait que le Premier ministre avait choisi, notamment pour conserver le fait majoritaire, de contraindre l’accès au second tour ce qui impliquait de réduire le pluralisme au sein des assemblées. Le seuil de 10 % des inscrits retenu, qui allait être censuré par le Conseil constitutionnel, fut interprété comme une marque d’autoritarisme du gouvernement d’autant plus forte qu’elle s’accompagna du recours à l’article 49.3 dans le but d’éviter de trop longs débats. Sans évoquer ici le fond, comment ne pas remarquer que cela aboutissait pour le moins à confisquer un débat fondamental sur la représentation politique au moment même où la décentralisation et, de manière plus générale, la transformation du cadre de l’État-nation auraient dû y conduire ?
Par ailleurs, il est certes encore des auteurs qui se défient de l’application systématique de la doctrine de la transparence comme point cardinal de toute « modernisation » de l’État ; mais la dénonciation de la « patrimonialisation » de la fonction publique et l’exigence de comptes rendus plus fréquents de la part des élites politiques et administratives par ailleurs tenues en méfiance signalent, avec l’aperception des clivages non plus idéologiques, mais programmatiques des équipes prétendant à l’alternance, la profondeur de la crise démocratique. En creux, cette demande fait transparaître l’incomplétude des réformes proposées.
La vie démocratique actuelle reste source de désillusion et d’apathie, ce que confirment la baisse de la participation et la dérive psychologisante. Entre le discours purement gestionnaire sur la performance et l’évaluation et les propos révoltés qui visent à demander des comptes au sommet de l’État, il y a la place pour une autre voie, plus féconde, ambitieuse et modeste, qui entraînerait sans doute les changements des pratiques de l’État les plus notables.

L’appel au renouvellement du recrutement des élites : une réalité sociologique complexe

Au niveau sociologique, l’entrée en politique des hauts fonctionnaires et le pantouflage, connus de longue date, ont pour effet de rendre de plus en plus poreuse la frontière entre politique, administration et milieux d’affaires . Les scandales financiers de la fin du siècle dernier encerclent les grands noms de la politique et les « pantoufleurs » ; ainsi dans la banque, il est devenu de plus en plus incongru de défendre la légitimité de l’État à intervenir.
Mais faire preuve de nuances n’est pas interdit ; ainsi à l’instar de Luc Rouban, peut-on souligner que très peu de membres de l’élite dite « technocratique », terme qui ne signifie pas grand chose, est concerné par la pratique du pantouflage. Surtout, contrairement à une idée répandue, peu d’énarques des cabinets vont, à leur sortie, grossir les rangs des comités de direction des banques ou des grandes entreprises (14 % partagés à parts égales entre le privé et le public). Au sein des grands corps, les Mines et les Ponts mais surtout l’inspection générale des finances sont les seuls majoritairement concernés par de tels circuits . Tout en critiquant les faiblesses du système de formation , Nicolas Tenzer balaie les affirmations faciles sur l’inaptitude à diriger des équipes et à ne pas prendre en compte les réalités de terrain. Il rappelle également, à la décharge des énarques qui n’appartiennent pas aux grands corps et qui n’ont pas accédé rapidement aux postes de direction, que les perspectives d’avancement sont souvent inexistantes après dix ou quinze ans de carrière et que, pour la majorité, le pantouflage est hors de portée.
Lieu de promotion sociale pour une classe moyenne dont la défense des intérêts est en régression au sein de l’État, les services extérieurs sont les premiers concernés par une éventuelle relance de la modernisation de l’État pariant sur la déconcentration comme complément de la décentralisation. Or, celle-ci se fera dans un contexte marqué par la césure entre les hauts fonctionnaires et les autres cadres de l’État. Le fossé se creuse notamment du fait des moindres perspectives de carrières et d’une mobilité encore plus faible des seconds alors que la discrimination symbolique est forte. Aux premiers, les solidarités de corps et de promotions, aux seconds, les mobilisations et ambitions syndicales ! Autant de distinctions qui participent des paralysies grevant les réformes de l’État, comme celle de Bercy.
De façon à sortir des ornières d’une pensée gestionnaire, N. Tenzer propose de réhabiliter les matières de réflexion portant sur la longue durée, qu’il s’agisse de l’histoire, de la philosophie ou de la sociologie. Avec une culture moins technique, on pourrait peut-être limiter l’étroitesse de vision et le penchant corporatiste de nombreux fonctionnaires d’encadrement. Mais comme il le souligne aussi, cela doit s’accompagner de changements dans l’organisation des carrières : fin des privilèges indus des grands corps, caractère systématique de la mobilité – ce qui permettrait aussi d’améliorer les carrières après dix ans , priorité donnée au début à une expérience professionnelle de départ plus égalitaire. Ainsi, il ne serait plus question, pour les grands corps, de recruter dans la botte de l’X, de l’ENA, voire de Normale Sup, mais de prendre en compte les résultats effectifs pour permettre une intégration en milieu de carrière.
En même temps, pour reprendre les propos de Michel Bauer et Bénédicte Bertin-Mourot, il s’agirait aussi d’en finir avec la polytechnicité à la sortie de ces écoles. Rien ne justifie un modèle qui, à partir d’une école, permet d’irriguer à la fois le secteur des administrations, de la politique et des grandes entreprises. Les compétences nécessaires dans le premier champ sont de moins en moins équivalentes à celles relatives au second. Plus généralement, il s’agirait de supprimer un schème de sélection qui réserve à 0,01% de chaque génération la plupart des fonctions directoriales des grandes entreprises industrielles (40 %), des banques (50 %) et de la politique. Un ordre d’arrivée en tête à un concours à 25 ans ne saurait créer un droit au leadership pendant toute une carrière.
De telles mesures permettraient de démystifier l’opposition entre les technocrates et les gens de terrain. Ces dispositions visent à diversifier le modèle hégémonique (convergence du type de l’héritage, de l’oligarchie administrative et politique) de formation et de promotion des dirigeants nationaux qui transforment ces représentants en caste d’État . Cette idiosyncrasie nationale est désormais handicapante. Il est en revanche nécessaire de faire apparaître une méritocratie républicaine reconnue pour ses vertus à la fois réflexives et pratiques, plus attentive aux expériences tant locales qu’européennes. Jusqu’à présent, tant la décentralisation que l’européanisation sont perçues comme un danger par les corps, qui perdent de leur monopole, de leur reconnaissance et de leur justification. « Les corps insistent tous sur l’aspect réducteur de ce mécanisme. Ils perdent leur spécificité et leur originalité dans l’aventure » . Le lobbying, directement pratiqué à Bruxelles, donne davantage de prise aux secteurs professionnels, aux syndicats et aux parlementaires pour fabriquer la décision.
Mais la logique de partage décisionnel s’est imposée. Sur le plan interne, le travail européen a forcé les plus hauts niveaux administratifs, grâce notamment au SGCI, à un partage de la décision. La construction européenne impliquant l’expertise administrative française à son plus haut niveau conduit à la relativisation de son pouvoir. Elle place en particulier les grands corps sur la défensive, avec l’apprentissage d’une culture de partage de la décision, d’une part, et d’ouverture à la société civile, de l’autre, qui prolonge la demande de rénovation des modalités de la participation citoyenne.
Cela confirme combien une réforme de l’État significative en termes démocratiques dans sa composante sociale (mobilité) et politique (compréhension des institutions et participation), demeure conditionnée par la durée. En effet, les variables sociologiques et culturelles sont déterminantes des comportements élitaires, de la sélection des dirigeants et de leur aptitude au changement, et elles relèvent des temporalités moyenne et longue.
Les termes qui, jusqu’à présent, caractérisent le débat sur la réforme de l’État, sont réducteurs de la réalité de l’enjeu. La transparence surgit là où elle n’est plus du domaine public (la vie privée) ou devient une incantation polémiste à des changements jugés irréalistes. Dès lors, le comportement le plus révélateur de l’incompréhension croissante entre gouvernants et gouvernés, l’abstention, souvent motivée par l’éloignement des préoccupations des citoyens, à propos de laquelle le fonctionnement de l’administration est concerné au premier chef, croît sans interruption depuis près de quinze ans.